◎中國農(nóng)科院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究調(diào)查組

近年來，我國糧食生產(chǎn)呈連續(xù)穩(wěn)定增長態(tài)勢(shì)，為國家糧食安全提供了一定的保障。但當(dāng)前，多個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)面臨農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比較效益低、農(nóng)耕勞動(dòng)力不足、部分流轉(zhuǎn)耕地基礎(chǔ)條件差和農(nóng)民流轉(zhuǎn)觀念較保守等困難，陷于“增糧而不增收”的窘境，最終導(dǎo)致了糧地撂荒的發(fā)生[1]。2017年以來，中國農(nóng)科院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究調(diào)查組通過對(duì)湖南、河南、安徽、廣西、海南和江西等省區(qū)進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村存在不同程度的農(nóng)田撂荒現(xiàn)象，既包括分散小農(nóng)戶，也包括產(chǎn)糧大戶。如江西省萍鄉(xiāng)市農(nóng)村2017年幾乎有25%的耕地撂荒。據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)部門調(diào)查，海南省撂荒2年以上的耕地共17.88萬畝，其中，儋州4.88萬畝，海口2.84萬畝，文昌2.56萬畝，屯昌2.4萬畝，澄邁1.86萬畝，東方1.52萬畝，昌江1.82萬畝；廣西產(chǎn)糧大縣橫縣也有近10%的耕地出現(xiàn)撂荒。撂荒以季節(jié)性撂荒為主，從地形上來看，旱地比水田、山區(qū)坡地比低地平壩撂荒更為嚴(yán)重。我國農(nóng)村耕地大面積撂荒不但造成了耕地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，而且還威脅到了國家糧食安全，應(yīng)當(dāng)引起政府有關(guān)部門的高度重視。

原因

1.比較效益低，農(nóng)民種糧積極性不高

近兩年，我國各地農(nóng)資價(jià)格尤其是尿素（70-95元／袋）、磷酸二銨（120-145元／袋）和農(nóng)業(yè)臨時(shí)工的勞務(wù)價(jià)格上漲，而農(nóng)藥價(jià)格雖較穩(wěn)定，但隨著病蟲害抗藥能力的增強(qiáng)，導(dǎo)致用藥頻率增多，也使得用量增長，且新型成分農(nóng)藥價(jià)格大約是常用成分農(nóng)藥價(jià)格的2-3倍，均增大了農(nóng)民種糧的成本。與此同時(shí)，糧食市場價(jià)格走低，造成農(nóng)民純收益減少，與進(jìn)城務(wù)工收益形成強(qiáng)烈反差，降低了農(nóng)民種地的熱情與積極性[2]。如2017年，當(dāng)玉米臨時(shí)收儲(chǔ)政策取消，“托底收購價(jià)”向“市場化收購”轉(zhuǎn)型后，河南固始縣玉米價(jià)格急劇下跌，市場收購價(jià)格降低0.25-0.3元/每公斤，雖然畝產(chǎn)略有增加（平均增加0.42公斤/畝），但最終每畝收入仍減少160-200元左右。尤其對(duì)于種糧大戶而言，土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用、雇傭勞動(dòng)力價(jià)格不斷看漲、自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)高以及農(nóng)業(yè)貸款難、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)升級(jí)難、轉(zhuǎn)包期限短等問題，均是其憂慮未來的重要原因。歸根到底，糧食生產(chǎn)比較效益低是普通農(nóng)戶放棄種地的最根本原因。

