喻少如 劉文凱

摘 要：我國傳統(tǒng)“行政主導(dǎo)型”的征地補(bǔ)償模式實際上是計劃經(jīng)濟(jì)社會歷史條件下的產(chǎn)物，帶有明顯的管理主義特征。新時代背景下以“同地同權(quán)”、賦權(quán)于“民”為基本價值理念的土地管理制度改革恢復(fù)了國有土地與集體土地法律地位平等的憲法秩序，確立了農(nóng)民作為集體所有權(quán)享有者與行使者的主體地位，從而改變了傳統(tǒng)征地補(bǔ)償模式賴以生存的社會土壤，并為“參與協(xié)商型”行政法治模式的引入和征地補(bǔ)償模式的重構(gòu)提供了基礎(chǔ)和條件?！皡⑴c協(xié)商型”征地補(bǔ)償模式具有以人為中心、注重多元利益主體實質(zhì)參與征地補(bǔ)償決策、追求公平正義等明顯的治理主義特征。與之相適應(yīng)，征地補(bǔ)償制度框架應(yīng)遵循公益征收原則建立征收、征購雙軌制，貫徹公平合理補(bǔ)償原則建立主客觀面向相配合的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，完善征補(bǔ)程序保障多元利益主體的參與協(xié)商權(quán)利。

關(guān)鍵詞：征收補(bǔ)償模式、行政主導(dǎo)型、同地同權(quán)、參與協(xié)商型、制度框架

中圖分類號：DF38

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1008-4355（2019）05-0129-10

DOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2019.05.12?開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識碼（OSID）：

“模式”是指解決某一類問題的方法論。作為理論框架的一種簡約表達(dá)，集體土地征收補(bǔ)償模式的引入和使用，能夠有效地回應(yīng)解釋政府與被征地農(nóng)民彼此之間關(guān)系的變遷特征，以及土地征收補(bǔ)償制度所依附的社會歷史條件變化。大體來看，我國集體土地征收補(bǔ)償制度在理論上可分為“行政主導(dǎo)型”和“參與協(xié)商型”兩種模式，前者是計劃經(jīng)濟(jì)時代的產(chǎn)物，帶有管理主義色彩;后者是市場經(jīng)濟(jì)時代的結(jié)晶，呈現(xiàn)新型的治理主義特征?！皡⑴c協(xié)商型”征地補(bǔ)償模式的建構(gòu)是基于對集體土地征收補(bǔ)償制度發(fā)展趨勢的一種判斷和解釋：我國集體土地征收補(bǔ)償制度正在也必將從“行政主導(dǎo)型”走向“參與協(xié)商型”征地補(bǔ)償模式，其所承載的不僅是土地的城鎮(zhèn)化，更多的是新型城鎮(zhèn)化下“人的城鎮(zhèn)化”、國家治理現(xiàn)代化之使命。這種立場預(yù)設(shè)或理論建構(gòu)并非空穴來風(fēng)，其深厚的基礎(chǔ)在于中國的改革，其完善也是伴隨著改革的腳步。

一、管理主義的行政主導(dǎo)型征地補(bǔ)償模式

傳統(tǒng)“行政主導(dǎo)型”的征地補(bǔ)償模式帶有計劃經(jīng)濟(jì)色彩，具有管理主義特征。這些特征表現(xiàn)為“決策者對人和事的單向管理”[1]。

（一）以物為中心的城鎮(zhèn)化價值目標(biāo)

改革開放以來，實現(xiàn)社會主義工業(yè)化、城鎮(zhèn)化始終是最為重要的國家任務(wù)之一。因工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)需要大量的土地，獲取農(nóng)村集體的土地資源便成為了滿足國家建設(shè)需要的一種選擇。通常來說，獲取城鎮(zhèn)化建設(shè)所需土地包括土地征收和市價購買兩種方式。但因我國實行嚴(yán)格的土地用途管制制度，且任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)必須申請使用國有土地。在“土地購買”不具有可行性的情況下，征收農(nóng)村集體土地便成為了滿足城鎮(zhèn)化建設(shè)需要的唯一選擇。由于土地征收過程中，往往會涉及土地用途的轉(zhuǎn)換，而土地用途的轉(zhuǎn)換又會產(chǎn)生巨額的土地增值收益。因此，根據(jù)征地補(bǔ)償?shù)囊话阍?，國家征收土地必須給予被征地者“公平合理”的補(bǔ)償，這種補(bǔ)償不僅包括對土地原用途價值的補(bǔ)償，還包括土地增值收益的分享。但從我國的征地補(bǔ)償制度來看，由于政府掌握著土地增值收益實現(xiàn)與否的決定權(quán)，而且還擁有土地增值收益分配的主導(dǎo)權(quán)。加之，我國的征地采用的是按照“土地原用途”進(jìn)行補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。因此，我國傳統(tǒng)征地補(bǔ)償模式的價值取向主要在于“獲取土地”以保障城鎮(zhèn)化建設(shè)，而并未充分重視被征地者財產(chǎn)權(quán)益的保障。

