文/蔣來用

問責(zé)是追究失職失責(zé)的組織及其領(lǐng)導(dǎo)人員責(zé)任的行為。筆者在調(diào)研中了解到，問責(zé)制度實(shí)施以來，尤其是《問責(zé)條例》實(shí)施以來，推動(dòng)工作效果明顯，但是制度落實(shí)中也存在一些“問責(zé)異化”現(xiàn)象，如問責(zé)機(jī)械簡(jiǎn)單化、隨意化、精準(zhǔn)度差、使用不均衡、操作不規(guī)范、質(zhì)量不高和問責(zé)乏力。

“問責(zé)異化”形成的原因包括壓力傳導(dǎo)脫離實(shí)際、問責(zé)制度體系不完善、國(guó)家監(jiān)察體制改革不到位、職責(zé)體系不清晰且容易變動(dòng)、崗位人員依規(guī)獨(dú)立履職較難、主體責(zé)任落實(shí)不到位等，它減損了問責(zé)實(shí)際效果和作用，需要從多個(gè)角度加以矯正，建構(gòu)和完善相關(guān)制度機(jī)制。

杜絕“有權(quán)但無責(zé)、無權(quán)但擔(dān)責(zé)”

建議通過立法合理劃分各級(jí)黨委政府的事權(quán)，并保持相對(duì)穩(wěn)定性?？捎昧信e法，細(xì)化各級(jí)黨委政府的專屬事權(quán)，黨委政府之間的共享事權(quán)范圍及其責(zé)任，避免相互推諉扯皮。

應(yīng)給予下級(jí)黨委和政府一定的自主性和裁量權(quán)。要根據(jù)法律法規(guī)確定各個(gè)單位的崗位職責(zé)體系，在工作中不斷完善，要求每個(gè)崗位人員按崗位職責(zé)開展工作并考核問責(zé)。

要合理安排班子成員的任務(wù)分工，明確規(guī)定領(lǐng)導(dǎo)班子及成員的崗位職責(zé)和權(quán)限，分管領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)責(zé)配置要盡量均衡，既要分管問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)大的業(yè)務(wù)，也要分管問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)小的領(lǐng)域。各級(jí)黨委政府要對(duì)崗位權(quán)責(zé)狀況經(jīng)常性開展調(diào)查評(píng)估，及時(shí)解決有權(quán)但無責(zé)、無權(quán)但擔(dān)責(zé)的極端情況，使崗位權(quán)力與責(zé)任匹配，每個(gè)崗位有履行職責(zé)的權(quán)限和手段保障。

建立問責(zé)辯護(hù)和申訴程序

當(dāng)前很多問責(zé)異化現(xiàn)象與一些部門和地方擅自出臺(tái)與上位法規(guī)相沖突的制度有關(guān)。應(yīng)規(guī)范懲處性黨內(nèi)法規(guī)的立規(guī)權(quán)，黨政紀(jì)處分只能中央和中央紀(jì)委規(guī)定，地方黨政機(jī)關(guān)不得擁有黨紀(jì)和政務(wù)處分的制定權(quán)。

清理扶貧、環(huán)保、安全生產(chǎn)等問責(zé)較多領(lǐng)域的問責(zé)文件，由立法和黨內(nèi)法規(guī)相關(guān)部門審核。嚴(yán)禁地方自行作出“只要紀(jì)委給了黨紀(jì)處分，當(dāng)年考核就不稱職”等侵犯黨員干部合法權(quán)益的自我加碼的“內(nèi)部規(guī)定”。

提高問責(zé)精準(zhǔn)度，細(xì)化應(yīng)問責(zé)的情形，將扶貧、環(huán)保、土地監(jiān)督、信訪、安全生產(chǎn)等需問責(zé)的重點(diǎn)工作納入其中?？紤]不同時(shí)期黨和國(guó)家的重點(diǎn)工作發(fā)生變化，可以每年用清單的模式，將問責(zé)情形具體化和標(biāo)準(zhǔn)化。同時(shí)增加不問責(zé)的情形，避免問責(zé)泛化和濫用。

