高志宏

一、問題提出

近年來，隨著我國(guó)通用航空的迅猛發(fā)展以及消費(fèi)級(jí)無人機(jī)市場(chǎng)的熱度驟升，開放低空空域的呼聲越來越高。實(shí)際上，早在2010年國(guó)務(wù)院、中央軍委印發(fā)的《關(guān)于深化我國(guó)低空空域管理改革的意見》中，已經(jīng)明確指出低空空域管理改革對(duì)于發(fā)展通用航空、繁榮航空產(chǎn)業(yè)、促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步的重大意義，并提出了深化低空空域管理改革的總體思路、主要任務(wù)和具體措施，這被視為我國(guó)低空空域飛行管制的“破冰”之舉。然而，《低空空域利用管理規(guī)定(試行)》遲遲未能出臺(tái)，以及《中華人民共和國(guó)民用航空法》修改中關(guān)于通用航空立法理念的諸多爭(zhēng)議，無不表明我國(guó)低空空域改革步履蹣跚尚未達(dá)成共識(shí)?？梢灶A(yù)見，隨著我國(guó)通航戰(zhàn)略的實(shí)施、通航技術(shù)的發(fā)展以及航空文化的普及，航空效益需求與航空安全監(jiān)管的矛盾將不斷加劇，繼續(xù)深化低空空域改革勢(shì)在必行。

低空空域管理改革的重點(diǎn)在于低空空域開放力度和速度的把握，既要提高低空空域資源利用效率，又要加大低空空域規(guī)范管理力度，尋求航空效益和航空安全之間的平衡。低空空域管理改革背后是權(quán)利和權(quán)力的博弈，體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，社會(huì)公眾對(duì)低空空域享有的利益之爭(zhēng)，即低空空域效益和低空空域安全之間的矛盾。質(zhì)言之，社會(huì)公眾對(duì)低空空域享有什么權(quán)利？如何實(shí)現(xiàn)低空空域利用與低空空域安全之間的平衡？其法理基礎(chǔ)是什么？另一方面，國(guó)家(政府)與社會(huì)個(gè)體對(duì)低空空域享有的利益之爭(zhēng)，即低空空域利用權(quán)與低空空域管理權(quán)之間的矛盾。質(zhì)言之，低空空域管理權(quán)屬于何種權(quán)力？如何保持低空空域利用權(quán)與低空空域管理權(quán)之間的適度張力？其背后的邏輯是什么？

基于此，本文圍繞低空空域權(quán)的法律屬性展開研究，首先從低空空域的邊界入手，探討低空空域的準(zhǔn)公共物品屬性；其次從私法角度探討社會(huì)公眾低空空域權(quán)的法律性質(zhì)，從公法角度探討國(guó)家低空空域權(quán)的法律性質(zhì)；然后從權(quán)利(力)沖突的角度探討低空空域利用權(quán)與低空空域管理權(quán)之間的耦合；最后從促進(jìn)我國(guó)通用航空發(fā)展的角度提出低空空域法治化管理的建議措施，希望對(duì)我國(guó)空域改革和航空業(yè)發(fā)展有所裨益。

二、低空空域具有準(zhǔn)公共物品屬性

空域，顧名思義，即空氣空間，航空學(xué)上的空域是指地球表面可供航空器運(yùn)行的空氣空間。低空空域作為空域的一部分，通常是指真高1 000米以下的航空器飛行區(qū)域。領(lǐng)空與空域既有聯(lián)系又有區(qū)別，二者的聯(lián)系在于前者是后者的一部分，即一國(guó)領(lǐng)土和領(lǐng)海之上的空域?qū)儆陬I(lǐng)空，二者的區(qū)別在于后者是確定不變的而前者即領(lǐng)空沒有明確的上限。問題在于，法律意義上的空域是什么性質(zhì)？