（二）征地補(bǔ)償決策的單方性

根據(jù)《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，征收農(nóng)村集體土地必須辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批和征地審批手續(xù)，這可謂是征地決策的重要環(huán)節(jié)。然而，在辦理審批過程中，法律并未具體明確規(guī)定農(nóng)村集體和農(nóng)民個人知情、參與的任何程序權(quán)利以及輔助性措施。雖然《土地管理法》第46條規(guī)定了征地決定獲批后由縣級以上人民政府公告并組織實施的相關(guān)內(nèi)容。然而，由于集體土地經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的機(jī)關(guān)批準(zhǔn)并由法定主體公告告知被征土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人后，實際上已經(jīng)意味著農(nóng)村集體喪失了集體所有權(quán)。所以，征收決策程序本質(zhì)上屬于一種“內(nèi)部行政程序”，是封閉性過程。在補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)的制定方面我國采用的具體模式是：國家通過立法規(guī)定補(bǔ)償安置費的幅度范圍，具體實施則由地方政府根據(jù)實際情況在法定的幅度范圍內(nèi)進(jìn)行自由裁量，特殊情況下國務(wù)院可提高補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)。也就是說，我國集體土地征收補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)的確定主要是由立法機(jī)關(guān)“規(guī)定”和政府進(jìn)行“自由裁量”。從國家、集體和農(nóng)民個人三者之間關(guān)系的角度來看，政府具有制定補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)力，而農(nóng)村集體和農(nóng)民個人并不完全享有與之進(jìn)行充分協(xié)商的現(xiàn)實權(quán)利。

（三）征地補(bǔ)償程序的形式化

誠然《土地管理法》在征地申請獲批后設(shè)置了征地決定公告程序和補(bǔ)償安置方案確定后規(guī)定了聽取被征地農(nóng)村集體、農(nóng)民意見的程序。然而，從2010年國土資源部發(fā)布的《征收土地公告辦法》的規(guī)定可知，征收土地公告和征地補(bǔ)償安置公告的內(nèi)容主要是征收、補(bǔ)償?shù)氖聦嵭孕畔?，不包括對征地決定合法性以及補(bǔ)償安置方案合理性的依據(jù)、理由等實質(zhì)性事項的說明。而且，征地決定的公告時間是在征收申請依法批準(zhǔn)后，這種事后告知的方式對于土地權(quán)利人了解自己土地被征收情況、進(jìn)展以及是否有機(jī)會參與到征收決策的過程中，已經(jīng)沒有多大實質(zhì)意義。補(bǔ)償安置方案確定后的公告亦是如此。

補(bǔ)償安置方案公告后雖然還設(shè)置了“聽取意見”程序，但由于是事后的聽取意見，且未規(guī)定聽證記錄的法律效力，也未規(guī)定行政機(jī)關(guān)聽取意見后說明理由的法定義務(wù)以及依申請不舉行聽證的和不能說明理由的法律后果，以致于其在法律實踐中收效并不顯著。

（四）行政權(quán)主導(dǎo)下的效率優(yōu)先原則

效率優(yōu)先原則主要體現(xiàn)在兩個層面：其一，采用命令服從式的征地補(bǔ)償內(nèi)部運行機(jī)制，簡化行政程序;其二，為征地補(bǔ)償制度的高效率運行創(chuàng)造有利的外部環(huán)境。前者已有論及，故不贅述。就后者而言，其必然涉及立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)的關(guān)系處理問題。雖然在權(quán)力運行的邏輯上，行政權(quán)在國家任務(wù)的實現(xiàn)過程中扮演著中流砥柱的角色，但一般說來，立法權(quán)具有為行政權(quán)劃定運行軌道、司法權(quán)具有監(jiān)督行政權(quán)是否脫軌的功能。然而，在效率優(yōu)先影響下，我國的征地補(bǔ)償立法并沒有充分發(fā)揮規(guī)范約束行政權(quán)的作用。在傳統(tǒng)征地補(bǔ)償制度已明顯不適應(yīng)社會現(xiàn)實需要的情況下，立法機(jī)關(guān)雖多次將其列入立法計劃，但始終未真正有效地履行立法職能。而在立法僅為被征地者規(guī)定了協(xié)調(diào)裁決的行政救濟(jì)渠道的情況下，行政相對人若想獲得司法救濟(jì)只能仰賴于法院系統(tǒng)的抉擇。然而，針對征收爭議，最高人民法院的司法解釋把征收決定認(rèn)定為行政機(jī)關(guān)的“最終裁決”，將其排除在了行政訴訟受案范圍之外。而對土地補(bǔ)償安置爭議的審查范圍，最高人民法院同樣以司法解釋的方式對自身的審查范圍作了嚴(yán)格限定。

二、“參與協(xié)商型”征地補(bǔ)償模式提出的現(xiàn)實條件

從制度演變史來看，一般意義上的行政法治模式共經(jīng)歷了兩次重大變革，即由服務(wù)于行政管理的行政法到以控權(quán)為中心的行政法，再到注重參與協(xié)商的民主式行政法。從我國“行政主導(dǎo)型”征地補(bǔ)償模式的管理性特征來看，其歷史方位仍處于行政法治模式變遷的第一階段。然而，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的改革，在征地補(bǔ)償領(lǐng)域，國家、集體和農(nóng)民個人之間的關(guān)系發(fā)生了重大變化。這為我國建構(gòu)“參與協(xié)商型”的征地補(bǔ)償模式提供了良好的社會現(xiàn)實條件。

