◎陳兆紅

縮小城鄉(xiāng)差距，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，是世界各國在工業(yè)化和現(xiàn)代化進(jìn)程中面臨的共同課題。美國作為世界經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國，在通過制度保障和政策支持等途徑推進(jìn)鄉(xiāng)村振興方面，積累了比較豐富的經(jīng)驗(yàn)。

注重立法先行，依法治理鄉(xiāng)村

美國注重立法先行，制定和完善聯(lián)邦或地方性法律法規(guī)，發(fā)揮法律的規(guī)范、調(diào)控和監(jiān)督職能，夯實(shí)鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展的法律基礎(chǔ)。目前已形成了以農(nóng)業(yè)法為基礎(chǔ)和中心，以100多個(gè)重要法律為配套的比較完善的農(nóng)業(yè)法律法規(guī)體系，為美國鄉(xiāng)村的建設(shè)發(fā)展提供了完備的法律保障。

1.農(nóng)業(yè)農(nóng)村基本立法

1933年美國通過《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》，確立農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，規(guī)定了土地休耕、信貸和價(jià)格支持、限額銷售等制度，強(qiáng)化政府對農(nóng)業(yè)的有效干預(yù)。第二次世界大戰(zhàn)后，經(jīng)多次修訂，逐步形成了以《農(nóng)業(yè)法》《農(nóng)業(yè)安全與農(nóng)村投資法案》《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)完善和改革法》及《農(nóng)村發(fā)展法》等為代表的法律體系。20世紀(jì)80年代后，美國農(nóng)業(yè)立法成為獨(dú)立的法律部門。2018年1月，美國農(nóng)業(yè)部長桑尼·珀杜發(fā)布了美國農(nóng)業(yè)部2018年農(nóng)業(yè)法案和立法原則：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與保護(hù)；貿(mào)易和對外農(nóng)業(yè)事務(wù)；食物，營養(yǎng)和消費(fèi)者服務(wù)；營銷和監(jiān)管計(jì)劃；食品安全和檢驗(yàn)服務(wù)；研究，教育與經(jīng)濟(jì)；鄉(xiāng)村發(fā)展；自然資源與環(huán)境；管理[1]。

2.農(nóng)地開發(fā)利用立法

南北戰(zhàn)爭期間，美國就有《宅地法》，此后又頒布了《贈(zèng)地學(xué)院法》《新地開墾法》《荒地法》《土地政策和管理法》及《聯(lián)邦土地管理法》等法律法規(guī)，既依法保護(hù)私人的土地所有權(quán)，也保護(hù)私人土地的開發(fā)和利用，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

3.農(nóng)業(yè)投入立法

為了給農(nóng)業(yè)發(fā)展、振興鄉(xiāng)村提供信貸支持，美國制定了農(nóng)業(yè)投入和農(nóng)業(yè)信貸的專門法律，包括《農(nóng)業(yè)貸款法》《農(nóng)業(yè)信貸法》《農(nóng)場貸款法》《農(nóng)作物貸款法》《農(nóng)場抵押貸款法》以及《取消農(nóng)場抵押贖回權(quán)法》等。依照法律規(guī)定，美國成立了聯(lián)邦土地銀行、聯(lián)邦中介信貸銀行和合作社銀行等農(nóng)業(yè)信貸機(jī)構(gòu)，構(gòu)建完善的農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)，為農(nóng)業(yè)投入提供了法律保障。

4.農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持和保護(hù)立法

制定《食品農(nóng)業(yè)資源及貿(mào)易法》《農(nóng)產(chǎn)品銷售協(xié)議法》《農(nóng)業(yè)易腐商品法》以及《農(nóng)業(yè)貿(mào)易發(fā)展和援助法》等農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持和農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易等方面法律。美國政府主要通過農(nóng)業(yè)計(jì)劃支持大田作物的生產(chǎn)、銷售和貿(mào)易，促使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)更趨向合理，農(nóng)場主可自由決定是否參加政府計(jì)劃。

5.自然資源保護(hù)和環(huán)境立法

制定《自然資源保護(hù)和恢復(fù)法》《荒地和景觀河流法》《野生生物保護(hù)區(qū)體系管理法》以及《國家環(huán)境政策法》等法律法規(guī)，加強(qiáng)自然資源保護(hù)，有效維持生態(tài)平衡。

