賈 寧（北京清華同衡規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院遺產(chǎn)保護(hù)與城鄉(xiāng)發(fā)展研究中心 北京 100085）

薛 楊（北京清華同衡規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院遺產(chǎn)保護(hù)與城鄉(xiāng)發(fā)展研究中心 北京 100085）

張 捷（北京清華同衡規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院遺產(chǎn)保護(hù)與城鄉(xiāng)發(fā)展研究中心 北京 100085）

張晶晶（北京清華同衡規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院遺產(chǎn)保護(hù)與城鄉(xiāng)發(fā)展研究中心 北京 100085）

王 歡（北京建筑大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院 北京 100044）

霍曉衛(wèi)①（北京清華同衡規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院遺產(chǎn)保護(hù)與城鄉(xiāng)發(fā)展研究中心 北京 100085）

文物資源的豐富度是歷史文化名城（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“歷史名城”或“名城”）認(rèn)定和申報(bào)的必要條件?！段奈锉Ｗo(hù)法》中定義歷史文化名城是“保存文物特別豐富并且具有重大歷史價(jià)值或者革命紀(jì)念意義的城市”。截至目前，在國(guó)務(wù)院公布的134座國(guó)家歷史文化名城③根據(jù)住建部相關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，除國(guó)務(wù)院公布的134座國(guó)家歷史文化名城以外，包括湖南、浙江、安徽、遼寧在內(nèi)的部分省份還根據(jù)本省文化資源情況，陸續(xù)公布了176座省級(jí)歷史文化名城。中，按照城市行政級(jí)別劃分，包括4座直轄市、89座地級(jí)城市以及41座縣級(jí)城市，保存有大量?jī)r(jià)值突出、內(nèi)涵豐富的珍貴文物，以及各類(lèi)集中連片、連線的區(qū)域性文物資源。這些文物是歷史名城得以存在的基本資源，是名城歷史文化價(jià)值的核心物質(zhì)載體，也是塑造名城特色文化空間的重要基礎(chǔ)。

然而，我國(guó)的歷史名城在申報(bào)成功以后，往往是實(shí)施多、評(píng)估少，全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展過(guò)的名城管理與實(shí)施評(píng)估檢查等工作中④由住房城鄉(xiāng)建設(shè)部和國(guó)家文物局聯(lián)合組織開(kāi)展、針對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)名城保護(hù)工作的大規(guī)模評(píng)估檢查有過(guò)兩次，分別在2011年與2017年。，又多針對(duì)名城風(fēng)貌管控與歷史文化街區(qū)保護(hù)等方面，而涉及文物保護(hù)的內(nèi)容則較少?？梢哉f(shuō)，無(wú)論是在制度層面還是實(shí)踐層面，均未進(jìn)行過(guò)針對(duì)名城文物保護(hù)的綜合評(píng)估，導(dǎo)致名城文物管理的實(shí)際狀況未能得以明確。

近年來(lái)，國(guó)家從頂層設(shè)計(jì)出發(fā)，不斷提高了對(duì)文物保護(hù)利用的重視程度，2016年以來(lái)陸續(xù)出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)文物工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)文物安全工作的實(shí)施意見(jiàn)》《關(guān)于加強(qiáng)文物保護(hù)利用改革的若干意見(jiàn)》等重要文件，對(duì)各項(xiàng)文物保護(hù)利用提出了全面的深化要求。在這樣的形勢(shì)下，亟需從遺產(chǎn)保護(hù)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌發(fā)展的角度，對(duì)名城文物保護(hù)的現(xiàn)狀問(wèn)題與開(kāi)展趨勢(shì)進(jìn)行深入梳理。而通過(guò)開(kāi)展科學(xué)評(píng)估的方式，不僅有利于掌握名城文物保護(hù)的實(shí)際情況，更能發(fā)揮“以評(píng)促改、以評(píng)促建”的作用，督促各級(jí)政府明確名城保護(hù)的主體意識(shí)與問(wèn)題意識(shí)，不斷提高名城文物保護(hù)管理的綜合水平。

2016-2018年，北京清華同衡遺產(chǎn)保護(hù)與城鄉(xiāng)發(fā)展研究中心先后承擔(dān)了國(guó)家文物局委托開(kāi)展的“歷史文化名城文物保護(hù)評(píng)估研究課題”（2016-2017）與“歷史文化名城文物保護(hù)評(píng)估試點(diǎn)項(xiàng)目”（2017-2018）。為了保證試點(diǎn)結(jié)果的相對(duì)集中度與完整性，課題組統(tǒng)一選取了40座縣級(jí)名城⑤本次評(píng)估開(kāi)展時(shí)間為2017年11月-2018年9月，不含2018年5月最新公布的第134座歷史文化名城——河北省蔚縣，即第41座縣級(jí)國(guó)家歷史文化名城。開(kāi)展文物保護(hù)評(píng)估（圖1）。通過(guò)書(shū)面評(píng)估與現(xiàn)場(chǎng)復(fù)核⑥現(xiàn)場(chǎng)復(fù)核的縣級(jí)名城為正定、鳳凰、鎮(zhèn)遠(yuǎn)、會(huì)澤、大理、歙縣、壽縣、宜興、蓬萊、平遙、新絳。相結(jié)合的方式，系統(tǒng)了解了縣級(jí)名城在文物資源管理、文物本體及環(huán)境保護(hù)、文物資源利用及體制機(jī)制管理等方面的開(kāi)展情況、成功經(jīng)驗(yàn)及存在問(wèn)題?，F(xiàn)將評(píng)估報(bào)告簡(jiǎn)述如下：

表1 40座縣級(jí)名城公布時(shí)間

一、資源摸底：縣級(jí)名城與文物分布統(tǒng)計(jì)

（一）縣級(jí)名城概況

1982年、1986年、1994年所公布的三批國(guó)家級(jí)名城中，縣級(jí)名城的數(shù)量分別為2座、9座、16座，占各批次名城總數(shù)的比例分別是0.8%、24%、43%。2001年以來(lái)通過(guò)各地的主動(dòng)申報(bào)，又陸續(xù)增補(bǔ)了13座，如近年增補(bǔ)的高郵、龍泉等皆為縣級(jí)城市（見(jiàn)表1）。根據(jù)筆者了解的情況，仍有不少縣級(jí)城市正在積極申報(bào)名城或者有申報(bào)的意愿，可以預(yù)見(jiàn)，未來(lái)縣級(jí)名城數(shù)量仍會(huì)不斷增加。

從40座縣級(jí)名城的空間分布⑦我國(guó)依據(jù)不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，將全國(guó)范圍分為東部、中部、西部、東北部。來(lái)看（圖2），西部地區(qū)縣級(jí)名城16座，涉及8省區(qū)，主要集中在新疆、四川、云南；東部地區(qū)縣級(jí)名城12座，涉及6省，主要集中在山東、江蘇、浙江；中部地區(qū)縣級(jí)名城11座，涉及6省，主要集中在山西、安徽；東北地區(qū)縣級(jí)名城僅有1座。總體來(lái)看，山東、河南、江蘇、安徽、云南、四川、新疆等文物資源大省，集中分布了較多的縣級(jí)名城（圖3）。

（二）縣級(jí)名城文物資源

根據(jù)來(lái)自地方的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，在40座縣級(jí)名城中，含全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位273處、省級(jí)文物保護(hù)單位625處、市縣級(jí)文物保護(hù)單位5154處、尚未核定公布為文物保護(hù)單位的不可移動(dòng)文物14336處⑧各級(jí)不可移動(dòng)文物在下文中將相應(yīng)地分別簡(jiǎn)稱(chēng)為“國(guó)?！薄笆”！薄笆锌h保”“登記不可移動(dòng)文物”。。各級(jí)文物保護(hù)單位總量與登記不可移動(dòng)文物數(shù)量的比例關(guān)系約為3:7。而根據(jù)國(guó)家文物局《關(guān)于加強(qiáng)尚未核定公布為文物保護(hù)單位的不可移動(dòng)文物保護(hù)工作的通知》里提到的，全國(guó)范圍內(nèi)各級(jí)文物保護(hù)單位總量與登記不可移動(dòng)文物總量的比例關(guān)系約為2:8（圖4）。在40座縣級(jí)名城中，文物保護(hù)單位占不可移動(dòng)文物總數(shù)比例超過(guò)20%的名城有30座⑨伴隨著各級(jí)政府對(duì)文物認(rèn)定工作越來(lái)越重視，第三次全國(guó)文物普查（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“三普”）結(jié)束后，不少登記不可移動(dòng)文物被公布為文物保護(hù)單位，尤其以縣級(jí)文物保護(hù)單位居多，如鎮(zhèn)遠(yuǎn)、庫(kù)車(chē)、壽縣、青州、新絳、鐘祥等城市的縣保數(shù)量都已超文物總數(shù)的50%。對(duì)于這種情況，部分地方文物工作者承擔(dān)著較大的文物資源管理壓力，如新絳三普后縣?？倲?shù)達(dá)到661處，在日常文物工作中面臨著文物安全監(jiān)管的巨大責(zé)任壓力。（圖5），說(shuō)明在縣級(jí)名城文物資源結(jié)構(gòu)中，文物保護(hù)單位的占比高于全國(guó)水平，體現(xiàn)了重要文物的集中度。

歷史文化名城一般會(huì)劃定歷史城區(qū)與歷史文化街區(qū)范圍，為能夠掌握縣級(jí)名城中文物資源的分布情況，課題組嘗試讓資料填報(bào)單位梳理了文物資源的空間分布信息。根據(jù)填報(bào)資料粗略統(tǒng)計(jì)，40座縣級(jí)名城中，分布在歷史城區(qū)及歷史文化街區(qū)內(nèi)的文物數(shù)量為3700余處，約占所有縣級(jí)名城文物總數(shù)的18%（見(jiàn)表2）。

