文/周淑真 孫潤南

英國政治一直以保守、漸進和穩(wěn)健著稱，議會主權基礎上的責任內(nèi)閣是英國政治制度的重要特征。但自脫歐進程開始，似乎過去潛藏在英國政治深處的分歧與裂痕全部顯現(xiàn)。顯然英國早就不是利普哈特（Lijphart）所描述的理想型“威斯敏斯特模式”（Westminster Model），但是其基于選舉政黨模式、行政與立法關系以及國內(nèi)權力運行模式的分析框架，依然可以作為分析當前英國政治的理論參照。本文從懸浮議會入手，分析“議行”關系的重塑，再進一步剖析全民公投背后的政治緣由，最后通過分析政黨之間包括政黨內(nèi)部的紛爭，從政黨政治的結構剖析脫歐進程背后的政治邏輯，深刻認識當前英國政黨政治乃至西方政黨體制在“主權-治權”對抗背景下出現(xiàn)的矛盾與問題。

懸浮議會：現(xiàn)實政治困境的誘因

“懸浮議會”是一個口語化的詞匯，用來形容任何政黨都沒有在英國下議院獲得絕對多數(shù)席位，因而必定出現(xiàn)少數(shù)派政府或者聯(lián)合政府的特定形式。對于采取單一選區(qū)“簡單多數(shù)制”選舉模式的英國來說，懸浮議會則意味著選舉結果出現(xiàn)麻煩，因為它往往意味著會產(chǎn)生一個短命和沒有效率的政府。懸浮議會可能產(chǎn)生三種政府組織形態(tài)：無協(xié)議一黨少數(shù)派政府（1974年2月威爾遜工黨政府）、內(nèi)閣外支持協(xié)議的一黨少數(shù)派政府（2017年特蕾莎·梅保守黨政府）、多數(shù)派聯(lián)合政府（2010年卡梅倫保守黨與自民黨的聯(lián)合政府）。它屢屢對英國政治產(chǎn)生影響，成為引發(fā)政治困境的誘因，其中有兩個關鍵性因素。

首先，懸浮議會使政府組建過程的合法性降低。由于英國內(nèi)閣組建所依據(jù)的不成文憲法慣例，在很大程度上是基于一個假設，即在英國大選中會有一個政黨贏得議會的絕對多數(shù)。如果這個假設不再成立，那么關于政府組建程序的很大一部分慣例都會受到挑戰(zhàn)。

具體來說，其一是政府合法性與否的判斷與合法性確認程序的倒置。英國政府的合法性來源以及其存在的前提是政府必須要得到下議院的信任，但任命首相卻屬于君主的特權，即大選結束后女王邀請被認為最有可能贏得議會信任的人擔任首相并組織內(nèi)閣。按照慣例，女王指定的首相人選理應以獲得下議院的信任作為前提，但是在懸浮議會狀態(tài)下，這個信任是無法保證而且未經(jīng)測試的。這就是首相任命程序與合法性確認程序在時間順序倒置的結構性問題。

其二是選舉之后政黨之間的交易缺乏明確的制度性安排和約束。在懸浮議會狀態(tài)下，幾乎所有政治實體都可以參與到這個懸而未決的過程，現(xiàn)任的首相及內(nèi)閣可以無需主動辭職（即使其所屬政黨在大選中失敗），并嘗試組閣；內(nèi)閣辦公室為首的文官集團也要參與這個過程，為政黨協(xié)商提供場地和幫助；女王為首的皇室不能直接參與政黨交易但要保持關注，并需要出面邀請新的首相組閣；至于各個政黨就面臨一個個談判環(huán)節(jié)，為組建內(nèi)閣的政治合法性——贏得議會的絕對多數(shù)信任而努力。在這個政治過程中，這些政治實體需要有明確的規(guī)則來規(guī)定哪些參與者可以組成政府以及以何種順序組建政府，但在政治運行過程中，這些規(guī)則是缺失的，實際上把懸浮議會狀態(tài)下組織政府的權力直接交給了具有“代表性黑箱”性質的政黨交易過程。同時，這個交易具有即時性，即任何結果都是在特定時間特定環(huán)境下產(chǎn)生的，在時間場合不斷變化的情況下，同樣的參與者會有不同的抉擇，因此最終這個過程成為所有參與者都無法控制結果的黑箱。

