曹 斌 倪 鏡

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然屬性使得農(nóng)業(yè)競爭力的提升很大程度上受制于國內(nèi)自然資源稟賦，東亞地區(qū)人多地少，以小農(nóng)戶為主體的經(jīng)營特點相對于擁有天然優(yōu)勢的歐美農(nóng)業(yè)，面臨著嚴峻挑戰(zhàn)。日本作為東亞地區(qū)經(jīng)濟最發(fā)達的國家，在資源稟賦不利的條件下，結合本國實際情況，于上世紀70 年代基本實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、縮小城鄉(xiāng)收入差距等政策目標，為東亞農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了有益的參考。近些年，隨著國內(nèi)外經(jīng)濟、政治形勢的變化，日本政府對本國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展進行了全面規(guī)劃，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展呈現(xiàn)出新的發(fā)展特點。本文通過對日本2018 年版《食物①《食物農(nóng)業(yè)農(nóng)村白皮書》中“食物”一詞日語原文寫作“食料”，包括農(nóng)產(chǎn)品和食品，與漢語中“食物”一詞的概念有所不同。其中，農(nóng)產(chǎn)品是指農(nóng)業(yè)活動中獲得的植物、動物及其產(chǎn)品；食品是指以農(nóng)產(chǎn)品等為原料加工后的產(chǎn)品。農(nóng)業(yè)農(nóng)村白皮書》[1]的分析，闡明當前日本農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展動向，并對完善我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村制度的提出政策建議。

《食物農(nóng)業(yè)農(nóng)村白皮書》是日本農(nóng)林水產(chǎn)省就農(nóng)業(yè)領域政策發(fā)表的官方報告，是介紹日本農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策和實施成果，營造有利于政府的輿論環(huán)境，爭取國民支持和認同的重要載體與手段。1999 年，日本廢止《農(nóng)業(yè)基本法》（1961），開始施行《食物農(nóng)業(yè)農(nóng)村基本法》，原《農(nóng)業(yè)白皮書》更名為《食物農(nóng)業(yè)農(nóng)村白皮書》（以下簡稱“《白皮書》”），截止2018 年累計出版19 部。2018 年5 月發(fā)布的《白皮書》由上一年度農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展情況總結和本年度施政方針兩部分構成。其中，總結部分包括專題報告、糧食安全、農(nóng)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村振興等內(nèi)容，全面的介紹了日本政府對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展問題的政策主張、原則立場和成就。施政方針部分針對長期存在問題，介紹了方向性施政措施。

需要注意的是，第一、日本所指的“農(nóng)業(yè)”包括種植、畜牧、養(yǎng)蠶以及相關產(chǎn)業(yè)，不包含林業(yè)和漁業(yè)?！渡职灼泛汀稘O業(yè)白皮書》由農(nóng)林水產(chǎn)省每年另行出版。第二、《白皮書》中的數(shù)據(jù)雖然反映了日本農(nóng)業(yè)農(nóng)村各個領域的最新變化，但是由于統(tǒng)計部門較多，數(shù)據(jù)發(fā)布時間不一致，存在2015 年和2016、2017 年數(shù)據(jù)并列使用的情況。

一、日本農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)狀

（一）全球經(jīng)濟一體化進程的加快

隨著特朗普政府宣布退出跨太平洋伙伴關系協(xié)定(Trans-Pacific Partnership Agreement，TPP)，全球經(jīng)濟一體化進程面臨重大挑戰(zhàn)。2017 年，日本全面加快了與美國以外幾乎所有國家的貿(mào)易談判速度，力圖減少日美自由貿(mào)易協(xié)定（Free Trade Area，F(xiàn)TA）帶來的負面影響。2017 年11 月，在沒有美國參與的情況下，日本牽頭與澳大利亞、新西蘭、越南等11 個國家簽署了全面與進步跨太平洋伙伴關系協(xié)定（Comprehensive Progressive Trans-Pacific Partnership，CPTPP）意向書，2018年12 月30 日生效。2017 年12 月12 日，日本與歐盟的經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定（Economic Partnership Agreement，EPA）獲得批準，2018 年2 月1 日生效。根據(jù)協(xié)議規(guī)定，歐盟和日本分別取消99%和94%的關稅。另外，日本還加快了中日韓FTA、日本-土耳其EPA、日本-古巴EPA、日本-韓國EPA、區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關系（Regional Comprehensive Economic Partnership，RCEP）等貿(mào)易談判速度，截至2017 年底，日本已經(jīng)與16 個國家和地區(qū)完成談判，并簽署了EPA或FTA 合作協(xié)議。出于保障食物安全的目的，日本在各項雙邊或多邊談判中，都將大米、豬肉、牛肉、乳制品和砂糖5 種產(chǎn)品列為重點保護對象，例如：CPTPP 協(xié)議將5 種產(chǎn)品全部排除在撤銷關稅對象之外，在JP-EUEPA 協(xié)議中不僅把大米排除在撤銷關稅對象之外，還維持了乳制品國家貿(mào)易制度、糖類價格管控制度和豬肉差額關稅制度，獲得了采取臨時性關稅措施的權利。但是，即便如此，根據(jù)農(nóng)林水產(chǎn)省測算，進口產(chǎn)品增加必將沖擊日本奶制品、畜禽產(chǎn)品市場，日本農(nóng)業(yè)產(chǎn)值預期將減少600-1，100億日元。2017 年，日本政府追加預算金額達到3，170億日元，用于提升農(nóng)業(yè)競爭力、保障相關產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民收入。