明確問責(zé)決定主體，細(xì)化《問責(zé)條例》中的“有管理權(quán)限的黨組織”的范圍。

完善問責(zé)程序，凡是要給予黨紀(jì)和政務(wù)處分的，必須按照規(guī)定履行立案、調(diào)查、審理等程序。處理好問責(zé)提議或提出部門與問責(zé)調(diào)查和決定作出機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，問責(zé)調(diào)查機(jī)關(guān)不得因?yàn)樯霞?jí)部門交辦的問責(zé)清單而違反規(guī)定程序，要嚴(yán)格按照法律和黨規(guī)履職盡責(zé)。

建立問責(zé)辯護(hù)和申訴程序，允許被問責(zé)人在問責(zé)調(diào)查期間進(jìn)行辯護(hù)和說明，提供充足證據(jù)可以免責(zé)或減責(zé)，問責(zé)決定作出后有權(quán)利向作出決定的黨組織申訴，讓干部的合法權(quán)益得到充分的保護(hù)和尊重。

用聽證會(huì)、案例庫提高問責(zé)精準(zhǔn)度

找準(zhǔn)問責(zé)對(duì)象，區(qū)分違紀(jì)違法和問責(zé)，聚焦關(guān)鍵少數(shù)，緊盯各級(jí)黨委（黨組）、黨的工作部門及其領(lǐng)導(dǎo)成員，各級(jí)紀(jì)委（紀(jì)檢組）及其領(lǐng)導(dǎo)成員，特別是主要負(fù)責(zé)人；防止將問責(zé)對(duì)象隨意擴(kuò)大化，對(duì)普通黨員履職不力，工作失職造成后果的，交由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)以黨紀(jì)處分條例立案審查，給予紀(jì)律處分。

可以考慮在問責(zé)事件發(fā)生時(shí)，黨委、紀(jì)委設(shè)立臨時(shí)性多方參與的問責(zé)委員會(huì)，組織聽證會(huì)，對(duì)事件經(jīng)過、責(zé)任、原因等進(jìn)行全方位調(diào)查，既要調(diào)查當(dāng)事人、黨員群眾、普通干部，同時(shí)要求上級(jí)機(jī)關(guān)代表、地方主要領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)工作部門領(lǐng)導(dǎo)等發(fā)表意見，在此基礎(chǔ)上提出問責(zé)處理建議意見、問題整改意見和改革建議。聽證會(huì)有利于政策的宣傳解釋和貫徹落實(shí)到位，提升透明度，讓問責(zé)受處分的干部心服，讓群眾信服。

上級(jí)應(yīng)調(diào)整和完善考核方法，多采用不定期隨機(jī)性抽查方式，利用大數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，組織第三方評(píng)估調(diào)查等，對(duì)下級(jí)履職盡責(zé)效果進(jìn)行考核并問責(zé)。為防止出現(xiàn)問責(zé)不平衡，應(yīng)建立并公開問責(zé)案例庫，規(guī)范問責(zé)實(shí)踐中的運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)接受群眾對(duì)問責(zé)工作的監(jiān)督。

發(fā)揮群眾作用，公開不受保密限制的問責(zé)決定書

要充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮群眾的作用，進(jìn)一步推進(jìn)問責(zé)的公開透明度，向社會(huì)全部公開不受保密限制的問責(zé)決定書，接受群眾監(jiān)督。組織、政法、統(tǒng)戰(zhàn)等黨的工作部門問責(zé)運(yùn)用較少，要適當(dāng)增加并進(jìn)一步細(xì)化各級(jí)黨委及其政法、統(tǒng)戰(zhàn)、宣傳、組織等工作部門問責(zé)權(quán)限和手段，建立紀(jì)委與黨的工作部門問責(zé)之間的制度和工作銜接機(jī)制。

要調(diào)整黨內(nèi)考核體系，將全面從嚴(yán)治黨問責(zé)作為重要內(nèi)容，提高黨員群眾評(píng)議在考核中的權(quán)重。加大對(duì)主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任落實(shí)不到位和干部不作為的問責(zé)，倒逼領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員恪盡職守、積極有為。明確黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子職責(zé)范圍內(nèi)的全面領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任具體內(nèi)容，將領(lǐng)導(dǎo)班子問責(zé)后其成員晉升、評(píng)優(yōu)評(píng)先、年終考核等受限條件進(jìn)一步明細(xì)化，強(qiáng)化對(duì)領(lǐng)導(dǎo)集體的問責(zé)處理。