其次，懸浮議會對“議行合一”憲政機制的破壞。英國憲政體制符合盧梭、馬克思主張的“議行合一”機制，不同于洛克、孟德斯鳩分權傳統(tǒng)下的議行分立制度。這一憲政機制在維護人民主權的整體性、立法權與行政權的集中、國家治理體系的協(xié)調(diào)等方面有著獨特的優(yōu)勢。而保證“議行合一”，維持行政權與立法權協(xié)同統(tǒng)一的行動組織就是政黨。政黨能夠維持這一協(xié)同機制運行的邏輯在于，選民通過選票授權議員及其所屬政黨組成議會，在議會中占絕對多數(shù)的政黨組成內(nèi)閣，執(zhí)政黨掌握政府的行政權力，同時因其占據(jù)多數(shù)席位也就控制了議會立法，這種行政權與立法權協(xié)同的機制能夠發(fā)揮憲政體制的最大功效。但是懸浮議會狀態(tài)下，“行政權-立法權”之間通過絕對多數(shù)政黨占據(jù)議會而形成的協(xié)同機制遭到破壞，因為掌控內(nèi)閣行政權的執(zhí)政黨作為少數(shù)派，掌控議會立法權的能力下降甚至喪失。這種對于“行政權-立法權”協(xié)同機制的破壞，成為懸浮議會導致現(xiàn)實政治困境的重要原因。

“議行”關系重塑：權力重心的偏移

被稱為“議會之母”的英國議會權力重心實際上經(jīng)歷了從上議院到下議院，最終由議會轉移到內(nèi)閣，議會成為“下院多數(shù)席位政黨的馴服工具”的過程。政治重心自然從立法權向行政權偏移。通過執(zhí)政黨作為權力轉移渠道向內(nèi)閣集中的“議行合一”體制所構成的政黨政治運行體系，決定了英國政治現(xiàn)實背后的政治邏輯。在這個邏輯下，行政權力（內(nèi)閣）強有力的領導地位有賴于兩個前提，一是具有下議院多數(shù)的支持，二是多數(shù)黨保持團結。但以爭奪英國脫歐主導權作為主線的政黨之間激烈交鋒和執(zhí)政黨內(nèi)部的爭斗，造成了行政權的嚴重削弱，行政權與立法權的重心發(fā)生偏移，重塑了英國的“議行”關系。

首先，2017年保守黨在提前大選中失敗，懸浮議會狀態(tài)導致下議院多數(shù)支持脆弱。大選失敗產(chǎn)生的懸浮議會執(zhí)政黨喪失下議院多數(shù)席位，導致“行政-立法”協(xié)同機制失靈，議會立法權力地位提升，政治重心開始偏移。

其次，保守黨在歐盟議題上的分歧因為脫歐而激化，黨內(nèi)裂痕凸顯。這種分裂在兩個層面牽扯并拉低了保守黨內(nèi)閣的行政能力：第一，分裂導致了黨內(nèi)對于領袖的不信任；第二，分裂導致原本就失去多數(shù)議會席位的保守黨議員倒戈，保守黨在議會立法程序上的主導能力喪失。最終導致立法權核心地位的突出，改變了原有的“議行”關系。

最后，司法權力的介入成為政治重心偏向立法權的關鍵砝碼。最初特蕾莎·梅堅持政府對于脫歐進程的全權控制，提出“英國與歐盟之間的磋商是且僅是政府的責任，無關其他”。吉娜·米勒對英國脫歐事務大臣的訴訟案成為決定誰來主導脫歐問題的焦點。2017年1月24日，英國最高法院做出終審判決，即政府不能在沒有議會授權法案的情況下啟動脫歐。至此，司法介入為“議行”關系的重塑提供了合法性支持，在脫歐議題層面，政治權力的重心徹底偏向議會立法權，“議行”關系重塑完成。

在“議行”關系重塑的狀態(tài)下，政治權力重心偏向立法權，行政權主導能力喪失，反饋到政治現(xiàn)實中就是政府提出的政策和立法受阻，其結果又進一步造成政府執(zhí)政能力下降和治理能力下降，導致治理績效低下的行政困境并惡性循環(huán)。2017年大選的結果與特蕾莎·梅寄希望通過大選獲取更多的議會席位以主導立法進程的地位的意愿相違背，保守黨失去議會絕對多數(shù)席位使內(nèi)閣施政環(huán)境雪上加霜?？傊?，議會主權因為“議行”關系的重塑而得到彰顯，內(nèi)閣行政權威下降，政府行政能力衰弱，在推動脫歐進程中舉步維艱，困難重重。

