高 斌

引 言

黨的十九大報告指出：“打造共建共治共享的社會治理格局。加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。”①習近平.決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國人民代表大會上的報告［M］.北京：人民出版社，2017.欠發(fā)達地區(qū)社會治理不僅關乎民生，還關乎社會的和諧發(fā)展，更是關乎全面建成小康社會和我國社會主義現(xiàn)代化目標的關鍵。有效解決當前欠發(fā)達地區(qū)社會治理面臨的困境和提升其治理水平，不僅是主動適應欠發(fā)達地區(qū)社會發(fā)展的新要求，還是順應欠發(fā)達地區(qū)群眾過上美好生活的新期待。

欠發(fā)達與發(fā)達相對應，欠發(fā)達是一個歷史的、相對的概念，其基本涵義是發(fā)展程度低或發(fā)展不充分②楊偉民.對我國欠發(fā)達地區(qū)的界定及其特征分析［J］.經(jīng)濟改革與發(fā)展，1997（4).。欠發(fā)達地區(qū)是指那些具有較好的經(jīng)濟基礎和一定發(fā)展?jié)摿?，自然資源較為豐富、生態(tài)環(huán)境保護比較好，但受歷史、區(qū)位、觀念等條件的限制，與發(fā)達地區(qū)相比其經(jīng)濟和社會的發(fā)展水平有較大差距的區(qū)域①陸立軍.區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展與欠發(fā)達地區(qū)現(xiàn)代化［M］.北京:中國經(jīng)濟出版社，2002：32－102.。欠發(fā)達地區(qū)這一概念既屬于靜態(tài)特定的空間區(qū)域范疇，同時也是對相對落后的社會經(jīng)濟現(xiàn)狀進行縱、橫向?qū)Ρ?、所形成的動態(tài)定位②張鵬飛.李錦宏.欠發(fā)達地區(qū)的認知重構(gòu):一個分析框架［J］.現(xiàn)代經(jīng)濟信息，2016（4）.。欠發(fā)達地區(qū)由于地理區(qū)位的特殊性，與東部沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)相比較，交通不便利，嚴重制約了經(jīng)濟社會發(fā)展。與發(fā)達地區(qū)相比，欠發(fā)達地區(qū)存在經(jīng)濟總量偏小、速度偏低且缺乏活力、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟比重較大，財政收入主要依靠中央、省級財政轉(zhuǎn)移支付，公共基礎設施建設不完善，教育、醫(yī)療衛(wèi)生條件落后，人均國民收入不高、科技水平與創(chuàng)新意識薄弱、勞動生產(chǎn)率與資源利用效率低下、思想觀念封閉等特征。

一、欠發(fā)達地區(qū)創(chuàng)新社會治理的重要性

近年來，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展及全面深化改革的不斷推進，我國欠發(fā)達地區(qū)的社會治理發(fā)生了深刻變化，各種深層次的矛盾和問題日益凸顯，傳統(tǒng)的社會治理體制遭遇改革瓶頸，已經(jīng)不能適應社會發(fā)展的現(xiàn)實需要。因此，欠發(fā)達地區(qū)的社會治理如何從自己所處的階段性特征出發(fā)，積極開展社會治理創(chuàng)新實踐，探索出適合自己經(jīng)濟、社會發(fā)展特點的社會治理路徑，這對于欠發(fā)達地區(qū)促進政府職能轉(zhuǎn)變、提升社會治理能力，加快推進欠發(fā)達地區(qū)社會治理能力和治理體系現(xiàn)代化具有重要的現(xiàn)實意義和實踐價值。

