羅 艷

一、問題的提出

20世紀(jì)70年代，西方很多福利國(guó)家面臨公共服務(wù)供給不足、效率不高的困境，社會(huì)組織長(zhǎng)期以來(lái)積極推動(dòng)地方服務(wù)發(fā)展、積蓄了大量的社會(huì)資本，緩解了公共物品供需不平衡的矛盾，并且其靈活的服務(wù)方式和專業(yè)的服務(wù)能力在一定程度上提升了公共服務(wù)的供給效率，政府與社會(huì)組織之間原本分離和對(duì)抗的界限變得模糊，并逐漸形成了相互依賴、相互合作與相互競(jìng)爭(zhēng)的伙伴關(guān)系。可以說，社會(huì)組織作為治理主體，承擔(dān)并推動(dòng)公共服務(wù)發(fā)展，是國(guó)際社會(huì)20世紀(jì)90年代以來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)。①郁建興、陳可鑒：《福利國(guó)家為什么需要慈善部門？》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》，2016（1）。在中國(guó)，國(guó)家于1998年建立以限制發(fā)展和歸口管理為特征的雙重管理體制，社會(huì)組織發(fā)展一度緩慢。黨的十八大以后，政府重新提出“政社分開”，黨的十九大重申“發(fā)揮社會(huì)組織作用”，社會(huì)組織發(fā)展進(jìn)入快速發(fā)展期。②彭少峰：《理論脈絡(luò)與經(jīng)驗(yàn)反思：政社關(guān)系研究述評(píng)》，《社會(huì)主義研究》，2019（2）。出于對(duì)中西差異詮釋和社會(huì)變遷探索的學(xué)術(shù)自覺，政府與社會(huì)組織合作的關(guān)系一直以來(lái)都是中國(guó)學(xué)界的重要研究主題。與西方社會(huì)政府與社會(huì)組織形成的“伙伴關(guān)系”相比，國(guó)內(nèi)學(xué)者慣于以分類控制①康曉光、韓恒：《分類控制：當(dāng)前中國(guó)大陸國(guó)家與社會(huì)關(guān)系研究》，《社會(huì)學(xué)研究》，2005（6）。、利益契合②江華、張建民、周瑩：《利益契合轉(zhuǎn)型期中國(guó)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的一個(gè)分析框架——以行業(yè)組織政策參與為案例》，《社會(huì)學(xué)研究》，2011（3）。、嵌入型監(jiān)管③劉鵬：《從分類控制走向嵌入型監(jiān)管：地方政府社會(huì)組織管理政策創(chuàng)新》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》，2011（5）。等話語(yǔ)呈現(xiàn)中國(guó)政府與社會(huì)組織之間的合作形態(tài)。 從表面上來(lái)看，這些關(guān)系所呈現(xiàn)的是組織對(duì)組織的管理，但實(shí)質(zhì)上如學(xué)者李友梅所述，制度中的關(guān)系最終落腳還是如何管理、引導(dǎo)、約束或者釋放自主性的問題。④李友梅等：《中國(guó)社會(huì)生活的變遷》，北京：中國(guó)大百科全書出版社，2008，第19頁(yè)。社會(huì)組織的自主性被認(rèn)為是組織行動(dòng)能力的根本來(lái)源，自主性喪失將導(dǎo)致它們出現(xiàn)目標(biāo)置換、創(chuàng)新不足等系列問題，進(jìn)而動(dòng)搖社會(huì)組織存在的基礎(chǔ)，也阻礙政府社會(huì)管理改革。因此，這一主題成為政府、組織和學(xué)者們重點(diǎn)關(guān)注的領(lǐng)域。

2018年，由民政部牽頭起草了《社會(huì)組織登記管理?xiàng)l例（草案征求意見稿）》，擬擴(kuò)大直接登記的組織類型，試圖自上而下明確社會(huì)組織在社會(huì)服務(wù)提供中的地位⑤中華人民共和國(guó)民政部：《社會(huì)組織登記管理?xiàng)l例（草案征求意見稿）公開征求意見的通知》，民政部官網(wǎng)， http://www.mca.gov.cn/article/xw/tzgg/201808/20180800010466.shtml，2018年8月3日。，增強(qiáng)社會(huì)組織在公共服務(wù)中的自主性，以期彌補(bǔ)“政府失靈”和“市場(chǎng)失靈”。事實(shí)上，登記放權(quán)、轉(zhuǎn)移政府職能在社會(huì)工作領(lǐng)域早已開始。民政部2009年下發(fā)《關(guān)于促進(jìn)民辦社會(huì)工作機(jī)構(gòu)發(fā)展的通知》，提出要支持推進(jìn)政府購(gòu)買民辦社工機(jī)構(gòu)服務(wù)，以實(shí)現(xiàn)“加強(qiáng)現(xiàn)代社會(huì)組織建設(shè)、促進(jìn)轉(zhuǎn)變政府職能”的目標(biāo)。政策出臺(tái)后，各地政府降低社會(huì)工作機(jī)構(gòu)成立門檻，廢除以往社會(huì)組織成立必須遵從的主管單位掛靠機(jī)制，并以政府購(gòu)買方式推出大量合作項(xiàng)目，期望實(shí)踐社會(huì)力量參與社會(huì)治理、建立健全社會(huì)服務(wù)體系。民辦社工機(jī)構(gòu)是近年來(lái)中國(guó)眾多社會(huì)組織形態(tài)中最為活躍的一種組織類型，是政府實(shí)踐政社關(guān)系調(diào)試的試驗(yàn)田，探索其與政府合作中自主空間的獲得，對(duì)我國(guó)社會(huì)治理改革和社會(huì)組織功能發(fā)揮有重要的借鑒意義。

