王大任

(中國社會科學院 經(jīng)濟研究所，北京 100836)

近年來，國內(nèi)關(guān)于近代警察制度史的研究方興未艾，涌現(xiàn)出大量研究成果。不過迄今為止，這些研究多是論述警察制度近代化變革的過程，而對以下兩方面卻缺乏關(guān)注：(1)多是就“警”談“警”，忽略了將警察制度近代化與其所處時代的中國政治、法律、經(jīng)濟等方面變遷聯(lián)系起來加以討論；(2)就“近代”談“近代”，缺乏對警察制度與中國傳統(tǒng)治安管理制度歷史延續(xù)性與變革性進行深入的研究。因此，上述研究在視野寬度與歷史感方面存在不足。

目前學術(shù)界通行的觀點是，清末新政是中國近代國家形成的開端，其中警制改革無疑是中國警察制度近代化之濫觴。在此次改革中，國家的基層社會治安實踐主體開始由傳統(tǒng)的衙役階層向近代意義的警察過渡。這一歷史演進過程，不僅是近代法制文化在中國傳播與實踐的過程，更是中國近代國家形成的重要縮影。

一、從“一人政府”到近代國家：衙役到警察的職能與地位的演變

瞿同祖在討論清代地方政府時，曾將中國傳統(tǒng)社會的地方基層行政體制以“一人政府”加以概括。誠然，在高度中央集權(quán)統(tǒng)治下的傳統(tǒng)中國，一方面，中央對地方權(quán)力采取高度控制，地方行政單位(如州、縣政府)處于更高階層上司的嚴密監(jiān)視下，對轄區(qū)內(nèi)的諸多重大事項(如屬官的任免、死刑、稅額的變動等)無權(quán)做出最終的決策；另一方面，地方政府內(nèi)部同樣是高度集權(quán)的，地方行政職能中最重要的稅收和司法，被牢牢地把持在州縣官一人手中，其下屬的佐貳官，如州同、州判、縣丞、主簿等，權(quán)力并不突出。地方政府這種既被嚴格監(jiān)控而又高度集中于州縣官一人之手的職權(quán)特征，是中國傳統(tǒng)中央集權(quán)社會皇權(quán)獨尊，進而企盼實現(xiàn)“唯以一人治天下”的必然結(jié)果。在這種職權(quán)規(guī)范下，地方政府有效地充當了中央集權(quán)政府在地方上的代理與縮影[1]334。

不過，“一人治天下”、州縣“一人政府”等這樣的說法畢竟只是對其職能規(guī)范抽象化的概念，而非具體存在的客觀實踐。為了充分控制管轄的對象而又避免將手中的權(quán)力分散給屬官，州縣官通常會選擇大量雇傭官僚體制之外的助手，如書吏、衙役、長隨、幕僚等。由于地方官所轄事務(wù)極為繁雜，不可能事必躬親，上述“助手”的大量使用實際上造成了“官不親事，事不在官”，“催科問胥吏，刑獄問胥吏，盜壘問胥吏，今且倉監(jiān)驛遞皆問胥吏”[2]的行政格局。

因此，傳統(tǒng)中國社會中的治安問題，除了依靠保甲制度監(jiān)督外，主要靠作為州縣官助手的衙役來維系。另外，如羈押、偵查、緝拿人犯等近代警察職能亦是交由衙役完成。從職能上而言，衙役與近世的警察有很大相似性。

