陶自祥

一、問(wèn)題的提出

20世紀(jì)80年代初，我國(guó)實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)地制度進(jìn)入了土地使用權(quán)制度改革的歷史時(shí)期。長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)地制度改革涉及兩項(xiàng)核心內(nèi)容:一是吸收貴州省湄潭縣“增人不增地、減人不減地”的經(jīng)驗(yàn)，以穩(wěn)定承包關(guān)系為原則，推進(jìn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革。二是創(chuàng)新農(nóng)地流轉(zhuǎn)機(jī)制，逐步推進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的目標(biāo)。①參見龔啟圣，劉守英《農(nóng)民對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的意愿及其對(duì)新政策的反應(yīng)》，《中國(guó)農(nóng)村觀察》1998年第2期；章文飛《農(nóng)地使用權(quán)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營(yíng)——基于土地專業(yè)合作社的考察》，《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)》2019年第3期等。

在穩(wěn)定土地承包關(guān)系的前提下，我國(guó)農(nóng)地制度改革的價(jià)值取向是發(fā)揮市場(chǎng)的作用。比如，黨的十七屆三中全會(huì)系統(tǒng)地提出了土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的“依法、自愿、有償”原則，黨的十九大報(bào)告則提出了完善承包地“三權(quán)分置”制度，把承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分置為“承包權(quán)”和“經(jīng)營(yíng)權(quán)”的改革措施。這進(jìn)一步明確了通過(guò)“保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的農(nóng)地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化改革方向。

目前，國(guó)內(nèi)學(xué)界的相關(guān)研究主要從兩個(gè)方面探討“三權(quán)分置”與土地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新的制度關(guān)聯(lián)。一是分析“三權(quán)分置”改革對(duì)推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的必要性。隨著工業(yè)化和城市化的發(fā)展，農(nóng)民大規(guī)模流動(dòng)導(dǎo)致人地分離現(xiàn)象越發(fā)普遍，承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離成為常態(tài)，土地閑置和再配置成為迫切需要解決的問(wèn)題。經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件變化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，要求農(nóng)地制度進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整，農(nóng)地“三權(quán)分置”改革就是在這種背景下提出來(lái)的。二是探討“三權(quán)分置”改革對(duì)促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的重要作用。“三權(quán)分置”改革有利于耕地資源在更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置，并與其他生產(chǎn)要素優(yōu)化組合，解決土地資源占有與利用的不對(duì)稱問(wèn)題?！叭龣?quán)分置”有利于明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)地位和增強(qiáng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，通過(guò)給予經(jīng)營(yíng)者更多的支持和保護(hù)，讓獨(dú)立的經(jīng)營(yíng)權(quán)體現(xiàn)出農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)要素功能，進(jìn)而促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。②葉興慶:《從經(jīng)營(yíng)權(quán)看農(nóng)地“三權(quán)分置”》，《農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理》2016年第12期。這些討論主要對(duì)“三權(quán)分置”改革促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的必要性和重要性進(jìn)行了分析，而對(duì)于“三權(quán)分置”改革在促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)方面的作用，特別是完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制層面的討論仍顯不足。

隨著工業(yè)化和城市化縱深推進(jìn)，農(nóng)村勞動(dòng)力大規(guī)模流出村莊，農(nóng)民就業(yè)出現(xiàn)了非農(nóng)化和生計(jì)多元化，人地分離現(xiàn)象普遍。農(nóng)村由此釋放出了大量土地資源。但是，土地資源供給的增加并不必然意味著規(guī)模經(jīng)營(yíng)。在土地產(chǎn)權(quán)細(xì)碎化的前提下，農(nóng)民自發(fā)進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)存在較高的交易費(fèi)用。農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者流入的土地面積越多，土地細(xì)碎化程度越高，難以形成規(guī)模經(jīng)營(yíng)。①王海娟，胡守庚:《土地細(xì)碎化與農(nóng)地制度的一個(gè)分析框架》，《社會(huì)科學(xué)》2018年第11期。結(jié)合相關(guān)文獻(xiàn)和田野調(diào)查，本文試圖分析當(dāng)前農(nóng)村農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的困境，并以C縣“虛擬地塊”的制度創(chuàng)新實(shí)踐為基礎(chǔ)，提煉出“三權(quán)分置”改革的基本制度框架和機(jī)制，闡述其在促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)有效運(yùn)行方面的實(shí)踐績(jī)效。