二、文獻(xiàn)綜述與分析視角

（一）文獻(xiàn)綜述

即便社工機(jī)構(gòu)發(fā)展迅速，與政府互動(dòng)頻繁，且在法律上獨(dú)立于政府，但不少學(xué)者仍然認(rèn)為，政府與社會(huì)組織的關(guān)系中，政府的行政利益是關(guān)系核心，政府試圖通過社工機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)行政功能的擴(kuò)張和資源控制⑥費(fèi)梅萍：《社會(huì)轉(zhuǎn)型中政府與社團(tuán)組織關(guān)系研究》，《華東理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2006（3）。；內(nèi)生于制度的社工機(jī)構(gòu)先天發(fā)育不足，與政府相比資源懸殊，只能置身于政府控制之下，與政府形成“行政隸屬的雙重關(guān)系”，淪為合作時(shí)的“伙計(jì)”⑦李鳳琴：《“資源依賴”視角下政府與NGO的合作——以南京市鼓樓區(qū)為例》，《理論探索》，2011（5）。，合約上的“代理商”⑧陳天祥、鄭佳斯：《雙重委托代理下的政社關(guān)系：政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的新解釋框架》，《公共管理學(xué)報(bào)》，2016（3）。，契約中的“弱者”⑨王村村：《社會(huì)工作承運(yùn)中政府與機(jī)構(gòu)的契約關(guān)系及重構(gòu)》，《社會(huì)工作》，2014（3）。。在此關(guān)系下，社工機(jī)構(gòu)往往“官方色彩濃厚”，“依然遵循以往的行政路徑”，“難有自主運(yùn)作的空間”⑩管兵：《競(jìng)爭(zhēng)性與反向嵌入性：政府購(gòu)買服務(wù)與社會(huì)組織發(fā)展》，《公共管理學(xué)報(bào)》，2015（3）。，且不可避免地會(huì)受到原有街區(qū)治理秩序的影響，產(chǎn)生“政治”或者“體制”嵌入①徐盈艷、 黃曉星：《促成與約制：制度嵌入性視角下的社會(huì)組織發(fā)展——基于廣東五市政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)的實(shí)踐》，《新視野》，2015（5）。，形成外部服務(wù)行政化、內(nèi)部治理官僚化和專業(yè)建制化的過程②朱健剛、陳安娜：《嵌入中的專業(yè)社會(huì)工作與街區(qū)權(quán)力關(guān)系——對(duì)一個(gè)政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目的個(gè)案分析》，《社會(huì)學(xué)研究》， 2013（1）。，使命淪為活命。

也有學(xué)者試圖突破整體性分析框架，從多元和發(fā)展的視角探索機(jī)構(gòu)自主性。一些學(xué)者通過案例分析發(fā)現(xiàn)，中國(guó)的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)與政府一開始并沒有如同西方社會(huì)一樣建立清晰的邊界，但是正是這種邊界模糊下的主動(dòng)構(gòu)建彰顯了機(jī)構(gòu)的自主性，部分社工機(jī)構(gòu)在合作中確立和堅(jiān)守專業(yè)角色，發(fā)展和明晰了自己的邊界，最終與基層政府形成勢(shì)均力敵的局面。③黃曉星、楊杰：《社會(huì)服務(wù)組織的邊界生產(chǎn)——基于Z市家庭綜合服務(wù)中心的研究》，《社會(huì)學(xué)研究》，2015（6）。與此同時(shí)，嵌入制度的社工機(jī)構(gòu)并不僅僅是被動(dòng)接受建構(gòu)，其自身也具有改變政府的主動(dòng)性，這種逆向建構(gòu)幫助機(jī)構(gòu)從依賴走向自主，從接受讓渡走向主動(dòng)拓展，從嵌入走向行動(dòng)。④李曉慧：《政府與社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的互構(gòu)性承認(rèn)——以北京市社會(huì)工作機(jī)構(gòu)發(fā)展為例》，《學(xué)?！?， 2015（3）；何雪松：《改革開放40年與中國(guó)社會(huì)工作的發(fā)展——“結(jié)構(gòu)-行動(dòng)”的視角》，《西北師大學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》， 2019（2）。合作政府本身具有層級(jí)性，雖然整體上受到控制，但仍然可以通過制度合法性、在地內(nèi)生性提升自主性，與基層政府形成平等關(guān)系。⑤陳偉杰：《層級(jí)嵌入與社會(huì)工作的專業(yè)性——以A市婦聯(lián)專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)試點(diǎn)為例》，《婦女研究論叢》，2016（5）；林磊：《在地內(nèi)生性：社會(huì)組織自主性的微觀生產(chǎn)機(jī)制——以福建省Q市A社工組織為例》，《中國(guó)行政管理》，2018（7）。此外，政府雖然在公共權(quán)力、資金及信息上占據(jù)優(yōu)勢(shì)，但社工機(jī)構(gòu)在人力資源和專業(yè)能力上表現(xiàn)不俗，通過整合，二者可以在共治的網(wǎng)絡(luò)中形成“雙向水平互動(dòng)”的伙伴關(guān)系。⑥唐德龍：《資源依賴、合作治理與公共服務(wù)遞送——以深圳市陽(yáng)光家庭綜合服務(wù)中心項(xiàng)目運(yùn)作為例》，《華東理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2014（3）。

從過往研究可見，持整體性視角的學(xué)者傾向于否認(rèn)社工機(jī)構(gòu)自主性的存在，認(rèn)為所謂的機(jī)構(gòu)自主決策也只不過是政府治理技術(shù)的變通；而在多元或者拓展的分析視角下，學(xué)者看到了社會(huì)組織自主性的張力以及在微觀層面對(duì)政府的反向控制。這些討論為我們刻畫了社工機(jī)構(gòu)作為社會(huì)組織，其自主性的總體狀況和變動(dòng)可能，但對(duì)社工機(jī)構(gòu)自主性獲取的獨(dú)特性挖掘不足。也就是說，已有社工機(jī)構(gòu)與政府關(guān)系的研究重“機(jī)構(gòu)”輕“社工”，或者說重“組織”輕“專業(yè)”，這顯然與現(xiàn)時(shí)國(guó)家政策和政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目中頻頻出現(xiàn)的“社工”字眼不符，這也是本文重點(diǎn)討論的焦點(diǎn)。

