張飄飄

(同濟(jì)大學(xué) 政治與國際關(guān)系學(xué)院，上海 200092)

一、研究背景與問題提出

二十世紀(jì)末，我國學(xué)術(shù)界開始深入研究政府績(jī)效評(píng)估的理論方法，第三方評(píng)估的研究因此受到關(guān)注。隨著我國政府管理的不斷改革和創(chuàng)新，以及政府職能的改變，社會(huì)公眾也逐漸由政府管理對(duì)象轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)對(duì)象的角色，許多社會(huì)組織、第三方機(jī)構(gòu)以及公眾等，多方共同參與治理的意愿不斷增強(qiáng)，這就迫使政府推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化，提供更好的公共服務(wù)。尤其是近幾年來，第三方評(píng)估受到政府和社會(huì)公眾越來越廣泛關(guān)注。黨的十八大更明確指出了重視運(yùn)用和發(fā)揮第三方評(píng)估的作用。

目前，我國的第三方評(píng)估步入了加速發(fā)展期。但在我國，第三方評(píng)估發(fā)展時(shí)間比較短，還不夠成熟，在評(píng)估內(nèi)容、評(píng)估方法和評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用等方面還存在著一些問題，有待研究。并且，目前第三方評(píng)估工作更多是以行政機(jī)關(guān)委托的方式開展的，導(dǎo)致公眾對(duì)第三方評(píng)估有所懷疑，認(rèn)為只是走個(gè)形式，對(duì)第三方評(píng)估的認(rèn)可度還比較低，這無疑為阻礙到第三方評(píng)估作用的發(fā)揮和未來的健康發(fā)展。因此，有效實(shí)現(xiàn)我國政府績(jī)效第三方評(píng)估良好發(fā)展值得進(jìn)一步研究。本文從政府、第三方機(jī)構(gòu)、企業(yè)、社會(huì)及公眾等利益相關(guān)者角度出發(fā)對(duì)第三方評(píng)估過程進(jìn)行充分研究，發(fā)現(xiàn)實(shí)施第三方評(píng)估過程中的問題及尋找優(yōu)化路徑。

二、第三方評(píng)估概念及理論工具

第三方評(píng)估也稱外部評(píng)估，是指由獨(dú)立于政府及其部門之外的第三方組織對(duì)政策制定、實(shí)施或者政府績(jī)效等方面做出的評(píng)價(jià)，分為獨(dú)立第三方評(píng)估和委托第三方評(píng)估。[1]《誰是“最佳”的價(jià)值判斷者:區(qū)縣政府績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制的利益相關(guān)主體分析》一文對(duì)“最佳的評(píng)價(jià)者”進(jìn)行了探討，分析不同的評(píng)價(jià)主體，最終得出第三方機(jī)構(gòu)是最佳的評(píng)價(jià)者的結(jié)論。[2]可見，第三方評(píng)估意義重大，第三方評(píng)估作為一種必要的外部評(píng)估方式，對(duì)政府行為形成外部制衡，不僅彌補(bǔ)了傳統(tǒng)的政府內(nèi)部評(píng)估的有失客觀公正等缺陷，也為社會(huì)公眾參與現(xiàn)代化治理提供了條件，避免了政府同時(shí)充當(dāng)著運(yùn)動(dòng)員和裁判員的雙重角色，使評(píng)價(jià)結(jié)果更加科學(xué)、獨(dú)立、客觀、公正，彌補(bǔ)了傳統(tǒng)績(jī)效評(píng)估的內(nèi)在缺陷。