2.青壯年勞動(dòng)力缺乏，現(xiàn)有耕地?zé)o力全部耕種

在多數(shù)產(chǎn)糧大縣田地勞作的農(nóng)民中，以50歲以上的中老年人居多，40-50歲的中年人較少，30-40歲的青年人更少，很難看到20-30歲年輕人勞作的身影。2017年7月，課題組在河南省固始縣和息縣隨機(jī)抽取了110戶樣本農(nóng)戶進(jìn)行問卷調(diào)查。統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明，在這兩個(gè)產(chǎn)糧大縣的留村種地農(nóng)民中，年齡最大的77歲，最小的34歲；其中，60歲以上的26人（女6，男20），占23.6%；50-59歲的42人（女26，男16），占38.2%；40-49歲的39人（女26，男13人），占35.5%；34-39歲的4人（女3，男1），占4%；33歲以下幾乎沒有?！?0后”不愿種地，“80后”不會(huì)種地，“90后”不提種地這一普通現(xiàn)象是許多省區(qū)出現(xiàn)農(nóng)村勞動(dòng)力匱乏、農(nóng)村耕地大面積撂荒的主要原因。農(nóng)業(yè)后繼乏人，既影響現(xiàn)在的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，更給未來的農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來隱患[3]。

3.耕種條件差，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)困難

土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中，產(chǎn)糧大戶更偏好集中連片、交通便利和水利灌溉條件較好的良田，而有些田地因?yàn)橘Y金投入不足，分布零散或偏遠(yuǎn)，導(dǎo)致灌排水設(shè)施和田間道路等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施較差，無形之中增大了耕種勞動(dòng)強(qiáng)度，降低了農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平和管理能力，造成即便在少收甚至不收租金進(jìn)行流轉(zhuǎn)的條件下，也較少有人愿意接手耕種，以至于這部分農(nóng)田被迫撂荒[4]。

4.農(nóng)民心存顧慮，不敢或不愿出租土地

部分農(nóng)民對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)依然心存顧慮，擔(dān)心土地一旦流轉(zhuǎn)出去，國家的惠農(nóng)補(bǔ)貼資金就不能發(fā)放到自己手中，可能失去土地這一賴以生存和發(fā)展的基本保障[5]。由此可見，“三權(quán)”意識(shí)還未深入人心。且在土地確權(quán)落實(shí)之前，農(nóng)地即便荒著，也不敢讓他人耕種。另外，還有一些租地者完成土地流轉(zhuǎn)，只是為了拿到政府相關(guān)補(bǔ)貼，甚至租戶支付的土地租金還不夠出租農(nóng)民用于修整收回租地的成本，使得惜地農(nóng)民寧愿撂荒，也不愿意進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

5.對(duì)撂荒農(nóng)戶缺乏必要的約束和監(jiān)管機(jī)制

承包農(nóng)戶對(duì)于所承包土地歸屬權(quán)的認(rèn)識(shí)存在誤解，認(rèn)為承包的土地使用權(quán)在自己手中，是否種、何時(shí)種、種什么完全憑自我意愿，忽略了村集體的利益[6]，而政府部門對(duì)撂荒農(nóng)戶缺乏也必要的約束和監(jiān)管機(jī)制。

建議

1.標(biāo)本兼治，守住十八億畝紅線

十八億畝耕地是“飯碗端在中國人自己手中”的基本資源保證。建議從三方面加強(qiáng)管控：一是嚴(yán)格管控耕地，防止因城鎮(zhèn)化和房地產(chǎn)開發(fā)而占用基本農(nóng)田。二是充分利用十八億畝耕地，從政策和行政管理上嚴(yán)禁不當(dāng)棄耕撂荒，每年定期加強(qiáng)督查，落實(shí)問責(zé)制，遏止農(nóng)田大面積撂荒。三是加強(qiáng)科學(xué)管理，積極推廣實(shí)用的先進(jìn)種養(yǎng)技術(shù)，培肥地力，加強(qiáng)農(nóng)田基本建設(shè)項(xiàng)目，防止和減少農(nóng)田污染，持續(xù)提高耕地資源的轉(zhuǎn)化效率。

