進(jìn)入新世紀(jì)，內(nèi)蒙古自治區(qū)抓住西部大開(kāi)發(fā)的機(jī)遇，在國(guó)家財(cái)政支持下，基本公共服務(wù)增量、擴(kuò)面、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)均等化等方面均取得明顯進(jìn)展，逐步形成覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本公共服務(wù)體系，各級(jí)各類基本公共服務(wù)設(shè)施不斷改善，國(guó)家基本公共服務(wù)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)得到全面落實(shí)。從新時(shí)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際出發(fā)，內(nèi)蒙古應(yīng)綜合考慮人口規(guī)模、城鄉(xiāng)差別、地區(qū)差別和群體差別等因素，按照十九大的要求和部署，加快形成可持續(xù)和人民滿意的基本公共服務(wù)體系。

內(nèi)蒙古自治區(qū)作為西部12個(gè)省市區(qū)之一，在西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略提出后，圍繞民生開(kāi)展的基本公共服務(wù)取得了明顯成效，老百姓得到了摸得著、看得見(jiàn)的實(shí)惠，在維護(hù)邊疆穩(wěn)定、打造北疆亮麗風(fēng)景線方面發(fā)揮了較好的作用。

西部大開(kāi)發(fā)二十年內(nèi)蒙古基本公共服務(wù)體系建設(shè)成效

進(jìn)入新世紀(jì)后，自治區(qū)抓住西部大開(kāi)發(fā)的機(jī)遇，在國(guó)家財(cái)政支持下，基本公共服務(wù)增量、擴(kuò)面、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)均等化等方面均取得明顯進(jìn)展，逐步形成覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本公共服務(wù)體系，各級(jí)各類基本公共服務(wù)設(shè)施不斷改善，國(guó)家基本公共服務(wù)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)得到全面落實(shí)。

（一）基本公共服務(wù)投入穩(wěn)定增長(zhǎng)

西部大開(kāi)發(fā)后，隨著自治區(qū)各級(jí)財(cái)政投入增加，基本公共服務(wù)的總量持續(xù)加大，基本公共服務(wù)預(yù)算支出占財(cái)政支出比重逐步提高，部分公共服務(wù)項(xiàng)目的人均投入超全國(guó)平均水平。全區(qū)教科文衛(wèi)與社會(huì)保障和就業(yè)領(lǐng)域的財(cái)政投入由2000年的61.29億元增加到2017年的1739.64億元，年均增長(zhǎng)約67%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了國(guó)家同期平均水平。特別是“十二五”期間，全區(qū)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和就業(yè)投入的年均增長(zhǎng)率分別達(dá)到53.21%、37.06%和39.73%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出一般公共預(yù)算支出年均增長(zhǎng)率（13.9%），且每年財(cái)政用于三個(gè)項(xiàng)目的人均預(yù)算經(jīng)費(fèi)均超過(guò)全國(guó)平均水平。到2018年底，全區(qū)基本民生支出占一般公共預(yù)算支出的69.8%，①一批群眾關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題得以解決，基本進(jìn)入到“制度整合、全面覆蓋時(shí)期”。②

（二）全區(qū)基本公共服務(wù)供給有效擴(kuò)大

伴隨財(cái)政投入的不斷增長(zhǎng)，自治區(qū)教育等各項(xiàng)與民生息息相關(guān)的社會(huì)事業(yè)全面進(jìn)步，到“十二五”期末，部分指標(biāo)已達(dá)到或超過(guò)全國(guó)平均水平。自治區(qū)建立了從學(xué)前教育到高等教育的助學(xué)體系，在全國(guó)率先實(shí)現(xiàn)高中階段免費(fèi)教育;學(xué)前教育三年毛入園率高于全國(guó)平均水平14.5個(gè)百分點(diǎn)，102個(gè)旗縣（市、區(qū)）通過(guò)國(guó)家義務(wù)教育均衡發(fā)展評(píng)估認(rèn)定;全區(qū)建立了基本醫(yī)保、大病保險(xiǎn)、商業(yè)健康補(bǔ)充保險(xiǎn)、醫(yī)療救助、大病保障基金的“五重”保障機(jī)制，貧困人口參加基本醫(yī)保的參保率達(dá)到100%等等。二十年里，全區(qū)針對(duì)重點(diǎn)人群，加大公共資源向農(nóng)村、貧困地區(qū)和社會(huì)弱勢(shì)群體傾斜力度，把更多的財(cái)力、物力投向基層，不斷提高基本公共服務(wù)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)化、服務(wù)規(guī)范化、專業(yè)化和信息化水平，使基本公共服務(wù)供給的有效性持續(xù)增加。