然而，作為“一人政府”統(tǒng)治的州縣官的助手，衙役本身的職能和地位必然依附于地方集權(quán)政治的制度規(guī)范，其本人在清代官僚制度中沒有任何位置。盡管因其數(shù)量龐大，在形式上有一定編制要求，但實際上地方官可以根據(jù)需要雇傭比編制多得多的“白役”以供驅(qū)使，“州縣白役大邑千余人，小邑亦數(shù)百人”[3]。衙役，特別是與刑事案件相關(guān)的衙役地位極低，往往被列入“賤民”，通常為士大夫階層所鄙視，其子孫后代亦不得參加科舉考試。那些編制外的“白役”甚至還無法從國家領(lǐng)取工薪，而有編制的衙役，其薪資也遠遠不夠養(yǎng)家糊口，必須借助為地方官執(zhí)行公務(wù)時所獲的陋規(guī)度日。因此，衙役的職能和權(quán)力實際僅僅是地方官員權(quán)力的一種依附和延伸，其行為必須借助地方官員的權(quán)力才能得到實現(xiàn)，正所謂，“吏非能害人也，必假官以害人，官尊則吏橫，官卑則吏弱”[2]。

衙役依附于州縣官“一人政府”的另一個突出表現(xiàn)在于其缺乏確切的分管事務(wù)。正如瞿同祖所言，為了便于對助手的權(quán)力加以控制，地方官員委以他們的事權(quán)常常是彼此重疊的。衙役中的馬快、步快、捕役等都會被分派給傳喚或緝捕犯人的任務(wù)，一些地方官甚至會將傳喚和拘捕的任務(wù)交給主要用于軍事訓練的民壯。地方的治安維持和防范工作，常常交由衙役與保甲共同負責。另外，很多地方駐扎的綠營兵亦將維持治安作為任務(wù)之一。這導致兩者之間權(quán)責不清，互相推諉，以致很多地方的捕役“似是而非，名實不符，有其外觀而無其實效也”。另外，以維持治安為主要任務(wù)的快手衙役也常常被交予催收錢糧等雜項業(yè)務(wù)。

及至清末新政時期，民權(quán)思想興起，司法獨立的概念亦漸為有識之士所倡導。傳統(tǒng)集權(quán)制下“一人政府”的行政格局日益松動，要求將以警察為代表的司法權(quán)與舊有行政權(quán)系統(tǒng)分離的呼聲也越來越高，“首分權(quán)以定限，立法、行政、司法三者……司法之權(quán)則專屬法部，以大理院任審判，而法部監(jiān)督之。均與行政官相對峙，而不為所節(jié)制……巡警為民政之一端”[4]5584。清政府為了緩和國內(nèi)矛盾，不得不做出“順應(yīng)民意”的姿態(tài)，對原有政治制度進行一系列的改進。這些改進，正如杜贊奇所言，是中國國家政權(quán)“官僚化、滲透性、分化以及對下層控制”進一步鞏固，并締造一個“現(xiàn)代化的國家政權(quán)”嘗試的開始[5]2。

為進一步加強行政效率與對地方的控制，取代日漸失效的原有治安維持體系，清政府開始對警制進行改革，原來依附于地方“一人政府”體系的衙役在職能與地位上開始向近代的警察演進。清政府在中央設(shè)立專門的巡警部，后又以此為基礎(chǔ)擴大為民政部，并在各省設(shè)立巡警道，專門負責國家及各地警察隊伍的創(chuàng)建與管理。自此，國內(nèi)的治安維系脫離了原來州縣官“一人政府”的體系框架。近代警察與傳統(tǒng)衙役最大的不同在于，衙役在職能與地位上僅僅是地方官員的助手，原則上是被排斥于官僚體制之外的，而近代警察則從屬于專門的官僚機構(gòu)。中央的巡警部有專門的尚書與左右侍郎。民政部警政司，亦設(shè)有有品秩的郎中、員外郎、主事等。地方上巡警道警務(wù)公所，科長秩視六品，副科長秩視七品，科員八品。巡官也有一定的品級，“皆予以實職”。在官僚體制內(nèi)擁有獨特地位的警察機構(gòu)，亦開始被賦予獨立的權(quán)責規(guī)范。以清末天津南段巡警總局為例，其對所轄警察的言行有著詳密的規(guī)范制約，并以《天津南段巡警總局現(xiàn)行章程》(以下簡稱《章程》)的形式加以明文確定?！墩鲁獭芬浴氨Ｗo一般人民、維持治安為宗旨”，對警察的番號發(fā)放、公務(wù)行為、衣裝、槍械管理、獎懲等都做了明確的制度規(guī)定，從而使警察與地方一般行政系統(tǒng)的權(quán)責相分離?！胺灿蟹梁χ伟策`犯警章者，統(tǒng)由本局警察官辦理，即警察應(yīng)有之權(quán)。如命盜戶婚田土錢債細故各案，應(yīng)送地方番判廳辦理，系本屬地方官固有之權(quán)，警察官概不受理”。巡警身份與權(quán)責的變化一定程度上也加速了傳統(tǒng)集權(quán)制下地方“一人政府”的肢解。

