張 捷（北京清華同衡規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院遺產(chǎn)保護(hù)與城鄉(xiāng)發(fā)展研究中心 北京 100085）

張晶晶（北京清華同衡規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院遺產(chǎn)保護(hù)與城鄉(xiāng)發(fā)展研究中心 北京 100085）

賈 寧（北京清華同衡規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院遺產(chǎn)保護(hù)與城鄉(xiāng)發(fā)展研究中心 北京 100085）

閻 照（北京清華同衡規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院遺產(chǎn)保護(hù)與城鄉(xiāng)發(fā)展研究中心 北京 100085）

霍曉衛(wèi)②（北京清華同衡規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院遺產(chǎn)保護(hù)與城鄉(xiāng)發(fā)展研究中心 北京 100085）

歷史文化名城（以下簡(jiǎn)稱“歷史名城”或“名城”）作為“保存文物特別豐富并且具有重大歷史價(jià)值或者革命紀(jì)念意義的城市”（《文物保護(hù)法》定義），是中國文化遺產(chǎn)體系的重要組成部分。中國的名城保護(hù)制度建立三十余年來，隨著134座國家級(jí)名城的逐批公布，名城保護(hù)體系和理論方法不斷豐富和深入，法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不斷完善。在歷史文化名城保護(hù)的三級(jí)框架“文物——?dú)v史街區(qū)——?dú)v史名城”中，文物是歷史文化名城最核心的物質(zhì)文化遺產(chǎn)載體，對(duì)承載和展現(xiàn)城市歷史文化特色與價(jià)值具有不可替代的重要意義。

《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》規(guī)定了縣級(jí)以上地方人民政府、國務(wù)院建設(shè)主管部門、國務(wù)院文物主管部門對(duì)歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村的評(píng)估、保護(hù)和監(jiān)督管理職責(zé)。可以看到，歷史文化名城不僅涵蓋豐富的遺產(chǎn)類型，而且涉及多方管理主體、多種保護(hù)形式，故而對(duì)名城的相關(guān)評(píng)估工作不同于世界遺產(chǎn)、考古遺址公園等單點(diǎn)或小范圍遺產(chǎn)評(píng)估，作為一種綜合遺產(chǎn)體系，在針對(duì)性與綜合性方面將會(huì)有更高的要求。文物是名城最重要的資源，對(duì)名城中文物的評(píng)估首當(dāng)其要。

但是目前由于多種原因，我國名城中的文物保護(hù)評(píng)估，無論是在制度層面還是操作層面都還相對(duì)薄弱，《國家歷史文化名城保護(hù)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)（試行）》和《中國歷史文化名鎮(zhèn)名村評(píng)價(jià)指標(biāo)體系（試行）》僅是申報(bào)審核確認(rèn)名城的標(biāo)準(zhǔn)，名城公布后的保護(hù)管理制度體系中尚未有系統(tǒng)的評(píng)估辦法。

作為一種科學(xué)的管理手段，對(duì)名城內(nèi)文物保護(hù)狀況進(jìn)行跟蹤評(píng)估的目的在于，深入了解名城中文物保護(hù)的實(shí)際狀況，總結(jié)保護(hù)利用管理中的成功經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)存在的問題、面臨的挑戰(zhàn)以及背后的原因，引導(dǎo)推動(dòng)地方政府對(duì)文物保護(hù)和名城保護(hù)工作的重視，促進(jìn)社會(huì)對(duì)于名城和文物保護(hù)的更多關(guān)注。

因此，2016年國家文物局委托清華同衡遺產(chǎn)保護(hù)與城鄉(xiāng)發(fā)展研究中心課題組開展“歷史文化名城（文物）保護(hù)評(píng)估研究”（2016-2017），旨在結(jié)合當(dāng)前國家政策和相關(guān)要求，開展歷史文化名城中文物保護(hù)評(píng)估的相關(guān)研究，建立一套科學(xué)完善的評(píng)估體系，全面掌握名城中的文物保護(hù)工作現(xiàn)狀、促進(jìn)名城中文物的科學(xué)管理。