本文的經(jīng)驗(yàn)資料來(lái)自于2018年7月筆者在中部某省C縣的田野調(diào)查。C縣靠近長(zhǎng)江三角洲，工商業(yè)發(fā)達(dá)，F(xiàn)鎮(zhèn)是該縣唯一一個(gè)農(nóng)業(yè)大鎮(zhèn)。F鎮(zhèn)國(guó)土面積92平方公里，戶籍人口4萬(wàn)人，9 000余戶，耕地6.5萬(wàn)余畝。在20世紀(jì)90年代，本地農(nóng)民就開始大規(guī)模外出務(wù)工，務(wù)工方向主要是江蘇、上海、浙江等省市。當(dāng)?shù)剞r(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移比例已經(jīng)達(dá)到80%以上，為形成農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)提供了條件。在此背景下，C縣進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新，通過(guò)“三權(quán)分置”改革來(lái)完善當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。

二、農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的困境及制度創(chuàng)新要求

建設(shè)農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)是我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過(guò)程中農(nóng)地制度創(chuàng)新的重要內(nèi)容之一?！稗r(nóng)地市場(chǎng)”是由農(nóng)戶基于市場(chǎng)交換價(jià)格做出農(nóng)地資源配置行為的農(nóng)地資源配置方式。②田傳浩:《農(nóng)地市場(chǎng)與地權(quán)配置:國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及其啟示》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》2004年第4期。也就是說(shuō)，在農(nóng)地資源市場(chǎng)配置下，農(nóng)戶根據(jù)自己對(duì)土地的意愿讓渡經(jīng)營(yíng)產(chǎn)權(quán)，可以促進(jìn)土地集中和形成規(guī)模經(jīng)營(yíng)。③北京天則經(jīng)濟(jì)研究所《中國(guó)土地問(wèn)題》課題組:《土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化》，《管理世界》2010年第7期。從流轉(zhuǎn)機(jī)制來(lái)看，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)踐中存在以下兩類農(nóng)地市場(chǎng):

一類是分散型流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，即農(nóng)戶自發(fā)參與的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，農(nóng)地市場(chǎng)可以有效遏制土地承包制帶來(lái)的農(nóng)地細(xì)碎化問(wèn)題。④農(nóng)業(yè)部農(nóng)研中心:《家庭經(jīng)營(yíng)與農(nóng)戶勞動(dòng)力配置:1986-1996年》，《中國(guó)農(nóng)村觀察》1997年第7期。當(dāng)農(nóng)民非農(nóng)化程度高，“人地關(guān)系逐漸緩解后，農(nóng)地市場(chǎng)將最終解決困擾我國(guó)的土地細(xì)碎化問(wèn)題”。⑤袁明寶，周恩宇:《家庭分散經(jīng)營(yíng)條件下農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式的再造與創(chuàng)新——基于江蘇省S縣聯(lián)耕聯(lián)種的調(diào)查》，《中州學(xué)刊》2016年第6期。然而，不少反對(duì)上述觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，自發(fā)流轉(zhuǎn)難以實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。由于農(nóng)戶自發(fā)交易費(fèi)用高，農(nóng)戶之間自發(fā)流轉(zhuǎn)對(duì)耕地零碎化的影響是不顯著的。⑥田傳浩，陳宏輝等:《農(nóng)地市場(chǎng)對(duì)耕地零碎化的影響——理論與來(lái)自蘇浙魯?shù)慕?jīng)驗(yàn)》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)（季刊）》 2005年第4期。后一種觀點(diǎn)更符合當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的實(shí)際情況。由于地塊插花分布，規(guī)模經(jīng)營(yíng)者面臨不同機(jī)會(huì)成本的農(nóng)戶及高低不一的市場(chǎng)要價(jià)，交易費(fèi)用十分高昂，土地難以實(shí)現(xiàn)集中連片流轉(zhuǎn)。因此，自發(fā)土地流轉(zhuǎn)不僅無(wú)法克服土地細(xì)碎化問(wèn)題，反而會(huì)加劇土地細(xì)碎化問(wèn)題。而且，隨著流轉(zhuǎn)規(guī)模的擴(kuò)大，規(guī)模經(jīng)營(yíng)者和土地承包者之間的交易費(fèi)用會(huì)成倍提高。土地細(xì)碎化限制了規(guī)模經(jīng)營(yíng)的面積，土地自發(fā)流轉(zhuǎn)形成的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)規(guī)模面積通常都不大。因此，農(nóng)戶之間的自發(fā)土地流轉(zhuǎn)難以形成適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

另一類是集中型流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，即農(nóng)戶通過(guò)村社中介間接參與的農(nóng)地市場(chǎng)。集中型流轉(zhuǎn)市場(chǎng)解決了分散型流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的高交易費(fèi)用問(wèn)題，且可以克服農(nóng)地細(xì)碎化問(wèn)題。但是類似于“反租倒包”這種方式的集中型流轉(zhuǎn)模式，往往容易出現(xiàn)行政干預(yù)市場(chǎng)的問(wèn)題。如果地方政府的行為無(wú)法得到有效約束，那么就難免會(huì)出現(xiàn)地方政府利用代理權(quán)尋租的現(xiàn)象。⑦董國(guó)禮，李 里等:《產(chǎn)權(quán)代理分析下的土地流轉(zhuǎn)模式及經(jīng)濟(jì)績(jī)效》，《社會(huì)學(xué)研究》2009年第1期。一旦地方政府強(qiáng)制推動(dòng)大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)，就會(huì)損害占農(nóng)民大多數(shù)的“中農(nóng)”和“半工半耕”階層的利益，造成農(nóng)村社會(huì)不穩(wěn)定。⑧夏柱智:《半工半耕:一個(gè)農(nóng)村社會(huì)學(xué)的中層概念——與兼業(yè)概念相比較》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2016年第6期。