（三）城鄉(xiāng)各級(jí)各類基本公共服務(wù)設(shè)施不斷改善

隨著撤盟設(shè)市和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，內(nèi)蒙古自治區(qū)在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)上取得明顯成效，城市公共服務(wù)能力不斷完善，城市居民生活水平明顯改善。城鎮(zhèn)人均居住面積由2000年的15.54平方米增加到2017年的32.66平方米，增長(zhǎng)1倍以上;城鎮(zhèn)用水普及率由89.1%增加到2017年的99.1%;人均綠地面積由2000年的6.04平方米增加到19.66平方米，超過(guò)同期城市建成區(qū)面積增長(zhǎng)比;2000-2017年，平均每萬(wàn)人擁有道路長(zhǎng)度增加近1倍。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年全區(qū)城鎮(zhèn)市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)共完成投資約1300億元，截至2017年底，基本淘汰10蒸噸/小時(shí)及以下燃煤供熱鍋爐，城鎮(zhèn)污水處理率94.3%，城市生活垃圾無(wú)害化處理率98.4%，各級(jí)各類公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施得到不斷改善。

自2014年起，內(nèi)蒙古自治區(qū)啟動(dòng)了針對(duì)9388個(gè)行政村的農(nóng)村牧區(qū)危舊房改造、農(nóng)村牧區(qū)安全飲水、嘎查村街道硬化、村村通電、村村通廣播電視、嘎查村配備標(biāo)準(zhǔn)化衛(wèi)生室、嘎查村建文化室、建設(shè)便民連鎖超市、農(nóng)村牧區(qū)常住人口養(yǎng)老醫(yī)療低保、校舍建設(shè)和安全改造在內(nèi)的十項(xiàng)基本公共服務(wù)項(xiàng)目的全覆蓋工程。形成了城市基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村牧區(qū)延伸、城市公共服務(wù)向農(nóng)村牧區(qū)拓展的趨勢(shì)，逐步形成城鄉(xiāng)一體化的基本公共服務(wù)體系。

基本公共服務(wù)體系建設(shè)存在的問(wèn)題與困境

西部大開(kāi)發(fā)以來(lái)，自治區(qū)通過(guò)健全基本公共服務(wù)，在保障和改善民生方面取得了重要進(jìn)展和成就，但受多方面基礎(chǔ)條件以及長(zhǎng)期形成的體制、機(jī)制因素影響，基本公共服務(wù)供給不足、發(fā)展不平衡的矛盾仍然比較突出。

（一）城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)資源配置不均衡

“教育、衛(wèi)生等基本公共服務(wù)均等化取得新成效”是2006年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《西部大開(kāi)發(fā)“十一五”規(guī)劃》的重要內(nèi)容之一，經(jīng)過(guò)黨的十六屆六中全會(huì)、黨的十七大、十七屆三中全會(huì)、十八大等重要會(huì)議的強(qiáng)調(diào)和部署，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化成為2020年全面建成小康社會(huì)戰(zhàn)略目標(biāo)的重要內(nèi)容。但長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)造成農(nóng)村牧區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療、社會(huì)保障以及文化教育等方面與城鎮(zhèn)仍有較大差距。有研究表明，基本公共服務(wù)因素在城鄉(xiāng)收入差距中的影響為30%-40%左右（遲福林，2007），從2000年到2017年，內(nèi)蒙古城鄉(xiāng)居民可支配收入由5152元、2058元增加到35670元和12584元，③但城鎮(zhèn)居民收入仍是農(nóng)村牧區(qū)居民收入的3倍左右，如果將基本公共服務(wù)保障能力不同而形成的隱性差距計(jì)算在內(nèi)的話，那么城鎮(zhèn)居民收入將是農(nóng)牧民收入的5-6倍。城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給不均衡無(wú)疑是擴(kuò)大城鄉(xiāng)居民收入差距的重要因素之一，所以要真正實(shí)現(xiàn)2020年全面進(jìn)入小康社會(huì)的目標(biāo)，提高城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化十分必要也迫在眉捷。