（二）分析視角

從語(yǔ)義上看，自主性包括三種含義：獨(dú)立性、自我管理和自我決定。⑦李友梅等：《中國(guó)社會(huì)生活的變遷》，北京：中國(guó)大百科全書出版社，2008，第19頁(yè)。在具體的研究中，姚華認(rèn)為自主性是社會(huì)組織自主決定組織及項(xiàng)目的過程。⑧姚華：《NGO與政府合作中的自主性何以可能？——以上海YMCA為個(gè)案》，《社會(huì)學(xué)研究》，2013（1）。黃曉春和嵇欣將其描述為活動(dòng)領(lǐng)域、活動(dòng)地域和運(yùn)作過程中的自主決策。⑨黃曉春、嵇欣：《非協(xié)同治理與策略性應(yīng)對(duì)——社會(huì)組織自主性研究的一個(gè)理論框架》，《社會(huì)學(xué)研究》，2014（6）。自主性在層級(jí)上又可分為國(guó)家制度許可的結(jié)構(gòu)性自主性和日常運(yùn)作中的技術(shù)性自主性。⑩林磊：《在地內(nèi)生性:社會(huì)組織自主性的微觀生產(chǎn)機(jī)制——以福建省Q市A社工組織為例》，《中國(guó)行政管理》，2018（7）。本研究致力于理解微觀層面的政社互動(dòng)形態(tài)，因此我們更加注重具體而非抽象意義上的自主性，將自主性定義為社工機(jī)構(gòu)與政府合作的過程中擁有獨(dú)立性、可以展開自我管理和自我決定，具體領(lǐng)域包括合約選擇、運(yùn)作過程和服務(wù)內(nèi)容等。合約選擇自主性具體指機(jī)構(gòu)可以自主決定參與和終止合作關(guān)系，這是后兩個(gè)維度自主性實(shí)現(xiàn)的前提；運(yùn)作過程自主性具體指機(jī)構(gòu)可以在合作協(xié)議框架內(nèi)自主決定項(xiàng)目的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和運(yùn)營(yíng)過程；服務(wù)內(nèi)容自主性具體指機(jī)構(gòu)可以在合作協(xié)議框架內(nèi)自主決定提供服務(wù)的范圍、內(nèi)容和人群等。

在自主性形式被界定后，另一個(gè)期待回答的問題便是自主性如何獲得。費(fèi)希爾對(duì)發(fā)展中國(guó)家社會(huì)組織的分析發(fā)現(xiàn)，自主性維護(hù)的方式包括組織內(nèi)部承諾、財(cái)務(wù)分散、公眾基礎(chǔ)、技術(shù)專長(zhǎng)、社會(huì)和管理知識(shí)、策略知識(shí)、培訓(xùn)政府工作人員。①朱莉·費(fèi)希爾：《NGO與第三世界的政治發(fā)展》，鄧國(guó)勝、趙秀梅譯，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2002，第33-56頁(yè)。內(nèi)地社會(huì)組織運(yùn)用“符號(hào)資本”構(gòu)建長(zhǎng)效激勵(lì)機(jī)制，竭力推行“玻璃式”財(cái)務(wù)制度，“引進(jìn)來(lái)”和“走出去”獲取內(nèi)外支持，強(qiáng)化理念責(zé)任與專業(yè)化道路②姚華：《NGO與政府合作中的自主性何以可能？——以上海YMCA為個(gè)案》，《社會(huì)學(xué)研究》，2013（1）。，善用 “社會(huì)力量”③林磊：《在地內(nèi)生性:社會(huì)組織自主性的微觀生產(chǎn)機(jī)制——以福建省Q市A社工組織為例》，《中國(guó)行政管理》，2018（7）。和 “政治關(guān)聯(lián)”④黃曉春、嵇欣：《非協(xié)同治理與策略性應(yīng)對(duì)——社會(huì)組織自主性研究的一個(gè)理論框架》，《社會(huì)學(xué)研究》，2014（6）。等方式爭(zhēng)取合作中的自主性。這些策略雖然形式各異，但無(wú)一例外都指向了權(quán)能提升，以取得制度和社會(huì)認(rèn)可、提高博弈資本，進(jìn)而獲得自主性。究其原因，權(quán)能弱勢(shì)是中國(guó)社會(huì)組織自主性喪失的核心所在，提升權(quán)能也因此成為不同策略殊途同歸的方向。