從以上對(duì)兩類農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的分析來(lái)看，農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)面臨兩難困境:分散型流轉(zhuǎn)市場(chǎng)能夠有效保障農(nóng)民的流轉(zhuǎn)自主權(quán)，但是無(wú)法克服土地細(xì)碎化問(wèn)題；集中型流轉(zhuǎn)市場(chǎng)能夠克服土地細(xì)碎化問(wèn)題，但是難以保障農(nóng)民的流轉(zhuǎn)自主權(quán)。解決這一兩難困境，需要進(jìn)行農(nóng)地制度創(chuàng)新。農(nóng)地“三權(quán)分置”改革為農(nóng)地制度創(chuàng)新提供了基本方向和政策支持，只是如何具體設(shè)計(jì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)和農(nóng)地流轉(zhuǎn)機(jī)制，仍然需要進(jìn)行探索。我們認(rèn)為，農(nóng)地制度創(chuàng)新需要具備兩個(gè)必要條件——兼顧農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的自主性和農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的有效性。

一是優(yōu)先保障農(nóng)民自主流轉(zhuǎn)的權(quán)利。農(nóng)地市場(chǎng)是農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)得以實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)條件，而農(nóng)民擁有自主土地流轉(zhuǎn)權(quán)利是農(nóng)地市場(chǎng)形成的前提?！吨腥A人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》明確了我國(guó)的土地流轉(zhuǎn)主體是家庭承包制下的小農(nóng)戶，而不是村集體或地方政府。雖然說(shuō)，后兩者可以為小農(nóng)戶提供農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)，但農(nóng)地市場(chǎng)制度建設(shè)要防止出現(xiàn)村干部等“權(quán)勢(shì)階層”借土地流轉(zhuǎn)尋租。①夏柱智:《農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新的邏輯與步驟》，《華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2014年第10期。換言之，農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)建設(shè)要優(yōu)先保障農(nóng)民自主流轉(zhuǎn)的權(quán)利，規(guī)避土地食利階層在土地流轉(zhuǎn)中剝奪農(nóng)民的權(quán)利，否則，規(guī)?；?jīng)營(yíng)就有可能成為一場(chǎng)資本下鄉(xiāng)掠奪農(nóng)民利益的運(yùn)動(dòng)。二是低成本地整合分散細(xì)碎的土地產(chǎn)權(quán)。農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的必要條件是土地供給集中連片，我們把這個(gè)過(guò)程稱之為“產(chǎn)權(quán)整合”。目前，產(chǎn)權(quán)整合成本高昂的原因，是由于經(jīng)營(yíng)者需要與一家一戶的農(nóng)民打交道。因此，只有村集體將分散的農(nóng)民組織起來(lái)，才能降低產(chǎn)權(quán)整合成本。②③王海娟:《農(nóng)地調(diào)整的效率邏輯及其制度變革啟示——以湖北沙洋縣農(nóng)地調(diào)整實(shí)踐為例》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2016年第5期。要發(fā)揮村集體整合土地產(chǎn)權(quán)的作用，需要有效防止土地調(diào)整權(quán)的濫用，規(guī)避村集體對(duì)土地流轉(zhuǎn)的“準(zhǔn)行政”干預(yù)。曾有研究指出，村集體調(diào)整土地可能會(huì)剝奪農(nóng)民的土地權(quán)利。④俞可平:《論農(nóng)業(yè)“適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”問(wèn)題——警惕強(qiáng)制性“兩田制”對(duì)農(nóng)民的剝奪》，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》1997年第6期。然而，村集體調(diào)整土地是否真會(huì)造成農(nóng)民土地權(quán)利被剝奪，這需要我們重新認(rèn)識(shí)土地調(diào)整的內(nèi)涵。我們認(rèn)為，土地調(diào)整權(quán)更多是指村集體依法及依據(jù)村規(guī)民約進(jìn)行有利于農(nóng)業(yè)耕作的產(chǎn)權(quán)整合權(quán)力，并非依據(jù)人口增減重分土地。這有兩方面的內(nèi)涵，一是村集體按照民主決策原則協(xié)調(diào)農(nóng)民之間的利益關(guān)系，集體所有權(quán)的行使也是基層民主治理過(guò)程；二是村集體只能調(diào)整承包地的位置，不能調(diào)整農(nóng)民承包地的面積，這可以避免村集體收回農(nóng)民承包地的問(wèn)題。

