董曉方，許書平，張慧婷

(1.自然資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心，北京 100034；2.中國地質(zhì)調(diào)查局自然資源航空物探遙感中心，北京 100083)

2005年，原國土資源部、國家檔案局共同發(fā)布了《礦業(yè)權(quán)檔案立卷歸檔規(guī)范》(國土資發(fā)〔2005〕69號)(以下簡稱“《規(guī)范》”)，首次從國家層面明確了礦業(yè)權(quán)檔案立卷歸檔的方法和基本原則，使礦業(yè)權(quán)檔案在立卷、歸檔、管理和保管上有章可循，為各級國土資源主管部門開展礦業(yè)權(quán)檔案管理工作提供了指導(dǎo)和依據(jù)，使礦業(yè)權(quán)檔案的管理走向規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、科學(xué)化，為提高礦政管理工作水平發(fā)揮重要作用。

1 《規(guī)范》包含的基本內(nèi)容

《規(guī)范》是礦業(yè)權(quán)檔案歸檔的主要制度依據(jù)，主要包括以下十一個方面內(nèi)容：①對礦業(yè)權(quán)檔案進(jìn)行了定義；②規(guī)定了礦業(yè)權(quán)檔案歸檔、保管和利用責(zé)任主體[1]；③規(guī)定了礦業(yè)權(quán)檔案保管期限；④規(guī)定了礦業(yè)權(quán)歸檔管理工作要求；⑤規(guī)定了礦業(yè)權(quán)檔案收集內(nèi)容和要求；⑥規(guī)定了礦業(yè)權(quán)檔案歸檔分類，分為三大類、十一小類；三大類分別為探礦權(quán)管理類、采礦權(quán)管理類和礦產(chǎn)資源儲量管理類。其中探礦權(quán)管理類細(xì)分為四小類，包括探礦權(quán)新立管理類、探礦權(quán)變更管理類、探礦權(quán)監(jiān)督管理類和探礦權(quán)注銷管理類；采礦權(quán)管理類細(xì)分為四小類，包括采礦權(quán)新立管理類、采礦權(quán)變更管理類、采礦權(quán)監(jiān)督管理類和采礦權(quán)注銷管理類；礦產(chǎn)資源儲量管理類細(xì)分為三小類，包括礦產(chǎn)資源儲量評審管理類、礦產(chǎn)資源儲量登記管理類和礦產(chǎn)資源儲量注銷管理類[2]；⑦規(guī)定了礦業(yè)權(quán)檔案歸檔要件清單目錄，根據(jù)不同類別礦業(yè)權(quán)申請所需要件和審批過程中所形成的要件，列出了十一小類礦業(yè)權(quán)檔案文件歸檔目錄及各小類歸檔文件的排序；⑧規(guī)定了礦業(yè)權(quán)檔案編號管理規(guī)則；⑨規(guī)定了礦業(yè)權(quán)檔案建賬管理規(guī)則；⑩規(guī)定了礦業(yè)權(quán)檔案立卷管理規(guī)則；規(guī)定了礦業(yè)權(quán)檔案歸檔管理要求。

2 《規(guī)范》的執(zhí)行在實際工作中存在的問題

自2005年以來，礦業(yè)權(quán)管理形勢發(fā)生巨大變化以及管理制度不斷健全完善，礦業(yè)權(quán)審批內(nèi)容、程序、方式等也發(fā)生了較大變化，尤其2013年，原國土資源部黨組落實“放管服”的決策部署，高度重視礦業(yè)權(quán)行政許可規(guī)范化，部署開展礦業(yè)權(quán)申請資料全面清理工作，礦業(yè)權(quán)申請材料隨之發(fā)生較大改變。2017年礦業(yè)權(quán)審批制度進(jìn)一步持續(xù)完善，研究出臺了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范礦產(chǎn)資源勘查審批登記管理的通知》(國土資規(guī)〔2017〕14號)(簡稱“14號文”)、《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)申請資料的通知》(國土資規(guī)〔2017〕15號)簡稱“15號文”)、《關(guān)于完善礦產(chǎn)資源開采審批登記管理有關(guān)事項的通知》(國土資規(guī)〔2017〕16號)簡稱“16號文”)3個規(guī)范性文件。14號文和16號文以問題為導(dǎo)向，結(jié)合近10年來的礦業(yè)權(quán)管理工作實踐的需要，簡化了審批程序等。15號文對探礦權(quán)的六種類型和采礦權(quán)的五種類型分別制定了申請資料清單，大幅精簡了申請資料。這些使得礦業(yè)權(quán)檔案管理的唯一行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《規(guī)范》中歸檔分類、歸檔文件與目前實際審批、申請要件存在較大差異。