（二）區(qū)域間基本公共服務(wù)配置不均衡

內(nèi)蒙古地域狹長(zhǎng)，資源分布和人口分布不均衡，地區(qū)間發(fā)展水平差距較為明顯。以2014年為例，全區(qū)102個(gè)旗縣（區(qū)）公共財(cái)政預(yù)算收入共計(jì)1169億元，其中有35個(gè)旗縣（區(qū)）公共財(cái)政預(yù)算收入超過(guò)30億元且預(yù)算收入總和達(dá)到全區(qū)公共財(cái)政預(yù)算總和的77.8%;同時(shí)有26個(gè)旗縣公共財(cái)政預(yù)算收入不足3億元且預(yù)算收入總和只有鄂爾多斯市東勝區(qū)的二分之一。④區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡也致使區(qū)域基本公共服務(wù)水平存在差距。筆者曾對(duì)全區(qū)12盟市基本公共服務(wù)水平進(jìn)行評(píng)價(jià)分析，二級(jí)指標(biāo)由公共教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生、基本社保和就業(yè)、文化服務(wù)構(gòu)成，三級(jí)指標(biāo)包括每萬(wàn)人擁有床位數(shù)等14項(xiàng)指數(shù)，最終運(yùn)用因子分析法進(jìn)行綜合測(cè)評(píng)得到結(jié)論是，烏海市基本公共服務(wù)水平在全區(qū)排名最高，綜合指數(shù)評(píng)價(jià)0.58;烏蘭察布市最低，綜合指數(shù)評(píng)價(jià)0.3，極差達(dá)到0.28，可見(jiàn)不同盟市的基本公共服務(wù)資源分布極不平衡。⑤

（三）各類基本公共服務(wù)資源配置不均衡

除不同類別公共服務(wù)資源供給優(yōu)先程度和投入力度存在差異外，基本公共服務(wù)的覆蓋范圍也不均衡，尚未有效惠及全部流動(dòng)人口和困難群體的問(wèn)題比較突出。以社會(huì)服務(wù)為例，全區(qū)現(xiàn)有的社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目?jī)?nèi)容十分有限，主要針對(duì)低收入家庭、孤寡老人、孤兒和殘障人士、城鎮(zhèn)“三無(wú)”人員、農(nóng)村“五保戶”等特殊困難群體。但隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和社會(huì)變遷，社會(huì)結(jié)構(gòu)在發(fā)生深刻變化，現(xiàn)有基本公共服務(wù)體系明顯存在覆蓋盲區(qū)，已經(jīng)無(wú)法滿足廣大特殊群體的需要。有些盲區(qū)已被普遍認(rèn)可，如針對(duì)流動(dòng)人口的公共服務(wù)供給不足的問(wèn)題，還有一些盲區(qū)并未得到充分認(rèn)識(shí)，如犯罪受害者、HIV攜帶者、破產(chǎn)者、暴力和自殺傾向者、受家庭虐待者等邊緣群體、脆弱群體和問(wèn)題群體。而對(duì)這些群體的社會(huì)救助程度直接關(guān)系到整個(gè)社會(huì)的和諧與文明程度，是基本公共服務(wù)體系建設(shè)中不可忽視的問(wèn)題。