三、“三權(quán)分置”創(chuàng)新實(shí)踐及其績(jī)效

從某種程度上來(lái)說(shuō)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新是否有效，一是要看農(nóng)地制度創(chuàng)新的設(shè)計(jì)能否為農(nóng)戶所認(rèn)可或接納；二是要看該農(nóng)地制度創(chuàng)新是否達(dá)到了適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的預(yù)期目的。接下來(lái)將以C縣的農(nóng)地制度創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，闡述“三權(quán)分置”創(chuàng)新實(shí)踐的具體做法和績(jī)效，揭示農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新的內(nèi)涵和機(jī)制。

（一）農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新的做法

土地整理工程的實(shí)施，給中部C縣F鎮(zhèn)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新提供了契機(jī)。尤其是進(jìn)入21世紀(jì)，隨著我國(guó)財(cái)政能力的增強(qiáng)，“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村”的發(fā)展戰(zhàn)略可以得到快速推進(jìn)。如國(guó)家從2003年編制并公布了《全國(guó)土地開發(fā)整理規(guī)劃》，投入巨額財(cái)力對(duì)農(nóng)地進(jìn)行平整，旨在為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)建良好的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施。F鎮(zhèn)從2009年起，相繼獲得了國(guó)家財(cái)政資金的支持，開展了土地整理項(xiàng)目，總投資額達(dá)到1.5億，全域5萬(wàn)多畝耕地都進(jìn)行了土地整理。

土地整理的最主要目的是“小田變大田”。從F鎮(zhèn)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，單塊土地一般在5畝到15畝，最大的能達(dá)到30畝。例如，新塘村民組有耕地192.8畝，土地整理之前分為200多塊，且地勢(shì)低洼、耕地面積大小不一，耕作條件差，產(chǎn)出率低。土地整理后，全村民組192.8畝土地僅分為36塊，被平整為3～12畝不同規(guī)模的田塊，基本形成了現(xiàn)代農(nóng)田格局。需要強(qiáng)調(diào)的是，土地整理工程雖然可以在物理形態(tài)上克服土地細(xì)碎化問(wèn)題，但是要從產(chǎn)權(quán)形態(tài)上克服土地細(xì)碎化問(wèn)題，還需要進(jìn)行土地權(quán)屬調(diào)整。①劉新衛(wèi)，趙崔莉:《農(nóng)村土地整治的工程化及其成因》，《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2017年第1期。如果土地整理實(shí)施之后，村集體依然按照原來(lái)的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系分配土地，那么現(xiàn)代農(nóng)田格局就會(huì)面臨再一次細(xì)分。換言之，僅是土地平整工程，難以從根本上解決土地細(xì)碎化問(wèn)題，只有與農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革結(jié)合在一起，才能克服土地細(xì)碎化問(wèn)題。

為了避免現(xiàn)代農(nóng)田格局被分割，C縣政府明確規(guī)定，不允許農(nóng)民分割土地整理出的“大田”，土地分配和土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)運(yùn)作不能破壞現(xiàn)代農(nóng)田格局。為此，C縣政府推出了以“虛擬地塊、雙向流轉(zhuǎn)”為核心內(nèi)容的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新。這項(xiàng)制度創(chuàng)新，使農(nóng)戶和村社集體的主體性在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中都得到了尊重，個(gè)體農(nóng)戶與村社組織同時(shí)發(fā)揮主體作用。因此，我們稱之為“農(nóng)戶+村社”雙主體農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式。具體來(lái)說(shuō)，C縣農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新主要包括以下兩個(gè)方面的內(nèi)容。

1.以“虛擬地塊”形成農(nóng)地“三權(quán)分置”

按當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的說(shuō)法，“虛擬地塊”是指“確權(quán)不確界”或“虛擬確權(quán)”。具體來(lái)說(shuō)，不改變農(nóng)民原來(lái)的承包地面積，但農(nóng)戶與具體地塊已經(jīng)剝離，農(nóng)戶與特定地塊不再一一固定對(duì)應(yīng)。以“虛擬地塊”為核心內(nèi)容的產(chǎn)權(quán)制度改革，推動(dòng)了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地承包權(quán)的分離，形成了農(nóng)地所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和承包權(quán)“三權(quán)分置”的產(chǎn)權(quán)格局。當(dāng)土地整理之后，以農(nóng)戶原始土地承包合同為依據(jù)，以村民小組為單位進(jìn)行確權(quán)。村社集體給農(nóng)戶發(fā)放“耕地收益權(quán)證書”，農(nóng)戶以此獲得土地流轉(zhuǎn)收益。與“確權(quán)確地”中土地承包權(quán)對(duì)應(yīng)特定地塊不同，C縣將土地承包權(quán)“虛擬化”，農(nóng)戶獲得的是收益權(quán)。