具體到各座城市來(lái)說(shuō)，該比例較低者如鄒城、都江堰、閬中、鐘祥、新絳等地在1%～5%之間，比例較高者如鎮(zhèn)遠(yuǎn)、巍山、祁縣、高郵、常熟等地均超40%。一般來(lái)說(shuō)，縣級(jí)名城歷史城區(qū)范圍往往不大，如鎮(zhèn)遠(yuǎn)6平方千米、巍山2平方千米、祁縣0.5平方千米、高郵4平方千米、常熟2.4平方千米，這些對(duì)于面積可達(dá)數(shù)千平方千米的市域面積來(lái)說(shuō)比例不足1%，比重極低?？梢?jiàn)對(duì)于名城來(lái)說(shuō)，文物資源在空間范圍上的集聚性特點(diǎn)是非常顯著的，這對(duì)城市中的文物管理工作提出了較高的要求。

表2 40座縣級(jí)名城不可移動(dòng)文物的空間分布數(shù)量統(tǒng)計(jì)

二、全面觀察：名城中常規(guī)性文物工作的開(kāi)展

名城文物保護(hù)工作的開(kāi)展，應(yīng)首先完成全國(guó)文物工作框架下的常規(guī)性文物事項(xiàng)。本次評(píng)估首先對(duì)這一層次問(wèn)題給予反饋。

（一）文物資源管理

1.文物登錄與信息管理的規(guī)范化成為趨勢(shì)

三普結(jié)束以來(lái)，多數(shù)縣級(jí)名城在文物認(rèn)定及名錄公布、保護(hù)范圍公布、文物“四有”工作等方面加強(qiáng)了管理的規(guī)范程度，具體表現(xiàn)為：

近七成縣級(jí)名城能夠通過(guò)政務(wù)信息平臺(tái)向社會(huì)公開(kāi)相關(guān)文物信息。三普成果、不斷更新的各批次文物保護(hù)單位名錄、文物保護(hù)范圍與建設(shè)控制地帶劃定文件等的公布，具有常態(tài)化、規(guī)范化、連續(xù)性的特點(diǎn)。少數(shù)城市對(duì)于不可移動(dòng)文物的定級(jí)工作開(kāi)展較為遲緩，以至于在三普結(jié)束以后的數(shù)年間，從未開(kāi)展文物申報(bào)定級(jí)工作，部分城市中諸如府衙舊址、城隍廟等對(duì)于歷史城市格局建制具有標(biāo)志意義的建筑，還僅是登記不可移動(dòng)文物級(jí)別。

縣級(jí)名城文物“四有”工作整體實(shí)施情況尚可（見(jiàn)表3），其中國(guó)保和省?！八挠小惫ぷ飨鄬?duì)完備，縣保“四有”工作完成程度不一，相對(duì)來(lái)說(shuō)“保護(hù)范圍劃定”“文物標(biāo)志設(shè)立”的完成度優(yōu)于“建立文物檔案”“設(shè)置管理機(jī)構(gòu)”。普遍存在的具體問(wèn)題包括：文物保護(hù)范圍劃定還未能實(shí)現(xiàn)全面覆蓋；縣保單位不少存在“三普檔案充文物檔案”的情況，未能按照文物保護(hù)檔案要求編制專(zhuān)門(mén)檔案；文物管理機(jī)構(gòu)的設(shè)立率普遍偏低、狀況不明晰等⑩參與現(xiàn)場(chǎng)復(fù)核工作的專(zhuān)家從規(guī)范化角度提出了一些建議和意見(jiàn)，包括：1）文物保護(hù)區(qū)劃劃定的科學(xué)性需要加強(qiáng)（尤其是城市核心建設(shè)區(qū)域中，“外擴(kuò)X米”的劃定方式與城鄉(xiāng)規(guī)劃的銜接性不高）；2）區(qū)劃范圍的圖紙化、坐標(biāo)化需要加強(qiáng)（不少僅有文字描述）；3）文物保護(hù)標(biāo)志內(nèi)容表述不標(biāo)準(zhǔn)（公布單位、公布時(shí)間、立牌時(shí)間的規(guī)范化表述需要加強(qiáng)）。。

表3 40座縣級(jí)名城文物保護(hù)單位“四有”評(píng)估情況

? 受填報(bào)數(shù)據(jù)不完整性所限，此處僅通過(guò)地方是否能夠提供明確的縣級(jí)文物保護(hù)單位劃定及公布的正式政府文件，來(lái)判斷地方對(duì)縣保文物區(qū)劃劃定工作的開(kāi)展情況。

2.工作開(kāi)展的精細(xì)化、主動(dòng)性有待加強(qiáng)

在開(kāi)展專(zhuān)題性文物調(diào)查、文物資源信息社會(huì)共享、劃定地下文物埋藏區(qū)、登記不可移動(dòng)文物檔案及標(biāo)志設(shè)立方面，多數(shù)縣級(jí)名城開(kāi)展力度有限，具體表現(xiàn)為：

繼大規(guī)模、綜合性、全國(guó)性三普之后，僅10座縣級(jí)名城組織開(kāi)展了專(zhuān)題類(lèi)文物調(diào)查或區(qū)域性文物調(diào)查，對(duì)地方性文物資源形成了重要補(bǔ)充。專(zhuān)題類(lèi)文物調(diào)查針對(duì)水文化遺產(chǎn)、古民居建筑、老字號(hào)文物、宗教文物、革命文物、石刻文物、茶馬古道文物等不同類(lèi)型文物開(kāi)展了相關(guān)調(diào)查；區(qū)域性文物調(diào)查或是針對(duì)全域文物安全情況開(kāi)展復(fù)查，或是針對(duì)貧困村、地質(zhì)災(zāi)區(qū)等特殊區(qū)域內(nèi)的文物資源進(jìn)行調(diào)查。這些調(diào)查工作不具備常態(tài)性、定期性、制度性特點(diǎn)，更多地體現(xiàn)了小規(guī)模、不定期、政策驅(qū)動(dòng)、因地而設(shè)等特點(diǎn)。

在推動(dòng)不可移動(dòng)文物信息資源社會(huì)共享方面，除了地方政府門(mén)戶網(wǎng)站，少部分城市（5座）主動(dòng)建立了地方歷史文化遺產(chǎn)網(wǎng)站或核心博物館門(mén)戶網(wǎng)站?如：宜興文物網(wǎng)http：//www.yxwbw.com 由宜興市文物管理委員會(huì)辦公室設(shè)立；曲阜文博網(wǎng)http：//www.qfwbw.cn 由曲阜市文物管理委員會(huì)設(shè)立；績(jī)溪博物館網(wǎng)站http：//www.jiximuseum.cn 由績(jī)溪縣文物管理局、績(jī)溪縣博物館設(shè)立。 新絳、高郵、青州。 常熟、壽縣、都江堰、閬中、韓城。 本文提及的低級(jí)別文物是指縣保單位文物和登記不可移動(dòng)文物。，類(lèi)似的網(wǎng)站都是由文博單位投入專(zhuān)業(yè)力量予以維護(hù)管理，能夠及時(shí)更新文物資源信息或文物工作熱點(diǎn)，具有較好的綜合性、專(zhuān)業(yè)性和權(quán)威性，與社會(huì)互動(dòng)關(guān)系良好。

縣級(jí)名城地下文物埋藏區(qū)的劃定并不突出，僅有3座名城?如：宜興文物網(wǎng)http：//www.yxwbw.com 由宜興市文物管理委員會(huì)辦公室設(shè)立；曲阜文博網(wǎng)http：//www.qfwbw.cn 由曲阜市文物管理委員會(huì)設(shè)立；績(jī)溪博物館網(wǎng)站http：//www.jiximuseum.cn 由績(jī)溪縣文物管理局、績(jī)溪縣博物館設(shè)立。 新絳、高郵、青州。 常熟、壽縣、都江堰、閬中、韓城。 本文提及的低級(jí)別文物是指縣保單位文物和登記不可移動(dòng)文物。劃定并公布了城市地下文物埋藏區(qū)，5座名城?如：宜興文物網(wǎng)http：//www.yxwbw.com 由宜興市文物管理委員會(huì)辦公室設(shè)立；曲阜文博網(wǎng)http：//www.qfwbw.cn 由曲阜市文物管理委員會(huì)設(shè)立；績(jī)溪博物館網(wǎng)站http：//www.jiximuseum.cn 由績(jī)溪縣文物管理局、績(jī)溪縣博物館設(shè)立。 新絳、高郵、青州。 常熟、壽縣、都江堰、閬中、韓城。 本文提及的低級(jí)別文物是指縣保單位文物和登記不可移動(dòng)文物。通過(guò)開(kāi)展地下文物考古勘探調(diào)查等專(zhuān)項(xiàng)工作，具備有一定的劃定工作基礎(chǔ)。而更多的縣級(jí)名城在城市考古勘查方面未能進(jìn)行相關(guān)工作，對(duì)地下文物埋藏區(qū)的認(rèn)知也存在較大不足。

設(shè)立登記不可移動(dòng)文物標(biāo)志方面，僅有12座縣級(jí)名城有所行動(dòng)，但完成進(jìn)度不一。各地標(biāo)志牌缺乏統(tǒng)一形式設(shè)計(jì)和規(guī)范化內(nèi)容表達(dá)，存在“文物控制單位”“不可移動(dòng)文物”“文物保護(hù)一般單位”“文物保護(hù)點(diǎn)”等多種不同的叫法（圖6），甚至出現(xiàn)將登記不可移動(dòng)文物直接掛牌為“文物保護(hù)單位”的情況，反映了地方對(duì)這一級(jí)別文物的認(rèn)知不夠清晰。

（二）文物保護(hù)

1.文物本體保護(hù)重排險(xiǎn)修繕、弱日常維護(hù)

多數(shù)縣級(jí)名城比較重視開(kāi)展文物排險(xiǎn)修繕工程和防范應(yīng)對(duì)文物安全事件，而日常保養(yǎng)及基層安全防護(hù)的制度性建設(shè)不足，具體表現(xiàn)在：