二、從“均徭”到月俸：薪酬制度與近代財政制度的變革

維持地方治安的衙役，原為一種徭役形式。在明代，民戶有義務(wù)定期向官府衙門提供差役，俗稱“均徭”，為官府充當衙役就是一種主要的“均徭”形式，其實質(zhì)就是一種履行賦稅義務(wù)的方式。明代中期以后，隨著商品經(jīng)濟的發(fā)展和人身依附關(guān)系的松弛，原有徭役制度無法繼續(xù)維持。萬歷年間的“一條鞭法”與雍正年間的“攤丁入畝”，是取締徭役制度并將其歸入田畝計稅的兩次重要嘗試。在此背景下，衙役也開始從義務(wù)的徭役行為轉(zhuǎn)向地方政府雇傭的雇員。

從名義上而言，清代的地方政府會給予衙役一定數(shù)量的“工食銀”作為基本生活費，但此類“工食銀”極其有限，根本不夠衙役養(yǎng)家糊口，“一役之工食，每年多不過十二兩，或七兩二錢，每日不過三二分，僅供夫婦一餐之用。古人云:‘黎民一日，小再食則饑’。此數(shù)十萬游惰之民，肯枵腹而鵠立于堂側(cè)，走馬于街前乎？必不能也”[6]。更多編制外的“白役”連這樣微薄的“工食銀”也領(lǐng)不到。何況“工食銀”的給付亦不穩(wěn)定，不但經(jīng)常被國家以財政困難為借口予以裁減[7]，亦常為地方官克扣侵吞。

衙役的薪酬如此微薄，主要與清代前、中期的財政制度有關(guān)。清政府財政沿襲明制，確定了嚴格的中央財政與地方財政的分配比率。其中，地方政府將所收錢糧以一定比率上交中央戶部及各寺監(jiān)，以供官俸、兵餉等中央財政支出之用者，稱之為“起運”。而按比率留下應(yīng)對地方經(jīng)營開支者，則稱之為“存留”。雖然“起運”與“存留”的比率有清一代一直變化不定，但“存留”所占的比率總體上一直很小。如乾隆年間，地方上需將78%的錢糧稅收“起運”中央，僅“存留”22%用于地方財政支出[8]。

地方財政收入“存留”如此之少，顯然無法支付衙役、書吏等政府雇員以較高的薪資待遇。更何況，地方財政所要負責事務(wù)極其繁雜，各地的驛站經(jīng)理、公共工程營建、鰥寡孤獨的福利救助、教育祭祀、府衙的修繕、倉儲的管理原則上都要從地方財政中支出。不過，薪酬上的短少并不意味著衙役生活的清寒，相反，很多衙役較為富裕，他們在表面的薪酬之外另有財源。

及至清末，中央財政入不敷出，地方財政經(jīng)費更是捉襟見肘，督撫大員紛紛擅自擴大地方財政收支，地方官員對該地財政權(quán)力的擴大，意味著從宋代以來通過壓榨和分散地方財政權(quán)力來鞏固中央集權(quán)制的方法終告失效。盡管清政府在此后的幾次改革中力圖收斂地方的財政權(quán)力，然均無果而終。