大部分學(xué)者認(rèn)為，空域如同土地、河流和海洋一樣，是一種國(guó)家重要“自然資源”，具有稀缺性、經(jīng)濟(jì)性，蘊(yùn)藏著極大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值。筆者認(rèn)為，不可否認(rèn)，低空空域是重要的國(guó)家戰(zhàn)略資源，有著重要的國(guó)防、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值。但是低空空域與海洋資源、土地資源、礦產(chǎn)資源等自然資源不同，與陽光、空氣等“物”也不同，屬于準(zhǔn)公共物品。

在當(dāng)代，低空空域具有公共物品的非排他性?！胺桥潘允侵腹参锲房梢怨┤魏斡心芰η矣信d趣的個(gè)人或集體消費(fèi)和利用，個(gè)人對(duì)公共物品的消費(fèi)不影響其他消費(fèi)者對(duì)同一公共物品的消費(fèi)，即這種消費(fèi)的邊際社會(huì)成本為零?！钡涂湛沼蚴枪┤w社會(huì)成員共同享有的物品，某個(gè)人對(duì)低空空域的利用不能排除他人同時(shí)利用低空空域。低空空域的非排他性根源于公共物品產(chǎn)權(quán)的“共有性”，“共有性”保證了其是共同享有、共同受益的，一個(gè)人對(duì)公共物品的消費(fèi)并不能排斥其他社會(huì)個(gè)體對(duì)公共物品的消費(fèi)。然而，低空空域的非競(jìng)爭(zhēng)性特征就不如公共物品那么明顯和突出。“非競(jìng)爭(zhēng)性是指一個(gè)利用者對(duì)該物品的消費(fèi)并不減少它對(duì)其他利用者的供應(yīng)?！狈歉?jìng)爭(zhēng)性意味著每個(gè)人對(duì)公共物品的消費(fèi)取決于該公共品向社會(huì)提供的總量，但一個(gè)人的消費(fèi)不會(huì)減少另一個(gè)人的消費(fèi)。低空空域具有有限性，尤其是隨著民航技術(shù)的進(jìn)步，社會(huì)對(duì)低空空域的利用需求大大增加，必然會(huì)引起有限的低空空域資源無法滿足日益增長(zhǎng)的社會(huì)需求問題。此時(shí)，對(duì)低空空域的利用就會(huì)影響到消費(fèi)的數(shù)量和質(zhì)量，即任何一個(gè)利用者對(duì)低空空域的利用有可能會(huì)減少它對(duì)其他利用者的供應(yīng)。另外，低空空域具有“公共性”，即低空空域的供給具有典型的反復(fù)性和不可分性，即低空空域可以被多人共同利用，也可以被同一人多次利用，不可能排除某一特定的社會(huì)主體，即使這種排除是可能的，但它勢(shì)必帶來高昂的成本，也違背了帕累托最優(yōu)原則。

低空空域的準(zhǔn)公共物品屬性決定了其不僅具有空域所具有的一般物理屬性，而且具有公共性、價(jià)值性、安全性、主權(quán)性等社會(huì)屬性，還具有了相當(dāng)?shù)募夹g(shù)屬性，可以說，低空空域就是由航空通信、航空導(dǎo)航、航空氣象、航空監(jiān)視等技術(shù)形成的信息場(chǎng)。低空空域的社會(huì)屬性是理解社會(huì)個(gè)體享有低空空域利用權(quán)的法理基礎(chǔ)，也是把握國(guó)家享有低空空域管理權(quán)的合理性依據(jù)。

三、社會(huì)公眾低空空域利用權(quán)及其利益訴求

低空空域的公共物品屬性是對(duì)低空空域的經(jīng)濟(jì)學(xué)角度解讀，從法學(xué)角度如何闡釋低空空域利用權(quán)的法理基礎(chǔ)及權(quán)利內(nèi)容？對(duì)此，我們可以從物權(quán)法的視角探討低空空域的法律屬性，即低空空域能否成為物權(quán)的客體。