一、研究方法和技術(shù)路線

“歷史文化名城（文物）保護(hù)評(píng)估研究”是以有關(guān)法律法規(guī)和政府文件為依據(jù)，在研究分析有關(guān)研究成果的基礎(chǔ)上，充分借鑒國內(nèi)外遺產(chǎn)評(píng)估實(shí)踐的方法和標(biāo)準(zhǔn)，采用文獻(xiàn)研究、法規(guī)梳理、現(xiàn)狀分析等研究方法（圖1），具體技術(shù)路線包括：

1.明確名城中文物保護(hù)的特殊性。通過對(duì)名城保護(hù)概況、名城保護(hù)體系、名城與文物關(guān)系、文物在名城中重要意義的梳理，明確名城中文物保護(hù)的特殊性，這是名城開展文物保護(hù)與一般城市開展文物保護(hù)的不同之處。

2.遺產(chǎn)評(píng)估案例研究。對(duì)國內(nèi)外遺產(chǎn)評(píng)估的相關(guān)研究成果進(jìn)行系統(tǒng)搜集分析，學(xué)習(xí)總結(jié)世界文化遺產(chǎn)、政府績效評(píng)估等的評(píng)價(jià)、評(píng)估理論和方法，為課題研究提供理論支撐和方法借鑒。

3.通過法規(guī)梳理，明確評(píng)估重點(diǎn)、要點(diǎn)。通過學(xué)習(xí)和研究各項(xiàng)相關(guān)的法律法規(guī)、部門規(guī)章和政府文件，準(zhǔn)確把握我國文物保護(hù)的總體方針、政策和法定事項(xiàng)，明確評(píng)估研究的重點(diǎn)、要點(diǎn)，為開展評(píng)估研究工作奠定基礎(chǔ)。

4.保護(hù)現(xiàn)狀分析。通過名城文物保護(hù)狀況工作報(bào)告、網(wǎng)上政務(wù)公開信息等，對(duì)各名城文物資源基礎(chǔ)工作、文物本體及環(huán)境保護(hù)、文物利用和文物管理工作進(jìn)行了基本情況的摸底，為指標(biāo)的選取提供參考。

5.建立評(píng)估體系。明確名城中文物保護(hù)特殊性后，在法規(guī)梳理、案例研究、現(xiàn)狀分析的基礎(chǔ)上，根據(jù)評(píng)估體系構(gòu)建思路初步建立評(píng)估指標(biāo)體系，并通過地方文物部門試填、專家座談等方式，廣泛聽取專家、文物部門管理者、遺產(chǎn)保護(hù)工作者的意見，并對(duì)指標(biāo)體系進(jìn)行了調(diào)整和完善。最終形成指標(biāo)體系、申報(bào)書、研究報(bào)告等研究成果。

二、認(rèn)知名城語境下的文物保護(hù)

正確認(rèn)知文物對(duì)于名城保護(hù)的重要意義，以及名城語境下文物保護(hù)的特殊性，無論是對(duì)文物自身還是對(duì)名城保護(hù)都有著積極意義，更是名城中文物保護(hù)評(píng)估工作的重要切入點(diǎn)。

（一）文物對(duì)于名城保護(hù)的重要意義

文物是城市發(fā)展歷史的印記。作為“保存文物特別豐富并且具有重大歷史價(jià)值或者革命紀(jì)念意義的城市”，名城中的文物不是獨(dú)立的個(gè)體，而是依賴名城語境下的“文物資源包”，有著不同于個(gè)體文物的整體意義。