（一）新一輪的農(nóng)地制度改革背景下集體所有權(quán)的相對自主性

新一輪的農(nóng)地制度改革把建立集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度作為了一項重要內(nèi)容。賦予集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地同等權(quán)能，將其納入國有建設(shè)用地市場進(jìn)行公開交易，優(yōu)先在農(nóng)村配置，顯化集體土地價值是改革的主要方向。換言之，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革的目的在于恢復(fù)該類集體土地的完整權(quán)能，使之具有可與國有建設(shè)用地實質(zhì)相當(dāng)?shù)淖灾靼l(fā)展權(quán)。這實質(zhì)上是將農(nóng)村集體置于了一種真正意義上的土地所有權(quán)者地位。在此前提下，遵循所有權(quán)行使的一般原理，形成了與以往土地增值收益國有化截然不同的國家、集體、個人公平分享土地增值收益的新機(jī)制。即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過出讓、租賃、作價出資等方式取得的收益原則上是其自主經(jīng)營所得，因集體收益并非純粹由集體自身所創(chuàng)造，而有賴于“保護(hù)性國家”和“生產(chǎn)性國家”為其提供的良好的公共物品和公共服務(wù)[2]。因此，從產(chǎn)權(quán)角度而言，政府轉(zhuǎn)讓公共環(huán)境產(chǎn)權(quán)的成本需以一定的方式取回[3] ?！皩€人來講，稅收是政府為他提供的商品和服務(wù)的‘價格，或成本”[4]。在我國，這一關(guān)系目前是以集體經(jīng)營性建設(shè)用地的出讓方、出租方、作價出資方及再轉(zhuǎn)讓方向國家繳納“土地增值收益調(diào)節(jié)金”的方式所呈現(xiàn)。

然而，這一改革的重大意義并未得到充分挖掘，甚至在理論研究中被嚴(yán)重低估。譬如有學(xué)者認(rèn)為，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市僅是為了解決“珠三角”等地過去因政策放松而產(chǎn)生的土地粗放式利用的歷史遺留問題，而并不是對農(nóng)村集體土地一種真正意義上的松綁[5]?！凹热皇菤v史遺留而非全局問題，就沒有必要通過修法來應(yīng)對，更不應(yīng)當(dāng)借此局部地區(qū)的歷史遺留問題來沖擊現(xiàn)行土地制度”[6]。如果采用局部的眼光或者守舊的態(tài)度，這樣的觀點似乎有一定的道理。然而，必須正視的是，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革本身是一項面向全國的制度創(chuàng)新，其承載著盡可能徹底破除傳統(tǒng)體制機(jī)制流弊的重任。事實上，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的確引出了農(nóng)村非經(jīng)營性建設(shè)用地、農(nóng)用地等在符合土地利用規(guī)劃的情況下能否入市以及非公益性征收的正當(dāng)性問題。因為，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革至少可以說明集體土地的使用權(quán)是依法可以出讓的，這就打開了農(nóng)村集體向“任何單位和個人”進(jìn)行建設(shè)供地的閥門。既然集體所有的土地依法可以出讓，那么農(nóng)村其他類型土地在符合土地利用總體規(guī)劃和城市建設(shè)規(guī)劃的情況下，為何不能入市交易而只能通過國家征收再交易的方式為國家、單位和個人供地？更進(jìn)一步說，“雙規(guī)劃”所劃定的國家建設(shè)范圍內(nèi)的土地已經(jīng)屬于“準(zhǔn)建設(shè)用地”，該范圍內(nèi)不論是集體所有的經(jīng)營性建設(shè)用地還是其他類型土地均獲得了轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的“準(zhǔn)合法性”，即便出于保護(hù)耕地、加強(qiáng)土地管理的目的必須辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)或補(bǔ)充耕地，也不足以構(gòu)成集體所有的、符合國家建設(shè)需要的“經(jīng)營性建設(shè)用地”和集體所有的、國家認(rèn)可的“準(zhǔn)建設(shè)用地”在供地方式上必須區(qū)別對待的充分理由。更何況，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)的辦理和補(bǔ)充耕地的義務(wù)是屬于用地單位的法定職責(zé)。所以，雖然集體所有土地出讓權(quán)能的釋放目前僅限于集體經(jīng)營性建設(shè)用地，但其他類型土地相應(yīng)的權(quán)能恢復(fù)可以理解為邏輯上的合理性。