（一）適應社會治理復雜性的現(xiàn)實需要

改革開放40年來，中國經(jīng)濟取得了舉世矚目的成就，社會結(jié)構(gòu)也發(fā)生了重大變化。同時，制度轉(zhuǎn)型問題、資源污染與資源約束的矛盾、既得利益主體結(jié)構(gòu)調(diào)整等問題突出，社會治理表現(xiàn)出問題復雜性、需求多樣性、價值多維性和形式多態(tài)性等諸多特征。欠發(fā)達地區(qū)在新型城鎮(zhèn)化推進過程中，傳統(tǒng)的社會治理跟不上發(fā)展的腳步，出現(xiàn)了城鄉(xiāng)矛盾凸顯、利益分配格局分化等現(xiàn)象，如何保護農(nóng)村失地農(nóng)民、進城務工人員、城鎮(zhèn)下崗職工、拆遷戶等弱勢群體的權(quán)益，是欠發(fā)達地區(qū)社會治理亟需解決的問題。這些變化要求黨和政府調(diào)整執(zhí)政理念和工作方式，政府要進行管理模式轉(zhuǎn)型，最根本的是在“改進社會管理”和“改進社會服務”的同時，更重視“改進社會參與”。實踐表明，無論是政府、社會還是市場，都無法單方面地解決層出不窮的社會問題。因此，建立在法治基礎上社會治理體系，是對社會治理復雜性的新回應。

（二）社會主要矛盾變化的新要求

黨的十九大報告指出：“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！雹哿暯?決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國人民代表大會上的報告［M］.北京：人民出版社，2017.目前我國發(fā)展不平衡不充分矛盾，主要表現(xiàn)在三個方面：一是社會生產(chǎn)力發(fā)展方面，我國欠發(fā)達地區(qū)仍有大量原始、傳統(tǒng)、落后的生產(chǎn)力，而且生產(chǎn)力水平和布局非常不均衡。二是“五位一體”總體布局方面，實現(xiàn)平衡發(fā)展、充分發(fā)展還不夠。三是城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展方面，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展水平差距較大，主要是欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展比較落后④冷溶.正確把握我國社會主要矛盾的變化［J］.理論導報，2017（12）.。由于發(fā)展比較落后，處于發(fā)展強勢一端的社會主體會過多占用發(fā)展資源，從而加劇發(fā)展弱勢一端的社會主體不充分乃至稀缺的感受。欠發(fā)達地區(qū)這些發(fā)展不平衡不充分問題相互掣肘，會引發(fā)很多社會矛盾和問題。因此，欠發(fā)達地區(qū)的社會治理更需要關注民生，民生問題是加快經(jīng)濟發(fā)展的出發(fā)點和落腳點，欠發(fā)達地區(qū)的社會治理直接關乎如何服務民眾、改善民生、促進民和、維護民利、保障民安等方方面面，這些變化給黨和政府提出了新要求。

（三）完善社會治理體制的必然選擇

多元社會治理主體合作共治是社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要標志。必須深刻認識新形勢下完善多主體參與社會治理體制的必要性，大力推進多主體參與的社會治理體制改革，努力從根源上預防和減少影響社會和諧穩(wěn)定問題的發(fā)生。加快改變社會治理工作中黨和政府唱“獨角戲”的狀況，以更加積極的姿態(tài)培育多元合作的治理主體，激發(fā)包括政府在內(nèi)的公共機構(gòu)等社會治理主體共同參與社會治理的積極性。進一步推動政府從全能型政府、管制型政府向服務型政府轉(zhuǎn)變，加快完善多元社會治理主體參與社會治理體制機制的主要途徑，營造共建共治共享社會治理格局。

二、欠發(fā)達地區(qū)創(chuàng)新社會治理的困境分析

（一）社會治理理念還不適應

總體來看，在欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展相對滯后、社會管理相對薄弱的情況下，是與全國“同步”進入的問題多發(fā)期和矛盾凸顯期，社會治理主體還是以政府為主，合作共治理念和實踐還沒有深入人心，政府的管理理念仍是“GDP至上”，還存在著重管控，輕協(xié)同、引導和激勵等諸多根深蒂固的傳統(tǒng)理念和陳舊思維。突出表現(xiàn)為：一是政府本位主義。單兵作戰(zhàn)不善于與其他社會治理主體合作，習慣采取政治動員和自上而下任務下達的剛性工作方式，對社會事務事無巨細、大包大攬，沒有形成政府與市場和社會的良性互動①姜曉萍.國家治理現(xiàn)代化進程中的社會治理體制創(chuàng)新［J］.中國行政管理，2014（2）.。二是剛性維穩(wěn)觀。欠發(fā)達地區(qū)一些地方政府把“維穩(wěn)”作為社會治理的核心價值追求，過分強調(diào)基層政府在“維穩(wěn)”中承擔風險控制責任，實行“維穩(wěn)一票否決制”，把主要精力和資源都用于社會矛盾糾紛化解和群體性事件的應對。只強調(diào)維穩(wěn)不注重維權(quán)，對于公眾的維權(quán)行為高度敏感，以犧牲公眾的維權(quán)為代價實現(xiàn)維穩(wěn)，其結(jié)果是越維越不穩(wěn)。