1.文物是名城存在的基本資源

文物是構(gòu)成歷史文化名城的基礎(chǔ)要素之一，是名城得以存在的基礎(chǔ)性資源和城市財(cái)富。各級(jí)不可移動(dòng)文物以及地下文物埋藏是名城歷史積淀過程中的珍貴物質(zhì)遺存，相比較一般城市，名城文物資源具備文物基數(shù)大、優(yōu)質(zhì)文物多、潛在文物多的分布特點(diǎn)。如濟(jì)南，名城保護(hù)范圍內(nèi)分布著大量不可移動(dòng)文物和地下文物資源（圖2）。

2.文物是名城歷史文化價(jià)值的核心載體

歷史文化名城中的文物資源是城市傳統(tǒng)格局、歷史風(fēng)貌等的重要組成部分，也是名城遺產(chǎn)價(jià)值的核心物質(zhì)載體。城市聚落起源與變遷、城市階段性發(fā)展特征、重要?dú)v史事件見證、城市營建格局、地方特色風(fēng)貌等名城價(jià)值的彰顯離不開文物資源的直接支撐和集中體現(xiàn)。以承德為例，歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃中劃定的“清帝北巡御道文化線路”，是清帝北巡文化的主要部分，線路代表節(jié)點(diǎn)上分布著的大量重要文物資源（圖3）。

3.文物是培育名城特色空間的重要基礎(chǔ)

名城特色空間的營建和培育離不開向傳統(tǒng)城市學(xué)習(xí)。文物及其周邊歷史環(huán)境，一方面作為城市傳統(tǒng)文化得以保存與傳承的歷史性空間場(chǎng)所，是城市風(fēng)貌整體性、文脈延續(xù)性的重要內(nèi)容；另一方面也是城市現(xiàn)代特色文化空間營造、文化遺產(chǎn)存量更新的重要?jiǎng)?chuàng)作源泉。以正定為例，大悲閣、凌霄塔、澄靈塔、華塔、須彌塔、南門等重要文物，是塑造正定城市特色的關(guān)鍵要素（圖4）。

（二）名城語境下文物保護(hù)的特殊性

歷史文化名城作為復(fù)合型城市遺產(chǎn)，在實(shí)施文物保護(hù)過程中要考慮傳承性、活態(tài)性，做到可持續(xù)發(fā)展，這是名城開展文物保護(hù)與一般城市開展文物保護(hù)的不同之處。

1.重視兼具文物自身價(jià)值與名城歷史價(jià)值的文物資源

價(jià)值是文化遺產(chǎn)保護(hù)所有工作的核心與出發(fā)點(diǎn)。對(duì)于名城中的文物來說，一方面，它們自身即為遺產(chǎn)，具有歷史、科學(xué)、藝術(shù)價(jià)值；另一方面，這些文物也是名城遺產(chǎn)體系的重要組成部分，參與名城遺產(chǎn)價(jià)值的構(gòu)建，是彰顯名城價(jià)值的核心載體。因此，名城中文物保護(hù)、展示利用、管理的所有環(huán)節(jié)，既要關(guān)注文物自身的價(jià)值，也要充分關(guān)注名城的整體價(jià)值。

2.基于名城中文物的系統(tǒng)性和關(guān)聯(lián)性開展相關(guān)工作

《中國文物古跡保護(hù)準(zhǔn)則》《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)規(guī)劃編制要求（試行）》均強(qiáng)調(diào)了文物與歷史文化名城的完整保護(hù)。在舊城區(qū)改造的過程中，一些文物雖然被保護(hù)下來，但周圍環(huán)境卻遭到破壞，留下孤零零的文物。這樣的文物保護(hù)并沒有遵循完整性的原則。比起單點(diǎn)文物和一般城市中的文物，名城中文物的保護(hù)應(yīng)該更加重視完整性。一方面，名城中有些文物資源之間具有強(qiáng)烈的系統(tǒng)性及關(guān)聯(lián)性，如廣州的革命史跡、北京的古都文物等，都可以看作名城中不同主題的“文物資源包”，是一個(gè)有機(jī)整體。另一方面，名城中的文物是烘托名城整體風(fēng)貌的核心載體，與歷史街區(qū)、歷史城區(qū)之間具有關(guān)聯(lián)性，名城環(huán)境是文物最大的歷史環(huán)境，在保護(hù)時(shí)要有一個(gè)整體意識(shí)。