（四）公共服務(wù)供給的社會(huì)和市場(chǎng)參與機(jī)制尚未形成

隨著政府轉(zhuǎn)型和社會(huì)發(fā)展，政府一元供給的模式已不適用于公共服務(wù)領(lǐng)域，特別是2013年李克強(qiáng)總理主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，要求推進(jìn)政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共服務(wù)后，市場(chǎng)組織和社會(huì)組織參與和補(bǔ)充公共服務(wù)的功能日漸受到重視。但實(shí)踐中，社會(huì)救助、社會(huì)福利資源的籌集、分配以及救助工作仍主要以政府為主，公共服務(wù)供給的社會(huì)和市場(chǎng)參與機(jī)制尚未形成，社會(huì)組織、企業(yè)與家庭參與提高公共服務(wù)質(zhì)量和效益的作用還沒(méi)有真正得以發(fā)揮。按照國(guó)際上的通用標(biāo)準(zhǔn)，萬(wàn)人社會(huì)組織的數(shù)量是衡量社會(huì)文明程度的一個(gè)指標(biāo)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，世界發(fā)達(dá)國(guó)家每萬(wàn)人擁有社會(huì)組織數(shù)一般超過(guò)50個(gè)，日本每萬(wàn)人擁有社會(huì)組織97個(gè)，美國(guó)是63個(gè)，中國(guó)香港地區(qū)是28個(gè)，⑥但內(nèi)蒙古每萬(wàn)人僅擁有4.39個(gè)社會(huì)組織。2015年，全區(qū)接受社會(huì)各類捐贈(zèng)款物合計(jì)金額僅為0.6億元，占全年社會(huì)保障支出的0.1%，在全國(guó)的排名僅高于海南、黑龍江和新疆三個(gè)省區(qū)，位列倒數(shù)第四位，與接受社會(huì)捐贈(zèng)款物金額最多的江蘇省相差了近170倍。所以必須深刻認(rèn)識(shí)到，供給方式單一代表著全區(qū)基本公共服務(wù)體系尚不完善?，F(xiàn)階段，以政府供給為主導(dǎo)的公共服務(wù)提供模式無(wú)法滿足結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型下的多元化、個(gè)性化的公共服務(wù)需求，由于政府供給不足和公共資源無(wú)法得到優(yōu)化配置，在一定程度上會(huì)導(dǎo)致群眾的滿意度不高，并累積下基層矛盾，不僅難以保障發(fā)展成果惠及全民，不利于社會(huì)和諧穩(wěn)定，而且還會(huì)制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

新時(shí)代內(nèi)蒙古公共服務(wù)體系建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)

2019年，中央全面深化改革委員會(huì)通過(guò)了《關(guān)于新時(shí)代推進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)形成新格局的指導(dǎo)意見(jiàn)》，在新的歷史起點(diǎn)上提出新時(shí)代西部大開(kāi)發(fā)要注重高質(zhì)量發(fā)展，推進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)加快形成新格局的總體要求。充分認(rèn)識(shí)由于中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代的歷史方位和社會(huì)主要矛盾的變化呈現(xiàn)的新形勢(shì)，把握基本公共服務(wù)體系建設(shè)需要面臨的新問(wèn)題，對(duì)今后一段時(shí)期全面推進(jìn)內(nèi)蒙古公共服務(wù)體系建設(shè)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

（一）高質(zhì)量發(fā)展對(duì)政府資金使用效率提出新要求

國(guó)家經(jīng)濟(jì)由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段以來(lái)，內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)增速也在不斷放緩，從新世紀(jì)前十年的年均增長(zhǎng)17.3%調(diào)整到2017年的4%，經(jīng)濟(jì)增速排名從原來(lái)全國(guó)第1位回落到2017年的第22位。與全國(guó)其他省份一樣，內(nèi)蒙古也進(jìn)入到以增速換檔、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、動(dòng)力轉(zhuǎn)換和方式轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕卣鞯慕?jīng)濟(jì)發(fā)展新階段。⑦內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)環(huán)境呈現(xiàn)出的特征對(duì)政府債務(wù)管理能力提出新要求，如何在財(cái)政增長(zhǎng)乏力甚至負(fù)增長(zhǎng)的情況下，保證和進(jìn)一步提升群眾的“獲得感”，是對(duì)財(cái)政資金使用效率的最大挑戰(zhàn)，也是基本公共服務(wù)體系建設(shè)面臨的重要課題。