我國(guó)《物權(quán)法》第二條規(guī)定:“本法所稱物，包括不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)。法律規(guī)定權(quán)利作為物權(quán)客體的，依照其規(guī)定?！痹摋l雖對(duì)物權(quán)的客體作出了外延式界定，即物包括不動(dòng)產(chǎn)、動(dòng)產(chǎn)以及特定的權(quán)利三類，但并未對(duì)物作出內(nèi)涵式界定。理論上，關(guān)于物權(quán)的客體仍尚存爭(zhēng)議，主要有三種觀點(diǎn)：一是狹義物說，即認(rèn)為“物權(quán)的客體為物，且原則上為有體物”；二是廣義說，即認(rèn)為物權(quán)的客體是物，但包括有體物和無體物；三是財(cái)產(chǎn)利益說，即認(rèn)為物權(quán)的客體是財(cái)產(chǎn)利益。

物權(quán)客體理論發(fā)軔于羅馬法及古羅馬法學(xué)家對(duì)這一概念的界定和認(rèn)識(shí)。古羅馬五大法學(xué)家之一蓋尤斯在《法學(xué)階梯》中將物區(qū)分為有體物和無體物，前者是指能觸摸到的物，后者是指不能觸摸到的物，譬如權(quán)利。20世紀(jì)意大利歷史學(xué)家、羅馬法學(xué)家彼德羅·彭梵得認(rèn)為:“物，在具體的和特定的意義上(即與物權(quán)相聯(lián)系)，是指外部世界的某一有限部分，它在社會(huì)意識(shí)中是孤立的并被視為一個(gè)自在的經(jīng)濟(jì)客體。羅馬法物權(quán)的標(biāo)的只能是這種意義上的物，即實(shí)體的物，羅馬法上也稱它為‘物體’?！币獯罄硪晃涣_馬法學(xué)家馬里奧·塔拉曼卡考證后進(jìn)一步認(rèn)為，蓋尤斯將物分為有體物和無體物是與其將法分為人法、物法和訴訟法有牽連關(guān)系的。但無論如何，羅馬法關(guān)于物的這一區(qū)分極大地影響了后世的民法立法和法學(xué)理論，法國(guó)民法典仍保留著有體物和無體物的劃分，雖然德國(guó)民法典舍棄了無體物概念，將物限定為有體物，但卻肯定了所有權(quán)、他物權(quán)(包括用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán))等物權(quán)類型?；仡櫴澜绺鲊?guó)民法發(fā)展歷程以及民法學(xué)界關(guān)于物權(quán)客體的爭(zhēng)論，有以下幾點(diǎn)不容忽視：其一，隨著經(jīng)濟(jì)技術(shù)的發(fā)展，人類對(duì)自然界的認(rèn)識(shí)能力、支配能力不斷提高，物的范圍不斷擴(kuò)張，從有形物到無形物，迫切需要物權(quán)觀念的更新和物權(quán)法律調(diào)整范圍的擴(kuò)張。自然的物化是物權(quán)客體的擴(kuò)張結(jié)果和體現(xiàn)。在人類社會(huì)早期，海洋、空氣、低空空域等雖然能滿足人的某種需要，但由于不能被人控制和支配，因而不具有法律意義，不能成為法律上的物。但隨著現(xiàn)代科技的發(fā)展，自然逐步物化，甚至特定的空間只要具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值且具有法律上排他的支配(管理)可能性，即可為物。其二，關(guān)于物權(quán)客體的不同理論學(xué)說有著不同的思維方式和研究范式，是從不同角度對(duì)物權(quán)客體進(jìn)行思考，不存在絕對(duì)的對(duì)錯(cuò)，都有一定的合理之處，并且豐富了物權(quán)理論。其三，現(xiàn)代物權(quán)理論對(duì)物的定義通常包括三個(gè)要素：具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值、能為人所控制、存在于人體之外。因此，我們贊同把物界定為：能夠滿足人們需要的，可以為人類所控制，具有一定經(jīng)濟(jì)價(jià)值的財(cái)產(chǎn)，包括有體物和無體物。