古貝·林肯在《第四代評(píng)估》中提出新的評(píng)估方法——響應(yīng)式的建構(gòu)主義評(píng)估，關(guān)注于不同的利益相關(guān)者對(duì)不同主張、焦慮、和爭(zhēng)議有著不同的建構(gòu)。主張?jiān)谠u(píng)估過程中不僅要對(duì)不同利益相關(guān)者的觀點(diǎn)做出回應(yīng)，而且還要對(duì)有關(guān)信息收集事宜也做出相應(yīng)的回應(yīng)。“任何一個(gè)評(píng)估行為都將成為一個(gè)政治行為?！边@也反映了整合不同利益相關(guān)者本身就是一個(gè)互動(dòng)博弈過程。第四代評(píng)估在認(rèn)識(shí)到前三代評(píng)估往往把評(píng)估對(duì)象及其他利益相關(guān)者排除在之外的做法，進(jìn)而提倡形成“全面參與”的評(píng)估氛圍，即主張所有與評(píng)估有相關(guān)利益的人都要積極參與、充分表達(dá)自己的觀點(diǎn)。真正推動(dòng)評(píng)估實(shí)現(xiàn)“響應(yīng)式建構(gòu)”必須使得評(píng)估過程達(dá)成“回應(yīng)—協(xié)商—共識(shí)”建構(gòu)，主張?jiān)u估者和利益相關(guān)者之間保持“回應(yīng)”和“協(xié)商”，從而達(dá)成評(píng)估涉及相關(guān)各方的“共識(shí)”。[3]

在第三方評(píng)估過程中，雖說評(píng)價(jià)結(jié)果是由第三方評(píng)估組織考核和評(píng)價(jià)得出，但是在整個(gè)評(píng)估過程中，受到多方的利益相關(guān)者影響。尤其是對(duì)于委托第三方評(píng)估，委托方(通常為上級(jí)政府)的利益訴求直接影響到第三方評(píng)估結(jié)果。因此，在評(píng)估過程中識(shí)別利益相關(guān)者，并通過有效的方法建構(gòu)或整合各方的利益是必要的。在政府績(jī)效第三方評(píng)估過程中，以委托第三方評(píng)估為例，通常涉及以下利益相關(guān)主體：上下級(jí)政府、評(píng)估的委托方、評(píng)估組織、公眾等(圖1)。

圖1 委托第三方評(píng)估中利益相關(guān)者構(gòu)成

三、昆明市政務(wù)服務(wù)第三方評(píng)估的案例

(一)昆明市的總體情況

早在2014年在國務(wù)院工作督查中正式引入第三方評(píng)估。國務(wù)院已將第三方評(píng)估作為監(jiān)督工作、推動(dòng)落實(shí)的重要手段。有了中央政府的政策方向指引，全國其他城市的不斷實(shí)踐。昆明市政府認(rèn)真響應(yīng)國家和政府發(fā)揮和運(yùn)用第三方評(píng)估的號(hào)召，并結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況采取相應(yīng)措施，努力推進(jìn)第三方評(píng)估評(píng)估工作的順利進(jìn)行。此次評(píng)估工作在前期進(jìn)行了充分的準(zhǔn)備工作，并積極整合理論與實(shí)踐工作，前期申報(bào)“昆明市政務(wù)服務(wù)綜合評(píng)價(jià)體系建設(shè)”課題研究，進(jìn)而將理論成果用于指導(dǎo)評(píng)價(jià)工作開展。

在前期理論準(zhǔn)備充分的基礎(chǔ)上，昆明市政府通過政府購買引入L機(jī)構(gòu)作為第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，建立一整套科學(xué)、公正、客觀的評(píng)價(jià)體系，以推進(jìn)重大項(xiàng)目建設(shè)和提升政務(wù)服務(wù)質(zhì)量為重點(diǎn)，從2016年8月按季度對(duì)全市政務(wù)服務(wù)工作進(jìn)行評(píng)價(jià)用時(shí)三年。

為了順利開展此次評(píng)估工作，昆明市政府出臺(tái)了《昆明市政務(wù)服務(wù)綜合評(píng)價(jià)體系建設(shè)工作實(shí)施方案》，規(guī)定由昆明市政務(wù)服務(wù)管理局作為牽頭單位，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)第三方機(jī)構(gòu)開展評(píng)估工作。并在《方案》中明確了第三方評(píng)估的目標(biāo)、基本原則、組織實(shí)施、評(píng)價(jià)的對(duì)象、內(nèi)容和方式；同時(shí)在方案中明確要求在評(píng)價(jià)過程中對(duì)企業(yè)和公眾進(jìn)行滿意度方面的相關(guān)調(diào)查，換言之在本次評(píng)估中服務(wù)對(duì)象的企業(yè)和公眾將被納入，作為評(píng)價(jià)主體；最后對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用作了說明，并指出將評(píng)價(jià)結(jié)果及時(shí)公布?！拔覀冋孔陨硗苿?dòng)改革已經(jīng)很困難了，需要你們(第三方)來推動(dòng)改革”一位被評(píng)對(duì)象(領(lǐng)導(dǎo))這樣說。