（二）農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中農(nóng)民主體性的凸顯

與集體經(jīng)營性建設(shè)用地的權(quán)能恢復(fù)不同，在集體所有權(quán)被虛置的情況下，增加農(nóng)民個人產(chǎn)權(quán)一直是對已經(jīng)落實到戶的集體財產(chǎn)的權(quán)能進(jìn)行恢復(fù)的主要渠道。新一輪的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革并未改變這一思路，而是要求在現(xiàn)有農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，賦予農(nóng)民個人更多的產(chǎn)權(quán)。從當(dāng)前的改革方向來看，國家不僅要賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保權(quán)能，還要賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)。由此可知，不久的將來農(nóng)民將獲得長久穩(wěn)定且較為完整的他物權(quán)，并可對其占有使用的集體土地份額流轉(zhuǎn)、退出、繼承，而且此前權(quán)能未分離的集體資產(chǎn)也將通過股份制落實到農(nóng)民個體。如此一來，集體和農(nóng)民個人之間就形成了“你中有我，我中有你”的新型產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。有學(xué)者將此種新型的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)定義為“股份合作、人人共有”的農(nóng)地股份共有制[7]，也有學(xué)者認(rèn)為它是一種“按份共有——股份合作”制[8]。前者傾向于把集體當(dāng)作一種人合性的團(tuán)體，后者則強(qiáng)調(diào)將集體視為一種資合性的組織。

通過賦予農(nóng)民個人產(chǎn)權(quán)恢復(fù)集體所有權(quán)，不僅使得集體所有權(quán)的權(quán)利束日益完整，而且推動集體內(nèi)部形成了一種以集體成員權(quán)利為中心的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。農(nóng)民作為集體所有權(quán)實際享有者的主體性大大增強(qiáng)。在農(nóng)民個人產(chǎn)權(quán)逐漸明晰、對集體所有權(quán)行使逐漸擁有決定權(quán)的情況下，集體所有制已經(jīng)不再是一道隔絕農(nóng)民與產(chǎn)權(quán)聯(lián)系的防火墻，而是建立在成員權(quán)利基礎(chǔ)之上保障農(nóng)民產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)的法律屏障?；诩w經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個人關(guān)系的根本性變化，為保障農(nóng)民的集體決策權(quán)，應(yīng)允許其以再組織化或臨時組織化的方式實質(zhì)性地參與到征地補(bǔ)償?shù)男姓^程之中。而為保障農(nóng)民對個人產(chǎn)權(quán)的自決權(quán)，則應(yīng)將農(nóng)民個人及其他土地權(quán)利人也視作相對獨立的被征地者。

（三）社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下政府職能的轉(zhuǎn)變

隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，通過一系列改革，農(nóng)村集體和農(nóng)民個人的市場主體地位愈發(fā)清晰。為保障市場機(jī)制的有效運轉(zhuǎn)，政府必須實現(xiàn)由“管理者”到“服務(wù)者”的角色轉(zhuǎn)變?！笆袌鍪腔谒揭?、效率而配置資源的系統(tǒng)，政府是基于公益、公正而配置資源的系統(tǒng)”[9]。政府并不享有任何主觀性的主權(quán)權(quán)力，“它只擁有一種為了滿足公共服務(wù)的需要而必須的權(quán)力”[10]。

就土地征收補(bǔ)償法律關(guān)系而言，因集體土地具有了私的財產(chǎn)權(quán)屬性，所以政府對集體土地的征收必須以滿足公共利益需要為前提。政府與被征地者的關(guān)系同時有為了實現(xiàn)公共行政任務(wù)的協(xié)商合作關(guān)系性質(zhì)?；趯φ魇昭a(bǔ)償行為的公共性要求，在征地申請者與被征地者之間，政府應(yīng)保持相當(dāng)程度的中立性。這一中立性的要求使得政府在征地補(bǔ)償過程中的角色由單方?jīng)Q定者變?yōu)榱斯矝Q策的組織者。由于征地申請者與征收補(bǔ)償決策者往往存在著千絲萬縷的聯(lián)系，因此難免會發(fā)生決策者偏袒征地申請者的情況。即便二者之間沒有可能影響作出公平正義征收補(bǔ)償決策的利害關(guān)系，也無法保證多元利益主體會因意見分歧而對征收補(bǔ)償決策產(chǎn)生不滿情緒。所以，必須嚴(yán)格遵循全面依法治國，以及依法行政原則的要求，充分發(fā)揮立法機(jī)關(guān)對政府征收補(bǔ)償權(quán)行使的規(guī)范和約束作用以及司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督和救濟(jì)功能。

三、治理主義的“參與協(xié)商型”征地補(bǔ)償模式

與我國當(dāng)前的社會現(xiàn)實條件相適應(yīng)，參與協(xié)商型的集體土地征收補(bǔ)償模式具有顯著的治理主義特征，這些特征綜合表現(xiàn)為公共決策的過程“越來越多地具有了協(xié)商性和互動性”[11]。

（一）以人為中心的城鎮(zhèn)化發(fā)展方向

社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展把保障市場主體的自主性地位擺在首要位置，這引發(fā)了法治理念的重要轉(zhuǎn)變。尊重人權(quán)、保障公民權(quán)利成為了立法、執(zhí)法、司法必須遵守的憲法性原則。雖然這并不意味著為政府對公民權(quán)利的干預(yù)劃定了絕對的禁區(qū)，但卻規(guī)定了政府權(quán)力行使必須遵循的公共利益原則。就征地補(bǔ)償而言，政府征收集體土地?zé)o法再被理解為國家對資源的單方配置。由此，集體和農(nóng)民個人就成為了政府為實現(xiàn)公共利益、增進(jìn)公共福祉的合作者。

