代亞婷，王金滿,2，張雅馥

(1.中國(guó)地質(zhì)大學(xué)(北京)土地科學(xué)技術(shù)學(xué)院，北京 100083；2.自然資源部土地整治重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京 100035)

礦業(yè)用地可以分為探礦用地和采礦用地，探礦用地采取臨時(shí)用地的方式，土地所有權(quán)性質(zhì)沒(méi)有發(fā)生改變，退出較為順利[1]。由于采礦用地土地所有權(quán)和使用權(quán)發(fā)生改變、土地使用權(quán)與實(shí)際使用年限不匹配[2]、復(fù)墾工作遲緩、政府與企業(yè)之間的利益沖突等現(xiàn)實(shí)狀況，使得采礦用地退出存在矛盾并成為礦業(yè)用地及土地管理中存在的主要問(wèn)題[3]。通常在復(fù)墾工作結(jié)束后，采礦用地使用權(quán)面臨收回的情況，政府會(huì)尋找各種方法來(lái)獲得土地的使用權(quán)，而企業(yè)出于自己的利益考慮又不會(huì)輕易放棄土地的使用權(quán)，雙方對(duì)于采礦用地退出后的利益分配問(wèn)題進(jìn)行多次談判、博弈，以爭(zhēng)取最大的利益優(yōu)勢(shì)。這往往會(huì)導(dǎo)致土地閑置、浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，不管是對(duì)于企業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型還是政府堅(jiān)持節(jié)約集約利用土地的原則都是不利的，因此如何使政府與企業(yè)較快達(dá)成一致，成為采礦用地得以順利退出的關(guān)鍵所在。

目前對(duì)于采礦用地退出方式的研究受到不少學(xué)者的關(guān)注，如鄭學(xué)忠等[4]提出建立“占地-采礦-復(fù)墾-還地”模式；鄭美珍[5]針對(duì)采礦用地退出難的問(wèn)題建議盡快出臺(tái)采礦用地退出的相關(guān)規(guī)定、起草采礦用地管理辦法。但是針對(duì)采礦用地退出存在的諸多矛盾，大多數(shù)建議只是從完善政策制度入手，較少?gòu)姆治鲎璧K采礦用地退出的作用機(jī)理出發(fā)，對(duì)于如何從根本上打破采礦用地退出難的瓶頸、形成采礦用地“取得-利用-退出-再利用”的循環(huán)體制還有待研究。

基于此，本次研究以我國(guó)現(xiàn)行采礦用地相關(guān)法律法規(guī)為基礎(chǔ)，運(yùn)用博弈論的基礎(chǔ)知識(shí)，系統(tǒng)分析采礦用地退出過(guò)程中相關(guān)利益者之間的矛盾及其影響因素，基于博弈模型的構(gòu)建，尋找采礦用地退出的新途徑，以期為采礦用地的順利退出提供指導(dǎo)。

1 目前我國(guó)采礦用地退出存在的主要問(wèn)題

1.1 相關(guān)制度政策不完善

采礦用地使用權(quán)一般由國(guó)家征收集體土地通過(guò)出讓的方式給礦山企業(yè)使用，土地所有權(quán)性質(zhì)由集體所有變?yōu)閲?guó)家所有[6]。由于采礦用地的使用年限與出讓土地年限存在較大差異，現(xiàn)行法律雖然規(guī)定國(guó)家可以收回不再使用的或土地期限屆滿的土地使用權(quán)，但并未明確規(guī)定如何收回。這就導(dǎo)致采礦活動(dòng)結(jié)束后大量的采礦用地閑置在企業(yè)手中，嚴(yán)重影響其順利退出。

