中國特色新型智庫對內是政府的“智囊團”，對外也應該發(fā)出“中國聲音”，是“向世界說明中國”的重要力量。但是，當前中國智庫的國際影響力與中國的大國地位仍不匹配。據美國賓西法尼亞大學智庫與公民社會項目組統計，2017年我國僅有7家智庫進入全球智庫綜合排名前100位，這與歐美等智庫大國還有較大差距。 隨著2015年我國首批高端智庫試點單位的掛牌，提升中國智庫的國際議程設置能力已成為當務之急。本文從國際比較的視角，以南海爭端為個案，評估中國、美國、菲律賓、越南四國智庫設置南海議程的機制與效果，在此基礎上，為提升中國智庫的議程設置能力提出對策建議。

智庫在南海爭端中的角色

南海爭端是國際智庫爭奪話語權的典型個案。美國智庫在南?！昂叫凶杂伞背雠_前后承擔了重要角色，以此與中國開展“大國角力”。南海聲索國越南、菲律賓智庫也通過多種渠道發(fā)出聲音，抱團取暖，共同制衡著中國這個“強大的鄰居”。比如將南海命名為“西菲律賓?！本褪窃诜坡少e智庫的推動下完成的，越南“東海研究會”也不斷通過召開會議、發(fā)表研究成果影響南海問題的國際輿論。

本文監(jiān)測和分析了美國、中國、菲律賓、越南智庫有關南海問題的動態(tài)和研究成果。研究問題包括：（1）四國智庫中的哪些專家在設置議程，專家數量、結構和背景如何？（2）四國智庫設置了哪些方面的議程？（3）四國智庫議程設置的機制是什么？（4）四國智庫議程設置的效果如何？設置以上研究問題的原因在于，問題一希望定位南海問題利益相關國家的主要智庫和專家，了解其背景與組成結構；問題二試圖探索這些智庫設置了哪些議程，各自側重南海問題的哪些方面；問題三旨在探索四個國家的智庫如何通過各類學術活動、不同研究成果來設置議程；問題四從國際主流媒體的報道和引用來看四國智庫如何影響南海議程。

研究方法

選擇智庫：以美國賓西法尼亞大學發(fā)布的《全球智庫報告2017》為基礎，選擇中、美、菲、越四個國家排名居前的智庫，同時加入南海研究領域的政府重要決策咨詢機構和高?？蒲性核傆?3家智庫機構。遴選的四國智庫包括：美國布魯金斯學會、卡內基國際和平基金會、蘭德公司；菲律賓國立大學、菲律賓亞洲管理學院、亞洲團結學會、國際對話倡議；越南東海研究會、社會科學翰林院中國研究所、越南社會科學院；中國社會科學院、中國國際問題研究院、中國南海研究院等。

搜集信息：搜集以上智庫的各類信息，包括智庫會議和活動、研究報告、著作、論文、專家簡介、媒體觀點、合作機構、圖片視頻等八大類。這些信息源從智庫官網、搜索引擎和媒體數據庫等渠道獲得。

確定時間：分析時間主要為中共十八大到十九大期間，具體從2012年1月1日至2017年9月30日。

數據挖掘與分析：本文對智庫官方網站進行信息抓取，對中美菲越四國智庫有關南海爭端的各類信息進行定量分析，同時對文本開展定性解讀，探索美、菲、越智庫如何構建南海議程，并與中國智庫的南海議程展開對比。

中美菲越智庫如何設置南海議程

（一）四國智庫設置南海議程的主體

四國智庫的南海問題專家規(guī)模如何？哪些專家在設置南海議程？專家數量、政治背景、學術特長、研究成果將直接影響他們?yōu)楸緡虾?zhàn)略建言獻策的效果。統計發(fā)現：

其一，美國智庫南海專家最多，其次是中國。從南海專家總量來看，美國85人，中國57人，菲律賓18人，越南14人。從體量來看，雖然美國與南海相距遙遠，但其專家人數是最多的，這顯示了美國對于南海問題的高度關注。