（二）食物出口金額屢創(chuàng)紀錄

《白皮書》通過對國際國內(nèi)消費市場的分析，預測隨著少子老齡化問題日益嚴峻，未來日本國內(nèi)食物消費市場將會出現(xiàn)大幅度萎縮，認為只有積極開拓國際市場，才有可能確保農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，進而實現(xiàn)食物穩(wěn)定供給。2017 年，日本食物出口金額實現(xiàn)“5 連增”，較上年度增加7.6%，達到8，071 億日元，其中牛肉、綠茶、草莓出口均突破歷史記錄。日本促進出口的主要措施有以下幾個方面：一是創(chuàng)造良好的出口環(huán)境。截至2017 年，日本促成美國、俄羅斯、EU 和中國臺灣等27 個國家和地區(qū)解除或緩和了對日本核輻射區(qū)農(nóng)產(chǎn)品進口限制。二是完善出口機制。改革日本貿(mào)易振興機構（Japan External Trade Organization，JETRO），在日本各都道府縣組建辦事處，匯集中小企業(yè)信息，幫助各地區(qū)做好出口工作。組建由政府主導、企業(yè)參與的日本食品海外宣傳中心（The Japan Food Product Overseas Promotion Center，JFOODO），下設大米、和牛等7 個工作小組，制定日本農(nóng)產(chǎn)品出口規(guī)劃。三是加大推薦宣傳力度。2017 年10 月，在千葉縣舉辦了首屆“日本出口食品展覽會”，吸引了 300 多家商社參展，70 多個國家和地區(qū)的進口商參會。四是實施市場差別化策略。通過補貼申請費用的方式，支持日本育種公司積極申請國外植物新品種認證。鼓勵日本農(nóng)業(yè)經(jīng)營者獲得各類認證，2017 年共有4，500 家農(nóng)業(yè)經(jīng)營體①經(jīng)營或者受托經(jīng)營農(nóng)地面積超過0.3 公頃、露天蔬菜0.15 公頃、設施蔬菜350 平米或者擁有1 頭奶牛等以上的農(nóng)戶，分為以家庭經(jīng)營為主體的“家族經(jīng)營體”和以雇傭勞力為主體的“組織經(jīng)營體”兩種類型。獲得了GAP 認證，34 個都道府縣的58 種產(chǎn)品獲得地理標識認證。設立“使用日本食材”認證制度，2017 年對35 個國家的2，931 家日本料理店授予了相關證書。五是培育潛在消費市場。加大對訪日游客的日本飲食文化宣傳。吸引國外廚師來日學習日本料理的調(diào)理方法，2017 年共有470 名外國廚師取得“（日料）調(diào)理技能認證”證書。

（三）加工品市場開拓力度加大

近些年，日本鑒于消費者內(nèi)食支出金額下降、中食和外食①內(nèi)食，是指調(diào)理消費行為都在家中實施的食品；中食，是指在家庭以外的地方調(diào)理好，可以帶回家中直接或者簡單處理后消費的食品；外食，是指調(diào)理和消費行為都在家庭以外實施的食品。等加工食品支出快速增加的發(fā)展趨勢，加大了對進口食物占比較高的校餐、餐飲等加工品市場的開拓力度。主要措施：一是加強日本傳統(tǒng)飲食文化的宣傳教育。2017 年日本開展了面向營養(yǎng)師、育兒父母的培訓活動，舉辦了“全國小學生和食王競賽”，提升全社會對日本傳統(tǒng)餐飲文化理解。組織日料廚師組建“和食校餐支援團”，與食品加工企業(yè)、農(nóng)業(yè)協(xié)同組合（簡稱“農(nóng)協(xié)”）合作，幫助中小學開發(fā)方便制作的日式校餐，開設日本料理的科普課程。二是實施市場差別化策略。2017 年9 月，實施了“加工食品原料標識制度”，要求所有食品必須按照成分的重量順序標注原產(chǎn)地，意圖將進口農(nóng)產(chǎn)品從加工食品中區(qū)分開來。加強轉基因原料標識管理，將監(jiān)管對象從8 種擴大到33 種加工食品。三是鼓勵開展地產(chǎn)地銷活動。2017 年，有108 個市町村制定了六次產(chǎn)業(yè)化發(fā)展規(guī)劃，支持農(nóng)戶通過設立農(nóng)產(chǎn)品直銷店、觀光農(nóng)場，開展農(nóng)產(chǎn)品加工等方式，促進農(nóng)產(chǎn)品在當?shù)劁N售。另外，日本政府加大扶持力度，一方面采取財政扶持的方式，依據(jù)《六次產(chǎn)業(yè)化、地產(chǎn)地銷法》給2，349 個項目發(fā)放補貼，其中加工和直銷項目占到68.4%。另一方面采取融資的方式，通過政府與多家民間金融企業(yè)合資成立的“農(nóng)林漁業(yè)成長產(chǎn)業(yè)化支持機構”（Agriculture，F(xiàn)orestry and Fisheries Fund Corporation for Innovation，Value-chain and Expansion，Japan，A-FIVE），對127 個項目提供了合計114 億日元的資金。四是支持農(nóng)產(chǎn)品精深加工。鼓勵開發(fā)功能性食品，2017年共有13 個品種提出了申請，包含具有降血壓功能的大米，減脂功能的蘋果等新品種。鼓勵與醫(yī)藥部門合作，開發(fā)具有一定治療功效的農(nóng)產(chǎn)品加工品，其中具有增加腦細胞活性的產(chǎn)品已經(jīng)進入到臨床試驗階段，并計劃2018 年再增加15 個品種。擴大原料用中藥材種植規(guī)模，2016 年達到573 公頃，較上一年度增加了9.4%。五是加強食品安全監(jiān)管。設立“食品標識110 制度”，由地方農(nóng)政局派專人負責檢查原料、原產(chǎn)地標識，巡查和DNA 檢測，防止作假。強制推行牛肉、米制品食品追溯制度，完善問題食品的召回機制。

（四）農(nóng)業(yè)產(chǎn)值實現(xiàn)“六連增”

2016 年日本農(nóng)業(yè)產(chǎn)值實現(xiàn)6 連增，達到92，025億日元，較前年增加了4.6%，恢復到了2000 年水平。

表1 日本農(nóng)業(yè)產(chǎn)值變化(2015-2016 年) 單位：億日元、%

從產(chǎn)品構成來看（見表1），2016 年的日本豬肉、雞肉產(chǎn)值分別下降了1.5%和3.3%，大米、蔬菜、水果、肉用牛和乳用牛產(chǎn)值分別增加了10.4%、6.9%、6.3%、7.3%和3.6%。