C縣政府推進(jìn)農(nóng)地制度改革的基本思路是，變革農(nóng)民對(duì)特定地塊的承包關(guān)系，打破附著于特定地塊上的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系?！疤摂M地塊”改變了土地承包權(quán)的內(nèi)涵，也就改變了村集體與農(nóng)戶之間的地權(quán)關(guān)系。通過(guò)保持土地承包權(quán)穩(wěn)定不變，可以保障農(nóng)民的土地權(quán)益，農(nóng)民擁有流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的自主權(quán)。這使他們可以選擇自己耕種土地，也可以選擇將土地流轉(zhuǎn)出去。而農(nóng)民流動(dòng)帶來(lái)的土地流轉(zhuǎn)，為這種地權(quán)關(guān)系變革奠定了經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)。在農(nóng)民流動(dòng)性較低的情況下，家家戶戶耕種自家的承包地，將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)落實(shí)到具體地塊上，有利于保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益，穩(wěn)定農(nóng)民的生產(chǎn)預(yù)期。而隨著農(nóng)民流動(dòng)性的增強(qiáng)，相當(dāng)一部分農(nóng)民不再耕種土地，由此產(chǎn)生了將土地流轉(zhuǎn)出去以獲得租金收益的需求。這使得C縣的土地制度創(chuàng)新實(shí)踐為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民所接受，并有效保障了農(nóng)民獲得土地流轉(zhuǎn)收益的權(quán)利。

農(nóng)戶承包權(quán)“虛擬化”和賦予村社集體土地調(diào)整權(quán)是一體兩面的。“虛擬確權(quán)”把承包權(quán)轉(zhuǎn)換為“收益權(quán)”，承包權(quán)不再對(duì)應(yīng)具體地塊，這就在確保土地承包關(guān)系穩(wěn)定的同時(shí)，使得附著在土地承包權(quán)之上的固化利益結(jié)構(gòu)變得具有可調(diào)整性。這有利于村社集體靈活地調(diào)整土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，進(jìn)而為經(jīng)營(yíng)者提供集中連片的土地資源，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。村社集體擁有了土地調(diào)整權(quán)力，在承包期內(nèi)，盡管不能根據(jù)人口增減調(diào)整農(nóng)戶的土地承包面積，但卻可以根據(jù)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)意愿改變土地分配方式。

“虛擬確權(quán)”促成了農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”，從而形成了經(jīng)營(yíng)權(quán)可以自由流動(dòng)的新型產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。值得一提的是，一般研究認(rèn)為，“三權(quán)分置”改革賦予了農(nóng)戶類似物權(quán)的獨(dú)立承包權(quán)，使農(nóng)戶能夠擺脫集體約束，對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行自由處分。然而，C縣的“三權(quán)分置”實(shí)踐與學(xué)術(shù)界的解讀存在明顯差異。C縣地方政府在土地整理中形成的以“虛擬地塊”為核心內(nèi)容的“三權(quán)分置”，在改變土地承包權(quán)內(nèi)涵的同時(shí)，強(qiáng)化了集體所有權(quán)。這使得經(jīng)營(yíng)權(quán)真正從承包權(quán)中獨(dú)立出來(lái)，成為脫離物權(quán)化承包權(quán)束縛的獨(dú)立權(quán)能，并經(jīng)由村社集體集中流轉(zhuǎn)形成農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)。在尊重農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)意愿的基礎(chǔ)上，村社集體獲得了土地流轉(zhuǎn)權(quán)利，農(nóng)地也真正恢復(fù)了生產(chǎn)資料屬性。

2.“雙向度”的土地流轉(zhuǎn)方式

“雙向度”的土地流轉(zhuǎn)方式是指村社集體與農(nóng)民之間可以自由雙向流轉(zhuǎn)土地。農(nóng)民以書面形式委托村組集體集中流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，村組集體獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，向農(nóng)戶支付約定的租金；需要耕種土地的農(nóng)戶又向村組集體提出流入土地的申請(qǐng)，村組集體把土地流轉(zhuǎn)給經(jīng)營(yíng)者，經(jīng)營(yíng)者支付租金。在雙向土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，村社集體發(fā)揮連接規(guī)模經(jīng)營(yíng)者與千家萬(wàn)戶小農(nóng)的紐帶作用，組織動(dòng)員農(nóng)民將分散的土地集中連片流轉(zhuǎn)給經(jīng)營(yíng)者，農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)意愿也能夠得到充分尊重。這不僅克服了農(nóng)戶之間自發(fā)性流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的缺陷，而且還能規(guī)避地方政府對(duì)農(nóng)地市場(chǎng)的干預(yù)。具體來(lái)說(shuō)，C縣“雙向度”的土地流轉(zhuǎn)方式主要包括以下三個(gè)機(jī)制。