全民公投：由政黨分歧到政治困境

廣義上的全民公投，通常是指全體公民通過行使投票權來決定關乎國家和社會重大利益問題的一種政治制度，是大眾意志的體現(xiàn)。從1973年北愛爾蘭地區(qū)公投開始，英國實際上把它作為處理重大政治事件的手段，并在2000年以《政黨、選舉及全民公投法》的形式固定下來。一方面，采用全民公投這一做法就政治策略來講有合理性，但其結果是公投倡議者難以預料的；另一方面，近些年來由于經(jīng)濟的全球化導致的社會訴求日益多元化，身份政治和民粹主義興起，政黨出于選舉政治的考慮，在一些社會分歧較大的問題上不愿意承擔責任，開始求助于全民公投這一方式作為決策機制。

英國由于歷史與地理的原因，長期以來對歐洲大陸維持“光榮孤立”狀態(tài)，不僅兩大政黨在歐洲問題上存在著不同的意見，而且在每一政黨內(nèi)部也存在分歧和沖突。2016年脫歐公投的背景可從黨內(nèi)、國內(nèi)和國際三個維度進行分析。其一，保守黨內(nèi)部對于歐洲問題分歧嚴重導致脫歐公投；其二，在國內(nèi)動因上，獲得2015年大選勝選的基礎上，完成勝選承諾并爭取支持脫歐的選民選票，成為保守黨一黨執(zhí)政后卡梅倫推動公投的國內(nèi)現(xiàn)實原因；其三，從國際動因上，通過脫歐公投作為籌碼與歐盟談判，獲得對英國更為有利的成員國條件，意圖在歐盟內(nèi)分得更大的利益，也是舉行脫歐公投的重要原因之一。

脫歐公投產(chǎn)生如此大的影響，在于它涉及到英國憲政體制的基本問題。英國在行政權力弱勢的狀態(tài)下，為了從歐盟奪回議會主權，不得不借助人民主權全民公投的表達工具，以獲得更強的合法性。意外的結果反而導致了人民主權與議會主權的對立，人為地引發(fā)了人民與其代表——議會之間的矛盾，造成了現(xiàn)實政治的困境。

從政治學理論來看，當現(xiàn)代國家建立的時候，公民已經(jīng)把自己最重要的權利也就是自然權利通過契約的方式讓渡給國家這一個政治共同體，國家通過制度去保障公民平等、自由、財產(chǎn)安全等權利，同時通過公民選舉政府等民主方式，把國家主權以“主權在民”的方式返回人民。為了實現(xiàn)這種“人民主權”的政治共同體，人類經(jīng)過了漫長的實踐，從直接民主到間接民主，最終代議制民主成為最為可行的制度方案。但是代議制相比于直接民主潛藏了一個無法避免的困境——主權與治權的分離。這一困境會產(chǎn)生兩種風險：一是人民和代表潛在的矛盾（人民主權與議會主權的矛盾）；二是多數(shù)原則下對于少數(shù)的階級立法（多數(shù)人暴政）。

政黨本身聚合社會分歧的功能下降，導致無法凝聚選民共識而產(chǎn)生懸浮議會，在此狀態(tài)下，負責協(xié)調(diào)人民主權和治權的政黨制度能力進一步下降，才導致不得不訴諸民主程序合法性的最高方式——全民公投來為治權行為獲取合法性?？上?，全民公投意外的結果，導致人民主權的合法性與公共權力的正當性之間出現(xiàn)矛盾，使代議制民主制度主權對治權形成嚴重制約和限制，人民與代表之間的矛盾通過公投結果與議會意愿的對立而顯現(xiàn)。

政黨政治結構性問題：脫歐困境的重要根源

從“主權-治權”到“立法權-行政權”，再到“議會-政府”這三對關系，是由政黨政治運行體制所推動的，政治行為體——政黨才是真正掌握控制權的關鍵。政黨作為社會階級階層的一部分，政黨與政黨之間、政黨與國家政權之間、政黨與社會之間，一般是通過一定的關系結構形成政黨制度。政黨制度在一定的憲政體制、國家制度的作用之下，承接介入國家政治實踐的動態(tài)過程，形成政黨政治結構。從政黨政治結構來分析英國脫歐的困境，可以看到：