基于一種比城鎮(zhèn)化、工業(yè)化建設(shè)更為廣泛的公共利益需要，農(nóng)村集體和農(nóng)民個人的利益也必須被納入到政府作出征收補(bǔ)償決策的考慮范圍內(nèi)。集體和農(nóng)民不只是征地補(bǔ)償?shù)膶ο螅瑫r也是征地補(bǔ)償所欲實現(xiàn)的公共利益的一方主體。集體土地征收補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)不再是讓一部分人和一部分地區(qū)先富裕起來，而是更強(qiáng)調(diào)社會進(jìn)步的統(tǒng)籌兼顧、發(fā)展成果的公平共享。這種共建共治共享的理念將傳統(tǒng)征地補(bǔ)償模式帶離了以物為中心的、盲目追求經(jīng)濟(jì)增長的模式，并轉(zhuǎn)向了以人為本、追求實現(xiàn)公平正義、兼顧集體和農(nóng)民個人發(fā)展利益的新型城鎮(zhèn)化道路。

（二）多元主義的征地補(bǔ)償治理主體

市場經(jīng)濟(jì)條件下個人主體性的凸顯，使得每個人都成為了自己權(quán)利的守護(hù)者。社會多元化、分散化的發(fā)展趨勢動搖了傳統(tǒng)政府權(quán)力行使的正當(dāng)性基礎(chǔ)，并表現(xiàn)出了對行政決策民主化、科學(xué)化的強(qiáng)烈訴求。由此，行政法學(xué)理論的發(fā)展將尋找獲取行政合法性來源的目光逐漸投向了行政的過程之中，以一種法治參與式的理性協(xié)商機(jī)制探尋法律的真正目的，從而拓展行政決策者的認(rèn)識資源，提升行政決策的科學(xué)性和民主性。從某種程度上來說，立法的功能實際上發(fā)生了后移，并轉(zhuǎn)化為一種更為鮮活具體、接近社會現(xiàn)實的治理方式，彌補(bǔ)了法律模糊性、滯后性和不全面性的缺陷，從而彌合了事實與規(guī)范之間的差距。社會公眾在行政決策中的地位也不單單是管理的相對方，而是與行政機(jī)關(guān)平等合作的一方?jīng)Q策參與者。

集體土地的征收補(bǔ)償屬于典型的公共行政領(lǐng)域，與行政處罰、行政強(qiáng)制等傳統(tǒng)的行政行為不同，政府的征地補(bǔ)償行為直接體現(xiàn)為必須得到被征地者的同意與配合方能順利完成滿足社會公益需要的行政任務(wù)?；谵r(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的變遷，農(nóng)民個人不僅不再是基層政權(quán)組織的資源管理對象，而且成為了集體所有權(quán)的真正享有者。除了作為集體財產(chǎn)權(quán)的主體之外，農(nóng)民個人也擁有了相對明確且獨立的產(chǎn)權(quán)。隨著農(nóng)村土地管理制度改革的深入，部分集體經(jīng)濟(jì)組織之外的企業(yè)和個人也會通過各種途徑對集體土地享有諸如經(jīng)營權(quán)、抵押權(quán)等財產(chǎn)性權(quán)利。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，他們均是平等競爭、自主經(jīng)營的市場主體。當(dāng)集體土地被征收時，無論是集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民個人抑或是其他土地權(quán)利人，都是利益的受影響者，由此也均應(yīng)享有對征地補(bǔ)償公共決策參與協(xié)商的權(quán)利。

（三）參與協(xié)商型的征地補(bǔ)償決策機(jī)制

與傳統(tǒng)行政參與僅強(qiáng)調(diào)對行政決定結(jié)果的告知、聽取意見不同，公共決策是一個包括信息收集、加工、作出判斷、得出結(jié)論的復(fù)雜過程。多元利益主體征收補(bǔ)償決策者身份地位的確立要求其對公共利益的認(rèn)定、補(bǔ)償安置方案的設(shè)計、土地補(bǔ)償款的分配、爭議解決程序和司法救濟(jì)機(jī)制等各個環(huán)節(jié)享有參與協(xié)商的權(quán)利。集體土地征收補(bǔ)償?shù)倪^程具有明顯的多階段性特征。從法律關(guān)系的角度來看，在征收決定的審批階段，征地的申請者與被征地的利益相關(guān)者是決策的參與者，征收審批機(jī)關(guān)是決策的組織者。在補(bǔ)償安置階段，補(bǔ)償義務(wù)人與補(bǔ)償權(quán)利人是決策的參與者，補(bǔ)償安置方案的批準(zhǔn)機(jī)關(guān)是決策的組織者。參與協(xié)商型行政法治模式下，征地補(bǔ)償決策在形式上顯露的是通過增強(qiáng)征地補(bǔ)償決策的民主性，獲取行政行為合法性的民主政治過程，而在實質(zhì)上則暗含著多元利益主體之間通過溝通協(xié)商達(dá)成一致意見的合作治理關(guān)系。征地申請機(jī)關(guān)與被征土地相關(guān)權(quán)利人地位平等，雙方均可針對征收補(bǔ)償?shù)暮戏ㄐ耘c合理性表達(dá)自己的利益訴求、提出相應(yīng)的決策意見，并可就對方提出的事實、依據(jù)、理由提出異議、提供反證。而作為決策者的征地審批機(jī)關(guān)和補(bǔ)償安置方案批準(zhǔn)機(jī)關(guān)應(yīng)保持中立公正的態(tài)度，充分聽取雙方的意見，并積極促進(jìn)雙方理性地進(jìn)行溝通協(xié)商。