(二) 評(píng)估目標(biāo)：多方訴求動(dòng)力契合

1.政府需要：發(fā)展和服務(wù)導(dǎo)向

我國的政府績(jī)效評(píng)估實(shí)踐表明，它具有內(nèi)部趨動(dòng)的特征，即它往往不是直接產(chǎn)生于社會(huì)公眾等外部推動(dòng)力，而是領(lǐng)導(dǎo)者在政治抱負(fù)或是工作需要以及其內(nèi)在責(zé)任感的趨動(dòng)下主動(dòng)采取的。[4]更多地是由于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以及改善地方政府的績(jī)效的需要，經(jīng)地方領(lǐng)導(dǎo)發(fā)起推動(dòng)，引入第三方評(píng)估組織進(jìn)行評(píng)估。一般是對(duì)下級(jí)政府的績(jī)效評(píng)估。本次昆明市政府績(jī)效第三方評(píng)估由市領(lǐng)導(dǎo)推動(dòng)產(chǎn)生，旨在推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改善政務(wù)環(huán)境。

“第三方評(píng)估對(duì)政務(wù)服務(wù)的提升不僅限于最低層次的服務(wù)好老百姓少跑腿，更重要的是通過政務(wù)服務(wù)的提升這個(gè)杠桿來撬動(dòng)經(jīng)濟(jì)，打造更好的營商環(huán)境。通過可視化、角度化來建立標(biāo)準(zhǔn)，讓第三方評(píng)價(jià)不斷適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求?！?昆明市政務(wù)服務(wù)第三方評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)化工作座談會(huì))

2.企業(yè)需求：更好的營商環(huán)境

本次評(píng)估中企業(yè)是作為重要的評(píng)估對(duì)象之一，即也是評(píng)估過程中重要的利益相關(guān)者。在“響應(yīng)式的建構(gòu)”目標(biāo)下，吸納評(píng)估對(duì)象全面參與到評(píng)估中是應(yīng)有之義。從實(shí)踐價(jià)值層面講，將企業(yè)納入評(píng)價(jià)體系內(nèi)作為評(píng)價(jià)主體之一,是我國強(qiáng)化和促進(jìn)政府對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的企業(yè)的服務(wù)建構(gòu)要求的必然選擇，從而逐步完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)。這種表現(xiàn)出“企業(yè)本位”的價(jià)值取向?qū)嶋H反映的是企業(yè)主體對(duì)政府在提供經(jīng)濟(jì)服務(wù)功能時(shí)的要求。一方面，作為市場(chǎng)主體的企業(yè)希望政府能夠營造更有利于其發(fā)展的市場(chǎng)環(huán)境。而政府亦希望通過政務(wù)服務(wù)環(huán)境的改善投資環(huán)境，創(chuàng)造到更多的經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)。正是基于這樣的利益契合，企業(yè)的訴求與地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)需求上不謀而合。昆明市作地方政府在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中，追求創(chuàng)建更加良好“招商引資”環(huán)境，自然是地方政府引入第三方評(píng)估的動(dòng)力。

3.公眾訴求：更高政務(wù)服務(wù)質(zhì)量

考核公眾滿意度同樣作為第三方評(píng)估的重要內(nèi)容。在評(píng)價(jià)體系設(shè)計(jì)中把公眾對(duì)政務(wù)服務(wù)的滿意度作為重要的評(píng)價(jià)指標(biāo)，吸納社會(huì)公眾參與到評(píng)價(jià)過程中，符合公眾希望獲得更高效更便捷的公共服務(wù)的訴求。公眾是政府提供公共服務(wù)的重要主體，更是評(píng)估過程中的直接利益相關(guān)者，通過評(píng)估過程去主動(dòng)關(guān)注并回應(yīng)公眾的焦慮和主張符合“響應(yīng)式建構(gòu)”的內(nèi)核。這種體現(xiàn)出“公民本位”的價(jià)值取向，反映的是政府轉(zhuǎn)變職能樹立服務(wù)意識(shí)，提升政府形象的目標(biāo)。與此同時(shí)，在全國范圍內(nèi)展開的政府服務(wù)提升的建設(shè)背景下，地方政府有更高的訴求去提升政府服務(wù)質(zhì)量，也符合服務(wù)型地方政府建設(shè)轉(zhuǎn)向的邏輯。