低空空域?qū)儆谔囟ǖ奈?。一方面，低空空域具有?jīng)濟(jì)價(jià)值、能為人所控制，也存在于人體之外，具有物的一般屬性。這一法律屬性決定了其應(yīng)該得到合理、充分和有效的利用，世界各國(guó)都非常重視對(duì)空域特別是低空空域的開發(fā)和利用。另一方面，低空空域既不同于石油、礦產(chǎn)資源等自然資源及其他有形物，也不同于陽光、空氣等公共物品及其他一般無形物。從本質(zhì)上講，低空空域與海域、地域等一樣，都是國(guó)家資源，都屬于國(guó)家所有，但都不能排除社會(huì)公眾的占有和利用，從這個(gè)意義上，社會(huì)公眾的低空空域利用權(quán)可視為人權(quán)的范疇，屬于人權(quán)中的發(fā)展權(quán)。

在航空業(yè)日益發(fā)達(dá)的今天，低空空域的利用價(jià)值凸顯且可重復(fù)利用。低空空域的利用范圍包括通用航空、軍事航空、警用航空、私人飛行、體育休閑飛行等，并且以通用航空為主。根據(jù)中國(guó)民航局2003年頒布實(shí)施的《通用航空飛行管理?xiàng)l例》第三條之規(guī)定，通用航空是指除軍事、警務(wù)、海關(guān)緝私飛行和公共航空運(yùn)輸飛行以外的航空活動(dòng)。這說明，低空空域的利用范圍非常廣，利用主體不僅包括國(guó)家、政府，更包括社會(huì)公眾。這些主體所享有的低空空域利用權(quán)即低空空域權(quán)。

四、國(guó)家低空空域管理權(quán)及其法理根基

前已述及，社會(huì)公眾利用低空空域的法理在于低空空域的物權(quán)客體屬性，低空空域利用權(quán)是人權(quán)的一部分。那么，國(guó)家低空空域管理權(quán)的根基又在哪里？

老何家通訊系統(tǒng)又一次啟動(dòng)，權(quán)箏沒事兒了，何東已準(zhǔn)備結(jié)婚，爺爺，老爸，二叔，三叔，四叔都知道了。大家大大地松了一口氣，這事兒終于過去了，在滿意的當(dāng)口還忘不了埋怨何東一句：什么歲數(shù)了還鬧騰這么一下，青春期延遲突發(fā)癥！

國(guó)家享有低空空域管理權(quán)首先是基于低空空域的國(guó)家主權(quán)屬性。低空空域?qū)儆谝粐?guó)領(lǐng)空的組成部分，而國(guó)家對(duì)其領(lǐng)空享有絕對(duì)的、完全的、排他的主權(quán)，這是一國(guó)尊嚴(yán)的體現(xiàn)，并為《國(guó)際民用航空公約》《芝加哥公約》《巴黎公約》等國(guó)際法以及各國(guó)國(guó)內(nèi)法所確定。低空空域的主權(quán)性決定了國(guó)家有權(quán)力對(duì)低空空域進(jìn)行劃設(shè)和分類，有權(quán)力對(duì)低空空域利用進(jìn)行管理和監(jiān)督，有權(quán)力對(duì)重要軍事目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)、標(biāo)志性建筑等特殊空域以劃設(shè)空中禁區(qū)、空中危險(xiǎn)區(qū)、空中限制區(qū)等形式進(jìn)行重點(diǎn)保護(hù)和控制。國(guó)家享有低空空域管理權(quán)其次是基于低空空域的公共屬性。一方面，低空空域作為空域的一部分，屬于國(guó)家即全民所有的公共資源而非某個(gè)個(gè)人或團(tuán)體所有，具有公共屬性，應(yīng)當(dāng)為社會(huì)公眾服務(wù)。國(guó)家作為社會(huì)群體的最高代表，理應(yīng)代表社會(huì)公眾科學(xué)、公平、合理地管理低空空域資源，使空域資源利用最大化。另一方面，公共物品非排他性決定了公共物品消費(fèi)時(shí)很容易發(fā)生“搭便車”現(xiàn)象，低空空域資源容易受到個(gè)人利益的侵犯，產(chǎn)生外部性問題，譬如公共安全、碳排放、空中擁堵等。因此，需要政府管理低空空域，避免在低空空域利用中出現(xiàn)“搭便車”現(xiàn)象。譬如，基于軍事、安全、空中交通服務(wù)等需要，對(duì)低空飛行活動(dòng)設(shè)置一定的飛行規(guī)則、飛行方向、機(jī)載設(shè)備等限制條件。