當裁汰衙役設(shè)立巡警時，警察地位在官僚體制中得到確立，這意味著其應(yīng)享有相應(yīng)的薪酬。據(jù)《北洋公牘類纂》所載，清末天津南段巡警總局，其總監(jiān)月薪達300兩，另附帶每月公務(wù)費200兩。差遣隊和備差隊中一等巡警月薪6.6兩，二等巡警月薪6.3兩，三等巡警月薪5.9兩。探訪局中一等暗探月薪15兩，二等暗探月薪12兩，三等暗探月薪9兩，四等暗探月薪7兩，五等暗探月薪6兩。同時，收受陋規(guī)在原則上被加以嚴格禁止，“凡假公濟私訛取錢物者責革”。對已經(jīng)巨額虧空的清政府中央財政而言，支付如此巨大的薪酬，無疑是天方夜譚。因此，地方的警務(wù)系統(tǒng)設(shè)立和維持的經(jīng)費需由當?shù)卣孕谢I措，而這項措施又進一步擴大了地方財政的獨立性。各省為籌措警務(wù)之款，往往自行開辟新的地方稅收名目。從依靠陋規(guī)的衙役向依靠地方財政的警察過渡，從另一個側(cè)面反映出傳統(tǒng)中央集權(quán)財政制度的破壞與近代中央地方財政關(guān)系的確立。

三、實踐與表達：在從衙役過渡到警察的過程中實踐行為的變更

黃宗智曾以“法律表達與實踐背離”來概括清代的法律體系，學者們的視野也似乎“從實體規(guī)范轉(zhuǎn)向程序和過程，從法典轉(zhuǎn)向?qū)徟?，從表達轉(zhuǎn)向?qū)嵺`，從大傳統(tǒng)轉(zhuǎn)向小傳統(tǒng)，從意識形態(tài)轉(zhuǎn)向日常生活，從國家轉(zhuǎn)向社會”[10]。衙役與警察行為不應(yīng)僅僅從書面的法律文書、規(guī)章制度加以考察，而更應(yīng)從兩者行為實踐的異同及其所折射出的制度變遷等諸方面予以系統(tǒng)把握。

清代的法律表達，以建立在儒家思想基礎(chǔ)之上的《大清律例》《大清會典事例》等文書為主，然而上述書面中的法律體系在實踐中并不存在。在法律的實踐過程中，采用的往往是另一套規(guī)范，譬如在縣衙門訴訟案件的實踐中，原則上地方官對所轄地區(qū)內(nèi)的司法審判應(yīng)全權(quán)負責，而實際上地方官多缺乏專門的業(yè)務(wù)培訓，且不可能有精力掌握訴訟相關(guān)的全部信息，真正掌握訴訟過程的是書吏、衙役與幕僚等官員的助手，這也給衙役操縱司法實踐提供了上下其手的活動空間。

除收取陋規(guī)，很多衙役正是通過干涉司法的過程甚至結(jié)果來謀取額外的經(jīng)濟收入?！鞍傩蘸┏试V，其待長官理申，不啻赤子之依父母。而吏胥乃從而凌侮之，剝削之，逼勒之，顛倒撥弄。率以財之有無多寡，為事之曲直是非?？傊赳阋暶袢玺~肉，民畏吏胥如虎狼”。有衙役一遇大案，就信口誣陷嫌犯鄰里的無辜者，以勒索錢財?！敖鑲饔嵿徸C之名，擾及同村居民，以邀厚賄。若有殷實之家，但在數(shù)里內(nèi)者，必百計株連。指為鄰右，名曰飛鄰。而因以恣其訛索，茍非有以滿其欲，而給其求，則誣賴多方，濫行拖累，以傾其家。今之民困已極矣，尚能堪此擾害乎”[11]；有的直接“串同訟師捏詞控告”所謂“殷實之家”，“謂之圖準不圖審。差票一發(fā)。便可任意索詐。得錢分用。謂之坐地分贓”[12]。有的胡亂羈押，敲詐錢財。更有在家中私拘人犯者。有的衙役甚至與匪盜向通，為非作歹，所謂“從來無無窩主之賊，亦無不通衙役之賊”[13]。