基于地方政府、企業(yè)和社會(huì)公眾等利益相關(guān)者在訴求表達(dá)上有所契合，政府有提供更好的投資環(huán)境和更高的服務(wù)質(zhì)量的目標(biāo)，也符合社會(huì)公眾的訴求；并且通過第三評(píng)估機(jī)構(gòu)的介入改變了政府內(nèi)部評(píng)估的封閉性，形成開放的評(píng)估系統(tǒng)，推動(dòng)了評(píng)估過程具有多主體形成協(xié)商互動(dòng)的有利條件。正是得益于利益訴求契合和封閉系統(tǒng)被打破，加之各方的關(guān)注點(diǎn)存在交集。評(píng)估因此具備了“響應(yīng)式建構(gòu)”目標(biāo)下中達(dá)成回應(yīng)的基礎(chǔ)。

(三)評(píng)估實(shí)施：第三方評(píng)估的多主體參與

圍繞評(píng)估目標(biāo)，即改善投資環(huán)境和提高服務(wù)質(zhì)量?jī)纱缶S度來說，評(píng)價(jià)的內(nèi)容主要從兩大方面入手：一是評(píng)估投資審批工作，從中發(fā)現(xiàn)政府工作過程中的問題；二是評(píng)價(jià)政府服務(wù)質(zhì)量，調(diào)查公眾滿意度。第三方評(píng)估改善了以往內(nèi)部評(píng)估模式下，排斥社會(huì)公眾參與的狀況，將企業(yè)和公眾都吸納到評(píng)估中，但是在實(shí)施過程中促進(jìn)各方利益協(xié)調(diào)卻存在著困難和障礙，有效協(xié)商不足成為第三方評(píng)估實(shí)施中的一大障礙。

圖2 第三方評(píng)估的實(shí)施過程

1.政府科層層級(jí)：達(dá)成協(xié)商的阻力

昆明市政府認(rèn)真響應(yīng)國家和政府發(fā)揮和運(yùn)用第三方評(píng)估的號(hào)召，基于昆明政府一把手的權(quán)威推動(dòng)，積極出臺(tái)工作方案，配套出臺(tái)了評(píng)估結(jié)果運(yùn)用實(shí)施方案，考核處于末位的，將對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子按《昆明市治理“為官不為”實(shí)施辦法處理》，輕則通報(bào)批評(píng)，重則降職免職?；谥袊鴫毫π腕w制背景下，壓力進(jìn)行了層級(jí)傳遞，上級(jí)部門將被考核的下一級(jí)政府部門的獎(jiǎng)懲也做了明確規(guī)定。

金字塔式官僚制結(jié)構(gòu)下，上級(jí)主管部門將責(zé)任和壓力自上而下落到下面的相關(guān)工作人員，自然他們就成為了最直接的被評(píng)對(duì)象。在這種情況下，一旦績(jī)效評(píng)估的結(jié)果與直接被評(píng)對(duì)象的切身利益關(guān)系不大(切實(shí)的利益方為上級(jí)部門)，而績(jī)效評(píng)估工作又會(huì)造成被評(píng)對(duì)象工作人員的工作任務(wù)加重，難度增加，管理中的缺陷也更容易在績(jī)效評(píng)估中暴露，難免使他們的利益受到損害，這樣一來第三方評(píng)估通常會(huì)受到他們的漠視或抵觸。在本次評(píng)估中，一開始上級(jí)部門重視程度不夠，也并未對(duì)直接被評(píng)的下級(jí)部門作出獎(jiǎng)懲規(guī)定，因而第三方評(píng)估在前期開展很難得到被評(píng)對(duì)象的配合，這樣一來將直接影響到政府部門與第三方形成良性互動(dòng)，以及關(guān)注和相應(yīng)公眾的利益訴求。