國(guó)家享有低空空域管理權(quán)歸根結(jié)底是基于國(guó)家是公共利益的代表和化身。公共利益具有不確定性、動(dòng)態(tài)性、開放性等特征，這些特質(zhì)使得其至今沒有一個(gè)公認(rèn)的可操作性定義，甚至被有些學(xué)者稱為“幽靈”，但大都認(rèn)為，公共利益是社會(huì)不特定多數(shù)人相關(guān)的整體性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性、根本性的利益。公共利益實(shí)現(xiàn)的一個(gè)困難在于，誰是公共利益主張主體？“其實(shí)，公共利益的關(guān)鍵并不在于共同體的不確定性，而在于誰來主張公共利益?！惫怖娴膶?shí)現(xiàn)方式有兩種：一是通過個(gè)人利益的增加和社會(huì)財(cái)富的積累間接增進(jìn)公共利益，二是通過公共組織的公共職能直接增進(jìn)公共利益。其中，第二種方式是現(xiàn)代社會(huì)公共利益實(shí)現(xiàn)的主要方式。經(jīng)濟(jì)學(xué)理論告訴我們，社會(huì)經(jīng)濟(jì)中的每個(gè)人都是理性的“經(jīng)濟(jì)人”，都是自己最大利益的最佳判斷者；每個(gè)人也都精于算計(jì)利益，并對(duì)自己的利益極力主張，甚至“據(jù)理力爭(zhēng)”。因此，與個(gè)人利益不同，公共利益容易出現(xiàn)代表者缺位問題。此時(shí)，有必要成立共同體組織來代表不確定的多數(shù)人主張公共利益，這些專門組織通常是國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)中介組織、國(guó)有的企事業(yè)單位等等。國(guó)家機(jī)關(guān)與其他組織相比，其享有公共權(quán)力，具有權(quán)威性，因此成為公共利益的天然代表者和主要維護(hù)者。從某種程度上講，國(guó)家就是基于保護(hù)公共利益而產(chǎn)生的，這也是政府存在的合法性所在，是政府權(quán)威性的根基所在。在現(xiàn)實(shí)中，政府組織通常以公共利益“代言人”的身份出現(xiàn)，管理公共事務(wù)，提供公共物品和公共服務(wù)，增進(jìn)和維護(hù)公共利益是其存在的主要目的乃至唯一目的。亞里士多德就曾以公共利益的價(jià)值取向?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)把政體分為“正宗政體”和“變態(tài)政體”。依絕對(duì)公正的原則來判斷，凡照顧到公共利益的各種政體都是正當(dāng)或正宗的政體；而那些只照顧統(tǒng)治者們的利益的政體就都是錯(cuò)誤的政體或正宗政體的變態(tài)(偏離)?，F(xiàn)代文明社會(huì)，國(guó)家更是以增進(jìn)、實(shí)現(xiàn)和維護(hù)公共利益為己任。盧梭就認(rèn)為，建立于社會(huì)契約基礎(chǔ)上的國(guó)家及其政府是一種“公共人格”，其活動(dòng)的意志是一種“公意”，這種“公意”反映了全體人民的“共同利益”。紐曼主觀公共利益與客觀公共利益的劃分實(shí)際上也是肯定了公權(quán)力在滿足公共利益方面的重要作用，并進(jìn)而認(rèn)為國(guó)家機(jī)關(guān)等公權(quán)力是公共利益的當(dāng)然代表。