2.1 《規(guī)范》分類不科學(xué)

一是分類不夠科學(xué)細(xì)化?！兑?guī)范》中將探礦權(quán)管理類分為新立、變更、監(jiān)督、注銷四小類，采礦權(quán)管理類分為新立、變更、監(jiān)督、注銷四小類。但在實際歸檔實踐工作中，油氣礦產(chǎn)在辦理采礦權(quán)之前，還有探礦權(quán)試采審批環(huán)節(jié)，按照2015年《國土資源業(yè)務(wù)檔案管理辦法》規(guī)定，探礦權(quán)登記設(shè)新立、延續(xù)、變更、保留、試采和注銷六小類，采礦權(quán)登記設(shè)劃定礦區(qū)范圍、采礦權(quán)新立、延續(xù)、變更和注銷五小類?！兑?guī)范》中對探礦權(quán)延續(xù)、保留和試采項目，采礦權(quán)延續(xù)項目在礦業(yè)權(quán)檔案文件歸檔類目表中缺少對應(yīng)的類別。因此，在2016年之前，礦業(yè)權(quán)檔案立卷歸檔按照《規(guī)范》中的分類，將探礦權(quán)延續(xù)、保留并入探礦權(quán)變更管理類別，將采礦權(quán)延續(xù)并入采礦權(quán)變更管理類別。由此產(chǎn)生的問題是，在礦業(yè)權(quán)檔案統(tǒng)計、編目、編研、利用、分析研究時往往難以以分類號作為依據(jù)，影響礦業(yè)權(quán)歸檔管理和開發(fā)利用。

二是部分分類號閑置。在礦業(yè)權(quán)檔案立卷歸檔實際管理中，探礦權(quán)監(jiān)督管理類、采礦權(quán)監(jiān)督管理類兩個分類號并沒有使用。從探礦權(quán)監(jiān)督管理類的歸檔文件來看，包括勘查單位資質(zhì)審核、勘查登記項目開工報告、探礦權(quán)年度審理報告、勘查項目年度總結(jié)等7項；采礦權(quán)監(jiān)督管理類的歸檔文件包括開發(fā)利用年度報告書、礦山年檢問題及處理材料、“三率”考核指標(biāo)核定表、“三率”指標(biāo)考核表、礦山損失貧化率計算統(tǒng)計表及計算圖等17項。分析探礦權(quán)監(jiān)督管理類和采礦權(quán)監(jiān)督管理類兩個分類號沒有使用的原因大致有以下幾方面：應(yīng)歸入探礦權(quán)監(jiān)督管理類和采礦權(quán)監(jiān)督管理類的部分文件已歸入相應(yīng)的探礦權(quán)、采礦權(quán)檔案文件中；探礦權(quán)、采礦權(quán)監(jiān)督、執(zhí)法、糾紛調(diào)解、行政處罰等，分由多個部門管理，難以由指定的部門進(jìn)行統(tǒng)一立卷歸檔；探礦權(quán)、采礦權(quán)監(jiān)督管理貫穿于礦業(yè)權(quán)管理全過程，時間跨度長，且礦業(yè)權(quán)因?qū)徟鷻?quán)限調(diào)整導(dǎo)致審批機關(guān)發(fā)生變化，以及礦業(yè)權(quán)審批人員發(fā)生變化，增加了立卷歸檔難度。