隨著第三方評(píng)估結(jié)果的出臺(tái)(按季度發(fā)布)，改變了這種情況，隨著第三方評(píng)估結(jié)果的出臺(tái)，《昆明市政務(wù)服務(wù)第三方評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用方案》切實(shí)運(yùn)行，排名處于末位的部門領(lǐng)導(dǎo)受到批評(píng)，排名處在前列的受到表揚(yáng)，正向和反向的壓力都隨之而來了，如此一來，被評(píng)部門都重視了起來。筆者經(jīng)過半年的調(diào)研參與觀察，發(fā)現(xiàn)后期被評(píng)對(duì)象的態(tài)度明顯發(fā)生了變化：漠視抵觸—積極配合—主動(dòng)改進(jìn)。因而，只有上級(jí)政府的重視才能切實(shí)增強(qiáng)下級(jí)政府的配合和響應(yīng)，政府科層層級(jí)結(jié)構(gòu)的等級(jí)屬性和傳遞性直接影響到評(píng)估迅速且及時(shí)的接收和回應(yīng)公眾需求。

2.第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)：促成協(xié)商的限度

在評(píng)估過程中，可以說第三方機(jī)構(gòu)保持了相對(duì)較好的獨(dú)立性，從評(píng)估方案的設(shè)計(jì)、指標(biāo)的制定、執(zhí)行評(píng)估的過程、得出評(píng)估結(jié)果等環(huán)節(jié)，均由第三方機(jī)構(gòu)組織和開展。實(shí)踐表明，第三方評(píng)估具有不容忽視的推動(dòng)力，在評(píng)估中充當(dāng)了連接政府與社會(huì)公眾的橋梁，包括對(duì)社會(huì)公眾訴求向政府反饋以及反饋結(jié)果再應(yīng)用到評(píng)價(jià)內(nèi)容設(shè)計(jì)中。

按照第三方評(píng)估的要求，原則上評(píng)估應(yīng)當(dāng)向群眾進(jìn)行公開，并且應(yīng)當(dāng)提供給公眾對(duì)于評(píng)價(jià)結(jié)果的反饋渠道，形成“第三方評(píng)估—公民參與評(píng)估—評(píng)價(jià)結(jié)果公布—公眾反饋—回應(yīng)—完善評(píng)估體系—再評(píng)估”的良性循環(huán)。第三方機(jī)構(gòu)為了及時(shí)改進(jìn)評(píng)價(jià)指標(biāo)內(nèi)容設(shè)計(jì)等需要收集社會(huì)公眾關(guān)于評(píng)價(jià)的反饋。在本次評(píng)估中，筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)第三方機(jī)構(gòu)比較重視網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等新聞媒體的作用，積極配合政府公開評(píng)價(jià)信息，并且重視關(guān)注收集企業(yè)和公眾的反饋信息，但是在收到反饋后的回應(yīng)環(huán)節(jié)則是不充分的，其回應(yīng)是有限度的，主要體現(xiàn)在第三方機(jī)構(gòu)關(guān)照和實(shí)現(xiàn)“公共價(jià)值”的限度，這樣一來有效搭建起評(píng)估過程中多方形成“對(duì)話”的途徑缺失。究其原因，首先是受限于政府部門的規(guī)定，第三方機(jī)構(gòu)畢竟是置于政府科層體系外部；其次是受限于自身易喪失“公共性”的局限。

王國華等認(rèn)為委托第三方評(píng)估，在大多數(shù)情況下評(píng)估是需要按照“客戶需求”進(jìn)行的，目的在于實(shí)現(xiàn)決策者的目標(biāo)。評(píng)估主體、評(píng)估方法的選擇都是可以溝通的，其獨(dú)立性、客觀公正性與其他評(píng)估方式無異。[5]這種說法也并無道理：第三方作為政府的委托方，的確是根據(jù)“客戶需求”(委托方的需求)進(jìn)行評(píng)估的，由于這一原因，第三方可能會(huì)喪失了其獨(dú)立性和客觀性，但事實(shí)如何呢？筆者在實(shí)踐調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，雖說第三方在評(píng)估中與“客戶”確實(shí)是存在溝通的，但第三方機(jī)構(gòu)保持了應(yīng)有的獨(dú)立性。然而事實(shí)上，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的真正局限在于：第三方評(píng)估公司自身的商業(yè)性。比如部分被評(píng)部門采取購買服務(wù)的形式，與第三方機(jī)構(gòu)形成“合作關(guān)系”，從而得到第三方機(jī)構(gòu)關(guān)于“如何改善服務(wù)質(zhì)量、得到更高評(píng)分”的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，這樣就變相導(dǎo)致了對(duì)其他被評(píng)對(duì)象的不公正，尤其是財(cái)政比較弱的部門?？偟膩碚f，專業(yè)評(píng)估公司在評(píng)估方面具備一定的專業(yè)性和獨(dú)立性，但容易會(huì)受自身商業(yè)性(盈利性)的抵消。第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)公司最容易出現(xiàn)的偏頗不在于喪失獨(dú)立性，而是公共性。