對(duì)于弱者的改變，賦權(quán)是一個(gè)理想的分析和干預(yù)視角。“賦權(quán)”的概念最早由巴西教育學(xué)家Freire在1973年提出，1976年Solomon用它展開了專題學(xué)術(shù)研究，在她所著《黑人賦權(quán)：社會(huì)工作與被壓迫的社區(qū)》中，賦權(quán)被認(rèn)為是一種活動(dòng)，旨在減少弱勢(shì)群體的無(wú)權(quán)感。⑤Barbara Bryan Solomon. Black Empowerment: Social Work in Oppressed Communities. New York: Columbia University Press, 1976, p.14-45.進(jìn)入20世紀(jì)80年代，賦權(quán)理論更為豐富，Rappaort將賦權(quán)應(yīng)用到社區(qū)管理中，認(rèn)為賦權(quán)是個(gè)體、組織、社區(qū)對(duì)關(guān)乎自身利益事件進(jìn)行控制的過程。⑥Julian Rappaport. Terms of Empowerment / Exemplars of Prevention: Toward a Theory for Community Psychology. American Journal of Community Psychology, 1987, 15(2):121-148.20世紀(jì)90年代后，賦權(quán)理論進(jìn)一步擴(kuò)展，持該視角的學(xué)者認(rèn)為不能僅僅將權(quán)力簡(jiǎn)單當(dāng)作日常理解的權(quán)力，除了制度與職位所擁有的強(qiáng)制能力，還包括以個(gè)體意識(shí)覺醒為標(biāo)志的個(gè)體能力培養(yǎng)，以及與其他個(gè)體合作產(chǎn)生的影響力,認(rèn)為賦權(quán)具有心理、組織和社區(qū)三個(gè)層次。⑦M(jìn)arc A. Zimmerman. Empowerment Theory: Psychological, Organizational and Community Levels of Analysis. In Julian Rappaport and Edward Seidman (eds.), Handbook of Community Psychology. New York: Kluwer Academic, 2000, p.43-63； Judith A. B. Lee. The Empowerment Approach to Social Work Practice. New York: Columbia University Press , 1994, p.48.Boehm和Staples加以整合后將其簡(jiǎn)化為個(gè)體和集體兩個(gè)維度。⑧Amnon Boehm, Lee H. Staples. Empowerment: The Point of View of Consumers. Families in Society: The Journal of Contemporary Social Services, 2004, 85(2): 270-280.可見，賦權(quán)視角下的權(quán)力不僅是個(gè)體對(duì)他人的控制力，也是個(gè)體所擁有的權(quán)利感，不僅在于制度賦予，亦能在行動(dòng)中產(chǎn)生。在該視角的啟發(fā)下，本文對(duì)權(quán)能獲取的論證既包括權(quán)能賦予，也包括權(quán)力感察覺和與其他群體合作的權(quán)力生產(chǎn)。

三、案例介紹

本文以N社工機(jī)構(gòu)承接的政社合作平臺(tái)Y項(xiàng)目為分析案例，描述社工機(jī)構(gòu)在與政府合作中的自主性狀態(tài)，揭示強(qiáng)調(diào)“專業(yè)性”的社工機(jī)構(gòu)自主性獲得的內(nèi)在機(jī)制。2010年6月至2013年4月，筆者作為該項(xiàng)目的主要負(fù)責(zé)人之一，經(jīng)歷了項(xiàng)目籌備、招標(biāo)、運(yùn)營(yíng)及評(píng)估全部過程。在此期間，筆者寫下了113篇工作日志，保存了溝通郵件和機(jī)構(gòu)文件。這些資料均是本文觀點(diǎn)的重要實(shí)證來(lái)源。

N社工機(jī)構(gòu)于2010年在H市民政局注冊(cè)成立，屬于獨(dú)立法人，權(quán)力中心為理事會(huì)，理事成員由中國(guó)香港M協(xié)會(huì)高層組成。①M(fèi)協(xié)會(huì)是中國(guó)香港大型社會(huì)福利機(jī)構(gòu)之一，機(jī)構(gòu)以社工為主導(dǎo)，提供老人、幼兒、青少年、家庭及綜合服務(wù)?，F(xiàn)承擔(dān)著香港、澳門政府委托的近200個(gè)服務(wù)項(xiàng)目，擁有員工3000余人。W區(qū)民政局是區(qū)級(jí)主管社會(huì)行政事務(wù)的職能部門，該局受W區(qū)人民政府直接領(lǐng)導(dǎo)，并接受H市民政局的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。Y項(xiàng)目是W區(qū)民政局和N社工機(jī)構(gòu)聯(lián)合打造的一個(gè)區(qū)級(jí)為老服務(wù)平臺(tái)，W區(qū)民政局為項(xiàng)目提供場(chǎng)地和大部分運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)，并以購(gòu)買服務(wù)的方式委托N社工機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)管理。N社工機(jī)構(gòu)組建運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)，為老人及家屬提供咨詢、健康、照料、社交和培訓(xùn)服務(wù)。二者的合作模式如圖1所示。

圖1 Y項(xiàng)目合作模式

Y項(xiàng)目2011年初正式運(yùn)營(yíng)，幾年來(lái)深得老人、政府和社會(huì)的認(rèn)可。僅2014年，項(xiàng)目便接待各地到訪學(xué)習(xí)團(tuán)隊(duì)約50個(gè)，共計(jì)600多人次，榮獲G省居家養(yǎng)老服務(wù)示范項(xiàng)目、G省社會(huì)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)基地、十佳匯豐社區(qū)伙伴等獎(jiǎng)項(xiàng)。2015年9月內(nèi)部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，該項(xiàng)目已有常規(guī)老人會(huì)員1411人、義工698人，2015年5月～8月②項(xiàng)目合約每年5月開始，因此該年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)由5月開始計(jì)算。，團(tuán)隊(duì)完成偶到服務(wù)③偶到服務(wù)統(tǒng)計(jì)方式：中心在前臺(tái)設(shè)置簽到表，老人到達(dá)中心時(shí)會(huì)按動(dòng)此表一次，以記錄來(lái)中心的老人人數(shù)。偶到服務(wù)是中心為老人提供的一項(xiàng)社會(huì)支持服務(wù)。中心提供空間，鼓勵(lì)老人走出家門，來(lái)到中心與他人和社區(qū)保持聯(lián)系。17017人次，日托照料服務(wù)1847人次，護(hù)士、治療師所提供的健康咨詢、保健服務(wù)1453人次，上門探訪服務(wù)78人次，工作人員開展各類活動(dòng)（社區(qū)、團(tuán)康、小組、培訓(xùn)等）642次。④資料來(lái)源于中心內(nèi)部統(tǒng)計(jì)。