3.文物的活態(tài)保護(hù)具備獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)

與一般城市相比，名城所具備的城市歷史環(huán)境與城市生活氛圍，使得文物原有的居住、宗教、經(jīng)濟(jì)、交通等多元功能就地活態(tài)保護(hù)的可能性和可操作性更大。名城中的文物保護(hù)工作與當(dāng)代生活保持著密切聯(lián)系，與一般城市相比，名城擁有更加深厚的“文物環(huán)境”。在這種環(huán)境下，文物延續(xù)著原有使用功能的情況更加突出，比如歷史街區(qū)的居住功能、宗教場(chǎng)所的宗教功能、傳統(tǒng)商業(yè)的經(jīng)濟(jì)功能等，具有顯著的“活態(tài)”特征，就地進(jìn)行活態(tài)保護(hù)和管理的可能性和可操作性更大。同時(shí)，對(duì)于那些原有歷史功能已經(jīng)弱化或已經(jīng)消失的文物來說，如古代手工業(yè)特征明顯的景德鎮(zhèn)、宜興等名城中的文物，文物自身價(jià)值往往就是名城價(jià)值的一部分。在合理恢復(fù)原有功能或賦予適當(dāng)新功能方面，具備較高的現(xiàn)實(shí)意義和實(shí)施條件，也往往能夠取得更好的活化利用效果。

4.管理過程中規(guī)劃協(xié)調(diào)要求程度高

與一般城市中的文物保護(hù)不同，名城中的文物所在地涉及從細(xì)節(jié)到宏觀的不同層次，復(fù)雜性突出，保護(hù)和管理工作往往需要綜合考慮城市總體規(guī)劃、歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃、文物保護(hù)單位保護(hù)規(guī)劃、風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃等多個(gè)層面。當(dāng)不同的保護(hù)區(qū)劃進(jìn)行協(xié)調(diào)時(shí)，需格外注意文物的保護(hù)范圍與建設(shè)控制地帶、歷史文化街區(qū)的核心保護(hù)范圍與建設(shè)控制地帶、歷史城區(qū)的保護(hù)范圍這三者之間的銜接，因?yàn)椴煌谋Ｗo(hù)區(qū)劃對(duì)應(yīng)著不同的保護(hù)措施與管理要求。名城中文物的保護(hù)涉及各類規(guī)劃，比一般城市中文物保護(hù)所要處理的理論和技術(shù)問題更加復(fù)雜，應(yīng)避免出現(xiàn)有所沖突、各司其“界”、“一刀切”等情況出現(xiàn)。實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”也絕不是簡(jiǎn)單以既有規(guī)劃的劃定為依據(jù)來處理問題，而是需要能夠在發(fā)生問題沖突時(shí)合理協(xié)調(diào)予以解決。

三、評(píng)估體系構(gòu)建

評(píng)估體系的科學(xué)性和合理性，是評(píng)估研究的核心內(nèi)容和評(píng)估實(shí)踐得以順利開展的根本保障。課題組在構(gòu)建評(píng)估體系時(shí)，主要進(jìn)行了以下五個(gè)方面思考及具體工作：

（一）指標(biāo)體系構(gòu)建思路

1.指標(biāo)體系反映名城中文物保護(hù)事業(yè)的基本內(nèi)容

指標(biāo)體系以《文物保護(hù)法》規(guī)定的文物工作方針“保護(hù)為主、搶救第一、合理利用、加強(qiáng)管理”為基礎(chǔ)，結(jié)合我國名城中文物保護(hù)工作的重點(diǎn)內(nèi)容，選取文物資源管理、文物保護(hù)、文物利用、體制機(jī)制創(chuàng)新四個(gè)一級(jí)指標(biāo)。然后再選取能夠客觀準(zhǔn)確地反映具體工作內(nèi)容的若干指標(biāo)成為二級(jí)指標(biāo)和考察要點(diǎn)。