（1）半數(shù)縣級(jí)名城能夠主動(dòng)開(kāi)展市縣保文物排險(xiǎn)修繕

在主要圍繞國(guó)保、省保實(shí)施文物排險(xiǎn)修繕的同時(shí)，不少城市（21座）能夠兼顧開(kāi)展市縣保文物本體的排險(xiǎn)修繕（圖7），是當(dāng)?shù)卣男斜炯?jí)文物保護(hù)職責(zé)的表現(xiàn)?，F(xiàn)場(chǎng)復(fù)核中發(fā)現(xiàn)，排險(xiǎn)修繕過(guò)程中存在部分技術(shù)和程序問(wèn)題，如未經(jīng)程序報(bào)批而擅自更改修繕?lè)桨?、不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)安全隱患（如承重柱體存在彎曲）等。

（2）低級(jí)別文物?如：宜興文物網(wǎng)http：//www.yxwbw.com 由宜興市文物管理委員會(huì)辦公室設(shè)立；曲阜文博網(wǎng)http：//www.qfwbw.cn 由曲阜市文物管理委員會(huì)設(shè)立；績(jī)溪博物館網(wǎng)站http：//www.jiximuseum.cn 由績(jī)溪縣文物管理局、績(jī)溪縣博物館設(shè)立。 新絳、高郵、青州。 常熟、壽縣、都江堰、閬中、韓城。 本文提及的低級(jí)別文物是指縣保單位文物和登記不可移動(dòng)文物。易發(fā)生文物安全事件

近三成（11座）縣級(jí)名城發(fā)生過(guò)威脅文物安全的不良事件，主要集中在毀壞文物本體、偷盜文物部件、周邊開(kāi)展違法建設(shè)、違法拆毀文物、發(fā)生文物火災(zāi)等類(lèi)型，其中涉及市縣保的情況居多。發(fā)生安全事件的，相關(guān)文物部門(mén)能夠依法采取措施予以制止或懲治。

（3）文物日常保養(yǎng)維護(hù)的制度化落實(shí)總體上不足

主動(dòng)制定有文物保養(yǎng)維護(hù)制度的縣級(jí)名城有14座，可分為兩類(lèi)：1）針對(duì)縣域所有文物的保養(yǎng)維護(hù)，如《蓬萊市文物保護(hù)管理制度》《喀什市文管所文物保養(yǎng)維護(hù)制度》《雷州市文物保養(yǎng)維護(hù)制度》《集安市文物維護(hù)制度》等；2）針對(duì)特定類(lèi)型或重要區(qū)域文物的日常保養(yǎng)維護(hù)，如《敦煌市文物管理局田野文物保養(yǎng)維護(hù)制度》《平遙城墻保養(yǎng)維護(hù)工作管理辦法》《正定縣文物保管所古建筑保養(yǎng)維護(hù)制度》《臨海臺(tái)州府城文化旅游區(qū)景觀建筑物維護(hù)保養(yǎng)規(guī)定》《青城山—都江堰風(fēng)景名勝區(qū)古建筑維修維護(hù)管理標(biāo)準(zhǔn)》《三孔及外林古建筑群日常保養(yǎng)維修實(shí)施計(jì)劃》等。不過(guò)目前這些制度多以文物局、文管所的名義制定，部分為內(nèi)部管理使用文件，尚未形成正式的制度。

（4）文物安全責(zé)任書(shū)簽訂多有落實(shí)，文物保護(hù)管理員制度建設(shè)仍需加強(qiáng)

多數(shù)縣級(jí)名城能夠認(rèn)真執(zhí)行文物安全責(zé)任書(shū)“年年簽訂、層層簽責(zé)”，一些城市能夠在責(zé)任書(shū)中清晰明確行政管轄范圍內(nèi)的“文物名錄”，實(shí)施名單式管理，并將登記不可移動(dòng)文物保護(hù)責(zé)任內(nèi)容予以納入。部分城市通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、有效落實(shí)文物保護(hù)管理員制度，如大理、宜興由政府正式聘用文保人員，并開(kāi)展具體業(yè)務(wù)技術(shù)指導(dǎo)、制定考核管理辦法。鳳凰、壽縣等通過(guò)設(shè)立公示欄、公示牌等形式，落實(shí)文物保護(hù)管理員職責(zé)公示制度。

2.文物環(huán)境整體保護(hù)是薄弱環(huán)節(jié)

縣級(jí)名城中，文物環(huán)境整治、涉建項(xiàng)目行政審批力度不顯著，尤其是針對(duì)低級(jí)別文物更為少見(jiàn)，具體表現(xiàn)為：

整體來(lái)看，文物環(huán)境整治工程的實(shí)施力度（40%縣級(jí)名城）遠(yuǎn)低于文物本體保護(hù)工程（80%縣級(jí)名城），其中市縣保環(huán)境整治實(shí)施力度又遠(yuǎn)低于國(guó)保、省保環(huán)境整治，僅有少量城市開(kāi)展過(guò)針對(duì)市縣保文物的環(huán)境整治（圖8），登記不可移動(dòng)文物環(huán)境整治則缺少專(zhuān)門(mén)的實(shí)施工程及工作措施。從各地的實(shí)際做法來(lái)看，由于登記不可移動(dòng)文物環(huán)境與名城歷史環(huán)境具有緊密聯(lián)系，古城風(fēng)貌保護(hù)整治修繕、歷史文化街區(qū)整治修繕、傳統(tǒng)村落保護(hù)工程、創(chuàng)建文明城市、創(chuàng)建衛(wèi)生城市等整體性的文化遺產(chǎn)工程和其他城鄉(xiāng)環(huán)境治理工作，客觀上也能夠優(yōu)化登記不可移動(dòng)文物的周邊環(huán)境。

在涉建項(xiàng)目審批問(wèn)題上，縣級(jí)名城文物涉建項(xiàng)目審批主要仍以國(guó)保、省保為主，由縣級(jí)文物部門(mén)獨(dú)立審批市縣保涉建項(xiàng)目的情況較少（僅有3座），反映了涉建項(xiàng)目審批在縣級(jí)名城文物管理中較為薄弱（圖9）?，F(xiàn)場(chǎng)發(fā)現(xiàn)存在部分建設(shè)活動(dòng)未批先建、居民自建房無(wú)序控制的情況。結(jié)合市縣保文物保護(hù)范圍及建設(shè)控制地帶劃定工作亦不全面的情況，市縣保文物環(huán)境在城市建設(shè)中能否得到有效保護(hù)，需要予以關(guān)注。

（三）文物利用

1.名城內(nèi)博物館建設(shè)的整體覆蓋面相對(duì)較好

縣級(jí)名城博物館類(lèi)型主要為地方綜合性縣級(jí)博物館和主題展示性博物館兩類(lèi)（見(jiàn)表4）：前者覆蓋率為75%，其中國(guó)家一級(jí)博物館1座（青州）、二級(jí)博物館2座（壽縣、常熟）、三級(jí)博物館8座（平遙、龍泉、歙縣、長(zhǎng)汀、鐘祥、雷州、大理、韓城、敦煌、伊寧）；后者覆蓋率為60%，其中國(guó)家一級(jí)博物館1座（瑞金中央革命根據(jù)地紀(jì)念館）、三級(jí)博物館3座（平遙縣中國(guó)票號(hào)博物館、平遙縣雙林寺彩塑藝術(shù)館、曲阜市孔子博物院）；同時(shí)擁有兩類(lèi)博物館的縣級(jí)名城有15座。超過(guò)兩成縣級(jí)名城（10座）尚未設(shè)立縣級(jí)綜合性博物館（含正在籌建）的情況需要重視。

2.宣傳展示水平較為不均衡

在依托博物館進(jìn)行名城價(jià)值展示方面，各地博物館展陳內(nèi)容、技術(shù)手段和服務(wù)水平良莠不齊、甚至是兩級(jí)分化。有的?如壽縣楚文化博物館、蓬萊古船博物館、鎮(zhèn)遠(yuǎn)歷史文化名城博物館、瑞金中央革命根據(jù)地紀(jì)念館、青州博物館等，展陳水平都較好。具備較好的行業(yè)水準(zhǔn)，同時(shí)其他名城也存在“有藏品無(wú)場(chǎng)館”“落后的文物陳列室條件”“縣級(jí)博物館無(wú)地方通史展陳”等情況。多數(shù)博物館存在問(wèn)題主要有：1）綜合博物館展陳定位失準(zhǔn)，展覽主題不能綜合反映名城價(jià)值特色；2）拘泥羅列式的單一展陳，研究基礎(chǔ)和闡釋力度不足；3）展陳設(shè)施和展陳技術(shù)較落后，整體質(zhì)量不高。

表4 縣級(jí)名城內(nèi)綜合性與主題展示性博物館設(shè)立情況

除了完成常規(guī)文化遺產(chǎn)主題日宣傳活動(dòng)以外，還有18座縣級(jí)名城主動(dòng)開(kāi)展不同類(lèi)型的名城主題性文化展示活動(dòng)，包括城市主題文化展覽、文化旅游活動(dòng)、特色文化活動(dòng)等?如韓城市開(kāi)展“走進(jìn)史圣故里 體驗(yàn)黃河文化”研學(xué)活動(dòng)，其中包括司馬遷祠墓、文廟、城隍廟等文保單位。 如瑞金中國(guó)功能紅軍學(xué)校舊址利用為瑞金上陽(yáng)書(shū)畫(huà)院、?？h文廟利用為國(guó)學(xué)活動(dòng)中心、鳳凰三潭書(shū)院被利用為青少年活動(dòng)中心、會(huì)澤文廟利用為會(huì)澤一中校史館等。 如正定馬家大院利用為元曲博物館、宜興瀛園利用為昆曲展演場(chǎng)所、鳳凰譚自平故居利用為苗繡苗銀非遺傳承場(chǎng)所、常熟趙用賢宅利用為古琴館非遺展示等。，對(duì)縣級(jí)名城文化魅力和文物工作成效有所展示宣傳。