從地區(qū)分布來看，有34 個畜牧、蔬菜主產(chǎn)都道府縣農(nóng)業(yè)產(chǎn)值顯著增加，其中，增幅最大的是北海道，增加了1，588 億日元，達到12，115 億日元，占全國農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的13.2%。其次是茨城縣（4，903 億日元）、鹿兒島縣（4，736 億日元）和千葉縣（4，711 億日元）。

近些年，日本農(nóng)業(yè)產(chǎn)值持續(xù)增長主要原因有兩個：一是農(nóng)產(chǎn)品價格上漲。從種養(yǎng)殖規(guī)模來看，近些年日本農(nóng)產(chǎn)品種養(yǎng)殖面積數(shù)量都呈現(xiàn)一定程度的下降。以種植業(yè)為例，2016 年的種植面積下降到410.2 萬公頃，是2000 年的89.8%，其中大米種植面積下降到147.9 萬公頃，是同期的83.6%。但是，據(jù)《白皮書》顯示，2016 年的日本農(nóng)產(chǎn)品價格指數(shù)較前一年上升了7.4 個百分點，這對推動產(chǎn)值提升發(fā)揮了重要作用。二是促進高附加值產(chǎn)品生產(chǎn)。日本積極推動環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)發(fā)展，設立了環(huán)境保護型農(nóng)業(yè)直接支付制度，對于使用堆肥或開展有機方式栽培的農(nóng)戶提供補貼。截至2016 年底，獲得“生態(tài)農(nóng)民”①生態(tài)農(nóng)民，日語的叫法為エコファーム（ENE·FARM）。根據(jù)1999 年7月施行的《促進可持續(xù)發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式發(fā)展法律》，向都道府縣政府提交相關申請，并獲得批準的農(nóng)戶（2000 年改由全國環(huán)境保全型農(nóng)業(yè)推進委員會從候選人中選拔）。獲選農(nóng)戶必須采用農(nóng)藥化肥低減技術開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，可以獲得環(huán)境保護型農(nóng)業(yè)發(fā)展補貼，優(yōu)先獲得政策性貸款以及使用“環(huán)保農(nóng)戶”標識的使用資格等優(yōu)惠。認證的農(nóng)戶達到12.9 萬戶，獲得有機認證的農(nóng)地達到9，956 公頃，獲得“農(nóng)藥化肥低減栽培方式認證”的農(nóng)地達到1.3 萬公頃。這些認證農(nóng)產(chǎn)品單價是一般農(nóng)產(chǎn)品的2-5 倍，不但供應日本國內(nèi)，還遠銷到歐美。2016 年，茶葉、魔芋產(chǎn)品分別出口美國146.5 噸和31.3 噸，較前年增加了2 倍，梅子加工品出口歐洲44.6 噸，增加了6 倍。

（五）農(nóng)業(yè)經(jīng)營結構升級優(yōu)化

優(yōu)化農(nóng)業(yè)經(jīng)營結構，推動農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營是上世紀60 年代以來日本長期堅持的農(nóng)業(yè)政策目標。2017 年，日本農(nóng)地面積和農(nóng)戶數(shù)量出現(xiàn)較大幅度下降，但是經(jīng)營規(guī)模顯著提升。據(jù)《白皮書》顯示，2017 年日本農(nóng)地面積較前年下降0.6%，減少到了444 萬公頃。農(nóng)業(yè)經(jīng)營體數(shù)量下降4.6%，減少到了125.8 萬戶。但是，從經(jīng)營規(guī)模來看，5公頃以上的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體占整體的比例提高到了61.9%，較2013 年增加了7.1 個百分點，其中，30公頃以上的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體達到32.8%，較2013 年增加了4.7 個百分點。另外，據(jù)《農(nóng)林漁業(yè)普查》數(shù)據(jù)顯示，與2005 年相比，2015 年的豬肉、肉牛、水稻、旱田、牛奶和水果的種養(yǎng)殖規(guī)模指數(shù)分別增加到了173、146、145、142、131 和117，戶均種養(yǎng)殖規(guī)模顯著提升。隨著經(jīng)營規(guī)模擴大，經(jīng)營主體收入也有了大幅度增加，例如，2016 年日本水稻的平均經(jīng)營規(guī)模是2.01 公頃，平均收入77.6萬日元，每公頃平均收入38.6 萬日元。但是，20公頃以上規(guī)模農(nóng)戶的平均規(guī)模為42.2 公頃，平均收入1，967.2 萬日元，每公頃平均收入46.6 萬日元，高出全國水平達20.6%。

近些年，日本為升級優(yōu)化農(nóng)業(yè)經(jīng)營結構，促進規(guī)模化經(jīng)營發(fā)展，采取了以下措施：

一是由市町村地方政府和農(nóng)業(yè)委員會②農(nóng)業(yè)委員會，依據(jù)《農(nóng)業(yè)委員會法》（1951），在市町村設立的行政機構。成員由農(nóng)民直接選舉和議會推薦人員構成，經(jīng)費由政府承擔。負責農(nóng)地流轉審批、監(jiān)督、荒地調(diào)研、促進農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展等工作。對荒地情況全面摸底。截至2016 年底確定全國共有荒地28.1 萬公頃，其中可開發(fā)使用的有9.8 萬公頃。在此基礎上，日本要求各地方政府嚴管農(nóng)地流轉，不得新增荒地。

二是提升農(nóng)地中間管理機構③農(nóng)地中間管理機構，2014 年為促進農(nóng)地流轉，設立的農(nóng)地托管機構。該機構可以從農(nóng)地所有人手中租賃農(nóng)地，再轉租給承租人，解決了信息不對稱，農(nóng)地租賃雙方不信任問題。服務能力。要求梳理、挖掘農(nóng)地資源，促進農(nóng)地向新農(nóng)人、規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體流轉。2016 年，通過該機構流轉的農(nóng)地面積達到4.3 萬公頃，其中向規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體流轉的比例高達54.0%。