2.2 礦業(yè)權(quán)檔案文件歸檔類目表中歸檔文件與管理實際不符

隨著礦業(yè)權(quán)管理及礦產(chǎn)資源勘查和開采審批登記制度的改革，礦業(yè)權(quán)審批內(nèi)容、程序、方式等發(fā)生了較大變化，礦業(yè)權(quán)申請材料自2007～2017年發(fā)生較大變化[3](表1和表2)。

從表1和表2中可以看出，2007～2017年，礦業(yè)權(quán)申請要件發(fā)生了較大變化，尤其是在15號文對礦業(yè)權(quán)申請資料進(jìn)一步規(guī)范、簡化后，實際歸檔文件與《規(guī)范》歸檔文件嚴(yán)重不符。通過與《規(guī)范》對比統(tǒng)計分析，《規(guī)范》中探礦權(quán)、采礦權(quán)各子類別歸檔文件分別有很大變化(表3)，現(xiàn)《規(guī)范》已不適用和服務(wù)于當(dāng)下的礦業(yè)權(quán)檔案管理。

表1 2007～2017年探礦權(quán)歸檔文件變化情況

表2 2007～2017年采礦權(quán)歸檔文件變化情況

2.3 礦業(yè)權(quán)檔案文件歸檔類目表中歸檔文件排序與管理實際不符

《規(guī)范》附錄A礦業(yè)權(quán)檔案文件歸檔類目錄中各類別歸檔文件排序為申請文件在前，審批、發(fā)證文件在后。按照部檔案管理工作要求，在實際工作中卷內(nèi)文件排列順序的原則是審批文件在前，申報文件在后，并且審批文件中批復(fù)結(jié)果文件或發(fā)證在前，審批過程文件在后，審批過程文件按批復(fù)順序倒序排列。

3 修改完善《規(guī)范》的建議

2015年，原國土資源部、國家檔案局印發(fā)了《國土資源業(yè)務(wù)檔案管理辦法》的通知(國土資發(fā)〔2015〕175號)，對新形勢下國土資源檔案管理提出了新標(biāo)準(zhǔn)和新要求，為適應(yīng)新形勢下檔案工作要求，亟需修訂完善現(xiàn)行《規(guī)范》，這既是總結(jié)《規(guī)范》行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)實施幾年來礦業(yè)權(quán)檔案管理實踐的必然，也是解決當(dāng)前礦業(yè)權(quán)檔案管理面臨問題的迫切需要。在保持《規(guī)范》文件歸檔類目表中歸檔文件排序的相對穩(wěn)定的同時，使其具有較強的針對性和可操作性，能夠較科學(xué)全面地反映礦業(yè)權(quán)檔案工作客觀規(guī)律。

3.1 補充完善礦業(yè)權(quán)檔案歸檔范圍和分類

實現(xiàn)與2015年原國土資源部聯(lián)合國家檔案局印發(fā)的《國土資源業(yè)務(wù)檔案管理辦法》(國土資發(fā)〔2015〕175號)相關(guān)規(guī)定相一致，將原探礦權(quán)、采礦權(quán)和礦產(chǎn)資源儲量等三大類，調(diào)整為探礦權(quán)、采礦權(quán)兩大類；將探礦權(quán)中的子類別探礦權(quán)新立、變更、監(jiān)督和注銷四小類，調(diào)整為探礦權(quán)新立、延續(xù)、變更、保留、試采和注銷六小類，將原采礦權(quán)中的子類別采礦權(quán)新立、變更、監(jiān)督和注銷四小類，調(diào)整為劃定礦區(qū)范圍、采礦權(quán)新立、延續(xù)、變更和注銷五小類[4]。為保證礦業(yè)權(quán)檔案立卷歸檔內(nèi)容更加全面完整，建議將采礦權(quán)類新增抵押與解押子類別，子類別為采押，歸檔文件包括解押文件、抵押文件、抵押借貸合同及抵押證明資料等材料。