3.名城文物工作與文化旅游的聯(lián)系較為密切

優(yōu)勢(shì)文物資源對(duì)名城的文化旅游品牌、文化旅游形象往往能夠形成重要支撐，包括：1）具有突出品牌價(jià)值與美譽(yù)度的文物資源，如世界文化遺產(chǎn)、國(guó)家考古遺址公園、知名度較高的重點(diǎn)文物等；2）文物及其周邊環(huán)境的整體觀賞性鮮明，如傳統(tǒng)民居、特色寨堡等；3）主題性特征突出，如革命文物、名人故居、工業(yè)遺產(chǎn)、古代手工業(yè)遺產(chǎn)等。

縣級(jí)名城以文物作為主要載體的4A及5A旅游景區(qū)中，獨(dú)立式文物景區(qū)景點(diǎn)有18處，城景一體式景區(qū)有8處。文物部門(mén)與景區(qū)利益相關(guān)者（包括旅游管理部門(mén)、景區(qū)運(yùn)營(yíng)公司、私人經(jīng)營(yíng)者等）之間能夠通過(guò)采取一定的協(xié)調(diào)溝通和統(tǒng)籌管理，如蓬萊市在對(duì)蓬萊水城古船遺跡進(jìn)行系統(tǒng)的保護(hù)、研究基礎(chǔ)上，設(shè)立了蓬萊古船博物館（位于蓬萊閣景區(qū)），“出土古船”是古船館的核心展示內(nèi)容，“古登州港”和“船業(yè)史話”是其重要的展示板塊，以古登州港與出土古船為主題的專(zhuān)業(yè)性遺址博物館成為了蓬萊閣景區(qū)文化基因呈現(xiàn)的重要窗口，有效地促進(jìn)了文物保護(hù)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益雙贏。日常養(yǎng)護(hù)修繕、文物安消防工程、文物展示項(xiàng)目、文化主題日活動(dòng)、文物游客承載量制定等扎實(shí)的文物保護(hù)管理工作為文化旅游景區(qū)提供了良好的運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)和旅游參觀質(zhì)量。

4.文物功能更新反映社會(huì)公益性導(dǎo)向

除了游覽展示功能以外，縣級(jí)名城文物功能更新類(lèi)型達(dá)5項(xiàng)的城市有5座，3～4項(xiàng)的城市有8座，1～2項(xiàng)的城市有19座。各類(lèi)更新功能在各縣級(jí)城市出現(xiàn)的頻率依次參見(jiàn)圖10。

14座縣級(jí)名城存在文物使用為“教育教學(xué)場(chǎng)所”的情況，如中小學(xué)校、機(jī)關(guān)教育機(jī)構(gòu)、社會(huì)教育機(jī)構(gòu)（如國(guó)學(xué)教育基地、青少年活動(dòng)中心）等?如韓城市開(kāi)展“走進(jìn)史圣故里 體驗(yàn)黃河文化”研學(xué)活動(dòng)，其中包括司馬遷祠墓、文廟、城隍廟等文保單位。 如瑞金中國(guó)功能紅軍學(xué)校舊址利用為瑞金上陽(yáng)書(shū)畫(huà)院、?？h文廟利用為國(guó)學(xué)活動(dòng)中心、鳳凰三潭書(shū)院被利用為青少年活動(dòng)中心、會(huì)澤文廟利用為會(huì)澤一中校史館等。 如正定馬家大院利用為元曲博物館、宜興瀛園利用為昆曲展演場(chǎng)所、鳳凰譚自平故居利用為苗繡苗銀非遺傳承場(chǎng)所、常熟趙用賢宅利用為古琴館非遺展示等。。14座縣級(jí)名城存在文物使用為“非物質(zhì)文化遺產(chǎn)傳習(xí)場(chǎng)所”的情況，用于戲曲傳習(xí)展演、傳統(tǒng)工藝技藝展示、傳統(tǒng)體育項(xiàng)目傳習(xí)等?如韓城市開(kāi)展“走進(jìn)史圣故里 體驗(yàn)黃河文化”研學(xué)活動(dòng)，其中包括司馬遷祠墓、文廟、城隍廟等文保單位。 如瑞金中國(guó)功能紅軍學(xué)校舊址利用為瑞金上陽(yáng)書(shū)畫(huà)院、?？h文廟利用為國(guó)學(xué)活動(dòng)中心、鳳凰三潭書(shū)院被利用為青少年活動(dòng)中心、會(huì)澤文廟利用為會(huì)澤一中校史館等。 如正定馬家大院利用為元曲博物館、宜興瀛園利用為昆曲展演場(chǎng)所、鳳凰譚自平故居利用為苗繡苗銀非遺傳承場(chǎng)所、常熟趙用賢宅利用為古琴館非遺展示等。。14座縣級(jí)名城存在文物使用為“社區(qū)服務(wù)場(chǎng)所”的情況，包括社區(qū)或鄉(xiāng)村服務(wù)辦公場(chǎng)所、社區(qū)或鄉(xiāng)村文化場(chǎng)所（圖書(shū)室、村史館）、社區(qū)或鄉(xiāng)村活動(dòng)場(chǎng)所等。13座縣級(jí)名城存在文物使用為“城市文體活動(dòng)場(chǎng)所”的情況，主要是文物所在的開(kāi)敞空間作為城市公園、綠地、廣場(chǎng)等。12座縣級(jí)名城存在文物使用為“各類(lèi)機(jī)構(gòu)辦公場(chǎng)所”的情況，涉及社會(huì)機(jī)構(gòu)辦公、企業(yè)機(jī)構(gòu)辦公、政府機(jī)關(guān)辦公等情況?如汀州府學(xué)鄉(xiāng)賢祠作為名城委辦公場(chǎng)所、大理雙廊魁星閣作為雙廊書(shū)畫(huà)協(xié)會(huì)辦公場(chǎng)所、代縣周玳官邸利用為圖書(shū)館、曲阜慎修堂作為工商銀行辦公接待等。 如?？h世襲翰林院利用為浚縣憨刀文創(chuàng)園等。 如正定縣文物管理局、曲阜市文物局、歙縣文物事業(yè)管理局、鎮(zhèn)遠(yuǎn)縣文物管理局等。 如壽縣文物管理局、績(jī)溪縣文物管理局、閬中市文物管理局等。 如鳳凰縣文物管理局下設(shè)有鳳凰縣文物管理所和鳳凰縣區(qū)域性防御體系文化遺產(chǎn)保護(hù)中心；大理文化遺產(chǎn)局下設(shè)大理市文物保護(hù)管理所、大理市非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)管理所、大理市博物館；曲阜市文物局下設(shè)文物管理委員會(huì)、文物稽查大隊(duì)、孔子博物館；鎮(zhèn)遠(yuǎn)、平遙等地依托國(guó)保單位管理，設(shè)立了多處文物保護(hù)單位的管理處等；蓬萊古船博物館從2012年至2016年，專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員由2人增加為17人，保障了博物館管理工作和展陳水平；等等。 如平遙縣、代縣、臨海市、歙縣、雷州市等。。8座縣級(jí)名城存在文物使用為“經(jīng)營(yíng)服務(wù)場(chǎng)所”的情況，包括客棧經(jīng)營(yíng)、茶館經(jīng)營(yíng)、特色產(chǎn)品售賣(mài)等。2座縣級(jí)名城存在文物使用為“文化創(chuàng)意場(chǎng)所”的情況?如汀州府學(xué)鄉(xiāng)賢祠作為名城委辦公場(chǎng)所、大理雙廊魁星閣作為雙廊書(shū)畫(huà)協(xié)會(huì)辦公場(chǎng)所、代縣周玳官邸利用為圖書(shū)館、曲阜慎修堂作為工商銀行辦公接待等。 如?？h世襲翰林院利用為?？h憨刀文創(chuàng)園等。 如正定縣文物管理局、曲阜市文物局、歙縣文物事業(yè)管理局、鎮(zhèn)遠(yuǎn)縣文物管理局等。 如壽縣文物管理局、績(jī)溪縣文物管理局、閬中市文物管理局等。 如鳳凰縣文物管理局下設(shè)有鳳凰縣文物管理所和鳳凰縣區(qū)域性防御體系文化遺產(chǎn)保護(hù)中心；大理文化遺產(chǎn)局下設(shè)大理市文物保護(hù)管理所、大理市非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)管理所、大理市博物館；曲阜市文物局下設(shè)文物管理委員會(huì)、文物稽查大隊(duì)、孔子博物館；鎮(zhèn)遠(yuǎn)、平遙等地依托國(guó)保單位管理，設(shè)立了多處文物保護(hù)單位的管理處等；蓬萊古船博物館從2012年至2016年，專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員由2人增加為17人，保障了博物館管理工作和展陳水平；等等。 如平遙縣、代縣、臨海市、歙縣、雷州市等。。

（四）體制機(jī)制

1.強(qiáng)法規(guī)政策保障、弱技術(shù)規(guī)范指導(dǎo)

近七成縣級(jí)名城制定有地方性文物法規(guī)政策，包括：1）縣級(jí)地方政府頒布的地方性文物保護(hù)管理辦法；2）上級(jí)政府人大機(jī)構(gòu)制定的古城保護(hù)條例，如《歙縣徽州古城保護(hù)條例》《淮南市壽州古城保護(hù)條例》《四川省閬中古城保護(hù)條例》等；3）特定類(lèi)別文物或重要文物保護(hù)管理辦法，如《新絳縣人民政府關(guān)于全縣古民居保護(hù)管理辦法》《績(jī)溪縣古村落、古民居保護(hù)管理暫行辦法》《關(guān)于印發(fā)懸泉置遺址保護(hù)管理辦法的通知》《庫(kù)車(chē)縣蘇巴什佛寺遺址保護(hù)管理辦法》《壽縣古城墻保護(hù)管理辦法》等；4）名城保護(hù)管理?xiàng)l例、歷史文化街區(qū)保護(hù)相關(guān)措施等。