三是支持農(nóng)外資本租地務農(nóng)。農(nóng)地管理機構向農(nóng)外資本提供必要租地信息，協(xié)助辦理農(nóng)地流轉手續(xù)、優(yōu)惠貸款等服務。2016 年，農(nóng)外資本增加到了2，676 家。

四是放寬無主農(nóng)地使用管制。2016 年，農(nóng)林水產(chǎn)省提交了《促進強化農(nóng)業(yè)經(jīng)營基礎法》修訂草案，擬采取簡易登記的方式，以農(nóng)地中間機構作為載體，賦予其獲得無主農(nóng)地最長20 年的租賃權，以加快農(nóng)地流轉。并且對農(nóng)地登記制度、所有權制度等問題展開研究。

五是緩和規(guī)模經(jīng)營者雇工難問題。鼓勵女性從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營，2017 年銷售農(nóng)戶①銷售農(nóng)戶，農(nóng)地面積0.5 公頃或者年農(nóng)產(chǎn)品銷售額超過50 萬日元以上的農(nóng)戶。雇用女性占41.4%，達到62.2 萬人。2017 年9 月，施行《國家戰(zhàn)略特區(qū)及結構改造特別區(qū)域法》允許具備一定技能的外國人來日本務農(nóng)。

（六）青年農(nóng)戶②青年農(nóng)戶，是指擁有0.5 公頃農(nóng)地或者年農(nóng)產(chǎn)品銷售額超過50 萬日元的農(nóng)戶家庭中，有年齡不足49 歲成員的農(nóng)戶。比例穩(wěn)步提升

增加青年農(nóng)戶是促進日本農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)食物安全的重要保障?！栋灼穼ｎ}部分介紹，2015 年日本銷售農(nóng)戶數(shù)量是175.4 萬戶，其中青年農(nóng)戶數(shù)量17.7 萬戶，占比銷售農(nóng)戶總數(shù)的10.1%。另外，農(nóng)業(yè)長期雇工有20.4 萬人，44歲以下的青年人有8.7 萬人，占比總雇工人數(shù)的42.8%，青年農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的地位越發(fā)重要。這些青年農(nóng)戶在經(jīng)營中呈現(xiàn)出新的發(fā)展特點：

一是規(guī)?；?jīng)營。從經(jīng)營規(guī)模變動情況來看，以水稻經(jīng)營為例，2005 年至2015 年的10 年間，非青年農(nóng)戶的戶均經(jīng)營面積從1.2 公頃/戶增加到了1.4 公頃/戶，但是同期青年農(nóng)戶的經(jīng)營規(guī)模卻從4.7 公頃/戶增加到了7.1 公頃/戶。而且在10公頃以上規(guī)模農(nóng)戶中，青年農(nóng)戶占到了73.1%，非青年農(nóng)戶只有20.3%。

二是雇工經(jīng)營。青年農(nóng)戶隨著經(jīng)營規(guī)模擴大，更趨向于尋求穩(wěn)定的勞動力供給。2005 年至2015年10 年間，有臨時雇工的青年農(nóng)戶數(shù)量占農(nóng)戶總數(shù)比例，從37.5%上升到39.8%，其中，長期雇工比例從5.3%上升到12.6%。然而有臨時雇工的非青年農(nóng)戶數(shù)量占農(nóng)戶總數(shù)的比例則由22.0%下降到了18.2%，長期雇工比例從0.5%微增至1.9%。

三是收入普遍較高。2013 年至2015 年3 年，以稻米為例，青年農(nóng)戶的年均收入是799 萬日元，而非青年農(nóng)戶僅有32 萬日元。年收入1，000 萬日元以上農(nóng)戶中，青年農(nóng)戶增加到45.2%，而非青年農(nóng)戶中年收入不足300 萬日元的農(nóng)戶占82.8%。

四是資本的高投入。青年農(nóng)戶呈現(xiàn)出明顯省勞力重技術投資的發(fā)展趨向，以技術投入費用為例，奶業(yè)青年農(nóng)戶固定資本裝備率③固定資本裝備率=農(nóng)業(yè)固定產(chǎn)總額/自營農(nóng)業(yè)勞動時間是6，628 日元/小時，非青年農(nóng)戶只有3，480 日元/小時。從擠奶時間來看，青年農(nóng)戶是129 小時/頭，非青年農(nóng)戶是176 小時/頭。五是外向型經(jīng)營。青年農(nóng)戶中有35.1%希望自己生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品能夠出口到國外，青年企業(yè)意愿更為強烈達到46.9%。

日本為增加青年農(nóng)戶，采取了以下措施：一是提升基層公務員組織。開展地方公務員培訓，以便為青年人提供切實可行的定居方案。二是加強農(nóng)業(yè)培訓。修改農(nóng)業(yè)?？茖W校授課內(nèi)容，針對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)實情況，增加更多地實習機會，使學生能夠盡快融入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。2016 年，日本42 個都道府縣的農(nóng)業(yè)大學中有57.1%畢業(yè)生留在了農(nóng)村。另外，日本加大了職業(yè)培訓力度，2017 年日本21 個縣面向青年農(nóng)民開設了農(nóng)業(yè)經(jīng)營培訓班，傳授農(nóng)業(yè)經(jīng)營、財務管理、人事管理等專業(yè)知識。并且支持137 人通過政府主辦的“海外留學支援項目”赴國外實習。三是提升新農(nóng)人務農(nóng)水平。日本設立了新農(nóng)人扶持制度，對有意愿從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的青年人提供最多3 年的生活補助，并對接納新農(nóng)人實習的農(nóng)戶提供一次性50 萬日元的獎勵。

（七）農(nóng)民團體改革全面深化

深化農(nóng)民團體改革，是安倍內(nèi)閣應對TPP 以及農(nóng)業(yè)農(nóng)村形勢變化推出的重要政策之一。其做法：

一是完善農(nóng)業(yè)委員的功能。設立了“農(nóng)地使用最適化推進委員”制度，要求農(nóng)業(yè)委員會派專人負責本地農(nóng)地流轉工作，促進農(nóng)地向規(guī)模農(nóng)戶集約，防止農(nóng)地荒廢，推動返鄉(xiāng)歸農(nóng)。該委員必須由農(nóng)業(yè)委員會成員擔任，任期3 年。截至2017年10 月共有1，379個委員會選任了13，465 名委員。