（四）權(quán)力分工制約下的公平正義追求

參與協(xié)商型集體土地征收補(bǔ)償模式的實現(xiàn)不僅需要建立行之有效的內(nèi)部運行機(jī)制，而且還有賴于良好的外部制度環(huán)境。無救濟(jì)即無權(quán)利，反過來說，即是有權(quán)利必有救濟(jì)。行政訴訟不僅具有監(jiān)督行政的功能，而且還是解決行政爭議、保護(hù)相對人合法權(quán)益的最終渠道。長期以來，為保障集體土地征收補(bǔ)償?shù)男?，我國各級人民法院在為被征地者提供司法救?jì)的態(tài)度方面，始終保持謹(jǐn)慎。毋庸諱言，允許被征地者對政府的征收、補(bǔ)償行為提起行政訴訟，必然會降低行政效率、增加行政成本。但在強(qiáng)調(diào)公平優(yōu)先的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，法院不應(yīng)再束手束腳，而應(yīng)積極履行司法職能。除此之外，參與協(xié)商型行政法治模式還對行政訴訟提出了新要求，例如參與協(xié)商主體的多元化、征收補(bǔ)償機(jī)制的復(fù)雜化、對實質(zhì)正義的追求等特點均會對訴訟資格的認(rèn)定、司法審查強(qiáng)度等傳統(tǒng)行政訴訟制度造成一定程度的沖擊。面對這些新問題，司法機(jī)關(guān)應(yīng)順應(yīng)行政法治模式發(fā)展的趨勢，盡可能積極能動地作出回應(yīng)，從而更為有效地保障相對人的合法權(quán)益。

四、“參與協(xié)商型”征地補(bǔ)償模式的制度框架

法治模式的轉(zhuǎn)換意味著法律制度的系統(tǒng)性變革。參與協(xié)商型征地補(bǔ)償模式為《土地管理法》修改提供了新的理論框架。以之為基礎(chǔ)，對我國征地補(bǔ)償制度進(jìn)行系統(tǒng)重構(gòu)，方能更好地回應(yīng)現(xiàn)實的需要。

（一）遵循公益征收原則建立征收、征購雙軌制

參與協(xié)商型征地補(bǔ)償模式是以權(quán)利為本位的法治模式，政府的征收補(bǔ)償行為必須以公共利益為前提是其內(nèi)在要求。然而，公共利益是典型的不確定法律概念，對公共利益的界定無論在理論上還是法律實踐中均是一個棘手的難題。尤其對于我們這樣的發(fā)展中國家而言，更是進(jìn)退維谷。一方面，我們要迅速實現(xiàn)城鎮(zhèn)化，必須由政府積極推動;另一方面，在社會主義初級階段又必須發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)，而要發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用，就必須嚴(yán)格限制公權(quán)對私權(quán)的干預(yù)。所以，對于我國的征地補(bǔ)償制度改革而言，現(xiàn)階段，問題的關(guān)鍵是要平衡好兩者的關(guān)系，而非必須選其一而為之。國土資源部于2017年制定的《土地管理法（修正案草案）》（征求意見稿）一經(jīng)發(fā)布便引起了廣泛關(guān)注?！翱s小征地范圍”是本次修法的重要內(nèi)容之一，目前我國學(xué)術(shù)界主流觀點認(rèn)為，如果將“城市建設(shè)用地需要”也納入“公共利益”的范疇，就無法真正實現(xiàn)限縮征收權(quán)的改革目的。但是，如果簡單照搬已經(jīng)實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的發(fā)達(dá)國家的做法，將公共利益的范圍嚴(yán)格限定在國防、教育、交通等公益范圍內(nèi)，實際上并不符合我國當(dāng)前的具體國情。換言之，公共利益不僅具有相對性，而且還具有地域性，推動城鎮(zhèn)化建設(shè)對于已經(jīng)實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的國家而言可能已經(jīng)無需將之視為一種公共利益，但對于尚未實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的國家而言它可能就是對國家整體發(fā)展有重要影響的公共利益，只是這種公共利益比公認(rèn)的公共利益稍顯微弱，且僅限于政府的“推動行為”。