僅有6座縣級(jí)名城制定了適用于本地文物保護(hù)的技術(shù)性規(guī)范文件，如《祁縣文物旅游局文物消防安全標(biāo)準(zhǔn)化管理制度》、平遙古城傳統(tǒng)民居保護(hù)修繕及環(huán)境治理的《管理導(dǎo)則》與《實(shí)用導(dǎo)則》、《大理市白族民居修建導(dǎo)則》等。導(dǎo)則一般采取通俗易懂的圖解方式，幫助相關(guān)部門(mén)以及房屋所有者更好地理解修繕技術(shù)、材料使用等規(guī)范性要求，以及需要履行的行政手續(xù)。

2.文物部門(mén)職能獨(dú)立性程度各有不同

縣級(jí)名城中（以下統(tǒng)計(jì)截至2018年9月），作為政府工作部門(mén)、政府直屬機(jī)構(gòu)（參公事業(yè)單位）或政府議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的正科級(jí)建制文物部門(mén)有12個(gè)?如汀州府學(xué)鄉(xiāng)賢祠作為名城委辦公場(chǎng)所、大理雙廊魁星閣作為雙廊書(shū)畫(huà)協(xié)會(huì)辦公場(chǎng)所、代縣周玳官邸利用為圖書(shū)館、曲阜慎修堂作為工商銀行辦公接待等。 如?？h世襲翰林院利用為?？h憨刀文創(chuàng)園等。 如正定縣文物管理局、曲阜市文物局、歙縣文物事業(yè)管理局、鎮(zhèn)遠(yuǎn)縣文物管理局等。 如壽縣文物管理局、績(jī)溪縣文物管理局、閬中市文物管理局等。 如鳳凰縣文物管理局下設(shè)有鳳凰縣文物管理所和鳳凰縣區(qū)域性防御體系文化遺產(chǎn)保護(hù)中心；大理文化遺產(chǎn)局下設(shè)大理市文物保護(hù)管理所、大理市非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)管理所、大理市博物館；曲阜市文物局下設(shè)文物管理委員會(huì)、文物稽查大隊(duì)、孔子博物館；鎮(zhèn)遠(yuǎn)、平遙等地依托國(guó)保單位管理，設(shè)立了多處文物保護(hù)單位的管理處等；蓬萊古船博物館從2012年至2016年，專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員由2人增加為17人，保障了博物館管理工作和展陳水平；等等。 如平遙縣、代縣、臨海市、歙縣、雷州市等。；屬于副科級(jí)建制（二級(jí)局）的文物部門(mén)有13個(gè)?如汀州府學(xué)鄉(xiāng)賢祠作為名城委辦公場(chǎng)所、大理雙廊魁星閣作為雙廊書(shū)畫(huà)協(xié)會(huì)辦公場(chǎng)所、代縣周玳官邸利用為圖書(shū)館、曲阜慎修堂作為工商銀行辦公接待等。 如?？h世襲翰林院利用為浚縣憨刀文創(chuàng)園等。 如正定縣文物管理局、曲阜市文物局、歙縣文物事業(yè)管理局、鎮(zhèn)遠(yuǎn)縣文物管理局等。 如壽縣文物管理局、績(jī)溪縣文物管理局、閬中市文物管理局等。 如鳳凰縣文物管理局下設(shè)有鳳凰縣文物管理所和鳳凰縣區(qū)域性防御體系文化遺產(chǎn)保護(hù)中心；大理文化遺產(chǎn)局下設(shè)大理市文物保護(hù)管理所、大理市非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)管理所、大理市博物館；曲阜市文物局下設(shè)文物管理委員會(huì)、文物稽查大隊(duì)、孔子博物館；鎮(zhèn)遠(yuǎn)、平遙等地依托國(guó)保單位管理，設(shè)立了多處文物保護(hù)單位的管理處等；蓬萊古船博物館從2012年至2016年，專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員由2人增加為17人，保障了博物館管理工作和展陳水平；等等。 如平遙縣、代縣、臨海市、歙縣、雷州市等。；屬于文廣新或文旅部門(mén)系統(tǒng)的文物職能股室有15個(gè)?？梢钥闯?，地方文物部門(mén)在建制級(jí)別、職能權(quán)限等方面的不同，反映了地方文物部門(mén)行政職權(quán)獨(dú)立性上的差異（圖11）。

在現(xiàn)場(chǎng)工作中了解到，不同縣級(jí)名城文物隊(duì)伍建設(shè)之間的差距客觀存在。部分城市在文物行政部門(mén)下能夠設(shè)立不同的文物事業(yè)編制單位，人員編制數(shù)量和專(zhuān)業(yè)技術(shù)職稱(chēng)有所保障，文物專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍素質(zhì)相對(duì)較強(qiáng)?如汀州府學(xué)鄉(xiāng)賢祠作為名城委辦公場(chǎng)所、大理雙廊魁星閣作為雙廊書(shū)畫(huà)協(xié)會(huì)辦公場(chǎng)所、代縣周玳官邸利用為圖書(shū)館、曲阜慎修堂作為工商銀行辦公接待等。 如?？h世襲翰林院利用為?？h憨刀文創(chuàng)園等。 如正定縣文物管理局、曲阜市文物局、歙縣文物事業(yè)管理局、鎮(zhèn)遠(yuǎn)縣文物管理局等。 如壽縣文物管理局、績(jī)溪縣文物管理局、閬中市文物管理局等。 如鳳凰縣文物管理局下設(shè)有鳳凰縣文物管理所和鳳凰縣區(qū)域性防御體系文化遺產(chǎn)保護(hù)中心；大理文化遺產(chǎn)局下設(shè)大理市文物保護(hù)管理所、大理市非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)管理所、大理市博物館；曲阜市文物局下設(shè)文物管理委員會(huì)、文物稽查大隊(duì)、孔子博物館；鎮(zhèn)遠(yuǎn)、平遙等地依托國(guó)保單位管理，設(shè)立了多處文物保護(hù)單位的管理處等；蓬萊古船博物館從2012年至2016年，專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員由2人增加為17人，保障了博物館管理工作和展陳水平；等等。 如平遙縣、代縣、臨海市、歙縣、雷州市等。。而有些城市僅設(shè)有文物保護(hù)管理所負(fù)責(zé)全縣的文物工作，在人員編制和專(zhuān)業(yè)技能方面捉襟見(jiàn)肘。

3.文物決策側(cè)重專(zhuān)家咨詢、社會(huì)意見(jiàn)征求的做法尚不普遍

在專(zhuān)家咨詢方面，有的名城?如汀州府學(xué)鄉(xiāng)賢祠作為名城委辦公場(chǎng)所、大理雙廊魁星閣作為雙廊書(shū)畫(huà)協(xié)會(huì)辦公場(chǎng)所、代縣周玳官邸利用為圖書(shū)館、曲阜慎修堂作為工商銀行辦公接待等。 如?？h世襲翰林院利用為浚縣憨刀文創(chuàng)園等。 如正定縣文物管理局、曲阜市文物局、歙縣文物事業(yè)管理局、鎮(zhèn)遠(yuǎn)縣文物管理局等。 如壽縣文物管理局、績(jī)溪縣文物管理局、閬中市文物管理局等。 如鳳凰縣文物管理局下設(shè)有鳳凰縣文物管理所和鳳凰縣區(qū)域性防御體系文化遺產(chǎn)保護(hù)中心；大理文化遺產(chǎn)局下設(shè)大理市文物保護(hù)管理所、大理市非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)管理所、大理市博物館；曲阜市文物局下設(shè)文物管理委員會(huì)、文物稽查大隊(duì)、孔子博物館；鎮(zhèn)遠(yuǎn)、平遙等地依托國(guó)保單位管理，設(shè)立了多處文物保護(hù)單位的管理處等；蓬萊古船博物館從2012年至2016年，專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員由2人增加為17人，保障了博物館管理工作和展陳水平；等等。 如平遙縣、代縣、臨海市、歙縣、雷州市等。設(shè)立了專(zhuān)門(mén)的文物專(zhuān)家?guī)?、?zhuān)家組、專(zhuān)家團(tuán)，主要咨詢方向有名城保護(hù)、文物工程技術(shù)咨詢、學(xué)術(shù)研究支撐等，并通過(guò)政府正式程序予以認(rèn)定、聘用。在公眾意見(jiàn)征求上，代縣在《代州古城保護(hù)條例》一事上通過(guò)座談會(huì)形式向社會(huì)公眾征求意見(jiàn)，巍山縣拱辰樓修復(fù)工作指揮部通過(guò)意見(jiàn)征求會(huì)、發(fā)放民意調(diào)查表、召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)等形式向社會(huì)公眾廣泛征求意見(jiàn)，曲阜市在明故城古泮池片區(qū)改造工程一事上通過(guò)專(zhuān)家論證會(huì)、入戶走訪形式向社會(huì)公眾征求意見(jiàn)等。

4.社會(huì)力量參與文物保護(hù)利用兼有地區(qū)整體推導(dǎo)和偶發(fā)個(gè)案實(shí)踐

部分城市制定了具體的管理政策辦法，從省級(jí)到地級(jí)再到縣級(jí)城市，整體加以引導(dǎo)，如山西、安徽、廣東等地由省市層面統(tǒng)一布局，依托山西省古建筑、徽派古建筑以及嶺南貧困村鄉(xiāng)土建筑推行文物認(rèn)領(lǐng)認(rèn)養(yǎng)制度、公布社會(huì)力量參與清單（見(jiàn)表5）。部分城市雖未能形成整體工作局面，但在具體個(gè)案實(shí)踐上也有一定探索，如浚縣、鐘祥、蓬萊、會(huì)澤等多地文物部門(mén)在工作實(shí)踐中，允許社會(huì)資金（包括企業(yè)出資、社會(huì)捐資）按照一定的協(xié)議內(nèi)容參與文物的保護(hù)、利用與經(jīng)營(yíng)管理，提供政策條件吸納社會(huì)團(tuán)體或個(gè)人積極參與文物利用。