在服務(wù)運(yùn)用中，N社工機(jī)構(gòu)具有較大的自主性，具體表現(xiàn)在：

合約選擇自主性。W民政局在制定服務(wù)購(gòu)買協(xié)議前會(huì)征求N社工機(jī)構(gòu)建議，雙方在整體目標(biāo)及執(zhí)行上達(dá)成一致后才會(huì)最終確定合約內(nèi)容，這些內(nèi)容包括：項(xiàng)目人員配比、服務(wù)類別、服務(wù)數(shù)量及執(zhí)行周期等。合約以年為單位續(xù)簽，機(jī)構(gòu)可以根據(jù)服務(wù)需要提出修訂建議，也可以決定是否繼續(xù)承擔(dān)項(xiàng)目。W民政局以年度為單位，聘用第三方專家對(duì)Y項(xiàng)目進(jìn)行服務(wù)評(píng)估。

服務(wù)自主性。W民政局為服務(wù)平臺(tái)的建設(shè)提供服務(wù)場(chǎng)所和改造資金，但是服務(wù)場(chǎng)地的改造和建設(shè)方案由N社工機(jī)構(gòu)顧問團(tuán)隊(duì)提供，改造完成后交由N社工機(jī)構(gòu)管理。為老服務(wù)平臺(tái)的服務(wù)運(yùn)營(yíng)方案由N社工機(jī)構(gòu)結(jié)合專業(yè)、資源和需求制定，經(jīng)W民政局認(rèn)可后納入?yún)f(xié)議框架。在協(xié)議框架內(nèi)，提供何種服務(wù)、提供給誰(shuí)、何時(shí)提供等完全由N機(jī)構(gòu)決定。在合約完成的前提下，N機(jī)構(gòu)還可以依托平臺(tái)發(fā)展合約之外的服務(wù)內(nèi)容。另外，Y項(xiàng)目服務(wù)自主性還體現(xiàn)在該項(xiàng)目的具體服務(wù)計(jì)劃上，Y項(xiàng)目的年度服務(wù)計(jì)劃由該項(xiàng)目主要部門的社會(huì)工作者牽頭制定，之后提交項(xiàng)目主任審核；具體服務(wù)計(jì)劃則由項(xiàng)目的具體工作人員制定，之后提交項(xiàng)目上級(jí)主管審核批準(zhǔn)。也就是說，Y項(xiàng)目的服務(wù)內(nèi)容制定和設(shè)計(jì)方面，N機(jī)構(gòu)具有充足的自主性。

運(yùn)作自主性?？傮w上看，Y項(xiàng)目負(fù)責(zé)人對(duì)N社工機(jī)構(gòu)理事會(huì)負(fù)責(zé)。財(cái)務(wù)上，Y項(xiàng)目負(fù)責(zé)人提交整體或年度預(yù)算，交由N社工機(jī)構(gòu)理事會(huì)批核；服務(wù)人員提交服務(wù)預(yù)算，由機(jī)構(gòu)上一級(jí)主管批核。此外，N社工機(jī)構(gòu)亦可以在不違反國(guó)家法律法規(guī)前提下，向項(xiàng)目服務(wù)對(duì)象收取合理費(fèi)用，接受社會(huì)和企業(yè)資金，用于補(bǔ)充或者發(fā)展服務(wù)。人事上，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)招募和日常管理由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人完成，準(zhǔn)入和晉升機(jī)制由理事會(huì)決定，W民政局無(wú)權(quán)決定和直接調(diào)動(dòng)。

四、專業(yè)與賦權(quán)：社工機(jī)構(gòu)自主性獲得的策略與機(jī)制

新生的社工機(jī)構(gòu)如何運(yùn)用專業(yè)優(yōu)勢(shì)在合作中獲得自主性？在賦權(quán)視角下，我們將從權(quán)力感知、權(quán)力賦予和權(quán)力生產(chǎn)三個(gè)層面加以詮釋。

（一）專業(yè)性與權(quán)力感知：自主性獲得的前提

N社工機(jī)構(gòu)的權(quán)力中心在理事會(huì)，理事會(huì)成員由五位受過訓(xùn)練的社會(huì)工作者組成，其中四位為中國(guó)香港民間組織M協(xié)會(huì)在職社工；另外，N機(jī)構(gòu)所有部門主管由社工擔(dān)任，社工亦是直接服務(wù)提供的核心力量。區(qū)W民政局主動(dòng)邀請(qǐng)N社工機(jī)構(gòu)承擔(dān)Y項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)時(shí)，N社工機(jī)構(gòu)并沒有馬上接受W民政局的邀請(qǐng)，而是將項(xiàng)目中的機(jī)構(gòu)自主性作為合作前提條件?！安贿^如果不是雙方的尊重和配合的話，我覺得不可能做得到那樣，社會(huì)服務(wù)講公平，講專業(yè)，不可以按照以前的行政方法來(lái)，如果不是那也用不著我們來(lái)做?！保∟社工機(jī)構(gòu)理事長(zhǎng)，2010年7月12日會(huì)議記錄）

在運(yùn)營(yíng)中，社工的理念也指導(dǎo)負(fù)責(zé)人的日常行為，引導(dǎo)它們與政府保持邊界?！拔襾?lái)的時(shí)候，理事長(zhǎng)和我說，你過去可能會(huì)面對(duì)很復(fù)雜的情況，可是你記住，不是我們?nèi)慷及凑账麄儯╓區(qū)民政局）的來(lái)，我們是希望他們可以明白更專業(yè)、更人性化的服務(wù)，包括我們和他們的合作關(guān)系……每次我遇到一些復(fù)雜情況的時(shí)候，我就會(huì)想想這個(gè)?！保∟社工機(jī)構(gòu)主任，2011年1月6日工作日志）