一是意愿篩選機(jī)制。意愿篩選機(jī)制指以一個(gè)村民小組或一個(gè)行政村為單位，篩選和集結(jié)不同類型農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)意愿，尊重農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)自主性。我國(guó)實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)后，農(nóng)村人口流出村莊從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)戶之間已經(jīng)高度分化，①陳文瓊，劉建平:《城市化、農(nóng)民分化與“耕者有其田”——城市化視野下對(duì)農(nóng)地制度改革的反思》，《中國(guó)農(nóng)村觀察》2018年第6期。土地流轉(zhuǎn)意愿也存在很大的差異。有的農(nóng)戶舉家進(jìn)城務(wù)工，不再依賴土地來(lái)謀求生存，可以將土地完全流轉(zhuǎn)出去；有的農(nóng)戶依然依賴土地謀生，不需要將土地流轉(zhuǎn)出去；有的農(nóng)戶以務(wù)工收入為主，對(duì)土地的依賴程度低，只需要保留口糧田，有將部分土地流轉(zhuǎn)出去的潛在需求；還有的農(nóng)戶出于可能返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)的考慮，只愿意將土地短期流轉(zhuǎn)出去；再有一些農(nóng)戶基于情感因素，只愿意將土地定向流轉(zhuǎn)給親戚和朋友，等等。

土地流轉(zhuǎn)意愿的篩選和集結(jié)并非是一次性的，而是多次性的。因此對(duì)農(nóng)戶而言，土地流轉(zhuǎn)仍然是可逆的。由于農(nóng)民在城鄉(xiāng)之間雙向流動(dòng)，以及在家庭發(fā)展過(guò)程中可能還會(huì)遭遇變故等，農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)意愿通常具有不確定性。所以，以農(nóng)民自愿為根本原則，村社集體需要定期對(duì)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)意愿進(jìn)行收集和篩選。我們?cè)贑縣農(nóng)村調(diào)查發(fā)現(xiàn)，每一個(gè)村民小組通過(guò)“一事一議”民主協(xié)商，在達(dá)成共識(shí)性原則的前提下，確定下一次重新篩選農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)意愿的時(shí)間。每一個(gè)村民小組約定的年限并非相同，一般是3～5年。這保障了土地流轉(zhuǎn)的可逆性，克服了分散型流轉(zhuǎn)市場(chǎng)高度靈活卻難以整合細(xì)碎化土地產(chǎn)權(quán)的困境，也解決了集中型農(nóng)地市場(chǎng)中土地流轉(zhuǎn)的不可逆性造成的侵犯農(nóng)民土地權(quán)益問(wèn)題。

二是用途劃片機(jī)制。為了滿足農(nóng)戶自耕和流轉(zhuǎn)需求，C縣把農(nóng)田分為兩種用途片區(qū)?？拷迩f的土地分配給需要耕種土地的農(nóng)戶，這被稱為“自耕區(qū)”。遠(yuǎn)離村莊的土地則集中連片流轉(zhuǎn)給規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，這被稱為“流轉(zhuǎn)區(qū)”。自耕農(nóng)戶根據(jù)承包地面積，可以向村集體申請(qǐng)相應(yīng)份額的土地由自己耕種，通過(guò)抓鬮方式確定耕地位置。按照規(guī)定，在土地分配時(shí)不能切割大田塊，實(shí)際耕種土地和應(yīng)承包土地面積的差異用土地租金收益來(lái)平衡。農(nóng)戶實(shí)際耕種多于承包地面積的，向村組集體支付租金，少于承包地面積的則從村組集體領(lǐng)取租金。如果農(nóng)戶不愿意耕種土地，可將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)委托給村組集體進(jìn)行集中連片流轉(zhuǎn)。在一個(gè)土地流轉(zhuǎn)周期內(nèi)，如果自耕農(nóng)戶不再耕種土地，也可以通過(guò)自發(fā)流轉(zhuǎn)的方式將土地流轉(zhuǎn)出去。農(nóng)地用途劃片，不僅能滿足自耕農(nóng)的需求，而且可以整合分散地權(quán)，適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

“自耕區(qū)”和“流轉(zhuǎn)區(qū)”并不是兩個(gè)特定的區(qū)域，而是兩種類型的土地分配方式。例如，F(xiàn)鎮(zhèn)龍崗村藕塘組有42戶人家，150人，268畝耕地。其中30戶農(nóng)民耕種自家的承包地，自耕總面積為168畝。這30戶在家里種田的勞動(dòng)力大多數(shù)在50～70歲，一般耕種5畝地左右，承包地集中在村莊周圍。其他農(nóng)民的100畝耕地劃入“流轉(zhuǎn)區(qū)”，用于流轉(zhuǎn)給規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。自耕農(nóng)戶所分配的地塊在下個(gè)土地流轉(zhuǎn)周期有可能處于“自耕區(qū)”，也有可能由于土地流轉(zhuǎn)量的增加，處于“流轉(zhuǎn)區(qū)”。當(dāng)農(nóng)戶愿意將土地流轉(zhuǎn)出去時(shí)，其土地將被調(diào)整到“流轉(zhuǎn)區(qū)”。