加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施，促進(jìn)互聯(lián)互通

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在鄉(xiāng)村振興中具有重要作用，美國通過加強(qiáng)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，補(bǔ)齊了這一短板。

1.增加基礎(chǔ)設(shè)施投資

道路、供水供電、垃圾與污水處理等基礎(chǔ)設(shè)施具有先行性、基礎(chǔ)性和公益性等特點(diǎn)，其建設(shè)不僅周期長、而且投資數(shù)額巨大，村鎮(zhèn)、農(nóng)場和家庭無力承擔(dān)。因此，美國綜合運(yùn)用信貸擔(dān)保、補(bǔ)貼等政策工具，加大鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資力度，聯(lián)邦政府、地方政府和開發(fā)商共同承擔(dān)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金。其中鄉(xiāng)村道路和垃圾污水處理等公益半公益基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金由聯(lián)邦政府和地方政府共同承擔(dān)[2]；鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)的交通、通信及水電等配套生活設(shè)施建設(shè)資金由開發(fā)商負(fù)責(zé)[3]。

2.實(shí)行支持投資計(jì)劃

在鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施方面，美國政府實(shí)行鄉(xiāng)村通信和寬帶、鄉(xiāng)村電力、水資源和環(huán)境三大領(lǐng)域的支持投資計(jì)劃，促進(jìn)鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的多元化投資，提升鄉(xiāng)村居民生活質(zhì)量，保護(hù)和改善鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境。在2009-2016財(cái)政年度，美國財(cái)政用于資助鄉(xiāng)村發(fā)展的資金為2534.34億美元，資助項(xiàng)目達(dá)138.94萬個(gè)[4]。

3.嚴(yán)控基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃

美國強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃的控制，為確保其權(quán)威性，規(guī)定基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃批準(zhǔn)后，不能隨意更改。政府要求高速公路必須貫穿鄉(xiāng)村，規(guī)定鄉(xiāng)村公路的寬度和等級，甚至每一英畝土地上的建筑面積和建筑物的高度、使用性質(zhì)等。要求鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)保證給水通、排水通、電力通、電信通、熱力通、道路通、煤氣通和場地平整[5]。

重視鄉(xiāng)村規(guī)劃，嚴(yán)格功能分區(qū)

科學(xué)合理的區(qū)域規(guī)劃是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要前提和基礎(chǔ)，美國在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的歷程中非常重視農(nóng)村區(qū)域規(guī)劃。

1.注重以民為本

以民為本是美國鄉(xiāng)村區(qū)域規(guī)劃的特色。美國主要遵從四個(gè)原則進(jìn)行鄉(xiāng)村區(qū)域規(guī)劃。一是滿足當(dāng)?shù)孛癖娚畹幕拘枨?。鄉(xiāng)村區(qū)域規(guī)劃充分考慮當(dāng)?shù)孛癖娎妫黾赢?dāng)?shù)孛癖娛杖牒吞岣呱钯|(zhì)量鄉(xiāng)村規(guī)劃的目的，在鄉(xiāng)村建立幼兒園和醫(yī)院門診等生活基礎(chǔ)設(shè)施。二是最大限度地綠化美化鄉(xiāng)村環(huán)境。美國政府從20世紀(jì)60年代開始進(jìn)行“生態(tài)村”建設(shè)，注重水源保護(hù)和空氣清新，每個(gè)鄉(xiāng)村社區(qū)都配有垃圾場和污水處理設(shè)施，保證鄉(xiāng)村環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。三是充分尊重當(dāng)?shù)孛癖娚顐鹘y(tǒng)。在進(jìn)行區(qū)域規(guī)劃時(shí)，美國注重結(jié)合當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗習(xí)慣，保護(hù)鄉(xiāng)村物質(zhì)與非物質(zhì)文化遺存，依托當(dāng)?shù)氐拿袼罪L(fēng)情和鄉(xiāng)村意境發(fā)展鄉(xiāng)村旅游。四是突出鄉(xiāng)村固有的鮮明特色。美國鄉(xiāng)村區(qū)域規(guī)劃注重挖掘資源優(yōu)勢，凸顯當(dāng)?shù)靥厣玔6]。

2.嚴(yán)格功能分區(qū)