5.文物志愿者培育優(yōu)于文物保護(hù)組織培育

29座縣級(jí)名城設(shè)立了各種形式的文物保護(hù)志愿者隊(duì)伍，包括：1）城市志愿者隊(duì)伍（如城市共青團(tuán)志愿服務(wù)隊(duì)、城市文化志愿者團(tuán)隊(duì)等）；2）文物巡查保護(hù)志愿者；3）文博志愿者隊(duì)伍（依托博物館志愿者服務(wù)團(tuán)隊(duì)）；4）特殊性志愿者團(tuán)隊(duì)（如遺產(chǎn)保護(hù)工作營(yíng)志愿者、國(guó)際志愿者團(tuán)隊(duì)、寺廟僧人志愿者等）。文物保護(hù)社會(huì)組織的培育情況在縣級(jí)名城層面并不突出，多是民間自發(fā)成立的社會(huì)團(tuán)隊(duì)，具備一定社會(huì)組織的特征（未經(jīng)正式注冊(cè)），但自身發(fā)展和管理不能夠達(dá)到社會(huì)組織的常規(guī)要求（圖12）。

表5 社會(huì)力量參與文物保護(hù)利用相關(guān)政策的情況統(tǒng)計(jì)

三、重點(diǎn)關(guān)注：名城管理與文物保護(hù)工作的結(jié)合

文物保護(hù)與名城保護(hù)相銜接、統(tǒng)籌文物保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，是名城文物保護(hù)的重要議題。通過(guò)本次評(píng)估，對(duì)文物保護(hù)與名城保護(hù)需要進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的文物工作事項(xiàng)進(jìn)行了重點(diǎn)關(guān)注。

（一）城鄉(xiāng)建設(shè)中的文物保護(hù)

現(xiàn)場(chǎng)復(fù)核中發(fā)現(xiàn)，名城中未批先建的情況時(shí)有發(fā)生，民居自發(fā)建房活動(dòng)、城市用地指標(biāo)增長(zhǎng)等不斷擠占、壓縮、蠶食文物環(huán)境空間，甚至是一些重量級(jí)的國(guó)保、省保單位。通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)復(fù)核對(duì)相關(guān)情況的了解，文物資源集聚的傳統(tǒng)居住區(qū)、地下文物與城市建設(shè)區(qū)域重合區(qū)域、古城旅游景區(qū)內(nèi)的各類(lèi)建設(shè)活動(dòng)需要重點(diǎn)管控。部分縣級(jí)名城文物部門(mén)這類(lèi)問(wèn)題管控上采取了一定措施。

案例一：“建設(shè)工程范圍內(nèi)文物考古審批前置機(jī)制”?，F(xiàn)代壽縣疊壓著大型先秦城市——壽春城遺址，針對(duì)這一情況和老城人口密度疏解難題，壽縣確定了城南新區(qū)的建設(shè)。但新城部分建設(shè)范圍位于《壽春城遺址保護(hù)總體規(guī)劃（2006-2020）》所劃定的地下文物埋藏區(qū)內(nèi)，因地下文物豐富，輕易動(dòng)土建設(shè)極易破壞地下遺存。作為全國(guó)28個(gè)“多規(guī)合一”試點(diǎn)市縣之一，當(dāng)?shù)卣盐奈锞至袨榭h建委成員單位，積極執(zhí)行基本建設(shè)考古制度，前置建設(shè)工程中文物部門(mén)的審批程序，對(duì)新城區(qū)所有建設(shè)工程都提前進(jìn)行文物勘探，確保地下文物安全。如壽縣三中新校區(qū)建設(shè)項(xiàng)目中，因提前開(kāi)展考古勘探、確認(rèn)發(fā)現(xiàn)地下文物埋藏后，數(shù)次修改了項(xiàng)目選址方案。

案例二：“古城景區(qū)核心區(qū)內(nèi)建設(shè)活動(dòng)聯(lián)合審批機(jī)制”。鳳凰古城作為城景一體的國(guó)家4A級(jí)景區(qū)，城內(nèi)分布有國(guó)保1處、省保12處、州保1處、縣保33處以及較多的傳統(tǒng)民居建筑。在實(shí)際管理過(guò)程中，鳳凰古城核心區(qū)內(nèi)涉及文物的房屋新建、裝修維修等活動(dòng)，由鳳凰文物管理局、鳳凰規(guī)劃局、鳳凰風(fēng)景名勝區(qū)管理處等相關(guān)部門(mén)實(shí)行聯(lián)合審批，并將審批結(jié)果在建設(shè)現(xiàn)場(chǎng)予以公示。

案例三：“歷史文化街區(qū)內(nèi)房屋建設(shè)活動(dòng)聯(lián)合審批機(jī)制”。會(huì)澤名城保護(hù)規(guī)劃中，根據(jù)古城內(nèi)整體遺存連綿成片的情況，劃定了規(guī)模較大的古城歷史文化街區(qū)，地方政府對(duì)這一范圍內(nèi)開(kāi)展的城市建設(shè)活動(dòng)實(shí)行嚴(yán)格審批，實(shí)行建設(shè)活動(dòng)審批表機(jī)制，文物部門(mén)參與房屋修繕等建設(shè)活動(dòng)審批，出具明確的部門(mén)意見(jiàn)。

（二）文物資源的系統(tǒng)性利用

縣級(jí)名城文物利用存在系統(tǒng)性不強(qiáng)、盤(pán)活力度不足的問(wèn)題，表現(xiàn)在：1）宣傳與展示的文物研究基礎(chǔ)薄弱，開(kāi)放利用目標(biāo)不清晰，不能針對(duì)不同的文物產(chǎn)權(quán)情況進(jìn)行分類(lèi)引導(dǎo)；2）文物開(kāi)放率整體偏低，文物資源較多閑置；3）文物功能更新方向單一，未能充分與城市多元功能、城鄉(xiāng)規(guī)劃體系緊密結(jié)合；4）缺乏文物資源系統(tǒng)利用的頂層設(shè)計(jì)考慮，現(xiàn)有相關(guān)城鄉(xiāng)規(guī)劃對(duì)于文物利用的針對(duì)性指導(dǎo)作用不顯著。部分縣級(jí)名城開(kāi)展了符合自身資源特點(diǎn)的探索實(shí)踐。

案例一：“編制全域文物資源的綜合性保護(hù)利用規(guī)劃”。敦煌古遺址類(lèi)型資源數(shù)量多，當(dāng)?shù)鼐幹屏恕抖鼗褪胁豢梢苿?dòng)文物保護(hù)利用總體規(guī)劃》?該規(guī)劃已于2018年1月12日通過(guò)敦煌市人民政府網(wǎng)站予以公布：《敦煌市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)敦煌市不可移動(dòng)文物保護(hù)利用總體規(guī)劃的通知》http：//gc.dunhuang.gov.cn/zhengfuxinxigongkai/zfxxgkml/zhengfuwenjian/20180108/17551120289925.htm.，規(guī)劃從整體評(píng)估出發(fā)，系統(tǒng)確認(rèn)了一批可以展示利用的不同類(lèi)型古遺址，針對(duì)文物資源特征和結(jié)合獨(dú)特地貌景觀資源，制定了“一堡、一倉(cāng)、一峽、一山、一路、二道、二城及兩廟一觀”的系統(tǒng)性展示利用思路，形成了全域展示利用格局。

案例二：“更新文物功能和培育多元業(yè)態(tài)”?；张晒沤ㄖ庆h最具地方特色的文化資源，當(dāng)?shù)貙鹘y(tǒng)民居建筑使用為醫(yī)學(xué)傳承基地、博物館、老年活動(dòng)中心、民宿客棧、文創(chuàng)園等，賦予文物以展陳、教育、科研、游賞、紀(jì)念、社區(qū)服務(wù)、經(jīng)營(yíng)服務(wù)等多元的當(dāng)代功能（見(jiàn)表6）。

案例三：“革命文物資源的集中連片整合利用”。瑞金是我國(guó)近代史上重要的革命城市，豐富的革命文物資源直接體現(xiàn)了瑞金“紅色故都”的歷史城市形象。圍繞著革命文物資源分布和地方傳統(tǒng)格局特征，瑞金劃定歷史文化保護(hù)區(qū)、歷史文化街區(qū)、傳統(tǒng)村落等區(qū)域，對(duì)革命舊址相對(duì)集中的區(qū)域?qū)嵤┏善Ｗo(hù)和多層次管控，充分保護(hù)革命舊址的歷史環(huán)境。

（三）文物利用融入社會(huì)生活

傳統(tǒng)社區(qū)文化或者原住民文化是歷史文化名城活態(tài)價(jià)值的重要基礎(chǔ)，對(duì)于名城中的文物建筑來(lái)說(shuō)，改善文物使用條件、更好地融入社區(qū)生活、對(duì)接現(xiàn)代生活品質(zhì)提升，是名城文物保護(hù)中經(jīng)常需要面對(duì)的一類(lèi)問(wèn)題。

對(duì)較多的非國(guó)有、居住類(lèi)文物建筑而言，往往具有集中成片的分布特點(diǎn)和公私產(chǎn)權(quán)復(fù)雜的管理特點(diǎn)，文物政策機(jī)制與現(xiàn)實(shí)生活需求之間的制度性與技術(shù)性癥結(jié)還有待突破。目前對(duì)文物部門(mén)而言，居住類(lèi)文物建筑的修繕和維護(hù)目前還僅能針對(duì)存在明顯險(xiǎn)情的文物本體，未來(lái)如何介入住房性能改善（如保溫隔熱）、基礎(chǔ)設(shè)施條件改善（如水電衛(wèi)生）等（圖13），尚需在技術(shù)支撐、資金渠道、政策機(jī)制方面予以探索。