1.2 復(fù)墾效率低下阻礙采礦用地退出進(jìn)度

按照《土地復(fù)墾條例》的規(guī)定，建設(shè)毀損土地實(shí)行“誰(shuí)損毀，誰(shuí)復(fù)墾”的原則，礦山企業(yè)作為復(fù)墾責(zé)任人與義務(wù)人，必須承擔(dān)土地復(fù)墾義務(wù)。而在實(shí)際復(fù)墾工作中存在種種問(wèn)題使得我國(guó)土地復(fù)墾率遠(yuǎn)低于國(guó)際水平，嚴(yán)重影響采礦用地的退出[7]。一方面，當(dāng)下礦山企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益較低、資金緊缺，企業(yè)不能將土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)獲得收益，這直接導(dǎo)致復(fù)墾工作無(wú)法順利進(jìn)行，進(jìn)而影響土地的退出[8]；另一方面，按照“因地制宜，綜合利用”的原則，應(yīng)合理確定復(fù)墾土地用途，宜農(nóng)則農(nóng)、宜建則建[9]。但不同用途的土地在復(fù)墾時(shí)存在巨大的成本差異，造成優(yōu)先復(fù)墾為農(nóng)用地的目標(biāo)無(wú)法實(shí)現(xiàn)，復(fù)墾土地質(zhì)量低、復(fù)墾工作推進(jìn)緩慢，從而影響采礦用地的退出進(jìn)度。

1.3 礦山退出的接收主體緊缺

大部分采礦用地退出后復(fù)墾為耕地作為占補(bǔ)平衡的置換指標(biāo)，但是目前大量耕地存在無(wú)人耕種，無(wú)人想種的局面。復(fù)墾后的耕地最宜接收主體是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民或被征地農(nóng)民，但由于農(nóng)民對(duì)于耕地質(zhì)量以及耕地效益等存在種種憂慮，再加上配套措施不完善等客觀原因，使得這些民眾不愿意接受土地，進(jìn)而影響整個(gè)采礦用地的退出進(jìn)度。

2 基于“討價(jià)還價(jià)”理論構(gòu)建采礦用地退出的博弈模型

在魯賓斯坦恩-斯塔爾“討價(jià)還價(jià)”模型中，兩個(gè)參與人輪流出價(jià)，參與人1先出價(jià)，參與人2可以選擇接受或拒絕。如果參與人2接受，則博弈結(jié)束，如果參與人2拒絕，他將還價(jià)，參與人1可以接受或拒絕；如果參與人1接受，博弈結(jié)束，如果參與人1拒絕，他再出價(jià)；如此下去，直到其中一個(gè)參與人的出價(jià)被另一個(gè)參與人接受為止。這是一個(gè)無(wú)限期完美信息博弈，參與人1在時(shí)期1，3，5，…出價(jià)，參與人2在時(shí)期2，4，6，…出價(jià)。其根本思想是兩個(gè)利益相關(guān)者就某一固定收益進(jìn)行討價(jià)還價(jià)過(guò)程。

在采礦活動(dòng)結(jié)束后，土地使用權(quán)面臨收回的狀況，政府與企業(yè)會(huì)由于采礦用地退出后的利益分配進(jìn)行不斷的協(xié)商、博弈，這也是目前造成采礦用地退出不暢的核心所在?？梢园巡傻V用地退出后的增值利益看作一個(gè)固定收益，而政府與企業(yè)作為兩個(gè)利益相關(guān)者就這一固定收益進(jìn)行討價(jià)還價(jià)，故本次研究采用“討價(jià)還價(jià)”理論來(lái)分析政府與企業(yè)就利益分配問(wèn)題的動(dòng)態(tài)博弈過(guò)程。

2.1 政府-企業(yè)博弈模型假設(shè)條件

1) 理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)：政府與企業(yè)在一定條件下均謀求自身利益的最大化。

2) 無(wú)期完美信息：政府與企業(yè)完全了解對(duì)方各種情況下的得益，且雙方在行動(dòng)時(shí)都能看到之前已采取的所有行動(dòng)，并且每個(gè)時(shí)刻只有一方行動(dòng)。而在無(wú)期博弈中，對(duì)于其中一方的欺騙和違約行為，另一方總有機(jī)會(huì)做出反應(yīng)，所以存在囚犯困境合作的均衡解[10]。

3) 討價(jià)還價(jià)有成本：隨著時(shí)間的推移，討價(jià)還價(jià)雙方均要為此付出時(shí)間成本、金錢(qián)成本以及機(jī)會(huì)成本，這三種成本的存在使得現(xiàn)有的利益發(fā)生折損，這三種成本共同構(gòu)成了貼現(xiàn)因子。