衙役在司法實踐上的胡作非為，與清政府法律設(shè)計上表達與實踐相背離的內(nèi)在邏輯有關(guān)。從意識形態(tài)來說，國家政權(quán)的統(tǒng)治手段是仁政，而這又與維系專制政權(quán)法制的實踐相背離。因此，需要“衙蠹”來充當與仁政體制對立的“小人”。盡管在書面的制度上，清政府對衙役的監(jiān)管極嚴，甚至衙役犯法本官都要受到牽連，但在實踐上卻很少執(zhí)行。

清末新政中的警備改革，無疑是當局通過借鑒西方警察制度來改革傳統(tǒng)衙役制度的一次嘗試。為避免衙役的種種不端行為，警察的管理章程是十分嚴密與完善的，并制定相應(yīng)嚴格的獎懲制度，如河南省對巡警違紀的處罰就有“記過，記大過，撤差，革，嚴辦”五等。清政府還重視警察的素質(zhì)教育，開放大量警官學堂，甚至重金送警察出國培訓。

清末的警制改革，雖有一定成績，卻遠未達到倡導者所表達的種種規(guī)章制度要求。改革不到十年，警察隊伍已是腐敗不堪，很多警察處理公務(wù)如同兒戲，“站崗時任意坐臥，與途人談笑，幾不知崗規(guī)為何物”[14]。有的“日就偷安，每至夜間，或則潛伏賭場，或則匿居浴堂，或則逍遙煙館。而站立街頭者，竟十無一二人”[15]；有的“每行一路則調(diào)戲婦女”，“奸騙拐逃，被控不究”；有的“或因處分失當辯詰致忿，或視可欺，肆行粗暴”，“毆人之案疊出”。甚至有警察專以“調(diào)戲婦女，包敲竹杠為事”，還有專門庇護娼妓、賭館以贏取私利。一些警察甚至白日巡街，晚上為盜，有童謠曰：“日間沿街走，夜間帶做扒兒手?！盵16]

從實踐行為上來看，衙役與警察都存在著文字規(guī)章上的表達與操作執(zhí)行上的實踐背離的情況。正如陳兆肆所言，其“實踐行為雖然超越但并非完全否定了清朝的相關(guān)法律，其間體現(xiàn)出既在實踐結(jié)果上背離法律表達而又在實踐過程中依賴于法律表達的復(fù)雜關(guān)聯(lián)”[17]。不過，在表達與實踐背離的內(nèi)涵上，衙役與警察之間卻存在質(zhì)的區(qū)別。對于衙役來說，其實踐背離表達實質(zhì)上是清政府刻意制度設(shè)計的結(jié)果，體現(xiàn)了官僚階層在實踐中要求的法制與皇帝立國思想中仁政觀的斗爭和妥協(xié)。在這一過程中，衙役的行為在形式上是被排斥在國家話語之外的，但在警制改革后，隨著警察進入官僚體制，上述背離則體現(xiàn)在近代先進警制理念與封建國家落后司法實踐的矛盾上。在這一過程中，警察的種種不端行為被直接賦予國家話語，體現(xiàn)出國家行為與意志。

四、國家政權(quán)的內(nèi)卷化：清末警制改革的效果

杜贊奇在研究近代華北農(nóng)村時指出，清末新政以來的一系列“國家政權(quán)建設(shè)”，不但沒有形成國家政權(quán)的近代化，反而使其陷入“國家政權(quán)內(nèi)卷化”之中：國家向基層權(quán)力的逐漸延伸，導致國家在原有“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”中喪失權(quán)威，進而造成國家對基層實際控制力的削弱。