除了專業(yè)本身需要獨(dú)立性以外，作為專業(yè)人員的社會(huì)工作者，也需要擁有相對(duì)獨(dú)立和自主的空間，擺脫行政引導(dǎo)專業(yè)的束縛，追求專業(yè)上的自我實(shí)現(xiàn)。在Y項(xiàng)目中，部分工作者曾供職于街道社工崗位，后轉(zhuǎn)崗至N社工機(jī)構(gòu)，也有一定比例的工作者是社會(huì)工作專業(yè)畢業(yè)后直接來(lái)到N社工機(jī)構(gòu)。N社工機(jī)構(gòu)營(yíng)造的人本服務(wù)環(huán)境使得他們可以實(shí)踐專業(yè)所學(xué)、實(shí)現(xiàn)專業(yè)人員的個(gè)人價(jià)值，進(jìn)而激勵(lì)他們更為主動(dòng)地維護(hù)機(jī)構(gòu)的自主空間。

以前（街道）就是做很多文件工作，也沒有專業(yè)的督導(dǎo)，每天都很忙但又不知道在忙什么，這里會(huì)有些不一樣的東西，就想著怎么做更專業(yè)、更好的服務(wù)。（N社工機(jī)構(gòu)社工，2013年1月12日督導(dǎo)記錄）

香港的服務(wù)都很成熟了，地方又小，個(gè)人發(fā)揮的空間不大，內(nèi)地現(xiàn)在服務(wù)剛剛發(fā)展，很多都是新的，這個(gè)平臺(tái)能夠讓我這些年的經(jīng)驗(yàn)得到更好的發(fā)揮，就像是自己再去圓一個(gè)夢(mèng)，為同工們守好這個(gè)地方。（N社工機(jī)構(gòu)主任，2011年5月12日日志）

（二）專業(yè)性與制度認(rèn)同：自主性獲得的關(guān)鍵

中國(guó)的政治體制改革正從總體性支配走向技術(shù)治理①渠敬東、周飛舟、應(yīng)星：《從總體支配到技術(shù)治理——基于中國(guó)30年改革經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)學(xué)分析》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2009（6）。，社會(huì)工作專業(yè)化的過程，實(shí)質(zhì)也是它在程序和技術(shù)上不斷規(guī)范、獲得福利國(guó)家制度認(rèn)可的過程。服務(wù)技術(shù)上的精致、服務(wù)目標(biāo)上與政府的契合，幫助社工機(jī)構(gòu)獲得制度合法性，進(jìn)而推動(dòng)政府主動(dòng)甚至是被動(dòng)地為有專業(yè)技術(shù)的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)讓渡空間。

2010年，正逢國(guó)家大力發(fā)展社會(huì)工作機(jī)構(gòu)、促進(jìn)社會(huì)服務(wù)管理改革之時(shí)，W民政局所在城市也響應(yīng)國(guó)家政策，出臺(tái)文件并預(yù)留資金，鼓勵(lì)基層政府部門與社會(huì)工作機(jī)構(gòu)合作。W區(qū)位于經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的中心城區(qū)，在人口老齡化的壓力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)之下，W區(qū)民政局主導(dǎo)下的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)已經(jīng)包括了助老巡視員、家政服務(wù)、“星光平安寶”等常規(guī)服務(wù)，養(yǎng)老工作居全市前列，但是W民政局仍然希望進(jìn)一步提升該區(qū)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量，創(chuàng)建服務(wù)品牌、擴(kuò)大政府影響力。當(dāng)W區(qū)民政局向市級(jí)民政表達(dá)社區(qū)養(yǎng)老發(fā)展愿景、尋求發(fā)展支持時(shí)，市級(jí)民政鼓勵(lì)W區(qū)民政局將養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展與社工服務(wù)購(gòu)買結(jié)合起來(lái)，并承諾以社會(huì)工作試點(diǎn)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的方式給予資助，支持W民政局在區(qū)內(nèi)打造一個(gè)全市乃至全省老年社會(huì)工作人才示范基地。既可以獲得上級(jí)行政認(rèn)可，又可以突破改革瓶頸，W區(qū)民政局同意尋求適宜的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)參與本區(qū)養(yǎng)老改革。

然而，當(dāng)時(shí)可承接這一服務(wù)的社工機(jī)構(gòu)并不多，有成功養(yǎng)老服務(wù)提供經(jīng)驗(yàn)的機(jī)構(gòu)更是少見，在不多的選擇之中，N社工機(jī)構(gòu)是較為理想的合作伙伴。N社工機(jī)構(gòu)依托中國(guó)香港M協(xié)會(huì)成立，機(jī)構(gòu)理事會(huì)成員大部分為M協(xié)會(huì)專業(yè)社工，能夠在專業(yè)技術(shù)上給予N社工機(jī)構(gòu)支持。另外，從20世紀(jì)90年代開始，M協(xié)會(huì)一直為H市民政下屬老人院提供培訓(xùn)、咨詢和督導(dǎo)服務(wù)，二者的合作取得了不俗的成績(jī)，如該市下屬老人院以其優(yōu)質(zhì)的服務(wù)獲得ISO9001: 2000標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證證書，成為全國(guó)模范養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、社會(huì)工作人才建設(shè)示范基地。經(jīng)由與N機(jī)構(gòu)有過合作經(jīng)驗(yàn)的政府官員推薦，W民政局主動(dòng)邀請(qǐng)N社工機(jī)構(gòu)承擔(dān)Y項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)。

一是政府需要確保資金的穩(wěn)定性，二是政府需承諾在服務(wù)過程中保持機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，并尊重服務(wù)的專業(yè)性……我們對(duì)我們的專業(yè)有信心，你看H市老人院，他們成為了院舍養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)典范，所以在專業(yè)性上我可以和你保證。（N社工機(jī)構(gòu)理事長(zhǎng)，2010年7月12日會(huì)議記錄）