2.2 政府-企業(yè)博弈模型構(gòu)建

假設(shè)采礦用地退出后的增值價(jià)值為W，X為企業(yè)所得的份額，W-X為政府所得的份額，Xi和W-Xi分別是進(jìn)行第i輪談判時(shí)企業(yè)和政府各自所得的份額。假定政府與企業(yè)的貼現(xiàn)因子分別是δ1和δ2。Ei、Fi分別為雙方在第i輪談判時(shí)各自的收益。由于政府對(duì)采礦用地退出有較大選擇范圍且具有壟斷性，因此具備“先發(fā)優(yōu)勢(shì)”，可以優(yōu)先出價(jià)[11]。雙方談判流程如下所述。

第一輪談判：由政府提出方案，向企業(yè)支付X1的利益，則雙方受益情況見(jiàn)式(1)。

E1=W-X1，F(xiàn)1=X1

(1)

式中：E1為第一輪談判時(shí)政府的收益；W為礦山退出的增值收益；X1為第一輪談判時(shí)政府向企業(yè)支付的利益；F1第一輪談判時(shí)企業(yè)的收益。

若企業(yè)接受式(1)則博弈結(jié)束，若企業(yè)不接受則進(jìn)行第二輪談判。

第二輪談判：由企業(yè)提出方案，向政府爭(zhēng)取X2的利益，則雙方受益見(jiàn)式(2)。

E2=δ1(W-X2)，F(xiàn)2=δ2X2

(2)

若政府接受式(2)則博弈結(jié)束，若政府不接受進(jìn)行第三輪談判。

第三輪談判：由政府提出方案，向企業(yè)支付X3的利益，則雙方受益見(jiàn)式(3)。

(3)

若企業(yè)接受式(3)則博弈結(jié)束，若企業(yè)不接受則進(jìn)行第四輪談判。

…

第t輪談判：企業(yè)獲得Xt的利益，則雙方受益見(jiàn)式(4)。

(4)

2.3 政府-企業(yè)博弈模型求解

假設(shè)博弈在第三輪必須結(jié)束，則采用逆向歸納法來(lái)求解這一博弈結(jié)果。首先分析第三輪的博弈情況。第三輪由政府提出方案，為保證自身利益最大化，政府選擇向企業(yè)支付X3的利益。此時(shí)，政府的收益為礦山退出的收益W減去支付給企業(yè)的利益X3，再乘以政府的貼現(xiàn)因子δ1的平方。但是企業(yè)面臨著收益為0的風(fēng)險(xiǎn)，為了規(guī)避這一風(fēng)險(xiǎn)同時(shí)為了保證自身利益最大化，在第二輪談判中，企業(yè)會(huì)選擇向政府爭(zhēng)取X2的收益，使得政府在第二輪的收益等于第三輪的收益。政府在第二輪的收益為礦山退出的收益W減去支付給企業(yè)的利益X2，再乘以政府的貼現(xiàn)因子δ1，可以解出在第二輪中企業(yè)向政府爭(zhēng)取的收益X2以及企業(yè)的收益。返回第一輪，政府知道企業(yè)在第二輪的收益，為了使自身利益最大化，政府會(huì)向企業(yè)支付X1的收益，使得企業(yè)在第二輪的收益等于第一輪的收益，可以解出在第一輪中政府向企業(yè)支付的收益X1，以及政府的收益。

由于無(wú)限期討價(jià)還價(jià)博弈的求解，SHAKED等[12]提出了一種思路：由于從參與人1出價(jià)的任何一個(gè)時(shí)期(t=1，3，5，7...)開(kāi)始的博弈結(jié)果等價(jià)于從t=1開(kāi)始時(shí)的博弈結(jié)果，因此可假設(shè)分別從第一輪與第三輪談判開(kāi)始，政府的最大收益相等，可設(shè)政府向企業(yè)分配的利益Xt為X*。

由于E1=W-δ2(W-δ1W+δ1X3),且E1=W-X1。所以，W-δ2(W-δ1W+δ1X*)=W-X*。

可得出政府向企業(yè)支付的利益比例X*只與政府、企業(yè)的貼現(xiàn)因子有關(guān)，且與δ1成反比，與δ2成正比。X*與δ1、δ2的相關(guān)關(guān)系如圖1所示。