（二） 主要矛盾變化對(duì)公共服務(wù)供給方式提出新要求

黨的十九大報(bào)告指出，新時(shí)代我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。主要矛盾的化解對(duì)政府治理體系與治理能力現(xiàn)代化提出了新要求，面對(duì)由于全區(qū)民眾真正的富裕程度并沒(méi)有與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)同步的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，需要從改善民生的角度，通過(guò)增加公共產(chǎn)品的有效供給，讓居民共享改革成果，這即是關(guān)系到百姓切身利益的問(wèn)題也是對(duì)各級(jí)政府執(zhí)政能力的考驗(yàn);需要在公共服務(wù)領(lǐng)域擴(kuò)大公開(kāi)透明與公眾參與的程度，逐步擴(kuò)大城鄉(xiāng)公共服務(wù)等領(lǐng)域社會(huì)化范圍;積極調(diào)整職能結(jié)構(gòu)，建立完善部門(mén)與企業(yè)、社會(huì)對(duì)話溝通機(jī)制，形成公共服務(wù)供給的社會(huì)和市場(chǎng)參與機(jī)制;需要利用先進(jìn)科技手段擴(kuò)大基本公共服務(wù)覆蓋面，按照國(guó)家關(guān)于“基本公共服務(wù)體系建設(shè)的構(gòu)想”，改進(jìn)公共服務(wù)方式，提升基本公共服務(wù)質(zhì)量。

（三）新型城鎮(zhèn)化對(duì)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)供給提出挑戰(zhàn)

雖然城鎮(zhèn)化在很大程度上緩解了農(nóng)村人地緊張的突出矛盾，但隨著農(nóng)牧區(qū)轉(zhuǎn)移人口對(duì)城鎮(zhèn)公共服務(wù)的依賴性會(huì)逐步提高，特別是按照“三個(gè)一億人”（ 促進(jìn)約1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村，引導(dǎo)約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化）的發(fā)展目標(biāo)，全區(qū)大中小城鎮(zhèn)都面臨著承載轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力就業(yè)，為常住外來(lái)人口提供就業(yè)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、社保和文化的壓力。但從現(xiàn)有城鎮(zhèn)化的發(fā)展水平來(lái)看，全區(qū)城鎮(zhèn)對(duì)勞動(dòng)力的承接能力還較弱。全區(qū)12個(gè)盟市中有7個(gè)盟市城鎮(zhèn)化率突破60%，但同年全區(qū)城鎮(zhèn)化水平與工業(yè)化水平的比值僅為1.16，低于全國(guó)1.53的平均水平，也低于國(guó)際1.95的平均水平，與國(guó)際通行1.4-2.5的合理發(fā)展區(qū)間還有一定差距，城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)的承載力還有待進(jìn)一步提升。

（四）人口老齡化趨勢(shì)對(duì)農(nóng)牧區(qū)公共服務(wù)配置提出挑戰(zhàn)

結(jié)合全國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)全球化的大背景來(lái)審視內(nèi)蒙古的人口流動(dòng)形勢(shì)不難發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村牧區(qū)的年輕勞動(dòng)力逐年流向城鎮(zhèn)，老齡化程度明顯高于城鎮(zhèn)地區(qū)，呈現(xiàn)城鄉(xiāng)倒置的特征。一方面是隨著人口老齡化程度加深，每100名勞動(dòng)年齡人口負(fù)擔(dān)非勞動(dòng)年齡人口在逐年上升。另一方面，從基層組織的自給能力上來(lái)看，空心村的集體經(jīng)濟(jì)無(wú)法維系村級(jí)公共服務(wù)供給。截至2015年3月，全區(qū)每千名老人擁有床位數(shù)為54張，農(nóng)村牧區(qū)互助養(yǎng)老幸福院769所，農(nóng)村敬老院398所，光榮院34所，自治區(qū)農(nóng)村牧區(qū)互助養(yǎng)老幸福院、農(nóng)村敬老院、養(yǎng)老服務(wù)站等農(nóng)村牧區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)覆蓋率僅僅為30%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了目前的養(yǎng)老需求。整體表現(xiàn)為傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式受到挑戰(zhàn)，但社會(huì)化養(yǎng)老供給能力還未達(dá)標(biāo)，要實(shí)現(xiàn)政府購(gòu)買服務(wù)與百姓需求之間的對(duì)接，需要政府付出更多的努力。