2.節(jié)本與增效雙管齊下，增強(qiáng)農(nóng)民種糧積極性

（1）積極培育農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體，設(shè)立種糧大戶扶持資金和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)種糧達(dá)人培養(yǎng)基金。在種、收、銷等重要環(huán)節(jié)對(duì)種糧合作社、家庭農(nóng)場及種糧專業(yè)農(nóng)戶進(jìn)行專項(xiàng)補(bǔ)貼，同時(shí)繼續(xù)提高對(duì)大中型農(nóng)機(jī)具的補(bǔ)貼力度，鼓勵(lì)種糧大戶購買農(nóng)業(yè)機(jī)械化服務(wù)，通過規(guī)?；?、效益化和專業(yè)化生產(chǎn)降低種糧生產(chǎn)成本，從農(nóng)業(yè)科技服務(wù)到補(bǔ)貼，為種糧大戶把薪助火，保駕護(hù)航。

（2）積極引導(dǎo)種糧大戶發(fā)展循環(huán)種養(yǎng)技術(shù)，藏糧于地，藏糧于技。如山東省枳溝鎮(zhèn)農(nóng)民發(fā)展的“七位一體”循環(huán)種養(yǎng)技術(shù)就將果樹種植、食用菌栽培、生物飼料生產(chǎn)、畜禽健康養(yǎng)殖、畜禽糞便沼氣處理、有機(jī)肥生產(chǎn)應(yīng)用和沼氣能源開發(fā)應(yīng)用有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)了各個(gè)環(huán)節(jié)互補(bǔ)共生、農(nóng)業(yè)資源相互轉(zhuǎn)化；湖南省則在全省推廣了稻田綜合種養(yǎng)，通過將水稻栽培、水產(chǎn)養(yǎng)殖技術(shù)對(duì)接和集成，做到一地雙業(yè)、一水雙用、一田雙收、糧漁雙贏，湖南省南縣、大通湖等環(huán)洞庭湖集成創(chuàng)新了“稻蝦共作”模式，綏寧祁東縣等集成了“稻鰍共作”立體種養(yǎng)模式，稻田綜合種養(yǎng)既保障了農(nóng)民的“米袋子”，又鼓起了農(nóng)民的“錢袋子”。

（3）創(chuàng)新財(cái)政扶持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策工具。建議針對(duì)種糧大戶，適時(shí)研究并推出定制保險(xiǎn)產(chǎn)品，在糧食作物的播種、成長、收獲及銷售等階段，開發(fā)涉農(nóng)保險(xiǎn)新品種，不斷提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面，最大程度合理規(guī)避與分散種糧大戶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和市場風(fēng)險(xiǎn)。

3.發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營，防止農(nóng)田大面積撂荒

（1）通過經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、股份合作、代耕代種和土地托管等多種方式，加快發(fā)展土地流轉(zhuǎn)型、服務(wù)帶動(dòng)型等多種形式規(guī)模經(jīng)營[7]。

（2）加大對(duì)工商資本的監(jiān)管力度，防止土地流轉(zhuǎn)價(jià)格虛高，給新型經(jīng)營主體造成壓力。完善已流轉(zhuǎn)土地踐信履約機(jī)制，建立退出機(jī)制，妥善化解土地流轉(zhuǎn)糾紛，引導(dǎo)土地規(guī)范、有序及可持續(xù)流轉(zhuǎn)。

（3）鼓勵(lì)發(fā)展“土地流轉(zhuǎn)+務(wù)工”模式，龍頭企業(yè)或農(nóng)業(yè)合作社獲得流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的土地經(jīng)營權(quán)后，可根據(jù)市場需求組織安排生產(chǎn)，投入技術(shù)、人才和管理等先進(jìn)生產(chǎn)要素，快速提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)出效益，企業(yè)可優(yōu)先雇傭流轉(zhuǎn)土地農(nóng)民，使其獲取土地出租收益的同時(shí)，也可獲取勞動(dòng)報(bào)酬收益。

（4）在不改變承包經(jīng)營權(quán)的前提下，將每家每戶的耕地集中起來，采用“一條龍”托管服務(wù)方式，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一整地播種、肥水管理、技術(shù)培訓(xùn)、病蟲防治和機(jī)械收獲，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，增加糧食收益。