基于我國的特殊國情所限，為保障政府對城鎮(zhèn)化建設(shè)的引導(dǎo)能力，我們首先應(yīng)承認(rèn)“城鎮(zhèn)建設(shè)用地需要”具有一定的公益性，然后再針對其特殊性對之予以限制。公益征收之所以必須受到限制主要有兩個原因：其一，它可能不當(dāng)?shù)叵拗票徽魇杖说慕灰鬃灾鳈?quán);其二，征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可能低于土地本身的市場價格。要讓政府發(fā)揮引導(dǎo)作用，被征收人的交易自主權(quán)就必然會受到?jīng)_擊，但由于 “城鎮(zhèn)建設(shè)用地需要”大多情況下實質(zhì)是為公司、企業(yè)等私益提供便利，因此政府必須嚴(yán)格遵守比例原則，應(yīng)先由需用地人和土地權(quán)利人按照市場機(jī)制進(jìn)行自由協(xié)商，在協(xié)商不能時才能強(qiáng)制“征購”。征購，即是在雙方無法實現(xiàn)自由交易的情況下，由政府使用公權(quán)促成交易，但是補(bǔ)償仍必須以土地的市場價格為準(zhǔn)。也就是說，政府的引導(dǎo)行為具有公益屬性，但土地的實際利用不具有公益屬性，基于前者政府在遵循比例原則的前提下可以對土地權(quán)利人的自由交易權(quán)進(jìn)行一定的限制，但對于后者政府并不能基于公益征收的原理降低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。由此，為實現(xiàn)縮小征地范圍的目標(biāo)而又不削弱政府推動城鎮(zhèn)化建設(shè)的能力，我國的征地補(bǔ)償制度應(yīng)建立公益征收與征購的雙軌制。

（二）貫徹公平補(bǔ)償原則建立主客觀面向相配合的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

尊重農(nóng)民的主體性是參與協(xié)商型征地補(bǔ)償模式的核心特征。長期以來，我國的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)均是以法律設(shè)定、政府制定的“一刀切”方式進(jìn)行確定。從我國征地補(bǔ)償制度的法律實踐來看，由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，土地實際的市場價值高低不一，許多地方對被征收人的補(bǔ)償安置早已突破了國家制定的標(biāo)準(zhǔn)。在此背景下，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度改革實際上為我國征地補(bǔ)償安置客觀面向的標(biāo)準(zhǔn)建立提供了較為完整的模型。在同地同權(quán)視野下，集體所有的土地屬于農(nóng)民集體的財產(chǎn)權(quán)，原則上集體土地出讓的價款也應(yīng)屬于農(nóng)民集體，但由于國家對集體土地的財產(chǎn)價值投入了保護(hù)性和生產(chǎn)性的公共環(huán)境產(chǎn)權(quán)，因此可以針對土地增值部分收取增值稅或者調(diào)節(jié)金。除此之外，其他價款則應(yīng)由農(nóng)民集體自主支配。雖然表面上看，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度改革與集體土地征收補(bǔ)償制度沒有特別緊密的聯(lián)系，但實際上它預(yù)示著國家與集體財產(chǎn)權(quán)地位的重新確立。因此，這一增值收益分配機(jī)制對于農(nóng)村集體的其他類型土地而言具有普遍的適用意義。即便是在嚴(yán)格公益征收情況下，由于農(nóng)民也是土地征收的部分獲益者，可能會促成一種不完全的補(bǔ)償制度，但這并不足以使其與上述補(bǔ)償機(jī)制形成顯著差別。

主觀面向的標(biāo)準(zhǔn)實際上是在客觀面向的標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上對征地補(bǔ)償制度進(jìn)行的柔性處理。就我國農(nóng)業(yè)人口基數(shù)比較龐大、人多地少、農(nóng)民層次多元的基本國情而言，有必要充分考慮農(nóng)民的利益訴求、尊重農(nóng)民意愿采取合適的補(bǔ)償安置方式保障農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計。隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展，農(nóng)民的社會分層現(xiàn)象已經(jīng)比較明顯。從社會分工的角度來看，當(dāng)前農(nóng)民主要有四種類型，即“純農(nóng)戶”、“偏農(nóng)兼業(yè)農(nóng)戶”“偏非農(nóng)兼業(yè)農(nóng)戶”和“非農(nóng)農(nóng)戶”[13]。這其實表明雖然同樣是土地被征收，但對不同類型農(nóng)民產(chǎn)生的影響卻差異很大，而且不同類型的農(nóng)民對補(bǔ)償安置的方式也會有不同的期待。對于“純農(nóng)戶”而言，他們更希望獲得一種長效機(jī)制的補(bǔ)償。而對于“非農(nóng)農(nóng)戶”而言，由于他們對于土地的依賴程度較低，所以他們更希望得到一次性的金錢補(bǔ)償?！捌r(nóng)兼業(yè)農(nóng)戶”與“偏非農(nóng)兼業(yè)農(nóng)戶”則介乎兩者之間，他們所期待的補(bǔ)償方式更取決于農(nóng)民自己的抉擇。因此，有必要根據(jù)農(nóng)民的主觀意愿提供多樣化的補(bǔ)償方式，尤其對于主要以農(nóng)業(yè)為生的農(nóng)民，更應(yīng)盡可能地為其提供諸如土地入股分紅、留地安置等補(bǔ)償安置的可選項，從而使其長遠(yuǎn)生計有保障。但需注意的是，雖然基于主觀面向的標(biāo)準(zhǔn)可采取多樣的補(bǔ)償方式，但在補(bǔ)償?shù)目傮w水平上必須以客觀面向的標(biāo)準(zhǔn)為參照，這既有利于保障農(nóng)民的實質(zhì)利益不被侵犯，也有利于防止漫天要價阻礙正常征收補(bǔ)償工作的順利進(jìn)行。