物品(服務(wù))是利益的主要物質(zhì)表現(xiàn)形式，公共物品和公共服務(wù)是公共利益主要的、現(xiàn)實(shí)的物質(zhì)表現(xiàn)形式。考察公共利益研究史，不難發(fā)現(xiàn)，以“公用” 為核心的公共福利是公共利益的最初表述，“公共事業(yè)”是公共利益的傳統(tǒng)載體，廣泛意義上的公共物品成為公共利益的現(xiàn)代載體。公共利益作為一個(gè)現(xiàn)實(shí)的概念，事實(shí)上是通過多層次、多樣化的公共物品來實(shí)現(xiàn)的，譬如國(guó)家資源、空防安全、公共秩序等。從產(chǎn)品供給的角度看，政府等國(guó)家組織是(準(zhǔn))公共產(chǎn)品的主要供給者和維護(hù)者。低空空域作為準(zhǔn)公共物品，國(guó)家對(duì)其實(shí)施管理權(quán)，是國(guó)家履行增進(jìn)和維護(hù)公共利益職責(zé)的結(jié)果和體現(xiàn)。

空域管理作為領(lǐng)空管理的組成部分，是為了維護(hù)領(lǐng)空主權(quán)，合理利用空域資源并保證航空活動(dòng)安全順利進(jìn)行所進(jìn)行的決策、規(guī)劃、建設(shè)、控制等活動(dòng)的統(tǒng)稱。相應(yīng)地，可以把低空空域管理界定為：為保障國(guó)家安全、滿足通用航空的需要，按照各國(guó)國(guó)家法律以及國(guó)際民航組織相關(guān)要求，對(duì)低空空域資源進(jìn)行規(guī)劃、管理和設(shè)計(jì)，最終合理充分有效地利用低空空域資源的管理工作。質(zhì)言之，國(guó)家低空空域管理權(quán)主要包含以下三個(gè)方面內(nèi)容：其一，國(guó)家有權(quán)對(duì)低空空域進(jìn)行規(guī)劃、建設(shè)和利用。譬如，為了便于管理，設(shè)立空中禁區(qū)、空中危險(xiǎn)區(qū)和空中管制區(qū)等。其二，國(guó)家有權(quán)對(duì)社會(huì)公眾利用低空空域的行為進(jìn)行監(jiān)督和管理，以確保國(guó)家安全、空防安全、公共安全。譬如，為了空防安全，要求航空器低空飛行事先審批并嚴(yán)格按照審批內(nèi)容進(jìn)行。其三，國(guó)家有權(quán)也有義務(wù)為低空空域飛行提供必要的空中管制服務(wù)。譬如，為了促使空中交通有序暢通，提供飛行情報(bào)、通信、導(dǎo)航、氣象、雷達(dá)等空中交通服務(wù)。

五、低空空域權(quán)的沖突與制衡

(一)低空空域權(quán)的沖突表現(xiàn)

從上述研究可以看出，通常我們是從兩個(gè)層面來理解低空空域權(quán)：一個(gè)是私法上的物權(quán)屬性，即社會(huì)公眾享有利用低空空域并獲得收益的權(quán)利；一個(gè)是公法上的行政權(quán)屬性，即國(guó)家代表社會(huì)公眾保障低空空域適度開放和低空空域安全的管理權(quán)力。

然而，低空空域利用權(quán)與低空空域權(quán)之間往往會(huì)發(fā)生一定的沖突。低空空域作為一種自然資源和國(guó)家空域體系不可分割的組成部分，具有重要的利用價(jià)值，對(duì)通用航空、警用飛行、軍事航空、公共運(yùn)輸航空意義重大。尤其是在通用航空迅速發(fā)展的今天，開放低空空域的呼聲日益高漲，而低空空域作為準(zhǔn)公共物品具有競(jìng)爭(zhēng)性，社會(huì)個(gè)體在利用低空空域資源的同時(shí)必然會(huì)減少他人利用低空空域的機(jī)會(huì)，也必然會(huì)對(duì)他人的安全、隱私等其他利益造成影響。