二是提升農(nóng)協(xié)為農(nóng)服務能力。根據(jù)修訂后的《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》，促進“綜合農(nóng)協(xié)”通過橫向和縱向的合并擴大經(jīng)營規(guī)模壓縮管理成本。截至2017 年3 月，日本“綜合農(nóng)協(xié)”數(shù)量下降到了661 家，社均成員數(shù)量上升到1.58 萬人，農(nóng)協(xié)職員數(shù)量下降到0.03 萬人/社，人員成本顯著下降。同時，日本政府為打破農(nóng)協(xié)壟斷地位，迫使其提升經(jīng)營能力。2016 年，劃撥政策金融資金3，286億日元，較2011 年增加了52.6%，用于直接扶持大戶發(fā)展，迫使基層農(nóng)協(xié)增加了資金供給。2017年6 月，農(nóng)林水產(chǎn)省開設了“AGMIRU”農(nóng)資供銷網(wǎng)絡平臺，使農(nóng)資價格更加透明，迫使農(nóng)協(xié)下調(diào)農(nóng)資價格。

三是應對開始實施的《農(nóng)業(yè)災害保險補償法》（2018 年）和“收入保險制度”（2019 年1 月），推動農(nóng)業(yè)共濟協(xié)同組合①農(nóng)業(yè)共濟協(xié)同組合，依據(jù)《農(nóng)業(yè)災害補償法》（1947）開展農(nóng)業(yè)災害保險業(yè)務農(nóng)民合作組織。中央財政承擔日常運營經(jīng)費并補貼一半保費，農(nóng)民強制參加的互益性保險機構。改革。2017 年4 月已有30個都道府縣完成了“1 縣1 組合”的改革，并且組建成立全國共濟組合聯(lián)合會。

四是應對農(nóng)業(yè)人口高齡化，人數(shù)減少以及非農(nóng)人口增加的發(fā)展趨勢，推動農(nóng)地改良區(qū)②農(nóng)地改良區(qū)，依據(jù)《土地改良法》（1949），開展農(nóng)地改良、農(nóng)田基礎設施建設等業(yè)務的農(nóng)民合作組織。由15 人以上收益農(nóng)戶發(fā)起成立，采取一人一票民主管理。合并和修法。截至2017 年3 月，農(nóng)地改良區(qū)通過不斷合并，數(shù)量下降到了4，585 家，較2013 年減少了5.8%。農(nóng)林水產(chǎn)省向國會提交了《土地改良法等修訂草案》，就成員資格、治理模式以及聯(lián)合會設立等內(nèi)容做出了新的規(guī)定。

（八）推進鄉(xiāng)村振興成效顯著

改善鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活環(huán)境、增加收入機會、遏制農(nóng)業(yè)人口流失、吸引各類人才返鄉(xiāng)歸農(nóng)，才能實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。2010 年至2015 年5 年間，日本797 個人口過疏地區(qū)中，有327 個地區(qū)的30 歲以下女性出現(xiàn)凈流入，其中，有93 個地區(qū)開始出現(xiàn)了人口增加。另外，據(jù)日本“返鄉(xiāng)支援中心”統(tǒng)計，2017 年接到的移居農(nóng)村咨詢電話共有3.3 萬件，其中大部分都是30 歲以下青年人，反映了今后返鄉(xiāng)人數(shù)可能還會出現(xiàn)增加的發(fā)展趨勢。

為了振興鄉(xiāng)村，日本根據(jù)不同地區(qū)發(fā)展特點采取了有針對性的措施：一是在城鎮(zhèn)地區(qū)，促進都市農(nóng)業(yè)發(fā)展。截至2016 年底，日本有1.6%的農(nóng)地分散在城區(qū)，是市民接觸農(nóng)業(yè)、開展食物教育的重要場所。2017 年，日本施行修訂后的《生產(chǎn)綠地法》放寬了都市農(nóng)業(yè)的參入門檻，維持地權穩(wěn)定，即將原先都市農(nóng)業(yè)認證面積的下限由500平米下調(diào)到300 平米，并允許把未能連片的農(nóng)地合并計算面積。還允許在具備一定條件的農(nóng)地中修建直銷店或者餐廳，增加農(nóng)民收入。二是在農(nóng)業(yè)產(chǎn)區(qū)，增加農(nóng)民服務性和工資性收入。在增加服務性收入方面，《白皮書》重點介紹了民宿發(fā)展情況。2017 年，日本給206 個地區(qū)發(fā)放了鄉(xiāng)村振興補貼，用于支持地方發(fā)展民宿項目。農(nóng)林水產(chǎn)省與文部科學省、總務省聯(lián)合實施“兒童城鄉(xiāng)交流項目”，要求日本小學生每年必須在農(nóng)村生活1周以上，體驗農(nóng)村生活，培養(yǎng)愛農(nóng)意識，客觀上增加了民宿設施的使用率。2017 年，已有185 處村落獲得接待資格。另外，日本積極開拓海外市場，制作了視頻廣告，在7 個國家通過電視、網(wǎng)絡進行宣傳，吸引海外游客來日訪問。2017 年日本接待各國游客2，869 萬人，旅游消費額達4.4 兆日元，在地方城市住宿的客人達到3，188 萬人次。在增加工資性收入方面，“殘疾人農(nóng)林漁業(yè)就業(yè)項目”為殘疾人提供就業(yè)信息和培訓等服務，從而提高其農(nóng)業(yè)經(jīng)營水平。2017 年3 月日本成立“全國農(nóng)福合作推進協(xié)議會”，7 月成立了“農(nóng)福全國都道府縣聯(lián)誼網(wǎng)”，推動各地交流經(jīng)驗。三是在山區(qū)增加農(nóng)民轉移性收入。2017 年日本通過農(nóng)業(yè)多功能直接支付制度，扶持2.8 萬家組織改善農(nóng)地經(jīng)營環(huán)境，受益農(nóng)地面積227 萬公頃；扶持2.2 萬家組織提升當?shù)刭Y源使用效率，受益面積200 萬公頃；扶持1.2 萬家組織改善經(jīng)營設施等，受益面積69 萬公頃。另外，通過山區(qū)直接支付制度，補貼66.3 萬公頃農(nóng)地。