3.社會(huì)公眾：主動(dòng)參與協(xié)商不足

盡管本次第三方評(píng)估將企業(yè)滿意度和公眾滿意度作為重要的考核標(biāo)準(zhǔn)，但仍然存在一些問題，并未真正形成“全面參與”，即政府與社會(huì)公眾有效互動(dòng)存在著一定的障礙。在調(diào)查服務(wù)對(duì)象滿意度時(shí)過程中，很多群眾對(duì)第三方機(jī)構(gòu)表示不知情，不愿意配合。甚至在評(píng)價(jià)結(jié)果公布時(shí)，很多群眾表現(xiàn)出不信任的態(tài)度，在發(fā)布評(píng)價(jià)信息平臺(tái)上直接表達(dá)懷疑的態(tài)度，認(rèn)為這無非還是政府變相的“走形式”。一方面是評(píng)價(jià)前的準(zhǔn)備工作中，并未充分做好前期宣傳和信息公開，絕大部分公眾對(duì)于本次第三方評(píng)估并不知情，更不用說積極主動(dòng)參與到此次評(píng)價(jià)中，公眾的不知情直接影響了調(diào)查的有效性。另外一方面，評(píng)估結(jié)果公布不力，在評(píng)價(jià)結(jié)果公布信息不全(沒有對(duì)評(píng)價(jià)體系進(jìn)行說明，沒有對(duì)得分詳細(xì)進(jìn)行充分解釋等)，直接導(dǎo)致公眾對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的懷疑。更未提供公眾在獲取評(píng)價(jià)信息后對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的反饋機(jī)制。根本原因還在于政府長期形成的封閉的系統(tǒng)，缺乏信息公開的意識(shí)，還未形成比較規(guī)范的信息公開機(jī)制。同時(shí)也體現(xiàn)出政府和第三方機(jī)構(gòu)兩者的服務(wù)意識(shí)都還有待提高。當(dāng)然，也表明公眾自身的公民意識(shí)還未真正形成，缺乏積極參與的動(dòng)力，仍習(xí)慣于被動(dòng)接受。公民的文化素質(zhì)影響著公眾對(duì)第三方組織的認(rèn)知和關(guān)注；還有公民社會(huì)的成熟度，不僅影響著公眾的主動(dòng)參與意識(shí)，更間接地影響著政府的服務(wù)意識(shí)，也決定著能否形成對(duì)政府改革有力的外部推動(dòng)力。

4.監(jiān)管部門：利益“緩沖劑”

評(píng)估過程中有獨(dú)立的監(jiān)督部門是必要的，一旦監(jiān)督部門不獨(dú)立或者監(jiān)管不力都無法保障第三方評(píng)估的獨(dú)立性和公共性，會(huì)引起扭曲公共利益的諸多行為，勢(shì)必很難形成多方利益的合法且有效的互動(dòng)，甚至是利益的沖突而非共識(shí)。