2.指標(biāo)體系體現(xiàn)名城中文物保護(hù)的特殊性

指標(biāo)體系的構(gòu)建以體現(xiàn)名城中文物保護(hù)的特殊性為設(shè)計(jì)思路，在指標(biāo)和考察要點(diǎn)確定的過程中，盡量結(jié)合前文提到的“更加重視完整性原則”“文物活態(tài)保護(hù)更加具備優(yōu)勢(shì)”“規(guī)劃協(xié)調(diào)要求程度高”等特點(diǎn)，設(shè)計(jì)“整體性環(huán)境保護(hù)”“系統(tǒng)性開放展示”“加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制”等二級(jí)指標(biāo)，多項(xiàng)考察要點(diǎn)亦如此。

3.指標(biāo)體系符合現(xiàn)行法律體系和行業(yè)準(zhǔn)則所設(shè)定的基本事項(xiàng)

指標(biāo)體系緊緊圍繞我國現(xiàn)行法律法規(guī)和行業(yè)準(zhǔn)則對(duì)名城中文物保護(hù)所設(shè)定的基本事項(xiàng)，來選區(qū)評(píng)估指標(biāo)，以使得指標(biāo)體系的幾乎每一個(gè)指標(biāo)和考察要點(diǎn)都具備充分的法律基礎(chǔ)和可操作性。

4.指標(biāo)體系指示名城中文物保護(hù)的現(xiàn)狀問題

評(píng)估指標(biāo)體系的構(gòu)建重點(diǎn)關(guān)注已有的現(xiàn)狀問題類型，通過“問題導(dǎo)向”全面摸底各名城的工作現(xiàn)狀。評(píng)估指標(biāo)根據(jù)已經(jīng)搜集和總結(jié)的現(xiàn)狀問題資料，在對(duì)過去和現(xiàn)在分析的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)出未來解決問題和引導(dǎo)發(fā)展的指標(biāo)和考察要點(diǎn)。

（二）評(píng)估指標(biāo)擇取標(biāo)準(zhǔn)

歷史文化名城從整體上來看是我國文化遺產(chǎn)保護(hù)水平相對(duì)較高的城市，對(duì)于這類城市中的文物保護(hù)進(jìn)行評(píng)估，需要避免指標(biāo)細(xì)節(jié)“面面俱到”、評(píng)估重點(diǎn)不突出。在確保指標(biāo)體系的系統(tǒng)性和完整性同時(shí)，注重指標(biāo)的精煉化，突出行業(yè)發(fā)展的“需求導(dǎo)向”，突出名城文物保護(hù)工作的重點(diǎn)、難點(diǎn)和瓶頸問題（圖5）。因此，在通過基礎(chǔ)分析得到的眾多指標(biāo)中，指標(biāo)擇取與設(shè)計(jì)優(yōu)先選擇：

1.能夠反映“名城文物基礎(chǔ)工作的覆蓋程度和實(shí)施力度”的指標(biāo)

歷史文化名城是由國務(wù)院公布的國家級(jí)文化名城，承擔(dān)著比一般城市更加嚴(yán)格的保護(hù)責(zé)任，因而在文物保護(hù)工作標(biāo)準(zhǔn)上應(yīng)該要高于一般城市，而達(dá)到全面高標(biāo)準(zhǔn)保護(hù)。名城的保護(hù)范圍包括歷史城區(qū)和其他需要保護(hù)、控制的地區(qū)，這些區(qū)域內(nèi)的各級(jí)文物都需要進(jìn)行全面的保護(hù)，因此設(shè)計(jì)“建立文物資源數(shù)據(jù)庫”“定期文物調(diào)查、定級(jí)、公布”等考察要點(diǎn)。全面保護(hù)還應(yīng)以各級(jí)各類文物均不出現(xiàn)文物險(xiǎn)情作為終極目標(biāo)，在“及時(shí)排除文物險(xiǎn)情”“文物保養(yǎng)制度”等考察要點(diǎn)中有所體現(xiàn)。