（九）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境逐步改善

農(nóng)田水利基礎建設，是維護農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的重要工程。自上世紀60 年代至今，日本修建的各類水渠長度達到40 萬公里，主要水利設施7，600 多所。近些年，日本持續(xù)加大農(nóng)田水利基礎設施投入，顯著改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境。具體措施：一是加強農(nóng)村基本設施維護。2017 年對183 所（70.7%）中央財政修建的重點水利設施進行全面檢查，并對相關設施進行了維護。另外，還對全國11，362 所防災重點蓄水池中的4，444 所蓄水池開展了抗震測試，對3，634 所蓄水池開展了抗雨測試，查清了危險設施。并對發(fā)現(xiàn)問題的設施制定了維修計劃，顯著提升了水利設施的防災抗災能力。二是加強農(nóng)田基礎設施建設。在整修水田方面，截至2016 年修整0.3 公頃以上連片水田累計157 萬公頃，占水田總面積的64.7%，修整0.5 公頃以上連片水田累計24 萬公頃，同比占9.9%。在整修旱田方面，農(nóng)道寬度超過3 米的農(nóng)田占76.4%，完成灌溉設施整修的旱田占整體的23.9%，完成整修規(guī)劃的旱田有128 萬公頃，占整體的62.7%。由于農(nóng)田水利設施以及農(nóng)道的不斷完善，大型機械設備使用更加便利，農(nóng)業(yè)勞動時間也從1983 年的612 小時/公頃，下降到2016 年的238 小時/公頃，勞動生產(chǎn)率大幅度提升。三是依托再生資源開展農(nóng)業(yè)基礎設施建設。2017 年日本修建106 座太陽能發(fā)電站，用于當?shù)厮O施日常供電，減少了農(nóng)民負擔。有44 個市町村明確把太陽能為當?shù)剞r(nóng)田水利設施供電手段，有1，269 項農(nóng)戶自建光能發(fā)電項目得到批準。另外，日本制定了“生物質產(chǎn)業(yè)都市認證制度”，授予把木材、水利、風力等再生資源作為本地區(qū)主要能源供應源的市町村相關稱號，2017 年授證11處，累計79 處。

（十）災區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)逐漸恢復

近些年，地震和海嘯以及其造成的核泄漏對日本農(nóng)業(yè)造成了巨大影響。以2011 年福島第一核電泄露事故為例，對日本東北地區(qū)造成的經(jīng)濟損失達到了0.9 兆日元。在恢復核輻射受災地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面，2017 年，日本基本完成了災區(qū)農(nóng)地的除鹽、修復工作。其中修復了福島縣89%（1.7萬公頃）的農(nóng)地，修復了99%的主要灌溉設施和98%的農(nóng)村排水措施。2017 年5 月，日本公布了“福島GAP 挑戰(zhàn)宣言”，通過官民結合的方式消除謠言對福島地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品銷售造成的負面影響。另外，在恢復熊本縣災區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面，完成了1，975 處受災設施的檢查工作，占設施總數(shù)的88.2%，并且恢復了其中40.2%的基礎設施。中央財政和災區(qū)復興基金加大修復災區(qū)農(nóng)業(yè)設施的力度，2017 年共恢復了4 家乳品加工廠，1 家牲畜交易市場，103 家谷物倉庫、大米精選工廠和選果中心。另外，日本還支持排水設施受損地區(qū)農(nóng)戶改種大豆等他經(jīng)濟作物，2017 年達到1 千公頃，穩(wěn)定了農(nóng)民收入。

二、日本農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策的施政方向

（一）日本農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中存在的問題

日本農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策雖然取得了一定的成效，但是尚未從根本上緩解農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中的矛盾，面臨的問題也日趨嚴峻。

1.食物自給率難以提升

2015 年3 月，日本頒布的《食物農(nóng)業(yè)農(nóng)村基本綱要》中，提出2025 年實現(xiàn)食物熱量自給率提升到45%的政策目標，但是截至2017 年該項指標只達到了38%，較2015 年下降了1 個百分點。今后，隨著安倍內(nèi)閣加快開放農(nóng)產(chǎn)品市場的進程，預計未來小麥、乳制品、牛肉等歐美優(yōu)勢產(chǎn)品將大量涌入，提升食物自給率難度進一步加大。

2.農(nóng)業(yè)勞動力日趨匱乏

從日本農(nóng)戶的年齡構成來看，截至2016 年底，日本共有銷售農(nóng)民①銷售農(nóng)民，經(jīng)營面積0.3 公頃以上或者年銷售農(nóng)產(chǎn)品50 萬日元以上的農(nóng)戶。465.3 萬人，其中60 歲以上的有231.8 萬人，占比49.8%。[2]未來10 年隨著這些農(nóng)民步入70 歲高齡，將很難從事繁重的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，預期農(nóng)業(yè)勞動力緊缺問題對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展造成的影響將會日益突出。

3.鄉(xiāng)村凋零趨勢難以逆轉

從日本基層行政組織數(shù)量變化情況來看，截至2017 年底，日本基層行政組織村、町數(shù)量分別減少到183 和745 家，是1970 年 的27.0%和37.2%，并且隨著人口逐漸減少，還呈現(xiàn)著持續(xù)減少的趨勢，振興鄉(xiāng)村的形勢不容樂觀。

（二）日本農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策的施政方向

為了在小農(nóng)戶基礎上切實解決日本農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中長期存在的問題，1999 年日本廢止了《農(nóng)業(yè)基本法》（1961），開始施行《食物農(nóng)業(yè)農(nóng)村基本法》，明確提出保障食物安全、發(fā)揮農(nóng)業(yè)的多功能性以及促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和振興鄉(xiāng)村的農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策目標。2015 年3 月，日本公布了《食物農(nóng)業(yè)農(nóng)村基本綱要》，強調(diào)提升農(nóng)業(yè)競爭力，并對食物熱量自給率以及最低耕地面積、復耕率等做出了更為具體的規(guī)定。2018 年日本政府延續(xù)既定政策目標劃撥中央財政預算23，021 億日元，政策性貸款4，908 億日元，并在稅制制度上相應修改。主要圍繞以下方面構建了方向性的施政方針：