在本次評(píng)估中這一點(diǎn)就做的比較高，由牽頭單位在本次第三方評(píng)估中充當(dāng)了“獨(dú)立的監(jiān)督部門”的角色。在評(píng)估過程中，第三方機(jī)構(gòu)之所以能夠保持了相對(duì)較好的獨(dú)立性，中間過程沒有被評(píng)對(duì)象及業(yè)務(wù)主管部門的參與和干涉，很大一個(gè)原因在于被評(píng)對(duì)象并非是委托方或者牽頭單位。具體而言，作為牽頭單位的昆明市政務(wù)服務(wù)局僅僅是在評(píng)價(jià)過程中，發(fā)揮著協(xié)調(diào)組織的作用，而昆明市政務(wù)服務(wù)局與被評(píng)單位也沒有直接的所屬關(guān)系，相互利益關(guān)系比較少。加之，牽頭單位在評(píng)估中充當(dāng)了第三方和被評(píng)對(duì)象“中介組織”，不僅在溝通協(xié)調(diào)方面起到重要作用，更成為雙方利益沖突的“緩沖劑”，避免了雙方利益沖突負(fù)作用于第三方獨(dú)立性和客觀性。也就是說，盡量避免第三方與被評(píng)對(duì)象主管部門的“隸屬”關(guān)系，以及盡可能達(dá)到與被評(píng)對(duì)象的“零利益”關(guān)系，是專業(yè)評(píng)估的必要保證。

在評(píng)估過程中，政府及第三方均在推動(dòng)協(xié)商達(dá)成共識(shí)上都有一定的缺失，而公眾一方則表現(xiàn)出參與意愿和行動(dòng)的不足。具體表現(xiàn)在：第一，政府封閉的科層體系的封閉性直接限制了協(xié)商的限度，而只有當(dāng)上級(jí)政府足夠重視的情況下才能切實(shí)增強(qiáng)下級(jí)政府的回應(yīng)性；第二，第三方機(jī)構(gòu)促成協(xié)商是有限度的，主要是受限于自身局限帶來的公共性缺失問題；第三，社會(huì)公眾并未主動(dòng)參與到評(píng)估過程中，與政府及第三方形成有效互動(dòng)。但值得一提的是，多方利益主體并未形成強(qiáng)烈的利益沖突，很大一個(gè)原因在于牽頭單位發(fā)揮了利益“緩沖劑”的作用，但是可惜的是它對(duì)協(xié)商互動(dòng)的推進(jìn)卻顯得微不足道?？偟膩碚f，從評(píng)估過程剖析發(fā)現(xiàn)多方利益在第三方評(píng)估過程中并未形成有效互動(dòng)的格局，正表現(xiàn)出來協(xié)商不足的問題。

四、實(shí)現(xiàn)第三方評(píng)估的響應(yīng)式的建構(gòu)

第四代評(píng)估從建構(gòu)主義視角出發(fā)，提出了“回應(yīng)—協(xié)商—共識(shí)”的建構(gòu)路徑，具體而言“評(píng)估不再是評(píng)估者處于主導(dǎo)地位、評(píng)估對(duì)象處于被動(dòng)狀態(tài)、強(qiáng)調(diào)‘證實(shí)’事實(shí)的單向過程。而是一種融合不同利益相關(guān)者多元價(jià)值的協(xié)商過程，通過‘探究’來建構(gòu)現(xiàn)實(shí)。”[6]其特征在于評(píng)估者和利益相關(guān)者之間保持“回應(yīng)”和“協(xié)商”，從而達(dá)成評(píng)估涉及相關(guān)各方的“共識(shí)”，完成評(píng)估的有效建構(gòu)。

(一)評(píng)估環(huán)節(jié)設(shè)計(jì)增強(qiáng)回應(yīng)

在我國，政府績(jī)效評(píng)估往往依靠政府內(nèi)部的行政命令，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威推動(dòng)在開展績(jī)效評(píng)估初期成效也很明顯。但隨意性較大，因此急需構(gòu)建一種動(dòng)力機(jī)制，從源頭上推動(dòng)第三方評(píng)估的發(fā)展。打破以往評(píng)估中的“管理主義傾向”，把“回應(yīng)”利益相關(guān)者的主張、訴求甚至是爭(zhēng)議作為評(píng)估的起點(diǎn)，以此來增進(jìn)多元利益相關(guān)各方的交流溝通，以期達(dá)成共識(shí)。為了實(shí)現(xiàn)多方觀點(diǎn)的及時(shí)有效“協(xié)商”，應(yīng)當(dāng)從評(píng)估的各個(gè)環(huán)節(jié)都融入各方交流和反饋的“協(xié)商”機(jī)制。第一，建立完善的政府信息公開機(jī)制，明確公開的范圍并作出相關(guān)說明，進(jìn)一步加大政府信息的公開力度，確保第三方評(píng)估信息的真實(shí)度和信息公開的完整，第三方定期公布評(píng)估結(jié)果。第二，應(yīng)該建立第三方信息反饋機(jī)制，在評(píng)估工作過程中以及評(píng)價(jià)結(jié)果公布后都應(yīng)當(dāng)提供暢通的渠道供公眾反饋信息，包括對(duì)評(píng)價(jià)工作的建議意見，對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的看法等。[7]第三，要拓寬公眾獲取信息的渠道，充分發(fā)揮新聞媒體的作用。充分發(fā)揮報(bào)紙、電視等傳統(tǒng)媒體的作用，同時(shí)更要重視新媒體的作用，充分調(diào)動(dòng)公眾的參與。