2.能夠反映“名城文物整體保護(hù)與系統(tǒng)利用情況”的指標(biāo)

一方面，與名城中文物密切相關(guān)的整體環(huán)境應(yīng)該得到有效保護(hù)。區(qū)別于一般城市文物保護(hù)工作，名城中文物的保護(hù)必須重視“整體性環(huán)境保護(hù)”。因此設(shè)計(jì)“嚴(yán)格保護(hù)處于歷史城市傳統(tǒng)軸線、景觀視廊中的文物及其環(huán)境”“保留文物周邊清晰的視線通廊”等考察要點(diǎn)。另一方面，名城中文物資源相互之間關(guān)聯(lián)性強(qiáng)，應(yīng)該得到系統(tǒng)利用?！爸贫ú?shí)施名城文物展示規(guī)劃或計(jì)劃”“形成名人故居游等主題參觀線路”等指標(biāo)就對(duì)名城中文物的整體與系統(tǒng)性保護(hù)利用進(jìn)行了考察。

3.能夠反映“名城中低級(jí)別文物保護(hù)利用情況”的指標(biāo)

尚未核定公布為文物保護(hù)單位的不可移動(dòng)文物的保護(hù)，是我國文物保護(hù)工作中普遍面臨的一項(xiàng)難點(diǎn)工作，名城同樣面臨保護(hù)力度不足、拓展利用缺失的問題。因此，針對(duì)尚未核定公布為文物保護(hù)單位的不可移動(dòng)文物設(shè)計(jì)“及時(shí)定級(jí)核定公布”“建立檔案資料、設(shè)立保護(hù)標(biāo)志”等考察要點(diǎn)，對(duì)低級(jí)別文物的保護(hù)利用工作進(jìn)行引導(dǎo)。

4.能夠反映“名城文物部門管理決策質(zhì)量情況”的指標(biāo)

妥善處理好文化遺產(chǎn)保護(hù)與城市現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)系，是名城必須面臨和解決的問題。名城保護(hù)工作由住建部門會(huì)同文物行政部門共同管理，文物行政部門作為名城中文物資源的主管機(jī)構(gòu)，應(yīng)積極參與名城管理，正確協(xié)調(diào)文物保護(hù)與城市現(xiàn)代化建設(shè)的沖突問題。因此設(shè)置“設(shè)立專門的文物行政部門，制定名城文物保護(hù)法規(guī)和保護(hù)利用導(dǎo)則”“文物部門牽頭成立文物審查委員會(huì)”等考察要點(diǎn)，對(duì)文物部門在名城體制內(nèi)實(shí)施文物保護(hù)的管理與溝通的決策質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估和引導(dǎo)。

5.能夠反映“社會(huì)公眾參與情況”的指標(biāo)

公眾是文化遺產(chǎn)保護(hù)的重要利益相關(guān)者和參與者。名城中文物與公眾之間的接觸和摩擦程度明顯高于一般城市，需要正確處理好文物保護(hù)與社會(huì)公眾之間的關(guān)系。因此，需要設(shè)計(jì)“完善社會(huì)參與機(jī)制”這樣的二級(jí)指標(biāo)，以及“文物保護(hù)利用重大事項(xiàng)廣泛聽取民意”“鼓勵(lì)社會(huì)資金、社會(huì)力量參與”等考察要點(diǎn)。