4.加強(qiáng)對(duì)撂荒農(nóng)田的制約管理，把控制撂荒農(nóng)地納入村鎮(zhèn)干部考核機(jī)制

（1）借助村規(guī)民約的力量從道德上規(guī)范和引導(dǎo)農(nóng)民正確利用每一分耕地，完善村規(guī)章程，成立耕地保障監(jiān)督小組，使愛護(hù)耕地、人人有責(zé)的意識(shí)深入民心。

（2）將控制農(nóng)田撂荒情況納入村鎮(zhèn)干部考核機(jī)制，及時(shí)分析農(nóng)地撂荒的原因，找出癥結(jié)，切實(shí)解決恢復(fù)撂荒地生產(chǎn)中的實(shí)際困難和問題[8]，制定撂荒地恢復(fù)耕種計(jì)劃，以確保適宜耕種的地塊均可進(jìn)行耕種。

（3）落實(shí)《土地管理法》第37條規(guī)定，禁止任何單位和個(gè)人閑置、荒蕪耕地。已經(jīng)辦理審批手續(xù)的非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地，一年內(nèi)不用而又可以耕種并收獲的，應(yīng)當(dāng)由原耕種該幅耕地的集體或者個(gè)人恢復(fù)耕種，也可以由用地單位組織耕種。承包經(jīng)營耕地的單位或者個(gè)人連續(xù)二年棄耕拋荒的，原發(fā)包單位應(yīng)當(dāng)終止承包合同，收回發(fā)包的耕地。

5.促進(jìn)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)，著力構(gòu)建現(xiàn)代糧食產(chǎn)業(yè)體系

（1）在農(nóng)資投入上，對(duì)化肥、農(nóng)藥等農(nóng)資進(jìn)行集中采購，并與專業(yè)農(nóng)資企業(yè)長期合作以獲取較大的價(jià)格優(yōu)惠；在耕種收割上，研發(fā)推廣適合不同類型地塊的農(nóng)業(yè)機(jī)械，由專業(yè)人員統(tǒng)一機(jī)械化作業(yè)，既緩解小塊及偏僻農(nóng)田流轉(zhuǎn)難的局面，也減輕勞動(dòng)力不足等負(fù)擔(dān)；對(duì)糧食生產(chǎn)全流程進(jìn)行控制，保證糧食品質(zhì)，與收購企業(yè)進(jìn)行直接對(duì)接，解決缺乏倉儲(chǔ)設(shè)施的難題。

（2）糧食主產(chǎn)區(qū)應(yīng)繼續(xù)鼓勵(lì)發(fā)展與土地流轉(zhuǎn)相配套的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)，同時(shí)，專業(yè)服務(wù)還需從生產(chǎn)環(huán)節(jié)向加工、運(yùn)輸?shù)染C合性服務(wù)擴(kuò)展，注重產(chǎn)前、產(chǎn)后服務(wù)體系建設(shè)。

（3）社會(huì)組織機(jī)構(gòu)和服務(wù)企業(yè)應(yīng)拓展農(nóng)村訂單式托管服務(wù)，學(xué)習(xí)借鑒湖南省益陽市農(nóng)田謀士現(xiàn)代農(nóng)業(yè)服務(wù)有限公司由“九代”服務(wù)模式（代育秧、代旋耕、代機(jī)插、代肥水管理、代病蟲害防治、代機(jī)收、代烘干、代存糧、代銷售）向“九化”發(fā)展模式（專業(yè)化服務(wù)、區(qū)域化布局、集團(tuán)化結(jié)盟、多元化解難、機(jī)械化作業(yè)、標(biāo)準(zhǔn)化操作、契約化約束、數(shù)字化管控、規(guī)?；七M(jìn)）轉(zhuǎn)變；支持與鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)經(jīng)營實(shí)體進(jìn)行類似的探索與創(chuàng)新，促進(jìn)糧食主產(chǎn)縣社會(huì)化服務(wù)快速發(fā)展。