健全基本公共服務(wù)體系的原則與方向

從新時(shí)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際出發(fā)，綜合考慮自治區(qū)區(qū)人口規(guī)模、城鄉(xiāng)差別、地區(qū)差別和群體差別等因素，按照十九大的要求和部署，加快形成可持續(xù)和人民滿意的基本公共服務(wù)體系。從體系建設(shè)的角度，建議自治區(qū)基本公共服務(wù)體系構(gòu)建遵循以下原則：

第一，基礎(chǔ)性原則?；竟卜?wù)體系中強(qiáng)調(diào)的基礎(chǔ)性，在于強(qiáng)調(diào)保障人民群眾最基本的生存與發(fā)展需要。因?yàn)楣卜?wù)事關(guān)人民群眾的生存權(quán)、健康權(quán)、受教育權(quán)等憲法規(guī)定的基本政治權(quán)利，所以圍繞群眾的基本生存和發(fā)展需求，堅(jiān)持中央提出的“盡力而為、量力而行”，確?；竟卜?wù)體系內(nèi)容和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和人口發(fā)展要求相適應(yīng)。

第二，系統(tǒng)性原則。所謂系統(tǒng)性，即基本公共服務(wù)體系的組成元素應(yīng)是一個(gè)整體，各元素之間相互聯(lián)系、相互作用、不可分割。雖然可能隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)范圍的不斷發(fā)展，體系內(nèi)容不斷擴(kuò)充，但并不能改變體系的整體性和系統(tǒng)性?；竟卜?wù)供給的部門(mén)要將服務(wù)內(nèi)容及其相應(yīng)的政策、組織、財(cái)政和機(jī)制保障視為一個(gè)有機(jī)整體，同時(shí)也將自身視為整體的組成部分，做好與其他相關(guān)部門(mén)協(xié)調(diào)合作。以系統(tǒng)整體目標(biāo)的優(yōu)化為準(zhǔn)繩，協(xié)調(diào)系統(tǒng)中各分支的相互關(guān)系，使系統(tǒng)完整、平衡。

第三，公正性原則。公正性是指基本公共服務(wù)體系的構(gòu)建必須要體現(xiàn)社會(huì)的公平正義，這是政府提供基本公共服務(wù)的核心價(jià)值。通過(guò)建立完善的基本公共服務(wù)供給體系，合理調(diào)整群眾收入分配格局，在講求效率的同時(shí)注意因機(jī)會(huì)不均等帶來(lái)的不公正，努力緩解收入分配差距日趨擴(kuò)大的趨勢(shì)。將實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化看作是緩解地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距以及收入差距，進(jìn)而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的一種手段。

在對(duì)“十二五”期間全區(qū)基本公共服務(wù)體系建設(shè)的背景、成績(jī)、問(wèn)題進(jìn)行全面分析的情況下，筆者建議未來(lái)全區(qū)基本公共服務(wù)體系建設(shè)從以下幾個(gè)方面著力推進(jìn)。

（一）積極促進(jìn)基本公共服務(wù)供給與群眾需求耦合

基本公共服務(wù)的理想效果就是實(shí)現(xiàn)最大程度的供需平衡，在完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境假設(shè)下，要實(shí)現(xiàn)供需平衡的科學(xué)決策需要信息充分且公開(kāi)透明，而在現(xiàn)有體制機(jī)制下，政府自上而下的供給內(nèi)容與民眾的真實(shí)需求實(shí)現(xiàn)匹配，至少需要以下幾個(gè)條件：

一是建立基本公共服務(wù)需求表達(dá)機(jī)制。現(xiàn)階段政府的決策采取的是“自上而下”模式，制定公共服務(wù)供給目標(biāo)時(shí)，更多考慮的是上級(jí)部門(mén)的目標(biāo)和指標(biāo)要求，由于缺少公眾利益表達(dá)的正式渠道和向下尋求建議的有效機(jī)制，不僅導(dǎo)致因利益訴求而引發(fā)的群體性事件頻繁發(fā)生，而且導(dǎo)致基本公共服務(wù)供給效率低下、社會(huì)資源產(chǎn)生巨大浪費(fèi)，阻礙了公眾共享改革成果的進(jìn)程。