最終，通過以上五個(gè)擇取標(biāo)準(zhǔn)確定形成了由4個(gè)一級(jí)指標(biāo)、9個(gè)二級(jí)指標(biāo)、27個(gè)考察要點(diǎn)構(gòu)成的《歷史文化名城（文物）保護(hù)評(píng)估指標(biāo)體系》，實(shí)現(xiàn)對(duì)名城中文物保護(hù)狀況達(dá)到一個(gè)全面立體的評(píng)估。

表1 歷史文化名城（文物）保護(hù)評(píng)估指標(biāo)體系及權(quán)重

（三）權(quán)重和分?jǐn)?shù)設(shè)置

指標(biāo)體系構(gòu)建后，課題組采用德爾菲法③又稱“專家咨詢法”，指通過多輪次調(diào)查專家對(duì)問卷所提問題的看法，經(jīng)過反復(fù)征詢、歸納、修改,最后匯總成基本一致的看法。，邀請(qǐng)國家文物局及地方文物部門相關(guān)管理者、文物保護(hù)及名城保護(hù)領(lǐng)域?qū)＜摇⒐补芾眍I(lǐng)域?qū)＜?、遺產(chǎn)保護(hù)資深技術(shù)人員等數(shù)十位代表對(duì)于一級(jí)指標(biāo)、二級(jí)指標(biāo)的分?jǐn)?shù)和權(quán)重比例進(jìn)行分配，并對(duì)二級(jí)指標(biāo)的各考察要點(diǎn)進(jìn)行重要性排序。以參與專家意見為依據(jù)，確定了最終指標(biāo)體系的權(quán)重（見表1）。

分?jǐn)?shù)設(shè)置上，文物資源管理、文物保護(hù)、文物利用、體制機(jī)制創(chuàng)新四個(gè)一級(jí)指標(biāo)滿分各100分，分配給相應(yīng)的二級(jí)指標(biāo)和考察要點(diǎn)。評(píng)估總分滿分100分，文物資源管理得分占15%，文物保護(hù)占35%，文物利用占20%，體制機(jī)制創(chuàng)新占30%?？偡肿罱K分為優(yōu)良、合格和不合格3檔，其中80分以上為優(yōu)良，60～80分為合格，60分以下為不合格。

（四）申報(bào)書設(shè)計(jì)

指標(biāo)體系建立后，根據(jù)課題組編制的《歷史文化名城（文物）保護(hù)評(píng)估申報(bào)書》，由名城所在地文物主管部門在評(píng)估過程中按要求進(jìn)行填報(bào)。申報(bào)書在設(shè)計(jì)過程中遵循以下幾點(diǎn)原則：一是要體現(xiàn)評(píng)估指標(biāo)體系中所有指標(biāo)所對(duì)應(yīng)的考察要點(diǎn)；二是要便于文物主管部門理解、填寫和提供資料；三是要便于評(píng)估機(jī)構(gòu)根據(jù)填報(bào)內(nèi)容進(jìn)行快速判斷其真實(shí)可靠性。

申報(bào)書按照指標(biāo)體系的結(jié)構(gòu)進(jìn)行設(shè)計(jì)，共分為三部分。

第一部分為“名城及文物概述”，包括歷史文化名城基本情況，歷史文化名城內(nèi)的文物情況，與名城格局、古城址變遷、名城價(jià)值特色緊密相關(guān)的重要文物等。這一部分內(nèi)容不涉及評(píng)分。

第二部分是申報(bào)書的評(píng)估主體內(nèi)容，針對(duì)四個(gè)一級(jí)指標(biāo)及其對(duì)應(yīng)的全部二級(jí)指標(biāo)和考察要點(diǎn)，對(duì)他們所涵蓋的內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化提問，提問及評(píng)分方式分為定量及定性兩種（詳見下文）。