在制度激勵(lì)和制度內(nèi)官員的強(qiáng)化下，為了獲得優(yōu)質(zhì)服務(wù)伙伴，W區(qū)民政局同意在合作中讓渡空間?！疤庨L(zhǎng)一直和我推薦你們，說只要你們肯幫忙，這個(gè)項(xiàng)目一定可以出彩，你們（M協(xié)會(huì)）直接做也好，N社工機(jī)構(gòu)來(lái)做也好，形式的事情可以商量，項(xiàng)目上你們說了算。”（W區(qū)民政局負(fù)責(zé)人，2010年7月12日會(huì)議記錄）

雙方確定合作關(guān)系后，N社工機(jī)構(gòu)組建Y項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)。為了保障服務(wù)質(zhì)量，N社工機(jī)構(gòu)一方面組建以資深香港社工為首的顧問團(tuán)隊(duì)，借鑒香港老年服務(wù)的成熟經(jīng)驗(yàn)，將全人服務(wù)理念融入為老服務(wù)中心的功能定位、樓層布局和場(chǎng)所設(shè)計(jì)，并協(xié)助工程落實(shí)；另外一方面輸送核心員工赴港參加培訓(xùn)、提升工作者的微觀服務(wù)技術(shù)。項(xiàng)目開始之初，W區(qū)民政局也試圖要N機(jī)構(gòu)遵循行政原則，例如定期匯報(bào)、追求方案覆蓋面、市場(chǎng)效率等，但在機(jī)構(gòu)將服務(wù)方案和煥然一新的大樓展現(xiàn)在W區(qū)民政局眼前時(shí)，政府看到了N機(jī)構(gòu)在服務(wù)上的能力與擔(dān)當(dāng)，開始賦予機(jī)構(gòu)更大的自主空間?！按髽峭耆煌?，全是托你們的福，我能做的就是給你們做好后勤，支持你們?！保╓區(qū)民政局局長(zhǎng)，2011年10月20日工作日志）

在服務(wù)過程中，雖然N社工機(jī)構(gòu)與W區(qū)民政局簽署了合約，但Y項(xiàng)目提供的服務(wù)并不止于合約，它常常基于自身的社會(huì)性超額完成任務(wù)。以日托服務(wù)為例，合同中約定服務(wù)人數(shù)為30人，因?yàn)閅項(xiàng)目所提供的優(yōu)質(zhì)服務(wù)的吸引力，日托服務(wù)開展不久便超過30人，申請(qǐng)服務(wù)的老人進(jìn)入排隊(duì)狀態(tài)。為了解決更多家庭的照料難題，N機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)各種力量，將日托服務(wù)擴(kuò)展至近40人，并通過科學(xué)的評(píng)估機(jī)制，選擇有真正有需要的老人進(jìn)入該項(xiàng)目?；贜社工機(jī)構(gòu)突出的專業(yè)能力，W區(qū)民政局在自主權(quán)上的讓渡更為積極，甚至主動(dòng)調(diào)整自己的行政架構(gòu)。如Y項(xiàng)目作為示范性項(xiàng)目，有諸多行政性任務(wù)，W區(qū)民政局為了減少Y項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)的行政負(fù)擔(dān)，將下屬單位社區(qū)服務(wù)中心定位為政府購(gòu)買服務(wù)的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和評(píng)估單位，社區(qū)中心聘用持證社工，以制度內(nèi)專業(yè)人員服務(wù)制度外專業(yè)機(jī)構(gòu)，分擔(dān)項(xiàng)目運(yùn)行中不可避免的行政任務(wù)?！八麄兒軐I(yè)，我們請(qǐng)N社工機(jī)構(gòu)來(lái)是讓他們做專業(yè)服務(wù)的，一些沒有關(guān)系的指標(biāo)，你們就自己消化，不要轉(zhuǎn)到他們這個(gè)地方來(lái)了，專業(yè)上的問題比如一些日托個(gè)案，你們轉(zhuǎn)介給他們，找Y中心的話，你們要通過社區(qū)中心，社區(qū)中心把可以完成的行政任務(wù)完成，為N社工機(jī)構(gòu)分擔(dān)不屬于他們的行政事務(wù)。”（W區(qū)民政局局長(zhǎng)，2011年10月20日工作日志）

N社工機(jī)構(gòu)的專業(yè)技術(shù)與W區(qū)民政局需求高度契合，這種需求既包括業(yè)績(jī)需求，如獲得上級(jí)政府認(rèn)可，也包括實(shí)質(zhì)需求，如技術(shù)支持。因此，即便W區(qū)民政局在物質(zhì)上資源優(yōu)勢(shì)明顯，為了制度目標(biāo)，他們也需要在合作中妥協(xié)。此時(shí)，專業(yè)便成為一種被制度承認(rèn)的權(quán)力，助力社工機(jī)構(gòu)獲取自主性。

（三）專業(yè)性與權(quán)力生產(chǎn)：自主性獲得的基礎(chǔ)

專業(yè)理念從內(nèi)增加了社工機(jī)構(gòu)的自主意識(shí)，專業(yè)技術(shù)又從外賦予了社工機(jī)構(gòu)自主空間，而這種自主性得以構(gòu)建和維持的基礎(chǔ)在于專業(yè)性目標(biāo)指向社會(huì)服務(wù)之提升，鏈接社會(huì)需求，從而能夠獲得在地合法性，穩(wěn)定甚至擴(kuò)展自主空間。