同時(shí)，低空空域利用權(quán)與低空空域管理權(quán)之間也必然會(huì)發(fā)生一定的沖突。低空空域作為一種自然資源只有在開發(fā)利用、利用管理中才能發(fā)揮其價(jià)值，社會(huì)公眾為了利用低空空域資源，希望國(guó)家放松空域管制甚至完全放開。然而，國(guó)家有權(quán)為確保國(guó)家安全、公共安全而采取相應(yīng)的管理措施。對(duì)低空空域?qū)嵤┯行Ч芾?，不僅是低空空域自然屬性的客觀要求，也是政府公共管理職能的要求。從政府公共管理與服務(wù)的角度而言，政府對(duì)低空空域資源進(jìn)行規(guī)劃、配置、調(diào)整、管理等活動(dòng)有利于細(xì)化低空空域資源的供需分析、利用配置、運(yùn)行平衡等，從而有利于實(shí)現(xiàn)低空空域資源各方的利益均衡，實(shí)現(xiàn)低空空域利用效率最大化。

從法律的基本價(jià)值入手，自由、秩序、效益、安全是低空空域管理的主要價(jià)值訴求，但自由與秩序、效益與安全在某種程度上存在著沖突。民航自由主要是針對(duì)公民、法人、其他組織等社會(huì)公眾而言，民航效益則既包括社會(huì)公眾的民航效益，也包括國(guó)家的民航效益。而航空秩序、航空安全則包括公共安全、國(guó)家安全。航空自由和航空效益要求放開低空空域管理，航空秩序和航空安全要求加強(qiáng)低空空域管理。安全是空域管理的首要價(jià)值目標(biāo)，而空域的安全涉及面廣,它需要航空器、航空法規(guī)、航空管制和地面設(shè)施及保障部門的密切配合,才能最終達(dá)到安全目的。

(二)低空空域權(quán)的沖突根源

低空空域權(quán)沖突的背后是利益的沖突和爭(zhēng)奪，即個(gè)人利益與個(gè)人利益及公共利益之間存在著差別和矛盾?！艾F(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，以社會(huì)、國(guó)家和個(gè)人為利益主體的三元利益逐漸確立起來。人們可以清晰地洞見個(gè)人利益、國(guó)家利益、社會(huì)公共利益三者的分立。”

在低空空域利用和管理中，存在多方利益主體，有著不同的利益訴求。同時(shí)，由于利益的復(fù)雜性以及人需求的多樣性，每一利益主體的利益訴求并不是唯一的，可能存在多個(gè)利益訴求。這些利益訴求交織在一起，有時(shí)互相沖突，有時(shí)互為表象。以社會(huì)公眾為例，個(gè)人利益即利用低空空域是其首要的利益訴求，同時(shí)，其還是公共利益即公共安全的享有者，公共利益是其次要訴求。再以政府為例，政府作為公共利益的當(dāng)然代表，也存在自己的利益追求——政府利益，甚至是個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)的政治利益、個(gè)人利益或者企業(yè)集團(tuán)的商業(yè)利益。如此一來，公共利益就存在被“假冒”的風(fēng)險(xiǎn)，即假借公共利益之名行政府利益或個(gè)人利益之實(shí)，從而侵犯社會(huì)公眾對(duì)低空空域享有的私益乃至公共利益。這些公共利益的異化現(xiàn)象縱容了政府的尋租行為，實(shí)質(zhì)上乃是與民爭(zhēng)利，這在一定程度上削弱了政府的公信力。