其二，越南智庫“旋轉門”專家比例最高，中國最低。美國智庫的“旋轉門”機制早已內生于智庫建立和運營的邏輯中，智庫和政界通過人才流通達到知識與權力的結合，也保證各自的活力。數據顯示，越南的“旋轉門專家”比例為35.7%，菲律賓為33.3%，美國為30.6%，中國為17.5%。雖然越南和菲律賓的南海專家數量有限，但其智庫與政府的關系非常緊密，這也使得其智庫參與南海議程建構非?；钴S，而且與決策直接對接。

其三，美國、菲律賓的“旋轉門”專家數量多、級別高、領域廣。統計顯示，美國的南海專家曾出任職務級別高，這些職位分布在外交、財政、情報等多個領域，如布魯金斯學會的詹姆斯·史坦伯格（James Steinberg）曾任美國副國務卿，布魯金斯學會的李侃如（Kenneth Lieberthal）曾任總統國家安全事務特別助理、美國國家安全委員會亞洲事務部資深主任；菲律賓智庫專家涵蓋前內政部長、前國防委員會主席、前參議員和眾議員等，涉及的領域廣泛；越南也吸收了前外交部副部長參加東海研究會的學術活動。比較而言，中國南海專家的政府背景單一，大多曾在外交部工作，僅有中國國際問題研究院前院長曲星目前擔任駐比利時大使，中國國際問題研究院現院長蘇格曾任冰島大使，他們幾乎都出自外交部直屬的中國國際問題研究院。中國專家主要來自科研院所，不僅“旋轉門專家”比例最低，來自大公司的更是沒有。但中國專家海外背景豐富，42.1%的專家在海外取得學位或有訪學經歷，居四國之首。

（二）四國智庫設置南海議程的內容

在美國方面，各智庫從中美關系切入，警惕中國軍事實力上升，參與推動“航行自由”由議題升級為國際議程。南海問題被國際輿論關注是從2010年開始的，美國國務卿希拉里在東盟地區(qū)論壇外長會議上聲稱，美國在維護南?！昂叫凶杂伞狈矫鎿碛小皣依妗?，此后南海問題由區(qū)域問題上升為國際議題。美國將菲律賓看成盟友，阿基諾三世執(zhí)政期間，美國對菲律賓的南海決策有著決定性影響。杜特爾特上臺后修正了對華態(tài)度，加之特朗普上臺后美國內政外交頻頻陷入困局，南海問題暫時不再是優(yōu)先議題。

在中國方面，各智庫堅持南海爭議的區(qū)域性，在南海仲裁案中加強議程引導。我國長期以來在南海問題上都被動回應西方話語，但在南海仲裁案前后策劃了一系列活動。中國人民大學重陽金融研究院和美國卡內基國際和平基金會合辦“中美智庫南海問題對話會”，由前國務委員戴秉國領銜，邀請了美國前常務副國務卿內格羅蓬特等高官，以及布魯金斯學會等研究中心參加。戴秉國的發(fā)言引起國際輿論強烈反應，尤其是“哪怕美國全部10個航母戰(zhàn)斗群都開進南海，也嚇不倒中國人”的發(fā)言被主流媒體引用48次，被《紐約時報》《華爾街日報》等報道。此外，中國國際問題研究院組織了“南海仲裁案專家座談會”，環(huán)球網特邀察哈爾學會等五家智庫集體發(fā)聲。

在菲律賓方面，各智庫尋求區(qū)域外大國的支持，借國際仲裁提升影響力。他們一方面通過與本國政府互動，由政府高官造勢；另一方面大力邀請美國官員和智庫專家為菲律賓發(fā)聲。在南海仲裁案中，由國際法專家、防務專家、歷史學家、律師等組成的智囊團挑戰(zhàn)中國的南海主權，在國際社會形成了一定影響力。

在越南方面，各智庫利用國際研討會爭取國際社會支持，宣誓南海主權。越南將“南海”稱為“東?！保拔魃场睘椤包S沙”，“南沙”為“長沙”，將“九段線”稱為“牛舌線”。越南智庫的議程主要包括：一是宣誓主權，包括不斷以歷史和科學證據證明越南對“黃沙”和“長沙”擁有主權；二是認為中國的快速發(fā)展讓鄰國感到威脅，稱南海甚至已成為中國的“池塘”；三是認為南海問題是國際性問題，鑒于東盟內部的團結、區(qū)域外大國的介入，以及中國維持國家形象的意愿，中國才可能有所顧忌。