三是流轉(zhuǎn)代理機(jī)制。流轉(zhuǎn)代理機(jī)制指的是農(nóng)戶向市場(chǎng)供給的土地由村組集體統(tǒng)一進(jìn)行流轉(zhuǎn)。農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)意愿在村民小組內(nèi)部經(jīng)過(guò)篩選后，再以村民小組為單位通過(guò)正規(guī)協(xié)議委托行政村統(tǒng)一流轉(zhuǎn)，行政村由此成為農(nóng)戶集體的“代理人”。與此同時(shí)，行政村也是土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)者的“代理人”，土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)者不再需要與一家一戶小農(nóng)直接打交道，也無(wú)需親自整合細(xì)碎化的土地。按照農(nóng)民自主制定的公共規(guī)則，土地流轉(zhuǎn)優(yōu)先滿足本村組農(nóng)民的需求。本村民小組的土地優(yōu)先滿足本組內(nèi)農(nóng)戶的土地流入需求，其次滿足行政村農(nóng)戶的土地流入需求，再次是村外鎮(zhèn)內(nèi)人士的土地流入需求，最后是鎮(zhèn)外人士的土地流入需求。在“委托-代理”關(guān)系中，村社集體是服務(wù)型組織，充當(dāng)“雙重代理人”角色，不再扮演準(zhǔn)行政角色。有學(xué)者認(rèn)為，村社集體作為農(nóng)地市場(chǎng)中介組織，其對(duì)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的形成有催生作用。①韓慶齡:《小農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)與農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)的銜接困境——以山東省M縣土地托管為例》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2019年第2期。但這一認(rèn)識(shí)誤解了土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中村社集體的代理作用。F鎮(zhèn)的實(shí)踐表明，村社中介主要不是為農(nóng)民找到土地流轉(zhuǎn)的需求方，因?yàn)樵诖鍎?wù)農(nóng)戶可以消化離農(nóng)人口的土地。村社中介的主要功能是整合細(xì)碎化的產(chǎn)權(quán)，把農(nóng)戶分散供給的農(nóng)地整合為集中連片農(nóng)地，再向外流轉(zhuǎn)。按照我國(guó)現(xiàn)行土地所有制的規(guī)定，村社集體是土地所有權(quán)的主體，充當(dāng)代理人集中農(nóng)戶的承包土地和流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)具有合法性。

（二）農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新的績(jī)效

“三權(quán)分置”改革的關(guān)鍵，是將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)民身份屬性和生產(chǎn)屬性相分離，分別由土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)承擔(dān)。這就可以通過(guò)穩(wěn)定土地承包權(quán)保障農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的自主權(quán)，同時(shí)也為村社集體整合分散土地經(jīng)營(yíng)權(quán)提供了制度空間。村社集體作為土地所有權(quán)主體，通過(guò)“意愿篩選”“用途劃片”和“流轉(zhuǎn)代理”三個(gè)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)土地集中連片流轉(zhuǎn)。農(nóng)戶自愿性表明，有效的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度需滿足的優(yōu)先功能項(xiàng)得以滿足，而村社主體性則表現(xiàn)為村社成功整合了分散供給的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，滿足了有效農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的必要條件。

C縣的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新取得了很大成功。在新型農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度下，土地整理形成的現(xiàn)代農(nóng)田形態(tài)被保存下來(lái)。地方政府不再直接主導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)，而是扮演了提供制度框架的角色，農(nóng)戶和村社集體在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的主體性均得到充分尊重。農(nóng)戶對(duì)土地流轉(zhuǎn)依然擁有完全自主權(quán)，而農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者也能夠獲得集中連片的土地資源。

C縣農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新成效的直接表現(xiàn)是:家庭農(nóng)場(chǎng)這一新型經(jīng)營(yíng)主體大量出現(xiàn)。2015年，F(xiàn)鎮(zhèn)的家庭農(nóng)場(chǎng)數(shù)量就達(dá)到了100多個(gè)。由于土地集中連片便于機(jī)械化耕種，很多農(nóng)民工返鄉(xiāng)從事家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)。制度創(chuàng)新前，農(nóng)民采取分散型農(nóng)地市場(chǎng)模式，細(xì)碎化土地產(chǎn)權(quán)無(wú)法得到有效整合，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)規(guī)模被限制在50畝以下。而制度創(chuàng)新以后，家庭農(nóng)場(chǎng)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)已經(jīng)超過(guò)50畝，普遍達(dá)到100～300畝。換言之，“聚集現(xiàn)代生產(chǎn)要素，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)模效應(yīng)”。②王文彬:《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)狀掃描與優(yōu)化路徑研究——基于要素回歸視角》，《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社科版）2018年第4期。