實際上，以加強對地方控制為目的的警制改革，也在效果上出現(xiàn)“國家政權(quán)內(nèi)卷化”的尷尬局面。盡管警制改革的倡導者對其寄予厚望，“警察若設(shè)，則差役之害可以永遠革除，此尤為吏治之根基，除莠安良之長策矣”，然而在執(zhí)行過程中，與清末新政的其他種種政策一樣，警制改革不但沒有鞏固清政府的統(tǒng)治，反而進一步加速其統(tǒng)治權(quán)威的喪失，在一定程度上推進了清政府統(tǒng)治秩序的徹底崩潰。隨著警察納入國家的正式官僚體制，警察與民眾的沖突亦轉(zhuǎn)化為了國家與民眾的直接沖突，無疑導致國家在基層社會中統(tǒng)治威信的急遽下滑，加劇國家與民眾間的對抗。民眾在對抗警察暴行時，自然而然地將官府也作為斗爭對象。有先“將警局打碎”，而后“擁至州署逼官開釋”者，有先搗毀警局再毆傷地方官員者[18]。而政府對警察管理的種種弊政，也增加了民眾對于其執(zhí)政能力的懷疑。

警制改革所需要的經(jīng)費亦是清政府原有財政狀況所難以承受的，在執(zhí)行過程中，清政府不得不將財權(quán)進一步下放地方。很多地方官員選擇增加五花八門的苛捐雜稅來籌備該款項，如安徽為籌辦巡警專門加收“肉捐”[19]。一些官員明知地方的疲困，但是為了政績?nèi)酝ㄟ^壓榨民眾的方式湊款辦警。時民間有諺曰：“籌經(jīng)費煙妓抽捐、辦警察商民交困?！盵20]辦警所增加苛捐雜稅，與辦其他新政及賠款所增的苛稅一起，最終成為壓垮清王朝的最后一根稻草，這無疑是當時警制改革者所始料未及的。

清末警制改革的過程，也是一個學習西方先進警制制度的過程。清政府在這一過程中，邀請很多國外警務(wù)“專家”參與其事。在當時帝國主義瓜分中國、國內(nèi)民族獨立思潮興起的大時代背景下，過度任用外人，無疑為川島浪速等不懷好意者提供了插手中國政局的機會，同時也深深地刺激了民眾的民族主義情緒，認為其“太阿倒持，授人以柄。又何怪種種禁制，皆為偏向外人權(quán)利耶”[21]。當寧波警察任用外國人為巡總時，輿論嘩然，“如以外人統(tǒng)治為樂，胡不賣寧波版圖以籍于外國耶”[22]，這也導致清政府在民眾中的威信力進一步喪失。

五、結(jié)語

清末警制改革完成了從衙役到警察身份的歷史性轉(zhuǎn)變，這一過程與中央集權(quán)制的解體、近代財政制度變革、地方行政制度的重組和傳統(tǒng)法律制度的崩潰密切相關(guān)，從中亦折射出中國近代國家形成的曲折過程。

正如中國近代國家的構(gòu)建并非一蹴而就，警察制度近代化也是一個步履蹣跚的漫長過程。盡管清末新政在身份上確立了中國警察制度，但實踐上中國警察制度改革的過程卻遠未完成。即便是在后來的民國時期，警察的行為仍然存在著實踐與表達上的背離，擁有警察身份的人基本上仍在從事著衙役的工作，直到民國末年，我們從偵探紀實小說《曇花夢》主人公程慈航本人及其所處的環(huán)境中仍能看出晚清衙役的印跡。警察制度近代化的真正完成，與一套獨立的、完善的、執(zhí)行有效的法律體系和民主的法治政府密不可分，而這一整套配套制度基礎(chǔ)的構(gòu)建是一項長期而艱巨的工程，很多問題至今尚未厘清。

當然，清末新政的警制改革在形式上是進步的，它順應(yīng)了傳統(tǒng)秩序的解體與近代國家構(gòu)建的歷史過程。清政府從加強社會控制、鞏固專制統(tǒng)治的目的出發(fā)，試圖將一套近代先進警制理念搭建在落后的封建國家體制與司法實踐之上，而結(jié)果卻不但在行動上“不用以衛(wèi)民，而惟用以監(jiān)民，不用以糾詰奸匿，而惟用以凌壓新黨”[23]，而且極大損害其統(tǒng)治威信，不斷動搖其社會的實際控制力，最終加速清王朝的土崩瓦解。