（三）四國智庫設置南海議程的機制

各國智庫綜合運用各種手段對內發(fā)揮“智囊團”的角色，對外發(fā)出本國聲音。智庫設置議程的機制是，以會議和活動、研究報告、著作、論文、媒體發(fā)布、與其他機構合作等方式實現。

其一，智庫會議打造國際影響力。中國智庫會議最多，越南智庫會議規(guī)模最大。國際會議是智庫尋求國際影響力的重要平臺，也是借學術探討實現合縱連橫的有利渠道。在本文統計的6年時間里，中國3家智庫共召開了37次會議；美國34次；菲律賓和越南會議較少，分別為14次和8次。近年來中國南海研究院與美國、加拿大、韓國、日本等國聯合舉辦了一系列論壇，尤其在南海仲裁前后更為密集，論壇內容包括海洋安全、海洋合作等。

從會議規(guī)模來看，越南智庫尤其是東海研究會（越南把“南?！备姆Q為“東?！保┟磕甑膰H研討會規(guī)模很大。東海研究會是越南設置南海議程的重要平臺，2009年的首屆會議參會者以越南專家為主，2012年以后擴展為國際會議，規(guī)模越來越大。雖然東海研究會以民間組織出現，但實際受到越南政府資助，國外學者會獲得旅費支持，會議還準備成文的會議共識，研討會后向全球發(fā)布。

其二，研究報告、論著等成果展示知識權力。美國智庫重視亞洲戰(zhàn)略，中國智庫發(fā)布了大量成果。在南海問題上，各國智庫都擁有幾個品牌性報告，比如卡內基和平基金會發(fā)布的《亞洲戰(zhàn)略》報告，從2004年至2017年每年發(fā)表一份；越南東海研究會每年會后都發(fā)布東海研究報告；中國南海研究院出版的《南海地區(qū)形勢評估報告》由院長吳士存和臺灣政治大學安全研究中心執(zhí)行長劉復國共同策劃并任主編，已連續(xù)出版5年。

其三，智庫交流推進“合縱連橫”。菲律賓、越南尤其重視與西方國家和周邊國家智庫的合作。越南智庫體量不大，卻擅長發(fā)展跨國智庫伙伴，其合作機構包括華盛頓戰(zhàn)略研究中心、加州大學伯克利分校、倫敦國王大學、菲律賓大學等，除與高?？蒲性核献魍?，還發(fā)展了亞太團結聯盟、東南亞預防武裝沖突的全球伙伴關系、東盟戰(zhàn)略和國際研究所等區(qū)域組織、東盟框架內的機構。

（四）四國智庫設置南海議程的效果

國際媒體的引用是評估智庫議程設置效果的一個維度。智庫專家作為消息源，與媒體是相互依賴的關系。智庫需要借助媒體的平臺發(fā)出聲音，引導國際輿論；同時，媒體也需要智庫專家來佐證新聞立場與觀點，體現媒體的權威性。

其一，菲律賓專家被引用量遙遙領先，因南海仲裁受國際媒體高度關注。菲律賓最高法院法官，同時也是菲律賓亞洲管理學院研究員的安東尼奧·卡皮奧（Antonio Carpio）被引次數最多達860次。他長期奉行“親美”路線，是南海仲裁案的操盤手，其觀點被路透社、美聯社、《金融時報》、BBC、《華爾街日報》等引用。越南被引量排第一位的是黃英?。℉oang Anh Tuan），他任外交學院戰(zhàn)略研究院院長；居第二位的鄧定貴（Dang Dinh Quy）曾任外交部副部長、外交學院院長、外交部東海研究院院長、越南駐美大使等。