對(duì)問責(zé)實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估

重視結(jié)果問責(zé)的同時(shí)，也要注重過程問責(zé)。要采用約談、說明、檢討、檢查、大會(huì)批評(píng)、電視通報(bào)曝光等措施，讓人感到壓力逐步提升，越到后面壓力越大，既丟面子又丟“里子”，防范于未然。要根據(jù)責(zé)任人的主觀過錯(cuò)、平時(shí)表現(xiàn)、認(rèn)錯(cuò)態(tài)度、職責(zé)權(quán)限，以及損失大小、社會(huì)影響等主客觀因素確定責(zé)任，選擇問責(zé)措施，作出問責(zé)決定。

問責(zé)制具有激發(fā)干部防范過失而非激勵(lì)創(chuàng)新傾向的風(fēng)險(xiǎn)，要避免“無過即是功”的處事哲學(xué)有生存繁衍的條件，建立正面清單、負(fù)面清單制度，工作成績(jī)突出、受到表彰和獎(jiǎng)勵(lì)的要加分，未履職盡責(zé)或不合理履職造成損失被問責(zé)的要扣分，鼓勵(lì)支持干部干事創(chuàng)業(yè)。

問責(zé)更要問效。問責(zé)實(shí)施之后一段時(shí)間，問責(zé)主體要組織對(duì)問責(zé)實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估，分析總結(jié)問責(zé)的經(jīng)驗(yàn)和效果，同時(shí)發(fā)現(xiàn)問責(zé)帶來的問題，提出補(bǔ)救和完善的處理建議，防止一問了之。要注重問責(zé)結(jié)果的運(yùn)用，建立健全黨內(nèi)問責(zé)定期通報(bào)曝光制度，對(duì)典型問題一律點(diǎn)名道姓通報(bào)曝光，做到應(yīng)通報(bào)盡通報(bào)。要將黨內(nèi)問責(zé)和整改情況納入“黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉政檔案系統(tǒng)”，作為干部績(jī)效考核、評(píng)先評(píng)優(yōu)、提拔任用的參考依據(jù)。

任用干部應(yīng)向矛盾突出的領(lǐng)域傾斜

按紀(jì)律處分條例規(guī)定，受到黨紀(jì)處分的領(lǐng)導(dǎo)干部要提拔都有一定期限的影響期。從這些黨紀(jì)規(guī)范中可以看到，如果問責(zé)受到黨內(nèi)嚴(yán)重警告以上處分，對(duì)干部提拔的影響期比較長(zhǎng)。這也是一些地方問責(zé)用輕處分，但不愿用重處分的一個(gè)原因。

對(duì)于問責(zé)要認(rèn)真分析，對(duì)于敢于擔(dān)當(dāng)、為公不為私、一貫表現(xiàn)優(yōu)秀而受到問責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)干部，要根據(jù)其工作成績(jī)、認(rèn)錯(cuò)態(tài)度設(shè)置容錯(cuò)機(jī)制，縮短其因?yàn)楸粏栘?zé)受處分的影響期。問責(zé)部門和單位較多的干部往往是承擔(dān)重要的、風(fēng)險(xiǎn)大的工作，要認(rèn)真落實(shí)“三個(gè)區(qū)分開來”，嚴(yán)格落實(shí)容錯(cuò)糾錯(cuò)等相關(guān)制度規(guī)定，對(duì)從事環(huán)保、扶貧、信訪等重點(diǎn)工作，影響期滿、表現(xiàn)好的被問責(zé)干部，符合有關(guān)條件的，該使用的要使用。選拔任用干部要向問責(zé)比例較高的扶貧、信訪、征地拆遷、環(huán)保等領(lǐng)域傾斜，讓敢擔(dān)當(dāng)、會(huì)干事的干部有更多發(fā)展機(jī)會(huì)。對(duì)影響期滿的干部，作出問責(zé)決定單位要向問責(zé)對(duì)象所在單位正式宣布影響期滿，可以按照規(guī)定考察使用，讓問責(zé)對(duì)象感受到組織的關(guān)心。

要建立上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部與問責(zé)干部談心談話和“結(jié)對(duì)子”幫扶制度。完善《問責(zé)條例》第九條的規(guī)定，在“問責(zé)決定作出后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向被問責(zé)黨組織或者黨的領(lǐng)導(dǎo)干部及其所在黨組織宣布并督促執(zhí)行”后增加“并進(jìn)行談心談話”，讓關(guān)愛干部制度化和程序化。