（二）欠發(fā)達地區(qū)共建共治共享社會治理格局尚未形成

目前，欠發(fā)達地區(qū)社會治理格局中存在的問題主要表現(xiàn)在：一是重政府包攬、輕多方參與。政府“單兵作戰(zhàn)”，導致政府職能轉(zhuǎn)變不到位、治理成本居高不下，并且存在難以有效覆蓋治理的全領域和全過程的問題②蔡志強，李志.新時代推進社會治理創(chuàng)新［J］.海峽通訊，2018（1）.。二是社會組織發(fā)展相對滯后。目前欠發(fā)達地區(qū)社會組織的數(shù)量、規(guī)模及其服務的能力還不能滿足新時代社會治理格局的要求，其在化解社會矛盾、防范社會風險、維護社會穩(wěn)定的作用非常有限。三是公眾缺位。欠發(fā)達地區(qū)公眾參與社會治理的熱情不高，很多人存在政治冷漠的傾向；參與的水平比較低，參與非理性因素、無序化傾向、利益取向比較明顯，多數(shù)參與帶有維權(quán)性質(zhì)。在很多欠發(fā)達地區(qū)社會治理過程中，公眾參與僅僅停留在初期水平，實踐非常少，即使公眾參與有制度化規(guī)定，參與缺位依然經(jīng)常發(fā)生③付建軍，張春滿.從懸浮到協(xié)商:我國地方社會治理創(chuàng)新的模式轉(zhuǎn)型［J］.中國行政管理，2017（1）.。

（三）欠發(fā)達地區(qū)社會治理方式尚需規(guī)范

我國欠發(fā)達地區(qū)現(xiàn)行的社會治理方式仍帶有嚴重的計劃經(jīng)濟色彩和痕跡，主要表現(xiàn)在：一是注重自上而下的單向管制；注重以行政命令為主的單一手段，剛性有余，柔性不足④魏禮群.積極推進社會治理體制創(chuàng)新［J］.行政管理改革，2014（8）.。沒有將行政手段和人文關懷有效結(jié)合，比較僵化和生硬。二是運動式的治理，破壞了社會治理的整體性規(guī)則和程序。為了追求政績，“特事特辦”“一刀切”，忽視了治理的程序性①李志.立足新時代推進黨的社會治理創(chuàng)新［J］.理論研究，2018（2）.。三是運用法治思維和法治方式應對社會沖突、化解社會矛盾的能力不夠。欠發(fā)達地區(qū)部分領導干部和行政執(zhí)法人員化解社會矛盾、解決社會沖突過程中，存在有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)“以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法”等嚴重違法行為，導致公民的合法權(quán)利受到侵害，社會不公平感和被剝奪感加劇，增加社會矛盾和社會風險②姜曉萍.國家治理現(xiàn)代化進程中的社會治理體制創(chuàng)新［J］.中國行政管理，2014（2）.。

（四）欠發(fā)達地區(qū)社會治理體制機制還不健全

當前欠發(fā)達地區(qū)社會治理體制機制的缺失、滯后、不健全、不規(guī)范是許多社會矛盾產(chǎn)生的重要原因。一是公眾利益表達訴求渠道不暢和機制的缺失。一方面，制度性利益表達渠道被精英群體占據(jù)，無法充分反映出復雜多元的利益訴求。另一方面，體制外利益表達渠道發(fā)展不完善，缺乏有效性。二是公眾參與公共政策制定機制短缺。目前欠發(fā)達地區(qū)部分決策機構(gòu)和決策者不相信公眾參與影響公共政策的能力，他們依靠自己的“長官意志”或“一言堂”來進行決策，形成了少數(shù)精英群體壟斷政策議程的狀況，從而壓制了公眾參與公共政策制定的積極性和主動性。三是矛盾糾紛的各種調(diào)節(jié)機制彼此互動銜接不夠。我國現(xiàn)行的社會矛盾糾紛解決的各種方式之間還未形成一個良性互動、功能互補、程序銜接、彼此支持的有效體制，這對我國社會的安定和諧造成嚴重的影響。