第三部分是附件清單，分為附件表格和其他附件材料，這是填報(bào)單位為所填寫內(nèi)容提供的相應(yīng)證明材料，能夠幫助評(píng)估機(jī)構(gòu)判斷填寫內(nèi)容是否屬實(shí)。

（五）評(píng)分方法

定量評(píng)分：對(duì)于部分考查要點(diǎn)可分類、可量化處理的特點(diǎn)，采用定量評(píng)分的方式，重點(diǎn)反映文物保護(hù)、利用、管理的各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)和目標(biāo)的完成量。具體分成兩種情況，即分檔定量評(píng)分和累加定量評(píng)分。

定性評(píng)分：部分考察項(xiàng)無法通過絕對(duì)量化的方式來考察，需要進(jìn)行定性判斷，重點(diǎn)反映文物保護(hù)、利用、管理的各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)和目標(biāo)的是否完成和完成程度。具體分成兩種情況，即目標(biāo)達(dá)成定性評(píng)分和程度分檔定性評(píng)分。

結(jié)語

評(píng)估體系建立之后，對(duì)其合理性和可操作性的檢驗(yàn)成為同樣重要的研究內(nèi)容。課題組首先選取了昆明、濟(jì)南、敦煌等名城進(jìn)行了試填工作，并針對(duì)反饋意見進(jìn)行了申報(bào)書的修改和調(diào)整。隨后在2017-2018年開展了“歷史文化名城文物保護(hù)評(píng)估試點(diǎn)項(xiàng)目”④具體成果參見本期賈寧等《縣級(jí)國家歷史文化名城文物保護(hù)評(píng)估報(bào)告》。在評(píng)估試點(diǎn)工作中，圍繞文物資源管理、文物保護(hù)、文物利用和體制機(jī)制創(chuàng)新，對(duì)40座縣級(jí)行政級(jí)別的國家歷史文化名城（以下簡(jiǎn)稱“縣級(jí)名城”）開展文物保護(hù)工作的綜合評(píng)估。試點(diǎn)評(píng)估工作有助于全面了解縣級(jí)名城中文物的保護(hù)情況，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、發(fā)現(xiàn)問題、分析原因，并提出后續(xù)政策完善的相關(guān)建議，促進(jìn)縣級(jí)歷史文化名城文物保護(hù)及管理水平的提高。

通過對(duì)試點(diǎn)評(píng)估的得分結(jié)果分析，課題組發(fā)現(xiàn)書面評(píng)估和現(xiàn)場(chǎng)復(fù)核的結(jié)果基本一致，目前的指標(biāo)體系也基本可行，只有某些考察要點(diǎn)由于政策原因和執(zhí)行情況在未來需要微調(diào)，比如不再考核“文物審查委員會(huì)”、不再單獨(dú)考核“簽訂文物保護(hù)責(zé)任書”等。另外，課題組發(fā)現(xiàn)，在“四有”工作、本體保護(hù)、整體性環(huán)境保護(hù)、系統(tǒng)開放展示、法規(guī)政策制度5個(gè)二級(jí)指標(biāo)方面，各縣級(jí)名城的得分率中位值達(dá)到60%，說明工作開展情況相對(duì)較好；文物調(diào)查認(rèn)定、社會(huì)參與機(jī)制2個(gè)二級(jí)指標(biāo)的得分率中位值為50%，工作開展情況一般；服務(wù)社區(qū)發(fā)展、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理2個(gè)二級(jí)指標(biāo)的得分率中位值為30%，工作開展相對(duì)較差。由于評(píng)估工作屬于動(dòng)態(tài)評(píng)估，在未來的評(píng)估工作中，課題組將對(duì)開展情況較好的二級(jí)指標(biāo)進(jìn)行權(quán)重的調(diào)低，并調(diào)高開展情況較差的二級(jí)指標(biāo)的權(quán)重，以發(fā)揮“以評(píng)促改、以評(píng)促建”的作用，不斷提高各級(jí)名城文物保護(hù)和管理的綜合水平。