進(jìn)一步分析可得出:當(dāng)δ2≤1/2時(shí)，無(wú)論δ1取何值，E恒大于F；當(dāng)δ2>1/2時(shí)，E與F的相對(duì)大小不確定。E、F分別與δ1、δ2的相關(guān)關(guān)系如圖2所示。

圖1 X*與δ1、δ2的相關(guān)關(guān)系圖Fig.1 Correlation diagram between X* and δ1,δ2

圖2 E、F分別與δ1、δ2的相關(guān)關(guān)系圖Fig.2 Correlation diagram between E,F and δ1,δ2

2.4 政府-企業(yè)博弈結(jié)果分析

分析圖1可以得出，政府與企業(yè)要提高自己的利益，需要提高各自的貼現(xiàn)率。而貼現(xiàn)率是由參與人的“耐心”程度所決定的?！澳托摹睂?shí)質(zhì)上是參與者的心理和經(jīng)濟(jì)承受能力，承受能力強(qiáng)的一方最終會(huì)獲得更多的利益。就礦山退出而言，政府的主要壓力來(lái)源于國(guó)家的政策、整個(gè)行政區(qū)域的指標(biāo)問(wèn)題或政績(jī)的考核，而企業(yè)主要是考慮到采礦用地退出后的預(yù)期效益與目前資金周轉(zhuǎn)問(wèn)題，所以在不同的形勢(shì)下，雙方的貼現(xiàn)率都是不同的。

分析圖2可以得出，若企業(yè)的貼現(xiàn)因子δ2較小的情況下，則雙方達(dá)成協(xié)議較為容易，這種情況可能是企業(yè)存在資金壓力，企業(yè)急于通過(guò)采礦用地退出獲取部分收益或者是企業(yè)對(duì)于采礦用地退出后的效益不太樂(lè)觀。由于采礦用地退出后的效益與其自然條件、區(qū)位、國(guó)家政策等密切相關(guān)，因此不難想象，當(dāng)?shù)V山占據(jù)優(yōu)越的地理位置時(shí)，政府與企業(yè)間的矛盾往往是比較大的，且難以協(xié)調(diào)的。這時(shí)就需要政策制度與市場(chǎng)同時(shí)引導(dǎo)，才能達(dá)到較好的退出效果。

3 基于博弈模型的構(gòu)建探究采礦用地退出新途徑

3.1 PPP模式下的采礦用地退出

PPP模式是指政府與私人組織之間為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，通過(guò)簽署合同來(lái)形成一種合作式的關(guān)系，最終達(dá)到對(duì)于合作雙方都更加有利的結(jié)果?？紤]到采礦用地的特殊區(qū)位條件性質(zhì)，政府將土地使用權(quán)收回后大部分將其作為基礎(chǔ)設(shè)施用地或者公共公益用地，或者將土地退還給農(nóng)民以置換取得一定數(shù)量的建設(shè)用地指標(biāo)，因此可以考慮PPP模式來(lái)指導(dǎo)采礦用地的退出。

在政府收回采礦用地使用權(quán)后，政府對(duì)于采礦用地的后續(xù)利用與建設(shè)可以讓企業(yè)參與其中。這樣既幫助企業(yè)解決了轉(zhuǎn)型問(wèn)題以及員工再就業(yè)問(wèn)題，而且政府與企業(yè)雙方會(huì)考慮到各自的“耐心”程度會(huì)使得整體的收益減少，所以會(huì)盡可能降低各自的貼現(xiàn)率。因此，政府與企業(yè)間的矛盾被打破，雙方形成一種合作共贏的模式，進(jìn)而加快采礦用地的退出[13]。這一模式的最大優(yōu)勢(shì)在于有一定市場(chǎng)引導(dǎo)的作用，并非單純的制度控制，使得土地的利益得以轉(zhuǎn)移、實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置，最大程度地合理利用土地、促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的形成，從而實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一[14]。