美國鄉(xiāng)村規(guī)劃實(shí)行嚴(yán)格的功能分區(qū)制度，政府在進(jìn)行鄉(xiāng)村區(qū)域規(guī)劃時(shí)，嚴(yán)格劃分土地使用類別，劃分為農(nóng)田、居住區(qū)和商業(yè)區(qū)等不同的功能區(qū)，通常用道路、景觀區(qū)和綠化帶分隔，主干道和高速公路分隔農(nóng)田和居住區(qū)；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)和居住區(qū)用公共空間走廊和主干道作為緩沖分隔；商業(yè)功能區(qū)與居住區(qū)用道路和景觀隔離。

發(fā)展醫(yī)療保險(xiǎn)，強(qiáng)化社會(huì)保障

美國政府通過發(fā)展鄉(xiāng)村醫(yī)療事業(yè)和完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系，為鄉(xiāng)村居民和農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展提供可靠的社會(huì)保障。

1.發(fā)展鄉(xiāng)村醫(yī)療事業(yè)

一是資金向鄉(xiāng)村地區(qū)傾斜。美國政府提供特別資金，鼓勵(lì)相關(guān)基金組織向鄉(xiāng)村地區(qū)傾斜，建設(shè)一大批中小型醫(yī)院，配備優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療設(shè)備，改善鄉(xiāng)村的醫(yī)療條件。二是提供醫(yī)療服務(wù)。美國農(nóng)村65歲以上老人的醫(yī)療開支由政府承擔(dān)，醫(yī)療服務(wù)與城市居民一致。政府對貧困家庭、少年兒童和其他弱勢群體實(shí)施免費(fèi)醫(yī)療和緊急救助等措施，對鄉(xiāng)村居民特別是偏遠(yuǎn)地區(qū)的居民通過設(shè)立特別基金的方式，降低其所繳納的保險(xiǎn)費(fèi)，確保鄉(xiāng)村居民都能享受到基本的醫(yī)療服務(wù)。三是鼓勵(lì)大學(xué)畢業(yè)生到偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村地區(qū)從事醫(yī)療服務(wù)，充實(shí)加強(qiáng)醫(yī)療隊(duì)伍。

2.完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系

一是設(shè)立聯(lián)邦農(nóng)作物公司。美國于1922年成立農(nóng)業(yè)災(zāi)害保險(xiǎn)部，統(tǒng)籌分析和評估全國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。二是設(shè)立聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)公司，統(tǒng)籌農(nóng)作物保險(xiǎn)的經(jīng)營管理。農(nóng)作物保險(xiǎn)的具體業(yè)務(wù)由私人農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)，但需要經(jīng)過聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)公司審批。政府通過再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)向私營再保險(xiǎn)公司補(bǔ)貼管理費(fèi)用，向聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)公司提供經(jīng)營成本補(bǔ)貼，以提高其應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)能力[7]。

3.實(shí)施農(nóng)作物保險(xiǎn)計(jì)劃

農(nóng)作物保險(xiǎn)計(jì)劃是美國農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理體系的核心，由政府負(fù)責(zé)整體設(shè)計(jì)和監(jiān)管，實(shí)施、銷售和保單維護(hù)則由保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)，農(nóng)戶或農(nóng)民自愿參與。農(nóng)作物保險(xiǎn)計(jì)劃覆蓋面廣泛，涵蓋農(nóng)作物品種約130個(gè)，超過70%的農(nóng)作物面積都納入農(nóng)作物保險(xiǎn)計(jì)劃。2016年，參與到農(nóng)作物保險(xiǎn)交付系統(tǒng)的私營保險(xiǎn)公司有18家、保險(xiǎn)代理12500人、險(xiǎn)損估價(jià)師5000人，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者提供保單約120萬份。在農(nóng)作物保險(xiǎn)計(jì)劃中，收入保護(hù)險(xiǎn)是主力軍。在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)總保費(fèi)中，農(nóng)業(yè)收入保險(xiǎn)保費(fèi)金額占比達(dá)83%，農(nóng)民參保率超過80%[8]。美國政府通過對投保的農(nóng)場主提供保費(fèi)補(bǔ)貼減輕農(nóng)戶或農(nóng)民負(fù)擔(dān)，保費(fèi)補(bǔ)貼大體在50%-80%[9]。