其二，美國知華派專家被引用量最多，影響力不局限于美國，還輻射到其他國家媒體。數據顯示，美國布魯金斯學會高級研究員杰弗里·貝德（Jeffrey Bader）被引用了92次，位居第一，他曾任國家安全委員會總統特別助理，是奧巴馬總統第一任期的亞洲事務高級顧問，卸任后加入智庫，是知華派代表。居第二位的布魯金斯學會邁克爾·奧漢?。∕ichael O’Hanlon）被引了85次。居第三位的布魯金斯學會約翰·桑頓中國中心的李侃如被引78次。

其三，中國專家的國際媒體影響力僅次于美國，但明星專家仍然較少。南海研究院的吳士存、中國國際問題研究院的阮宗澤、中國國際問題研究院蘇曉暉是在南海議題上被引次數居前三名的專家。尤其吳士存被《紐約時報》引用了5次，被《金融時報》引用10次，被路透社引用9次，被BBC和《華爾街日報》各引用5次。但是像吳士存這樣的南海問題專家還比較少，較難形成統一力量對外發(fā)聲。目前中國有越來越多的退休官員正在承擔二軌外交的角色，但總體氛圍仍不成熟。

提升中國智庫的國際議程設置能力

研究發(fā)現，中國智庫在南海問題上已經發(fā)出有力的“中國聲音”，但與政府的互動落后于美、菲、越三國，“旋轉門”專家人數少、級別低；中國智庫舉辦的會議多，但在會議策劃以及與國際媒體互動上仍有待改進；中國智庫的研究成果豐富，但國際影響力大的專家數量不足。

當前中國智庫缺乏議程設置能力的原因是多方面的。

首先，中國的政治制度和智庫參與決策的機制與西方不同，也缺乏“旋轉門”的制度環(huán)境。雖然近年來國家鼓勵智庫參與公共政策，也建設了一批高端智庫，但是在政治體制機制上尚未實現智庫人才與政府官員的互動，各級官員基本在政府機構內部選拔，人員的分隔始終是信息“雙向流動”的瓶頸。

其次，在國際議程設置上，中國智庫重視決策影響力，而對社會影響力，尤其是國際社會影響力重視不夠。當前中國智庫唯批示論的現象突出，在輿論引導和開啟民智方面亟待加強。目前全國有多家機構建立了智庫評價體系，包括上海社科院智庫研究中心、中國社科院社會科學評價中心、零點國際發(fā)展研究院、南京大學智庫評價中心等。雖然社會影響力也被計入評價指標，但這一指標更依賴專家主觀判斷，對智庫國際影響力指標的量化仍是短板。

最后，面對嚴峻的國際輿論環(huán)境，智庫專家不愿或不敢發(fā)聲來引導國際輿論。中國智庫大多具有官方、半官方背景，民間智庫占比不到5%，絕大部分智庫不需要通過知名度來融資和維系生存。加上西方媒體常帶著偏見引用智庫觀點，中國知識分子又普遍內斂含蓄，缺乏在國際媒體上發(fā)聲的動力與機制。

針對以上發(fā)展瓶頸，中國智庫需要創(chuàng)新議程設置機制。

第一，通過體制機制建設鼓勵智庫專家發(fā)出中國聲音，進一步推動智庫參與公共政策的機制建設，促進中國智庫為國際社會提供公共知識產品。目前“人類命運共同體”“一帶一路”“共商、共建、共享”已被寫入聯合國決議，如何闡釋中國詞匯，讓國際社會更好地理解和認同，中國智庫大有可為。

第二，完善智庫議程設置的機制，通過會議和活動、研究報告、著作、論文、媒體發(fā)布、與國內外機構合作等方式提升中國智庫的國際影響力。國外智庫將經費的相當大部分用于宣傳、推廣與運營，而只將一部分經費用于研究。

第三，在專業(yè)領域打造一批明星專家。像南海問題專家吳士存等不僅有諸多研究成果，而且產生了一定的國際影響力。中國未來需要加強智庫與政府之間的“旋轉門”機制，拓展智庫對接決策層的渠道。

第四，推進完善智庫評估體系，以定性與定量結合的方法，從決策影響力、精英影響力、大眾影響力等層次全面評估。要重視媒體發(fā)布，對于知名國際媒體不僅要敢于接受采訪，還要主動聯系發(fā)布，成為國際媒體的消息源。