尤其重要的是，新型農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度大大擴(kuò)大了土地集中流轉(zhuǎn)的規(guī)模，這為大中型農(nóng)業(yè)機(jī)械的使用提供了條件，極大地吸引了青年農(nóng)民返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)，構(gòu)成了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)隊(duì)伍的有力補(bǔ)充，充實(shí)了農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)的勞動(dòng)力條件，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供了懂技術(shù)、會(huì)經(jīng)營(yíng)的后備力量。例如，F(xiàn)鎮(zhèn)L村的年輕農(nóng)民劉某，1980年出生，高中畢業(yè)后曾任村會(huì)計(jì)多年，兼業(yè)務(wù)農(nóng)。2007年劉某結(jié)婚后，迫于家庭生計(jì)壓力外出打工，之后他聽說(shuō)2013年土地整理后有大量集中連片土地流轉(zhuǎn)出來(lái)時(shí)，就返鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)進(jìn)了200畝土地，創(chuàng)建了F鎮(zhèn)第一個(gè)家庭農(nóng)場(chǎng)，并購(gòu)買了一整套大型機(jī)械設(shè)備，包括大型拖拉機(jī)、大型收割機(jī)和汽油機(jī)帶動(dòng)的噴霧器等，進(jìn)行了返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的實(shí)踐。

四、結(jié) 論

圖1 ：C縣農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新運(yùn)行基本框架

本文關(guān)注的主要問(wèn)題是:在城市化背景下如何通過(guò)“三權(quán)分置”改革推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。通過(guò)對(duì)兩種農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的分析可以發(fā)現(xiàn)，形成規(guī)模經(jīng)營(yíng)既要優(yōu)先保障農(nóng)戶自主流轉(zhuǎn)土地的的權(quán)利，又要降低細(xì)碎化土地產(chǎn)權(quán)整合的成本。從C縣的制度創(chuàng)新實(shí)踐來(lái)看，農(nóng)地制度創(chuàng)新方向應(yīng)該是通過(guò)“三權(quán)分置”改革，重構(gòu)村組集體土地所有制，構(gòu)建“農(nóng)戶+村社”雙主體的農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式。從C縣制度創(chuàng)新的實(shí)踐來(lái)看，在穩(wěn)定土地承包關(guān)系的基礎(chǔ)上，“三權(quán)分置”改革不僅要尊重農(nóng)戶自主流轉(zhuǎn)農(nóng)地的意愿，而且還要發(fā)揮集體土地所有制的制度優(yōu)勢(shì)，如此才能實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)和推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。C縣新型農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度的結(jié)構(gòu)和作用機(jī)制如圖1所示。

農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新的目的，是要使農(nóng)地市場(chǎng)與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)模經(jīng)營(yíng)適度匹配。推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)既不能完全迷信農(nóng)地市場(chǎng)，也不能完全拋棄農(nóng)地市場(chǎng)的基本框架。通過(guò)對(duì)C縣農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新實(shí)踐的機(jī)制分析，我們認(rèn)為，集體所有制在完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)中仍具有巨大的制度優(yōu)勢(shì)。即可通過(guò)構(gòu)建“農(nóng)戶+村社”雙主體的農(nóng)地市場(chǎng)流轉(zhuǎn)供給機(jī)制，以“虛擬地塊”來(lái)剝離分散于農(nóng)戶手中的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，并將之集中在村社集體手中，實(shí)現(xiàn)低成本整合分散產(chǎn)權(quán)的目標(biāo)，讓細(xì)碎化的土地能夠高度集中連片。

C縣通過(guò)“虛擬地塊”的設(shè)置，形成了所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”的新型農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，并在此基礎(chǔ)上形成了一套行之有效的土地流轉(zhuǎn)新模式。該項(xiàng)制度創(chuàng)新的關(guān)鍵之處在于，其在穩(wěn)定承包關(guān)系的前提下，實(shí)現(xiàn)了土地雙向度自由流轉(zhuǎn)。這不僅保障了農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)權(quán)利，而且滿足了規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的規(guī)模土地種植需求。這為我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化目標(biāo)實(shí)現(xiàn)所需的農(nóng)地制度創(chuàng)新，提供了一條有效路徑，具有重大意義。當(dāng)前的農(nóng)地制度改革應(yīng)借助“三權(quán)分置”改革，探索集體所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式，在保障農(nóng)民土地權(quán)利與發(fā)揮集體所有權(quán)的土地產(chǎn)權(quán)整合功能之間達(dá)成平衡，克服農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的困境。

致謝：本文的調(diào)研、討論和寫作過(guò)程中，得到了武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)院夏柱智副教授的悉心幫助，特此感謝！然文責(zé)自負(fù)。