1.提升食物自給率

在消費環(huán)節(jié)，日本政府計劃穩(wěn)定國內(nèi)市場，即通過地產(chǎn)地銷、訂單農(nóng)業(yè)等方式穩(wěn)定日本國產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品的傳統(tǒng)市場。推進食品教育，增加城市居民農(nóng)業(yè)體驗以及品嘗特色料理品等機會，加強普及日本傳統(tǒng)飲食文化，促進民眾對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的理解和關愛，進而提升消費者對日本食品的信賴水平。在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，進一步優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構、經(jīng)營結構。開發(fā)減省人工的農(nóng)業(yè)技術、植物新品種，構建種藝結合的新型生產(chǎn)體系。與末端消費主體合作，調(diào)整農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)結構。

2.保障食物穩(wěn)定供給

根據(jù)國際市場動向保證食品安全和提升消費者信任，在生產(chǎn)環(huán)節(jié)引導農(nóng)戶正確使用農(nóng)藥、化肥、獸藥等生產(chǎn)投入物，鼓勵農(nóng)民加入GAP 認證制度，實現(xiàn)2019 年GAP 認證農(nóng)戶達到1.35 萬家的政策目標。在加工環(huán)節(jié)，引導企業(yè)引入HACCP管理制度，提升食品衛(wèi)生員素質、做好對食品加工各個環(huán)節(jié)的監(jiān)管工作，推動功能性食品制度的推廣和普及，做好危機預警和管理。擴大日本國產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品消費市場，在繼承和保護日本傳統(tǒng)飲食文化的基礎上，在生產(chǎn)到消費的各個環(huán)節(jié)研發(fā)新產(chǎn)品，開拓新需求。積極開拓海外市場，建立官民一體的食物出口推進機制，改善出口環(huán)境。完善調(diào)研、分析、合作、邊境檢驗和流通監(jiān)測等綜合安全保障制度，保障進口食物安全。加快國際經(jīng)濟一體化進程，推動EPA、FTA 以及WTO 框架下的雙邊多邊貿(mào)易合作。

3.促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展

培育規(guī)?；?jīng)營主體，推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體法人化經(jīng)營，扶持新農(nóng)人和農(nóng)業(yè)繼承人發(fā)展，在具備一定條件的地區(qū)鼓勵工商企業(yè)以租賃方式參與農(nóng)業(yè)經(jīng)營。改善農(nóng)村女性就業(yè)環(huán)境，促進女性進入農(nóng)業(yè)委員會等農(nóng)政管理機構，共同參與地區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策的制定、實施和監(jiān)管。發(fā)揮農(nóng)地中間管理機構的作用，促進農(nóng)地向規(guī)?；r(nóng)業(yè)經(jīng)營主體集約，防止農(nóng)地撂荒，加強農(nóng)地用途管制。實施農(nóng)業(yè)收入保險制度，保障規(guī)模農(nóng)戶收入。加強農(nóng)田水利建設，夯實農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎。根據(jù)市場需求變化調(diào)整生產(chǎn)經(jīng)營結構，促進適合中食、外食消費需求的大米新品種開發(fā)、推廣，提高畜產(chǎn)品競爭力，穩(wěn)定園藝類產(chǎn)品供給。研發(fā)低成本、高附加值的農(nóng)產(chǎn)品流通技術，降低農(nóng)產(chǎn)品損耗。

4.推進鄉(xiāng)村振興

落實農(nóng)業(yè)多功能性直接補貼制度、振興山區(qū)地區(qū)經(jīng)濟、提升村社網(wǎng)絡功能。依托本地資源創(chuàng)造就業(yè)和增收機會。發(fā)展具有地方特色的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和可再生資源產(chǎn)業(yè)。促進城鄉(xiāng)交流發(fā)展，推動與城鎮(zhèn)觀光、教育、福祉等產(chǎn)業(yè)合作，吸引城市人才返鄉(xiāng)歸農(nóng)。

5.深化農(nóng)民團體改革

根據(jù)修訂后的《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》相關規(guī)定，促進農(nóng)協(xié)改革自身經(jīng)營體制，進一步增強為農(nóng)服務能力。推動農(nóng)業(yè)委員會改革，增強農(nóng)地流轉，防止過疏化等方面的功能。推動農(nóng)業(yè)災害保險團體改革，完善在全國聯(lián)合體之下的農(nóng)業(yè)災害保險體系建設。修訂《農(nóng)地改良區(qū)相關法律》，繼續(xù)推動農(nóng)地改良區(qū)合并，減少職員數(shù)量，增強服務能力。

三、日本經(jīng)驗對完善我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村制度的啟示

（一）加快農(nóng)業(yè)法制體系建設

農(nóng)業(yè)發(fā)展是一個長期而又漫長的歷史過程，日本運用法律手段保障了農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策有步驟地階段性的有效施行。其中，作為政策綱領的《農(nóng)業(yè)基本法》和《食物農(nóng)業(yè)農(nóng)村基本法》明確了農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策的發(fā)展方向，《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》《農(nóng)林漁金融金庫法》《六次產(chǎn)業(yè)化及地產(chǎn)地銷法》等普通法保障了特定領域政策執(zhí)行與目標一致。各項政策成果要求依法同時向國會和社會公開，這使得日本農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策始終處于法律和人民雙重監(jiān)督之下，做到有法可依，保障了政策的穩(wěn)定性。筆者建議：立足于我國社會主義初期階段的基本國情，加快完善農(nóng)業(yè)法律法規(guī)設計，將“農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”“堅持農(nóng)民主體地位”等政策通過立法方式予以固化、細化、實化。并定期以政府公報、白皮書等方式對全社會公布各項政策進展情況、財政資金的使用情況，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展提供法律法規(guī)及政策保障。