（三）完善征收補(bǔ)償程序保障多元利益主體的參與協(xié)商權(quán)利

在參與協(xié)商型征地補(bǔ)償模式下，被征土地相關(guān)權(quán)利人的身份地位實現(xiàn)了由管理對象到治理主體的轉(zhuǎn)變。因此，參與協(xié)商型征地補(bǔ)償模式程序設(shè)計的理想目標(biāo)是保障其作為決策者所應(yīng)享有的積極性程序權(quán)利。首先，應(yīng)建立針對被征土地相關(guān)權(quán)利人的全過程信息公開制度。掌握決策信息是參與決策的基礎(chǔ)和前提。與傳統(tǒng)防御性的正當(dāng)程序不同，作為決策者，被征土地權(quán)利人不僅需要對行政決策的結(jié)果知情，更為關(guān)鍵的是要對征收補(bǔ)償決策的過程知情。唯有保障征地申請者與被征土地權(quán)利人的信息對稱才能實現(xiàn)真正意義上的平等協(xié)商。其次，應(yīng)在征收申請人、被征土地權(quán)利人和征收補(bǔ)償決策審批者之間建立有效的溝通協(xié)商機(jī)制。因傳統(tǒng)征地補(bǔ)償模式將集體土地征收補(bǔ)償當(dāng)作一種行政管理的過程，所以它只注重行政系統(tǒng)內(nèi)部的溝通機(jī)制建立。而參與協(xié)商型征地補(bǔ)償模式則是將征收補(bǔ)償過程視為多元主體治理機(jī)制，被征土地權(quán)利人也是決策主體，其應(yīng)當(dāng)享有對征地申請者所提出的事實、依據(jù)、證據(jù)材料等提出異議以及向征地決策審批者提出自己的決策意見、提供證據(jù)材料等權(quán)利。一般而言，建立正式的聽證制度更有利于決策者之間進(jìn)行信息交換和意見溝通，但若存在困難，也應(yīng)當(dāng)通過非正式的聽證或者規(guī)定行政機(jī)關(guān)的“回應(yīng)”義務(wù)來保證決策者之間的雙向互動。最后，還應(yīng)建立征收補(bǔ)償決策程序的保障制度。被征土地的權(quán)利人在征地補(bǔ)償決策中往往處于弱勢地位，如果僅賦予其相應(yīng)的程序權(quán)利，而沒有配套的制度保障，很容易導(dǎo)致被征地者的參與協(xié)商權(quán)利流于形式。因此，應(yīng)適度引入“案卷排他”制度，賦予參與協(xié)商內(nèi)容可以制約最終決策的法律效力。一般情況下，征地審批者必須在參與協(xié)商機(jī)制所形成的事實、法律依據(jù)、各方意見等內(nèi)容基礎(chǔ)上作出最終決定。如果最終決策超出參與協(xié)商過程所形成的內(nèi)容或者參與決策者對最終的決策結(jié)果有異議，決策作出者則具有說明理由的法律義務(wù)。除此之外，為了保障征地補(bǔ)償決策過程中被忽視的土地權(quán)利人的利益訴求得到實質(zhì)性的考慮，應(yīng)允許其通過提起訴訟的方式獲得法律救濟(jì)。

參考文獻(xiàn)：

[1]王錫鋅，章永樂.我國行政決策模式之轉(zhuǎn)型——從管理主義模式到參與式治理模式[J].法商研究，2010（5）：4.

[2]馬珺.布坎南財政思想中的國家治理理論[J].財政研究，2016（12）：33.

[3]李全倫.稅收的本質(zhì)：政府行使企業(yè)國家間接物質(zhì)產(chǎn)權(quán)的報酬[J].財經(jīng)研究，2006（12）：25.

[4]詹姆斯·M.布坎南.民主財政論[M].穆懷朋，譯.北京：商務(wù)印書館，2015：108.

[5]桂華.論土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的《憲法》秩序——《土地管理法（修正案）》（征求意見稿）評析[J].思想戰(zhàn)線，2018（3）：123.

[6]賀雪峰.如何理解征地沖突——兼論《土地管理法》的修改[J].思想戰(zhàn)線，2018（3）：116.

[7]宗仁. “三權(quán)分置”、土地發(fā)展權(quán)設(shè)立與征地制度改革[J].江海學(xué)刊，2018（2）：223.

[8]沈開舉，程雪陽.論中國集體土地所有制改革的底線[J].公民與法，2014（6）：4.

[9]張守文.政府與市場關(guān)系的法律調(diào)整[J].中國法學(xué)，2014（5）：66.

[10]狄驥.公法的變遷[M].鄭戈譯.北京：商務(wù)印書館，2013：7.

[11] 姜明安.新時代中國行政法學(xué)的轉(zhuǎn)型與使命[J].財經(jīng)法學(xué)，2019（1）：5.

[12]孫奮飛，王小紅.多樣化征地補(bǔ)償方式：基于理論與實證[J].區(qū)域經(jīng)濟(jì)評論，2018（2）：124.