3.2 多樣化供地方式下的采礦用地退出

政府與企業(yè)產(chǎn)生利益沖突的根本原因在于礦業(yè)用地的出讓期限與實(shí)際使用期限匹配性較差，相關(guān)的法律制度不完善。在由原國(guó)土資源部、財(cái)政部、原環(huán)境保護(hù)部等6部門(mén)聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于加快建設(shè)綠色礦山的實(shí)施意見(jiàn)》中，提出允許用地者根據(jù)礦山實(shí)際使用年限來(lái)選擇土地出讓年限，實(shí)行彈性出讓[15]。

因此建議在土地使用權(quán)取得時(shí)，對(duì)于使用年限較短且損毀程度小容易修復(fù)的用地情況可采用臨時(shí)用地、土地年租制等方式取得，即不改變土地所有權(quán)性質(zhì)[16]。這樣可以減少企業(yè)土地出讓的負(fù)擔(dān)并增加供地農(nóng)民的收益，同時(shí)緩解政府與企業(yè)的利益沖突、打破雙方的博弈局面，從而保障采礦用地的順利退出。對(duì)于使用年限較長(zhǎng)復(fù)墾工作比較復(fù)雜的情況，可建立退還土地出讓金制度，根據(jù)采礦用地的實(shí)際使用年限與剩余年限，在企業(yè)做好復(fù)墾工作并申請(qǐng)退出時(shí)適當(dāng)返還部分土地出讓金，形成分批退出、邊復(fù)墾邊退出的模式，從而緩和政府與企業(yè)針對(duì)采礦用地退出后的利益分配沖突，以此來(lái)加快土地的退出[17]。除了根據(jù)使用年限區(qū)分土地使用權(quán)取得方式，也可根據(jù)采礦用地的類(lèi)型加以細(xì)化、區(qū)分，采取不同的方式獲取土地使用權(quán)，建立多樣化供地方式，盡可能使得采礦用地的出讓年限與實(shí)際使用年限靈活匹配[18]。

3.3 復(fù)墾激勵(lì)機(jī)制下的采礦用地退出

建議政府有關(guān)部門(mén)通過(guò)借鑒《關(guān)于加快建設(shè)綠色礦山的實(shí)施意見(jiàn)》，采取獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)償激勵(lì)措施[19]。對(duì)于復(fù)墾質(zhì)量好、效率高的礦山進(jìn)行擇優(yōu)獎(jiǎng)勵(lì)或適當(dāng)返還一定比例的復(fù)墾費(fèi)用并建立優(yōu)秀礦山復(fù)墾名錄，充分發(fā)揮公眾監(jiān)督的作用，讓公眾真正參與進(jìn)來(lái)評(píng)選出復(fù)墾效果好的優(yōu)秀礦山并給予制度政策或資金等方面的獎(jiǎng)勵(lì)，發(fā)揮模范引領(lǐng)作用，同時(shí)也可以加強(qiáng)企業(yè)的社會(huì)責(zé)任意識(shí)。通過(guò)推進(jìn)采礦用地的復(fù)墾工作高效、高質(zhì)量的完成使政府對(duì)礦山退出后的可作為指標(biāo)置換一定數(shù)量的建設(shè)用地或者取得良好的政績(jī)有較好的預(yù)期，從而政府的貼現(xiàn)率會(huì)降低，加快采礦用地的退出。

4 結(jié) 論

1) 政府與企業(yè)雙方的收益與各自的貼現(xiàn)率呈正比，與對(duì)方的貼現(xiàn)率呈反比。

2) 影響采礦用地退出進(jìn)度的關(guān)鍵因素為政府與企業(yè)各自貼現(xiàn)率的大小。當(dāng)雙方的貼現(xiàn)率均較小，則容易達(dá)成一致，反之若雙方的貼現(xiàn)率均較大，便會(huì)進(jìn)行多次談判、協(xié)商，導(dǎo)致整個(gè)采礦用地面臨退出遲緩，使得整個(gè)社會(huì)效益減少。

基于政府-企業(yè)博弈模型的分析結(jié)果提出PPP模式、多樣化供地方式、以及復(fù)墾激勵(lì)機(jī)制等促進(jìn)采礦用地退出的新途徑，從而打破政府與企業(yè)間的博弈壁壘，加快采礦用地退出的進(jìn)度，促進(jìn)土地資源的集約節(jié)約利用。