實(shí)施送教下鄉(xiāng)，推動(dòng)農(nóng)民轉(zhuǎn)型

送教下鄉(xiāng)是將城鎮(zhèn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技知識(shí)、農(nóng)務(wù)技法推廣普及到鄉(xiāng)村的各類活動(dòng)的統(tǒng)稱。

1.形式

一是農(nóng)民講習(xí)會(huì)（Farmers'Institute）。1863年，馬薩諸塞州農(nóng)務(wù)委員會(huì)在冬季農(nóng)閑時(shí)節(jié)舉辦2-3天的農(nóng)民講習(xí)會(huì)，促進(jìn)城市政治、教育等機(jī)構(gòu)與農(nóng)民進(jìn)行交流。此后各州農(nóng)務(wù)委員會(huì)和農(nóng)學(xué)院校大力推動(dòng)，農(nóng)民講習(xí)會(huì)盛行全美各地。但是，農(nóng)民講習(xí)會(huì)存在著培訓(xùn)時(shí)間較短和農(nóng)民將培訓(xùn)內(nèi)容應(yīng)用于實(shí)踐較難的缺陷，因而效果不夠顯著。二是農(nóng)業(yè)科技示范田（Demonstration Farm）。為了彌補(bǔ)農(nóng)民講習(xí)會(huì)的缺陷，美國送教下鄉(xiāng)之父希曼·納普提出“耳聽為虛，眼見為實(shí)，親手實(shí)踐方為最佳”的農(nóng)業(yè)科技示范田思路，即通過租種農(nóng)田向農(nóng)民傳遞先進(jìn)理念，引導(dǎo)農(nóng)民用先進(jìn)技法進(jìn)行耕種和管理，使農(nóng)民親身感受現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技成果，以此為基地傳播農(nóng)業(yè)科技知識(shí)、培訓(xùn)農(nóng)務(wù)技能。

2.成果

通過持續(xù)創(chuàng)新以農(nóng)民為本的送教下鄉(xiāng)運(yùn)動(dòng)，“催生”出美國現(xiàn)代農(nóng)民教育與培訓(xùn)體系；各種農(nóng)業(yè)技能培訓(xùn)模式充分發(fā)展，對農(nóng)業(yè)科技普及推廣協(xié)作體系形成具有奠基作用。各級政府部門、農(nóng)學(xué)院校、農(nóng)科實(shí)驗(yàn)站系統(tǒng)、農(nóng)民組織以及社會(huì)各界的積極投入和全力支持，促使送教下鄉(xiāng)運(yùn)動(dòng)得以蓬勃興起，促進(jìn)農(nóng)民向新職業(yè)群體轉(zhuǎn)型，極大提升了農(nóng)業(yè)從業(yè)者對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技的接受程度和學(xué)習(xí)意識(shí)，農(nóng)民階層的“向?qū)W之心”得以確立，農(nóng)民務(wù)農(nóng)生涯融入了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與經(jīng)營體系要素，促使農(nóng)民邁進(jìn)新時(shí)代。

開發(fā)人力資源，建立科教體系

加強(qiáng)農(nóng)村人力資源開發(fā)，提升農(nóng)民人力資本質(zhì)量，是美國推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的有效路徑。

1.加強(qiáng)人力資源立法

早在1860年，美國頒布《莫利爾法》，標(biāo)志著政府開始干預(yù)職業(yè)教育。此后150余年間，美國相繼制定了《史密斯-利弗法案》《史密斯-休斯法》《喬治·里德法》《人力訓(xùn)練與發(fā)展法》《就業(yè)培訓(xùn)合作法》和《學(xué)校-工作多途徑法案》等[10]，主要涉及基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育和繼續(xù)教育以及農(nóng)業(yè)推廣三大領(lǐng)域。

2.重視農(nóng)民教育培訓(xùn)