3.2 修改礦業(yè)權(quán)檔案文件歸檔類目表

為進(jìn)一步推進(jìn)簡政放權(quán)、嚴(yán)格規(guī)范審批程序、優(yōu)化調(diào)整審查環(huán)節(jié)、簡化減少要件材料、減輕申請人負(fù)擔(dān)，結(jié)合14號文、15號文、16號文的規(guī)定，對《規(guī)范》文件歸檔類目表中每一小類需歸檔的文件逐一核對修改完善，主要包括審批發(fā)證文件、申請文件和相關(guān)文件三部分。為進(jìn)一步精準(zhǔn)指導(dǎo)歸檔工作，將《規(guī)范》中變更類別歸檔文件進(jìn)一步細(xì)化，將探礦權(quán)變更歸檔文件分為擴大勘查區(qū)塊范圍(含合并)、縮小勘查區(qū)塊范圍(含分立)、變更勘查主礦種、變更探礦權(quán)人名稱和探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓5種情形分別列出。同時將采礦權(quán)變更歸檔文件分為變更擴大礦區(qū)范圍、變更縮小礦區(qū)范圍、變更開采主礦種及開采方式、變更采礦權(quán)人名稱和轉(zhuǎn)讓5種情形分別列出(表3)，便于指導(dǎo)檔案管理人員對礦業(yè)權(quán)檔案的整理、立卷歸檔工作。

表3 探礦權(quán)、采礦權(quán)子類別設(shè)置、歸檔文件變化情況及修訂建議

資料來源：文獻(xiàn)[2]；文獻(xiàn)[5]；文獻(xiàn)[6]～[8]

3.3 調(diào)整礦業(yè)權(quán)檔案文件歸檔類目表中歸檔文件排序

按照檔案管理工作要求，將每個礦業(yè)權(quán)歸檔文件分為三部分，第一部分為審批文件，審批文件中批復(fù)結(jié)果文件即探礦權(quán)的勘查許可證(復(fù)印件)、采礦許可證(復(fù)印件)、劃定礦區(qū)范圍批復(fù)或注銷通知書在前，審批過程文件在后，審批過程文件按批復(fù)順序倒序排列；第二部分為申請文件，申請登記書在前，其他申請文件在后，其他申請文件的排列順序參照《自然資源部非油氣礦業(yè)權(quán)審批登記服務(wù)指南》中各審批事項的申請材料清單順序要求排列；第三部分為其他相關(guān)文件，這部分文件主要是自然資源部行政主管部門在礦業(yè)權(quán)審批管理工作中直接形成的，具有保存價值的文字等內(nèi)容。如修改過程件等文件。

3.4 增加礦業(yè)權(quán)電子文件歸檔與電子檔案管理規(guī)范內(nèi)容

自2008年，原國土資源部(現(xiàn)自然資源部)通過礦業(yè)權(quán)審批系統(tǒng)進(jìn)行電子文件申報和審批，審批系統(tǒng)中保留有探礦權(quán)、采礦權(quán)申報材料電子版本、審批文件及補充通知等，其中審批文件等是以表單形式存儲，未形成電子文件。為適應(yīng)新形勢下檔案管理現(xiàn)代化的要求，應(yīng)在《規(guī)范》中增加礦業(yè)權(quán)電子文件的歸檔管理規(guī)范內(nèi)容，包括礦業(yè)權(quán)審批電子文件歸檔范圍、保管期限、元數(shù)據(jù)方案和數(shù)據(jù)交換等標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，為礦業(yè)權(quán)審批電子文件的歸檔提供指導(dǎo)和依據(jù)。參照國家檔案局發(fā)布的《紙質(zhì)檔案數(shù)字化技術(shù)規(guī)范》中的保存格式、精度等要求，加快推進(jìn)存量礦業(yè)權(quán)檔案數(shù)字化、增量檔案電子化和檔案利用網(wǎng)絡(luò)化，實現(xiàn)礦業(yè)權(quán)電子文件歸檔和文檔一體化管理[9]，最終實現(xiàn)礦業(yè)權(quán)審批無紙化和單軌制電子文件的歸檔，發(fā)揮礦業(yè)權(quán)檔案數(shù)據(jù)支撐自然資源管理的重要作用。