（二）推進供給側結構性改革

在國際經(jīng)濟一體化背景下，各國在獲得出口機會的同時也面臨開放本國市場的風險，很難實現(xiàn)食物的完全自給。日本自1955 年加入關貿(mào)總協(xié) 定(General Agreement on Tariffs and Trade，GATT)之后制定了選擇性增產(chǎn)政策，在保障大米、豬牛肉、乳制品和砂糖5 種重點產(chǎn)品以外，全面放開市場。目前，雖然日本食物熱量自給率下降到了38%，但是大米自給率卻高達99%左右，并且還有少量出口。2017 年，我國糧食熱量自給率降到了約82.3%，已經(jīng)低于90%的世界糧食安全標準。筆者建議：加快農(nóng)業(yè)結構調(diào)整，做到大米、小麥絕對安全，豬牛肉基本自給，蔬果適度放開。把政策重點放在大米、小麥等糧食主產(chǎn)區(qū)，繼續(xù)推進高標準農(nóng)田建設，加大永久性基本農(nóng)田保護力度，強化農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新，保持口糧生產(chǎn)能力。利用財政、稅收、保險和信貸等支持政策，加快培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，發(fā)展農(nóng)業(yè)社會化服務主體，通過生產(chǎn)和服務的規(guī)模效應，降低農(nóng)業(yè)經(jīng)營成本，提升競爭力水平。加強食品安全監(jiān)管，嚴格落實生產(chǎn)經(jīng)營主體責任，提升社會對食品的信任水平。

（三）有序發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營

農(nóng)業(yè)本身兼顧糧食供給和扶貧兩項功能，在工業(yè)化初期階段，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)還不能完全吸納農(nóng)民就業(yè)，需要嚴格管理農(nóng)地流轉，防止工商資本侵蝕農(nóng)民利益。上世紀90 年代，日本工商業(yè)高度發(fā)展，社會保障體系日趨完善，逐步開始放寬農(nóng)地管制，2008 年修訂《農(nóng)地法》推動農(nóng)地向少數(shù)規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體集中，并在補貼、金融等制度上給予傾斜，規(guī)?；?jīng)營水平不斷提升。目前，我國尚處于工業(yè)化發(fā)展后期，城鎮(zhèn)就業(yè)機會還不能完全吸納農(nóng)村富余勞動力，農(nóng)村福祉制度也還處于構建階段，農(nóng)地作為農(nóng)民生計保障的屬性也還沒有發(fā)生根本性變化。筆者建議：在堅持依法、自愿、有償原則的前提下，因地制宜的推動農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。加強農(nóng)地用途管制，防止破壞農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境和綜合生產(chǎn)能力的情況發(fā)生，并杜絕農(nóng)地過度集中。采取財政、金融等多項政策相結合的方式，重點發(fā)展口糧類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提升勞動生產(chǎn)率、土地產(chǎn)出率和資源利用率。

（四）加快推進鄉(xiāng)村振興

改善農(nóng)村生產(chǎn)生活環(huán)境，創(chuàng)造更多的就業(yè)機會，盡可能吸引城鄉(xiāng)居民返鄉(xiāng)歸農(nóng)，才有利于實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展。日本自1965 年施行《山村振興法》，1999 年施行農(nóng)村振興戰(zhàn)略，力圖通過改善農(nóng)業(yè)農(nóng)村居住環(huán)境，增加工資性、轉移性收入來縮小城鄉(xiāng)收入差距，吸引城鎮(zhèn)人口返鄉(xiāng)歸農(nóng)，增強農(nóng)村活力。2017 年10 月，黨的十九大報告首次提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，為新時代堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，提供了指導和行動指南。筆者建議：加快鄉(xiāng)村振興法律體系建設，明確鄉(xiāng)村振興政策的適用區(qū)域，制定針對性較強的農(nóng)民增收、改善鄉(xiāng)村生活環(huán)境以及提升鄉(xiāng)村福祉水平等法律法規(guī)。由新成立的農(nóng)業(yè)農(nóng)村部為主體，聯(lián)合發(fā)改委、財政部、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、交通運輸部等相關部門組成鄉(xiāng)村振興聯(lián)席會議，統(tǒng)籌謀劃推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施。[3]堅持在干部配備、要素配置、資金投入和公共服務等方面把農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展放在首位，逐步改善農(nóng)村生產(chǎn)生活環(huán)境。建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，促進質量興農(nóng)，綠色興農(nóng)，推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。

（五）構建以農(nóng)民為主體的施政機制

農(nóng)民是各項農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策的直接利益關系人，農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策是否有效，關系到農(nóng)民的切身利益。日本在各項農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策制定、實施、監(jiān)管、評估的各個環(huán)節(jié)不斷強化農(nóng)民主體地位，讓農(nóng)民成為幾乎所有農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策自覺參與者和真正受益人，既尊重了農(nóng)民的首創(chuàng)精神，也激發(fā)了農(nóng)民的主人翁精神，還提升了政策實施效率。截止到2018 年12 月，中國農(nóng)民專業(yè)合作社（簡稱“合作社”）總數(shù)達到217.3 萬家，但是，作為農(nóng)民利益代表，嚴格按照經(jīng)典合作社運營原則，進行“一人一票作”民主管理，按惠顧額進行返還的合作社仍然不多，規(guī)模不大、功能也相對不足。筆者建議：進一步提升合作社規(guī)范化水平，加快清理空殼合作社，完善合作社監(jiān)管制度，財政資金審計制度、登記退出制度等；鼓勵合作社聯(lián)合社發(fā)展，促進合作社合并，減少數(shù)量提升質量；提升合作社為農(nóng)服務能力，穩(wěn)步推動生產(chǎn)、供銷、金融為一體的綜合型合作社發(fā)展、并且逐步賦予其豐富鄉(xiāng)村文化、活躍鄉(xiāng)村市場等功能；引導合作社參與農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策制定、執(zhí)行，使其逐步成為政策抓手，提高政策實施效率。[4]