(二)評(píng)估實(shí)施注重互動(dòng)協(xié)商

在第四代評(píng)估的流程中，協(xié)商是一個(gè)重要的步驟，應(yīng)當(dāng)時(shí)貫穿整個(gè)評(píng)估過程的，從利益訴求整合通向共同建構(gòu)的必經(jīng)之路，是促進(jìn)共識(shí)達(dá)成的過程。通過反復(fù)溝通，平等對(duì)話，討論磋商，收集、梳理各種不同參與方在不同環(huán)境中的建構(gòu)，逐步溝通、改變、統(tǒng)籌不同意見上的分歧，引導(dǎo)達(dá)成共識(shí)。[8]在評(píng)估過程中真正形成“第三方評(píng)估—多方參與—全面反饋—主動(dòng)回應(yīng)—改進(jìn)評(píng)估—再評(píng)估”的良性循環(huán)過程。尤其在評(píng)估過程中要積極主動(dòng)地促進(jìn)公眾的參與，真正的形成公民價(jià)值導(dǎo)向。一是提高公民參與的積極性，不僅要使公眾意識(shí)到參與的可能，提供公眾多種參與渠道，增強(qiáng)公眾參與動(dòng)力，也要使公眾體會(huì)到參與的作用，即感受到“因?yàn)樽陨淼膮⑴c，對(duì)政府行為產(chǎn)生了影響”，最直接的體現(xiàn)就是公眾的建議和意見得到了政府的回應(yīng)甚至采納。二是對(duì)評(píng)價(jià)相關(guān)信息充分的公開，而非僅僅只公開評(píng)價(jià)結(jié)果。公眾只有知情的提前下并且能獲取到完整評(píng)價(jià)信息，公眾才可能減少甚至消除對(duì)評(píng)估的不信任感，也只有在充分知情的前提下才有可能真正參與到評(píng)估中。三是要建立健全公民參與第三方評(píng)估的法律保障，規(guī)范參與程序，使公民參與評(píng)估合法、合規(guī)、合理地進(jìn)行。

(三)發(fā)揮第三方推動(dòng)共識(shí)的作用

第三方機(jī)構(gòu)在評(píng)估過程中充當(dāng)了連接政府與公眾橋梁的作用，保持評(píng)估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和客觀性必要的。第三方評(píng)估的獨(dú)立性避免利益關(guān)系的操作，影響評(píng)估過程形成良性循環(huán)。影響第三方評(píng)估獨(dú)立性的主要因素包括第三方組織與被評(píng)對(duì)象的利益關(guān)系(尤其是經(jīng)濟(jì)關(guān)系)、第三方組織及其人員能力和素質(zhì)、監(jiān)督有效與否。因此，要保證第三方組織評(píng)估的獨(dú)立性，一是要第三方評(píng)估組織要盡可能避免與被評(píng)對(duì)象的利益關(guān)系，特別是第三方主體是具有營利性質(zhì)的專業(yè)公司時(shí)，前提是避免其與被評(píng)對(duì)象的直接經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系；二是第三方機(jī)構(gòu)不僅需要具備相關(guān)的專業(yè)評(píng)估能力，更要有社會(huì)責(zé)任感和公民的價(jià)值取向，要求評(píng)估工作人員具有專業(yè)精神、社會(huì)道德感和客觀負(fù)責(zé)的態(tài)度；三是要從法律層面確立第三方評(píng)估的地位，在推動(dòng)第三方評(píng)估組織獨(dú)立發(fā)展的同時(shí)也起到了規(guī)范的作用。