三、欠發(fā)達地區(qū)創(chuàng)新社會治理的路徑選擇

（一）創(chuàng)新社會治理理念

創(chuàng)新社會治理理念是實施有效治理的基礎和前提。一是堅持以人為本的理念和價值準則。牢固樹立社會治理一切為了人民的理念，把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民群眾的根本利益作為出發(fā)點和落腳點③張來明.中國社會治理體制歷史沿革與發(fā)展展望［J］.社會治理，2018（9）.。讓每個人在多元的社會治理格局中充分實現(xiàn)自己的人生價值，共享發(fā)展成果，激發(fā)社會活力，實現(xiàn)自我價值和國家利益的統(tǒng)一。二是樹立合作共治的理念。西方發(fā)達國家的社會治理實踐已經(jīng)表明，一個有效的社會治理格局一定是政府、市場和社會等多個治理主體共同發(fā)揮作用。如何將社會治理的多個主體，政府—市場—社會—公眾，有效整合起來形成社會治理的合力，是當前社會治理制度建設需要重點解決的關鍵問題。三是確立全民共享發(fā)展成果的價值理念。將公民訴求的滿足、公共利益的協(xié)調(diào)、社會福利的共享作為社會治理的首要追求。通過加強和保障改善民生和創(chuàng)新社會治理，將經(jīng)濟發(fā)展和社會變革的成果在更大范圍內(nèi)惠及全體人民。

（二）轉(zhuǎn)變政府職能，加大社會賦權(quán)的力度

轉(zhuǎn)變政府職能是加強和創(chuàng)新社會治理的前提條件。當前我國社會建設和社會治理的關鍵在于重塑政府和社會的新型關系，明確政府職能，放權(quán)于社會，拓展社會組織生存和發(fā)展的空間，才能激發(fā)社會活力，人民群眾才有實現(xiàn)自我治理的可能。本質(zhì)要求就是政府要持續(xù)、深度轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)社會管理職能，將本來屬于社會的事務回歸社會，加大向社會和民眾的賦權(quán)力度，尤其是要大力培育社會組織和社區(qū)組織。政府應該把那些不該做、做不了、做不好的事情分離出來，通過發(fā)展培育、孵化支持、公共服務供給方式創(chuàng)新等多種機制，推動社會組織積極參與社會治理④楊宜勇.全面開啟中國社會治理現(xiàn)代化新征程［J］.人民論壇：學術前沿，2018（20）.。讓社區(qū)基層民眾自治解決小范圍的公共事務，激發(fā)社會自身的潛力和活力，全面形成政府治理與社會自治有機結(jié)合的共建共治共享社會治理新格局。一是加大政府向社會組織賦權(quán)。要賦予社會組織應有的政治權(quán)力。要在堅持黨的領導的前提下，承認社會組織是社會治理不可缺少的重要治理主體，高度肯定社會組織對社會治理有效性的正面功能和作用。充分賦予社會組織應有的政治參與權(quán)力①肖存量.社會組織與政黨:挑戰(zhàn)與回應——基于社會組織統(tǒng)一戰(zhàn)線視角［J］.理論與改革，2012（4）.。二是加大政府向社會公眾的賦權(quán)。按照權(quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平的原則，加大政策和制度創(chuàng)新，依法賦予和保障全體公民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，最大限度激發(fā)社會個體的內(nèi)在活力。首先，充分保障農(nóng)民工群體的城市服務共享權(quán)。進一步深化城鄉(xiāng)戶籍制度的改革創(chuàng)新，依法賦予農(nóng)民工群體共享公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、保障住房、社會福利等公共服務共享權(quán)以及表達利益訴求的政治參與權(quán)。其次，充分保障貧困者或弱勢群體的基本生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。在加大社會救助和最低生活保障的基礎上，針對貧困社區(qū)和不同弱勢群體的需求，創(chuàng)新扶貧方式，為貧困者或弱勢群體提供基本的生存保障和公共服務體系，努力幫助貧困人口或弱勢群體在共享改革發(fā)展成果的同時，主動培養(yǎng)和建立自我發(fā)展能力。