二是建立健全基本公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估和滿意度評(píng)價(jià)機(jī)制。在公眾需求日趨多元化且公共服務(wù)資源有限的社會(huì)背景下，要解決投入不足、不均衡的問(wèn)題，需要公共服務(wù)供給模式由自上而下的“供給導(dǎo)向”轉(zhuǎn)變?yōu)樽韵露系摹靶枨髮?dǎo)向”（尹欒玉，2015）。但供給模式轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵在于對(duì)政府公共服務(wù)決策實(shí)行“硬約束”。一方面是將公共服務(wù)均等化設(shè)計(jì)在政府工作考核和干部考核體系中，另一方面需要在決策和對(duì)實(shí)施效果的評(píng)估階段充分行使公眾意見(jiàn)表決權(quán)，按照《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)工作的意見(jiàn)》中規(guī)定的“決策公開(kāi)、執(zhí)行公開(kāi)、管理公開(kāi)、服務(wù)公開(kāi)和結(jié)果公開(kāi)”。

（二）多渠道促進(jìn)公共服務(wù)供給主體多元化

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，相比于公共部門(mén)直接供給，公共服務(wù)的市場(chǎng)化與社會(huì)化提供在提高效率與質(zhì)量上更具優(yōu)勢(shì)。所以通過(guò)政府購(gòu)買推進(jìn)部分公共產(chǎn)品市場(chǎng)化、社會(huì)化改革首先需要理順政府的角色定位和職能分工，能由政府購(gòu)買服務(wù)提供的，政府不再直接承辦，而是通過(guò)制定政府購(gòu)買公共服務(wù)指導(dǎo)性目錄，明確政府購(gòu)買公共服務(wù)的種類、性質(zhì)和內(nèi)容，加強(qiáng)項(xiàng)目監(jiān)管、績(jī)效評(píng)價(jià)等流程，通過(guò)市場(chǎng)招標(biāo)，交由具備條件、信譽(yù)良好的社會(huì)組織、機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位和企業(yè)等承擔(dān)。只有不斷深化和細(xì)化基本公共服務(wù)供給中各種參與方的角色和規(guī)制，才能逐步形成“社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的良好格局。其次，要加強(qiáng)政府和社會(huì)多渠道合作。有學(xué)者認(rèn)為“有效供給公共服務(wù)，應(yīng)該由社會(huì)中多元行為主體基于一定的集體行為規(guī)則，通過(guò)相互博弈、相互調(diào)適、共同參與合作等互動(dòng)關(guān)系，形成多樣化的公共事務(wù)管理制度或組織模式。”⑧所以引入社會(huì)力量多方參與公共服務(wù)供給十分必要，而社會(huì)組織的參與不應(yīng)僅局限于參與到過(guò)去無(wú)法參與的領(lǐng)域，而是要成為政府的合作伙伴，在基本公共產(chǎn)品生產(chǎn)、定制、監(jiān)控等各個(gè)環(huán)節(jié)發(fā)揮作用，實(shí)現(xiàn)多渠道合作方式，提升基本公共服務(wù)供給質(zhì)量和水平。

（三）借助信息化手段促進(jìn)公共服務(wù)向“靶向”供給轉(zhuǎn)變

所謂“靶向”供給是指增強(qiáng)公共服務(wù)供給的精準(zhǔn)度，用最大的投入產(chǎn)出效率解決特殊群體“最迫切、最需要、最直接”公共服務(wù)需求，強(qiáng)調(diào)供給的有效性。而要提升供給有效性，首先需要對(duì)需求群體進(jìn)行“精準(zhǔn)”劃分，除《國(guó)家基本公共服務(wù)體系規(guī)劃》對(duì)各項(xiàng)基本公共服務(wù)的范圍和標(biāo)準(zhǔn)的界定外，自治區(qū)需要根據(jù)常住人口呈現(xiàn)出的特點(diǎn)制定出更為具體且有實(shí)操性的均等化標(biāo)準(zhǔn)體系，尤其是針對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老等居民生活核心領(lǐng)域的問(wèn)題，建立城鎮(zhèn)與農(nóng)牧民基本數(shù)據(jù)采集和監(jiān)測(cè)體系，盡可能全面地掌握弱勢(shì)群體情況和公共服務(wù)問(wèn)題。其次，可以借助信息手段實(shí)現(xiàn)“精準(zhǔn)化”。大數(shù)據(jù)技術(shù)可以完全突破傳統(tǒng)人力計(jì)算方面的桎梏，自助識(shí)別需求信息并快速處理公共服務(wù)供需信息匹配問(wèn)題，使公共服務(wù)更具“靶向性”，公共服務(wù)更具精準(zhǔn)化。最后，要真正實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)領(lǐng)域的“靶向”供給，還需要做好相關(guān)配套機(jī)制建設(shè)，例如將均等化標(biāo)準(zhǔn)作為財(cái)政轉(zhuǎn)移支付測(cè)算的重要依據(jù)，以及政府間財(cái)力分配和效果評(píng)估的客觀指標(biāo)，才能保證定向供給得以順利實(shí)施;建立大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)平臺(tái)，才能真正發(fā)揮大數(shù)據(jù)對(duì)提高公共服務(wù)供給精準(zhǔn)性的作用。