從目前情況來(lái)看，縣級(jí)名城的文物資源與城市功能的融合主要是在公共文化服務(wù)、城市旅游經(jīng)濟(jì)、特色文化產(chǎn)業(yè)等方面，各類(lèi)博物館、展覽館、文化館、文物景區(qū)等參觀游覽場(chǎng)所發(fā)展蓬勃，而與城市工業(yè)、教育、交通、醫(yī)療、商業(yè)、社區(qū)等功能的自發(fā)結(jié)合還有較大的推動(dòng)空間。如文物資源被使用為社區(qū)文體公園廣場(chǎng)、社區(qū)辦公場(chǎng)所、社區(qū)青少年、老年活動(dòng)中心、社區(qū)醫(yī)院等形式，僅有三成左右的縣級(jí)名城在這方面進(jìn)行了探索，文物資源與社區(qū)文化設(shè)施、生活服務(wù)設(shè)施的結(jié)合力度尚需推進(jìn)。

（四）文物部門(mén)參與名城管理

縣級(jí)名城文物部門(mén)參與名城管理的統(tǒng)籌機(jī)制建設(shè)尚不健全，具體表現(xiàn)在：1）文物部門(mén)列為城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會(huì)成員單位的做法尚未得到全面推行，參與城鄉(xiāng)規(guī)劃決策的參與權(quán)與話語(yǔ)權(quán)尚不明朗；2）文物部門(mén)參與城鄉(xiāng)規(guī)劃體系編制和審查的參與感較弱（圖14），城市總體規(guī)劃、名城保護(hù)規(guī)劃對(duì)文物保護(hù)對(duì)象與保護(hù)區(qū)劃的納入不充分、不明確，在明確文物對(duì)象名錄或提出明確保護(hù)要求方面還需加強(qiáng)；3）文物部門(mén)與住建、名城、旅游等部門(mén)之間缺乏常態(tài)化的溝通機(jī)制，參加多部門(mén)聯(lián)合審批、參加規(guī)委會(huì)審議會(huì)議等情況屬少數(shù)，相對(duì)常見(jiàn)的多是部門(mén)意見(jiàn)征求會(huì)、征求函件等常規(guī)對(duì)話渠道，而更多的僅是限于部門(mén)之間的業(yè)務(wù)咨詢、或僅參會(huì)口頭表達(dá)意見(jiàn)等。

通過(guò)與地方文物管理部門(mén)、建設(shè)規(guī)劃部門(mén)、政府主管領(lǐng)導(dǎo)等的座談了解到，部分縣級(jí)名城具備較好的統(tǒng)籌管理認(rèn)識(shí)，能夠在機(jī)制統(tǒng)籌、部門(mén)銜接、規(guī)劃編制等方面提高文物部門(mén)在名城管理中的參與程度。

案例一：壽縣在“多規(guī)合一”試點(diǎn)過(guò)程中，成立了以縣委、縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)為組長(zhǎng)，發(fā)改、住建、國(guó)土、環(huán)保、文物、水利等單位一把手為成員的試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)組，并整合相關(guān)部門(mén)空間規(guī)劃事權(quán)成立壽縣規(guī)劃委員會(huì)，文物部門(mén)為其單位成員，客觀上強(qiáng)化了文物部門(mén)在城市建設(shè)活動(dòng)中的職能發(fā)揮。

案例二：平遙縣2017年制定出臺(tái)了《平遙古城保護(hù)專(zhuān)家工作制度》，文物局1名局領(lǐng)導(dǎo)、2名中層人員被聘任為平遙古城保護(hù)專(zhuān)家委員會(huì)專(zhuān)家，參加規(guī)范古城保護(hù)、建設(shè)性特殊項(xiàng)目的評(píng)審管理。文物保護(hù)內(nèi)容納入了城鄉(xiāng)規(guī)劃，文物部門(mén)人員多次參與討論城鄉(xiāng)規(guī)劃等。

案例三：大理市文物部門(mén)作為城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會(huì)成員單位，參與古城內(nèi)涉及名城保護(hù)范圍、文物保護(hù)范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目審議，并與大理市古城保護(hù)管理局之間建立了良好的工作溝通渠道。大理市古城保護(hù)管理局作為政府對(duì)大理古城依法行使保護(hù)和管理職能的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，在管理過(guò)程中一旦存在涉及文物的建設(shè)項(xiàng)目，能夠提前征求文物部門(mén)意見(jiàn)。

四、關(guān)聯(lián)分析：影響文物保護(hù)成效的因素

為能夠明確影響文物保護(hù)水平高低的相關(guān)因素，課題組嘗試將文物資源因素（如文物總量、文物密度、構(gòu)成比例等）、本地社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素（如人均GDP、“三產(chǎn)”占比、旅游收入占比等）、各項(xiàng)評(píng)估指標(biāo)因素等與評(píng)估得分情況進(jìn)行關(guān)聯(lián)分析?分析中主要使用的分析工具以SPSS為主，通過(guò)P值與R值的計(jì)算結(jié)果，來(lái)判斷兩變量的關(guān)聯(lián)性是否顯著。a 0.01〈P〈0.05,則為差異顯著；P〈0.01,則差異極顯著；P＞0.05時(shí)，結(jié)論無(wú)意義。b R〉0 表示兩變量正相關(guān)，R〈0 表示兩變量負(fù)相關(guān)；|R|〉=0.8 時(shí)，認(rèn)為兩變量間高度相關(guān)；0.5=〈|R|=〈0.8 時(shí)，認(rèn)為兩變量中度相關(guān)；0.3=〈|R|=〈0.5 時(shí)，認(rèn)為兩變量低度相關(guān)；0=〈|R|=〈0.3 時(shí)，說(shuō)明相關(guān)程度弱，基本上不相關(guān)。，結(jié)果表明：

1.文物保護(hù)水平的高低與本地文物資源的絕對(duì)數(shù)量之間的相關(guān)性不明顯

可以說(shuō)，文物資源本底少的城市，文物保護(hù)水平未必就高，而文物資源本底多的城市，文物保護(hù)也未必就一定難以開(kāi)展，評(píng)估發(fā)現(xiàn)在同樣是縣級(jí)城市的名城中，有不少城市雖然文物數(shù)量較多、客觀壓力大，文物保護(hù)工作開(kāi)展的成效卻不受影響（圖15）。

2.文物保護(hù)水平的高低與本地社會(huì)經(jīng)濟(jì)客觀指標(biāo)因素之間不存在相關(guān)性。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平好的城市，文物保護(hù)未必一定好，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不好的城市，文物保護(hù)未必就捉襟見(jiàn)肘（圖16）。

3.文物保護(hù)水平的高低與文物部門(mén)職能獨(dú)立性的程度具有一定關(guān)聯(lián)性

整體來(lái)看，評(píng)估得分靠前的縣級(jí)名城，文物部門(mén)的職能權(quán)限多數(shù)相對(duì)獨(dú)立，而評(píng)估得分靠后的縣級(jí)名城，文物部門(mén)的職能權(quán)限多數(shù)相對(duì)較弱。因此可以認(rèn)為，文物部門(mén)職能建設(shè)相對(duì)獨(dú)立的名城，在文物保護(hù)管理方面發(fā)揮的作用能夠更多更好（圖17）。

4.文物保護(hù)水平的高低同體制機(jī)制的完善具有一定正關(guān)聯(lián)性。文物保護(hù)評(píng)估總體得分與文物資源管理、文物保護(hù)、文物利用及體制機(jī)制四項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)得分的關(guān)聯(lián)分析中，體制機(jī)制的得分與總體得分的正關(guān)聯(lián)性最高，超過(guò)其他三項(xiàng)?？梢哉J(rèn)為體制機(jī)制是否健全完善，最能夠影響文物保護(hù)開(kāi)展的成效（圖18）。

五、縣級(jí)名城文物保護(hù)建議

歷史文化名城由國(guó)務(wù)院公布認(rèn)定，是國(guó)家文化形象的金色名片。在新時(shí)代文物保護(hù)利用改革形勢(shì)下，名城文物保護(hù)管理更應(yīng)該堅(jiān)持“高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求、精管理、重協(xié)作”，為其他城市文物管理樹(shù)立重要的標(biāo)桿、示范與引領(lǐng)作用。

我國(guó)文物行政管理體制的基本原則是政府主導(dǎo)、條塊結(jié)合、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理。文物保護(hù)事業(yè)頂層設(shè)計(jì)落地成效的“最后一公里”，離不開(kāi)地方政府主體責(zé)任與地方文物部門(mén)職責(zé)的落實(shí)。文物工作“基礎(chǔ)在縣”，以縣級(jí)名城為代表的基層文物機(jī)構(gòu)隊(duì)伍，亟需加強(qiáng)職能建設(shè)與提升管理水平。根據(jù)本次縣級(jí)名城文物保護(hù)評(píng)估試點(diǎn)，課題組認(rèn)為改善縣級(jí)名城文物保護(hù)，應(yīng)該在以下方面予以不斷加強(qiáng)：

（一）拓展名城語(yǔ)境下的文物保護(hù)思路

對(duì)于名城中的文物而言，名城遺產(chǎn)體系與管理工作是客觀存在的大背景、大環(huán)境。結(jié)合名城語(yǔ)境，名城文物工作的開(kāi)展將會(huì)更具突出性與代表性。

1.結(jié)合名城價(jià)值特色，明確名城保護(hù)相關(guān)重要文物

確定一批與名城歷史文化價(jià)值、城市格局特征、特色風(fēng)貌空間密切相關(guān)的文物資源清單，并根據(jù)不斷深入的價(jià)值研究成果予以定期增補(bǔ)；根據(jù)名城價(jià)值特色研究，定期開(kāi)展專(zhuān)題類(lèi)或區(qū)域性的文物普查與認(rèn)定，及時(shí)將價(jià)值較高、與名城密切相關(guān)的低級(jí)別文物公布為各級(jí)文物保護(hù)單位；古城址、古墓葬等地下文物資源豐富集聚的名城，應(yīng)重視開(kāi)展考古勘探工作，及時(shí)劃定并公布地下文物埋藏區(qū)。

2.結(jié)合名城歷史環(huán)境，加強(qiáng)文物環(huán)境整體保護(hù)