（三）創(chuàng)新社會治理方式

創(chuàng)新社會治理方式由主要依靠政府單一管理向多元主體合作共治轉(zhuǎn)變，由主要靠行政手段、法律手段向社會自治、市場機制、社會互助、自愿救助多種手段協(xié)同發(fā)力轉(zhuǎn)變，由法律規(guī)則主導向法律規(guī)則與村規(guī)民約、城市公約、家風家訓互補互促轉(zhuǎn)變。一是堅持系統(tǒng)治理，善于運用系統(tǒng)的思維和方法，進行分析與研究。完善黨委領導，發(fā)揮政府主導作用、鼓勵和支持多元社會治理主體共同參與社會治理，努力實現(xiàn)政府治理與社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動，形成社會治理最大公約數(shù)。二是堅持綜合治理，要多管齊下，實現(xiàn)社會治理手段從單一向行政、經(jīng)濟、法律等各種治理手段綜合運用轉(zhuǎn)變，強化道德約束，把自治、德治和法治有機結(jié)合，注重誠信建設，調(diào)整利益格局，協(xié)調(diào)社會關系，規(guī)范社會行為，解決社會問題。三是堅持依法治理，樹立憲法法律至上，法律面前人人平等的法治理念。營造辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法治環(huán)境。加強法治保障，善于運用法治思維和方式解決涉及群眾切身利益的矛盾和問題。四是堅持源頭治理，堅持預防為先的原則，做到關口前移，標本兼治、重在治本。以網(wǎng)格化管理、社會化服務為方向，健全基層綜合服務管理平臺，及時反映和協(xié)調(diào)人民群眾各方面各層次的利益訴求，從源頭上預防和減少社會矛盾，解決影響社會和諧穩(wěn)定的各種深層次矛盾，增強社會治理的前瞻性、主動性和有效性。五是堅持民主治理。按照中國特色社會主義民主政治發(fā)展的要求，健全民主制度，拓寬民主渠道，豐富民主形式，從多層次多領域擴大公民有序社會參與和政治參與，推進協(xié)商民主廣泛多層次發(fā)展，深入開展立法協(xié)商、行政協(xié)商、民主協(xié)商、參政協(xié)商、社會協(xié)商，更多地運用群眾路線的方式和民主的方式、協(xié)商方式、疏導方式，化解社會矛盾、解決社會問題。

（四）健全社會治理體制機制

社會治理是一項系統(tǒng)的社會工程，最根本的是要健全“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”。最核心的是不斷建立健全社會治理的體制機制，實現(xiàn)政府、市場、社會、公眾等多元主體之間的優(yōu)勢互補，實現(xiàn)發(fā)展成果全民共享。一是建立健全重大決策社會風險評估機制。對涉及廣大人民群眾切身利益的重大決策，都要把風險評估作為前置程序、剛性要求，要使重大決策的出臺成為黨委、政府傾聽民意、化解民憂、改善民生的過程，最大限度地防范化解社會矛盾的發(fā)生。二是構(gòu)建暢通有序、合理的民眾利益表達機制。構(gòu)建平等化利益表達權(quán)利格局，通過制度設計保障弱勢群體政治權(quán)利和利益表達機會的平等，消除不同群體在話語權(quán)上的不平等現(xiàn)象。暢通利益表達渠道，充分發(fā)揮人大、政協(xié)和人民團體、行業(yè)協(xié)會以及媒體等社會利益表達功能，完善公共決策社會公示制度、公眾聽證制度、專家咨詢論證制度。三是健全規(guī)范有序的民主化決策和公眾參與機制。讓更多的公眾參與政府的公共決策過程，做到公共決策科學化和民主化，反映民情、民意。各級地方政府要建立健全民主化決策和公眾參與的制度性平臺，包括民意調(diào)查制度、重大決策社會咨詢制度、政府信息公開制度、聽證會制度等，讓各種利益群體代表在公共政策制定中有話語權(quán)，最大程度增加公眾對公共政策的認同和支持。四是健全社會矛盾化解機制。進一步完善信訪首訪責任機制、多元矛盾差別化調(diào)解機制、社會化自主調(diào)解機制。