（四）分層次、分階段地“盡力而為量力而行”

目前全區(qū)各盟市間、城鄉(xiāng)間、各類基本公共服務(wù)項(xiàng)目間的均等化水平存在很大差異，因此改善公共服務(wù)必須遵循從實(shí)際出發(fā)，因地制宜的原則。要認(rèn)識(shí)到推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化是一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)，也是分層次、分階段的動(dòng)態(tài)過(guò)程，必須堅(jiān)持?；尽V覆蓋、可持續(xù)的基本原則，在政府財(cái)力相對(duì)有限的條件下，盡力而為又量力而行。所謂分層次是要認(rèn)識(shí)到各盟市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平存在差異，例如西部地區(qū)具備較好的物質(zhì)基礎(chǔ)，可以開(kāi)始向高效率、精準(zhǔn)型和選擇性供給模式過(guò)渡，努力方面是鼓勵(lì)創(chuàng)新;而經(jīng)濟(jì)水平欠發(fā)達(dá)和基本公共服務(wù)供給水平偏低的區(qū)域，要以資金和資源扶持為主，增加政府投入力度，繼續(xù)強(qiáng)化保底功能。分階段就是要認(rèn)識(shí)到公共服務(wù)的供給也是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，不能一蹴而就，不同階段要有不同的均等化標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。從基本公共服務(wù)供給方面看，首先應(yīng)該合理安排基本公共服務(wù)的供給順序，結(jié)合扶貧目標(biāo)重點(diǎn)解決農(nóng)村牧區(qū)最需要，農(nóng)牧民最迫切的基本公共服務(wù)的供給內(nèi)容，之后再不斷擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋范圍，逐步提高全區(qū)的基本公共服務(wù)水平和質(zhì)量。

注釋

①布小林：2018年內(nèi)蒙古政府工作報(bào)告，內(nèi)蒙古自治區(qū)第十三屆人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上的講話。

②曾紅穎：基本公共服務(wù)均等化標(biāo)準(zhǔn)與階段性目標(biāo)研究，中國(guó)計(jì)劃出版社，2013年第1版。

③數(shù)據(jù)來(lái)源于2018年《內(nèi)蒙古統(tǒng)計(jì)年鑒》。

④數(shù)據(jù)來(lái)源于2018年《內(nèi)蒙古統(tǒng)計(jì)年鑒》。

⑤張敏：內(nèi)蒙古“十二五”期間基本公共服務(wù)體系建設(shè)調(diào)查[M]，內(nèi)蒙古教育出版社，2019年第1版，第16頁(yè)。

⑥杜嘯天：深圳登記社會(huì)組織達(dá)6944 家萬(wàn)人社會(huì)組織數(shù)不及發(fā)達(dá)國(guó)家，南方日?qǐng)?bào)2014年2月19日版。

⑦內(nèi)蒙古自治區(qū)發(fā)展研究中心，自治區(qū)黨委九屆十三次全委會(huì)議暨全區(qū)經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議精神解讀，2015年。

⑧萊斯特·薩拉蒙：《全球公民社會(huì)：非營(yíng)利部門(mén)視角》，第4頁(yè)，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2002年版。

作者簡(jiǎn)介

張 敏 內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)院公共管理研究所副研究員，研究方向?yàn)楣卜?wù)與基層治理