第一，作為整體的部分——政黨本身的問題。隨著科學技術的發(fā)展和全球化的到來，社會大眾選民政策偏好的分布變得千差萬別。政黨以選舉勝利為目的的政策和類型的趨同，與社會中選民的偏好多樣性差異之間構成了結構性的對抗。這種結構性對抗的結果，最初表現(xiàn)的方式是選民冷漠導致參選率下降，繼而隨著經(jīng)濟發(fā)展的停滯和福利的削減，社會的中下層不滿情緒上升，導致民粹主義的出現(xiàn)。這種結構性對抗反映在選舉結果上，或是新興政黨占據(jù)了因為傳統(tǒng)政黨綱領日益中間化而留下的政策空間而崛起，或是傳統(tǒng)政黨在趨同的同時，為獲得選民支持而采取的關鍵議題的雙重背離。第一重背離是主流政黨為彰顯政黨之間的邊界和政策不同出現(xiàn)的政黨間議題背離；第二重背離是政黨內(nèi)部對于議題的背離，如兩大政黨內(nèi)部在脫歐議題的分歧沖突以及工黨和保守黨黨員的相繼退黨等。

第二，政黨制度發(fā)生的結構性問題引發(fā)國家政治的重大變化。首先，政黨體制嵌入國家制度是政黨政治運行的一般規(guī)律，在通常情況下，執(zhí)政黨占議會絕對多數(shù)席位，這種嵌入不會出現(xiàn)問題。而在懸浮議會的狀態(tài)下，這種嵌入過程則會出現(xiàn)結構性問題。無論是政府合法性與否的判斷、合法性確認程序的倒置，還是“代表性黑箱”都對政府的合法性提出了質疑。其次，議行合一體制的行政權和立法權協(xié)同機制遭到破壞，政府的行政權遭遇議會立法權的制約，因此，執(zhí)政黨為了保證執(zhí)政之目的，同時在于議會立法中獲得主動，在關鍵議題上，或者求助于全民公投的民主程序，用直接民主為政府決策提供合法性，或者在民調(diào)優(yōu)勢的時候開啟大選，以期獲得更多選民授權，這些做法又反過來成為制衡議會立法權的一種手段。

第三，政黨政治的結構性問題。因為政黨自身結構性問題，在選舉制度中的表現(xiàn)就是第一大黨與第二大黨之間差距的縮小。雖然2017年大選塑造了20世紀70年代以來最為明顯的兩黨制，但是主要政黨的席位分散，導致議會中原本無足輕重的小黨成為了相關性政黨。同時，主要政黨之間因為脫歐問題分歧加深，黨內(nèi)分歧溢出則導致了議會內(nèi)政黨碎片化傾向的滋長。更多的相關性政黨和碎片化的議會黨團出現(xiàn)，導致更多政治行為體進入政治過程中，政黨體制超負荷運轉，無法整合政黨間差異。當政策制定過程存在兩個以上否決者時，政府提供的政策就需要被否決者批準。在脫歐的進程中議會內(nèi)所有政黨都成了政治否決者。每個否決者對于該政策的判斷都基于其自身的偏好與國家利益之間距離大小的價值判斷，當存在政策共識的前提下，否決者的增加會擴大該共識的范圍，或者保持不變。當政黨具有不同的偏好，在各個政黨追求帕累托最優(yōu)方案的同時，政黨否決者依據(jù)自身黨派偏好，認為黨派自身的偏好與國家利益距離過遠，而否決整個體系的行動，最終造成“否決制”的政黨體制。

結語

總之，英國的政黨、政黨制度、政黨政治出現(xiàn)的結構性問題，是英國陷入脫歐困境背后的政治邏輯。英國政黨政治通過體系性的系統(tǒng)制約和整體推進，把政黨的偏好斗爭彌散到國家權力運行中，造成了政府權威的削弱，并在懸浮議會的情況下，進一步削弱了行政權在治理國家的主導地位，而相對提升了議會在政治過程中的地位。保守黨試圖借助全民公投為行政權背書的嘗試失敗，表現(xiàn)出“主權-治權”的緊張關系。在“否決制”下的議會則因為過多的否決者而共識難存，構成了當前英國脫歐背后的政治困境。從更廣的范圍講，2016年英國的脫歐公投和美國總統(tǒng)大選特朗普上臺以來，西方國家政黨政治正在發(fā)生的變化和變異的種種表現(xiàn)，暴露了其自身的結構性問題，說明西方國家的政黨政治正進入一個變化和調(diào)整時期。西方各國政黨和政黨政治急需革故鼎新，也必然導致政治制度的發(fā)展和變革。