在開(kāi)展文物保存環(huán)境整治的基礎(chǔ)上，應(yīng)加強(qiáng)政府統(tǒng)籌，通過(guò)開(kāi)展名城整體風(fēng)貌整治、城市基礎(chǔ)設(shè)施治理、傳統(tǒng)村落保護(hù)等相關(guān)工作，逐步改善低級(jí)別文物環(huán)境；及時(shí)推進(jìn)各級(jí)文物保護(hù)單位保護(hù)區(qū)劃的依法劃定，加強(qiáng)文物涉建項(xiàng)目審批的常態(tài)化和嚴(yán)肅性，尤其是針對(duì)與文物歷史環(huán)境密切相關(guān)的敏感區(qū)域，如傳統(tǒng)民居建筑集中的歷史文化街區(qū)（歷史地段、歷史風(fēng)貌區(qū)）、重要文物地標(biāo)所在的城市歷史軸線或景觀視廊區(qū)域、地下文物埋藏區(qū)等，應(yīng)設(shè)立文物、規(guī)劃、住建、國(guó)土等多部門(mén)聯(lián)合審批機(jī)制，對(duì)其中的相關(guān)建設(shè)活動(dòng)予以論證審批。

3.結(jié)合名城文化品牌建設(shè)，促進(jìn)文物系統(tǒng)性開(kāi)放展示

探索整體統(tǒng)籌下的全域文物展示利用規(guī)劃或文物分布聚集地區(qū)、主題類(lèi)文物遺產(chǎn)地區(qū)的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，推動(dòng)區(qū)域性文物資源整合和集中連片保護(hù)利用；充分依托文物資源，組織名城主題文化展示宣傳活動(dòng)，推出精品展覽展示活動(dòng)品牌；推動(dòng)縣級(jí)綜合博物館參與評(píng)級(jí)，定期接受專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)的評(píng)估，不斷提高文化展示水平，鼓勵(lì)開(kāi)設(shè)不同規(guī)模、不同主題的博物館；制定文物開(kāi)放展示工作計(jì)劃，穩(wěn)步提升開(kāi)放率；尚不具備開(kāi)放條件的，應(yīng)在重點(diǎn)區(qū)域開(kāi)辟宣傳展示空間，或在合適位置設(shè)立標(biāo)志說(shuō)明。

4.結(jié)合名城生活發(fā)展需求，探索文物服務(wù)城市生活的多元可能性

對(duì)于具有活態(tài)使用特征的文物資源，鼓勵(lì)繼續(xù)延續(xù)宗教、居住、交通、商業(yè)等原有功能，保護(hù)有活力的文化傳統(tǒng)；開(kāi)展文物建筑修繕滿足當(dāng)代生活需要的技術(shù)探索與機(jī)制創(chuàng)新，尤其是為居住功能的文物改善居住條件，提升居住品質(zhì)；從服務(wù)城市不同功能的需求出發(fā)，探索不同產(chǎn)權(quán)下文物功能更新利用的不同模式，設(shè)計(jì)社會(huì)力量參與文物管理使用的制度渠道。

（二）補(bǔ)齊名城文物管理機(jī)制建設(shè)的短板

良好的機(jī)制建設(shè)是提高管理效率的根本，現(xiàn)狀問(wèn)題無(wú)法得以解決、好的經(jīng)驗(yàn)無(wú)法長(zhǎng)期推行，正是因?yàn)楣芾頇C(jī)制存在短板。

1.鞏固文物管理的常態(tài)化制度保障

良好的政策制度是各項(xiàng)工作開(kāi)展的重要保障，而制度意識(shí)是縣級(jí)城市基層工作的弱項(xiàng)，往往存在“重執(zhí)行、輕總結(jié)”或“重階段執(zhí)行、輕長(zhǎng)久推行”的特點(diǎn)。有效的常態(tài)化工作機(jī)制有利于保護(hù)成果的長(zhǎng)效累積和經(jīng)驗(yàn)的不斷總結(jié)。諸如文物調(diào)查與登錄、文物四有工作、文物逐年排險(xiǎn)與日常保養(yǎng)等基礎(chǔ)工作對(duì)于常態(tài)化管理機(jī)制的依賴(lài)性較大，其背后是對(duì)人力、經(jīng)費(fèi)、技術(shù)、政策的長(zhǎng)期固定訴求。一方面，需要地方政府勇于擔(dān)責(zé)，充實(shí)文物行政機(jī)構(gòu)的人員編制，將文物保護(hù)經(jīng)費(fèi)納入地方政府財(cái)政收入，以確保有機(jī)構(gòu)、有人員來(lái)履行文物行政管理職責(zé)。另一方面，面對(duì)地方文物事業(yè)“人少事多難度大”的局面，需要對(duì)經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)的好機(jī)制、好措施及時(shí)進(jìn)行總結(jié)和制度化推行，形成可以長(zhǎng)期推行的工作機(jī)制。

2.統(tǒng)籌名城文物協(xié)同管理機(jī)制

在當(dāng)前空間規(guī)劃編制體系重構(gòu)的大背景下，及時(shí)建立信息協(xié)同共享、多規(guī)合一“一張圖”的技術(shù)管理平臺(tái)，充分考慮國(guó)土、規(guī)劃、名城、文物等部門(mén)管理工作的統(tǒng)籌結(jié)合；文物保護(hù)兩線劃定需加強(qiáng)與空間規(guī)劃體系的協(xié)同，需建立與國(guó)土或規(guī)劃部門(mén)的專(zhuān)業(yè)對(duì)話與管理協(xié)同?如《北京市文物保護(hù)管理?xiàng)l例》中規(guī)定，各級(jí)文物保護(hù)單位保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶的劃定，由各級(jí)文物局會(huì)同各級(jí)規(guī)劃局劃定，這會(huì)在一定程度上將文物區(qū)劃兩線劃定通過(guò)部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制落實(shí)到城市管理中。 如安徽省黃山市統(tǒng)一布局徽派傳統(tǒng)民居建筑保護(hù)利用工作，山西省全面推動(dòng)省域文物建筑認(rèn)領(lǐng)認(rèn)養(yǎng)工作。；提升城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會(huì)對(duì)于名城及文物保護(hù)項(xiàng)目的集中決策審議水平，建立文物部門(mén)參與規(guī)劃編制審查、參與建設(shè)控制審批的有效機(jī)制渠道，重視文物部門(mén)對(duì)涉及文物的城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)活動(dòng)的行政話語(yǔ)權(quán)；加強(qiáng)文物、住建、規(guī)劃、旅游、消防、公安等主要相關(guān)部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)管力度。

（三）加強(qiáng)外部政策的引導(dǎo)與扶持力度

縣級(jí)行政區(qū)（包括普通縣區(qū)和縣級(jí)市）是我國(guó)最基層的城市單元，外部宏觀政策的扶持與引導(dǎo)是影響其管理能力的重要因素。

1.加強(qiáng)國(guó)家或省級(jí)層面頂層設(shè)計(jì)的指導(dǎo)力度

從基層文物管理的實(shí)際問(wèn)題出發(fā)，開(kāi)展基層文物保護(hù)利用的政策研究，實(shí)施分類(lèi)指導(dǎo)；推動(dòng)基層文物保護(hù)利用相關(guān)的探索型或示范型試點(diǎn)項(xiàng)目在縣級(jí)名城開(kāi)展，如全域文物保護(hù)利用規(guī)劃編制、低級(jí)別文物保護(hù)利用、傳統(tǒng)民居文物建筑保護(hù)利用等，形成影響力。

2.鼓勵(lì)“省市縣”上下聯(lián)動(dòng)工作方式

考慮到縣級(jí)城市在政策制定上的權(quán)限和探索能力存在客觀局限性，建議省市層面要加強(qiáng)區(qū)域性文物政策設(shè)計(jì)，通過(guò)政策貫徹的驅(qū)動(dòng)力形成“省市縣區(qū)域上下聯(lián)動(dòng)”工作局面。如合理協(xié)調(diào)省市資源分配，支持縣級(jí)文物基礎(chǔ)管理與保護(hù)工程開(kāi)展；加強(qiáng)地域特色的文物建筑保護(hù)技術(shù)研究，建立針對(duì)性地文物保護(hù)技術(shù)規(guī)范體系?如《北京市文物保護(hù)管理?xiàng)l例》中規(guī)定，各級(jí)文物保護(hù)單位保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶的劃定，由各級(jí)文物局會(huì)同各級(jí)規(guī)劃局劃定，這會(huì)在一定程度上將文物區(qū)劃兩線劃定通過(guò)部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制落實(shí)到城市管理中。 如安徽省黃山市統(tǒng)一布局徽派傳統(tǒng)民居建筑保護(hù)利用工作，山西省全面推動(dòng)省域文物建筑認(rèn)領(lǐng)認(rèn)養(yǎng)工作。；加大對(duì)縣級(jí)考古力量的技術(shù)支持，推動(dòng)名城地下文物埋藏區(qū)劃定工作開(kāi)展；補(bǔ)強(qiáng)縣級(jí)文物部門(mén)專(zhuān)業(yè)技術(shù)力量，及時(shí)組織開(kāi)展名城管理及文物保護(hù)培訓(xùn)，鼓勵(lì)省屬高校相關(guān)院系、研究機(jī)構(gòu)對(duì)縣級(jí)名城文物保護(hù)相關(guān)工作形成專(zhuān)業(yè)幫扶。

開(kāi)展名城文物保護(hù)評(píng)估，正是希望通過(guò)體檢式的評(píng)估堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向、政策導(dǎo)向，在發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)和督促地方政府及時(shí)修正問(wèn)題、改進(jìn)工作方法。課題組從評(píng)估研究進(jìn)入評(píng)估實(shí)踐，既是對(duì)名城保護(hù)與文物工作關(guān)系的一次新審視，也是對(duì)一座城市文物保護(hù)綜合水平評(píng)價(jià)的一次探索性嘗試，達(dá)到了完善評(píng)估制度設(shè)計(jì)、積累評(píng)估經(jīng)驗(yàn)的目的，為下一階段名城文物評(píng)估制度的逐步推廣奠定了基礎(chǔ)。