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化對農(nóng)民素質(zhì)要求更高，因而美國十分重視農(nóng)民的教育培訓(xùn)。美國政府財(cái)政撥款都會(huì)優(yōu)先向農(nóng)業(yè)和農(nóng)民教育傾斜，建立了完備的農(nóng)民教育和農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系，在地方設(shè)立農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣中心，在農(nóng)村開辦農(nóng)民培訓(xùn)班，幫助農(nóng)民了解農(nóng)業(yè)知識(shí)，提高技能。大學(xué)和地方政府既聯(lián)合進(jìn)行農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣，也承擔(dān)農(nóng)民的職業(yè)培訓(xùn)。美國已經(jīng)構(gòu)建了一套完整的技術(shù)培訓(xùn)體系，每個(gè)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)力接受培訓(xùn)需要達(dá)到一定的時(shí)間，通過考核取得合格證書，才能夠從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，獲得職業(yè)準(zhǔn)入資格，農(nóng)業(yè)產(chǎn)品才能獲得市場準(zhǔn)入。

3.建立農(nóng)業(yè)科教體系

為推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技研究成果轉(zhuǎn)化，提高科技成果應(yīng)用于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的比例，美國除了建設(shè)農(nóng)學(xué)院以及農(nóng)業(yè)科技成果實(shí)驗(yàn)站之外，由農(nóng)業(yè)部直接牽頭負(fù)責(zé)，由聯(lián)邦政府和州政府聯(lián)合撥款，建立從聯(lián)邦到各州垂直管理的農(nóng)業(yè)科技管理部門，選派優(yōu)秀學(xué)生進(jìn)入研究站，通過帶領(lǐng)農(nóng)民進(jìn)行科學(xué)成果實(shí)驗(yàn)，既讓農(nóng)民掌握更高科技含量的農(nóng)業(yè)技能，又可以把科研成果轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力[11]。因此，美國農(nóng)民擁有教育和科技兩把利劍，進(jìn)一步加快了美國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，促進(jìn)了鄉(xiāng)村振興。

實(shí)行計(jì)劃措施，扶持鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)

1.實(shí)行激勵(lì)性計(jì)劃

為刺激鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)復(fù)興，美國政府實(shí)行商業(yè)與產(chǎn)業(yè)類發(fā)展計(jì)劃、專門性計(jì)劃、合作性計(jì)劃和鄉(xiāng)村能源計(jì)劃四類計(jì)劃措施，增加鄉(xiāng)村就業(yè)機(jī)會(huì)，促進(jìn)鄉(xiāng)村商業(yè)繁榮，確?？沙掷m(xù)能源供給，使得鄉(xiāng)村公司和鄉(xiāng)村居民等群體直接受益。

2.制定特殊發(fā)展計(jì)劃

2010年，美國發(fā)起鄉(xiāng)村“鋒線力量”額外援助倡議計(jì)劃，該計(jì)劃面向最貧困和偏遠(yuǎn)的鄉(xiāng)村區(qū)域。根據(jù)該計(jì)劃，2016年美國農(nóng)業(yè)部投資超過8.2億美元用于高貧困鄉(xiāng)村區(qū)域，投資21億美元，為貧困鄉(xiāng)村提供鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)維持發(fā)展資助[12]。

構(gòu)建城鎮(zhèn)體系，人口雙向流動(dòng)

1.構(gòu)建“大都市區(qū)”城鎮(zhèn)體系

具有開放、梯度輻射效應(yīng)的“大都市區(qū)”城鎮(zhèn)體系是推動(dòng)美國鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵。二戰(zhàn)以來，美國城鎮(zhèn)郊區(qū)化發(fā)展勢頭強(qiáng)勁，大量小城鎮(zhèn)依托中心城市快速發(fā)展，小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)始終以中心城市為軸心橫向擴(kuò)散，產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向注重工農(nóng)協(xié)調(diào)互動(dòng)，促使美國形成了中心城市和郊區(qū)功能既各有側(cè)重又相互依存的“大都市區(qū)”[12]。

2.城鄉(xiāng)人口雙向自由遷徙

隨著工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加快，美國農(nóng)村人口迅速向工業(yè)城市和礦業(yè)基地集中，1952年，美國只有3%人口直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)了真正意義上的城市化。但是，1970年以后，美國城市創(chuàng)業(yè)成本增加，農(nóng)村生活質(zhì)量提高，環(huán)境條件更優(yōu)越，城市人口開始向農(nóng)村倒流，1990年美國城市化程度下降到76%。美國城鄉(xiāng)居民雙向自由遷徙制度，促進(jìn)了人口城鄉(xiāng)布局自然合理，推動(dòng)了美國鄉(xiāng)村振興。