Y項(xiàng)目運(yùn)行一段時(shí)間后，服務(wù)效果初顯，解決了W民政局在養(yǎng)老服務(wù)提升上的瓶頸，并為其帶來(lái)了良好的社會(huì)聲譽(yù)。在此基礎(chǔ)上，N機(jī)構(gòu)一方面積極“引進(jìn)來(lái)”，即接待不同社工同仁及政府的參訪、邀請(qǐng)同行共同提供為老服務(wù)；另一方面注重“走出去”，即參與國(guó)內(nèi)外老年服務(wù)研討及展覽會(huì)，為同行提供咨詢與培訓(xùn)，開拓新的項(xiàng)目領(lǐng)域。這些超越了Y項(xiàng)目服務(wù)本身的工作擴(kuò)大了N社工機(jī)構(gòu)的行業(yè)影響力，強(qiáng)化其專業(yè)形象，進(jìn)一步提升了機(jī)構(gòu)話語(yǔ)權(quán)。

此外，機(jī)構(gòu)也注重在地社會(huì)關(guān)系建設(shè)，提升機(jī)構(gòu)在W區(qū)的社會(huì)合法性。例如聯(lián)合W區(qū)內(nèi)各街道的社工機(jī)構(gòu)，共同舉辦阿爾茲海默癥篩查活動(dòng)、老年運(yùn)動(dòng)會(huì)；在Y項(xiàng)目中開展“一線通”服務(wù)，建立養(yǎng)老資源庫(kù)、做實(shí)統(tǒng)籌和轉(zhuǎn)介平臺(tái)；組織體制內(nèi)外服務(wù)單位協(xié)調(diào)會(huì)、單位及老人供需見面會(huì)，與區(qū)內(nèi)其他社會(huì)組織共同展開養(yǎng)老服務(wù)；培育和發(fā)展個(gè)體及單位志愿者，例如構(gòu)建自愿者管理系統(tǒng)、舉辦義工嘉獎(jiǎng)禮等。在地的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建，超越了政府當(dāng)初所讓渡或者賦予的制度合法性，使N社工機(jī)構(gòu)擁有了其他機(jī)構(gòu)甚至是政府本身也難以獲得的在地社會(huì)資源，幫助N社工機(jī)構(gòu)維持或者擴(kuò)展自主性。

這些向外生長(zhǎng)或者向內(nèi)衍生的影響力，經(jīng)由技術(shù)性資源發(fā)展成為一種更為穩(wěn)定和不可替代的社會(huì)性資源，幫助N社工機(jī)構(gòu)穩(wěn)定了所獲得的自主空間?！叭胀兄行囊郧拔覀円沧鲞^，我們做的時(shí)候老人不來(lái)，他們一做老人就開始排隊(duì)，還是他們專業(yè)啊，我們就很放心地交給他們?nèi)プ?，服?wù)方面由他們來(lái)決定，我們不插手?！保╓區(qū)民政局局長(zhǎng)，2012年6月20日年筆者郵件）

五、結(jié)論與討論

近年來(lái)，我國(guó)政府借鑒西方經(jīng)驗(yàn)推動(dòng)社會(huì)服務(wù)管理改革、實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)社會(huì)化的方向逐步明晰，但政社合作中的自主性問題長(zhǎng)期以來(lái)都是政府改革的難點(diǎn)，也成為社工機(jī)構(gòu)發(fā)展的痛點(diǎn)。本文以一個(gè)社工機(jī)構(gòu)與政府合作的項(xiàng)目為例，呈現(xiàn)社工機(jī)構(gòu)在合作中獲取自主空間的策略及機(jī)制。研究發(fā)現(xiàn)，社工機(jī)構(gòu)想要在合作中獲得自主性，專業(yè)性發(fā)揮至關(guān)重要。重視專業(yè)性不僅可以契合政府所需，獲得來(lái)自制度內(nèi)的權(quán)力讓渡，也培育社工機(jī)構(gòu)社會(huì)理念，增強(qiáng)組織本身對(duì)自主性的訴求。而專業(yè)性對(duì)社會(huì)問題的回應(yīng)，又可以進(jìn)一步增強(qiáng)組織的社會(huì)合法性，鞏固社工機(jī)構(gòu)在合作中的自主性。當(dāng)然，基于本案例所提煉出的結(jié)論也具有局限性，案例中的社工機(jī)構(gòu)背后有服務(wù)經(jīng)驗(yàn)較為豐富的中國(guó)香港機(jī)構(gòu)提供專業(yè)支援，這在初期為機(jī)構(gòu)爭(zhēng)取自主性提供了方向引導(dǎo)和技術(shù)資源。案例中的基層政府也位于經(jīng)濟(jì)、服務(wù)發(fā)展較好的地區(qū)，他們對(duì)社會(huì)服務(wù)質(zhì)量提升的需求更為迫切，專業(yè)更有可能轉(zhuǎn)化成有效的權(quán)力資源，助力機(jī)構(gòu)自主性獲得。二者相互作用所得的結(jié)論，未必適用于中國(guó)所有的社工機(jī)構(gòu)和政府關(guān)系詮釋。但是，以專業(yè)性爭(zhēng)取自主性這一策略，不僅有益于政府職能轉(zhuǎn)移，又能夠促進(jìn)機(jī)構(gòu)壯大，提升社會(huì)整體福祉，不失為未來(lái)政府改革和機(jī)構(gòu)發(fā)展的有效路徑。

本案例所呈現(xiàn)的通過專業(yè)性賦權(quán)獲得自主性的做法不僅對(duì)社工機(jī)構(gòu)的發(fā)展壯大有借鑒意義，對(duì)其他類型社會(huì)組織的發(fā)展和社會(huì)福利提升也有一定的參考價(jià)值。中國(guó)的社會(huì)組織要想在合法的空間中獲得自主性，不僅需要提升專業(yè)能力，獲得制度認(rèn)可，也需要強(qiáng)化專業(yè)理念，彰顯社會(huì)組織功能。