人的需要的差異是公共利益與其他利益沖突的重要原因?！案鞣N利益之間之所以發(fā)生沖突和競(jìng)爭(zhēng)，就是由于個(gè)人和這些集團(tuán)、聯(lián)合或社團(tuán)在竭力滿足人類的各種需求、需要和愿望時(shí)所發(fā)生的競(jìng)爭(zhēng)?！庇捎诿總€(gè)人都有將自己的私利范圍向外拓展的天性，都會(huì)自覺不自覺地獲取公共利益(如公共資源、公共物品、公共服務(wù))據(jù)為己有，“利益就其本性說是盲目的、無止境的、片面的，它具有不法的本能”。然而，社會(huì)資源和社會(huì)財(cái)富的總量是有限的，分配也是不盡合理的。社會(huì)個(gè)體在自我理性的推動(dòng)下會(huì)追求自身利益的最大化，社會(huì)個(gè)體各自利益最大化的行為可能會(huì)帶來對(duì)彼此都不利的結(jié)果，也可能導(dǎo)致利益沖突。所以，低空空域資源利用方面，公共利益與個(gè)人利益的沖突是普遍的，也是正常的。

權(quán)利與權(quán)力的沖突是公共利益與其他利益沖突的另一重要原因。公共利益與個(gè)人利益是一對(duì)矛盾統(tǒng)一體，公權(quán)力與私權(quán)利也是一對(duì)矛盾統(tǒng)一體。在公權(quán)力與私權(quán)利的關(guān)系中，公權(quán)力居于絕對(duì)主導(dǎo)地位，加上公權(quán)力的自我擴(kuò)張性，公權(quán)力對(duì)私權(quán)利的限制、侵犯乃至剝奪普遍可見。無論是政府管制理論，還是新公共管理理論都表明，政府管制存在自身無法避免的弊端?，F(xiàn)代社會(huì)，公共利益的范圍有逐步擴(kuò)大的趨勢(shì)，公共利益的擴(kuò)大必然導(dǎo)致公權(quán)力的擴(kuò)大，極易造成公共利益與個(gè)人利益之間、政府與公民之間的緊張關(guān)系，這也是低空空域權(quán)沖突的重要根源。

(三)低空空域權(quán)的制衡

在我國(guó)民航業(yè)大發(fā)展時(shí)期，不可避免地會(huì)發(fā)生個(gè)人利益與公共利益的沖突，會(huì)發(fā)生低空空域權(quán)與低空空域管理權(quán)的矛盾。關(guān)鍵的問題是如何實(shí)現(xiàn)公共利益與個(gè)人利益的均衡，如何克制政府對(duì)自身利益和個(gè)人利益的追逐，如何要保持各方利益之間適當(dāng)?shù)膹埩Α９P者認(rèn)為，深化我國(guó)低空空域管理改革是一個(gè)系統(tǒng)工程，但鑒于論述主旨需要及篇幅有限，本文主要從更新管理理念、理順管理體制、創(chuàng)新管理制度三個(gè)方面提出對(duì)策建議，其他問題將擇文另行論述。

在低空空域管理理念方面，我國(guó)應(yīng)樹立航空效益優(yōu)先理念，盡量放松低空空域管制。低空空域資源的主權(quán)特性、資源屬性，決定了低空空域管理的價(jià)值目標(biāo)是安全和效率。在不同的階段和不同的時(shí)期，二者可能會(huì)有所偏重。在低空空域的開發(fā)利用方面,我國(guó)一直以來都比較保守,對(duì)低空空域首先要強(qiáng)調(diào)的是主權(quán)性和安全性，國(guó)家對(duì)低空空域飛行的條件都很嚴(yán)格,在審批程序上比較復(fù)雜，而造成低空空域的閑置浪費(fèi)。低空空域的資源屬性決定了，其具有價(jià)值性和稀缺性，尤其是隨著通用航空的迅猛發(fā)展，空中交通服務(wù)需求大幅增加與低空空域資源有限性之間的矛盾日益突出，已經(jīng)成為民航業(yè)有序、健康、快速發(fā)展的瓶頸。因此，我國(guó)長(zhǎng)期以來過分強(qiáng)調(diào)安全價(jià)值，忽視了效率價(jià)值，當(dāng)前及今后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)應(yīng)當(dāng)注重效率。當(dāng)然，在我國(guó)通用航空發(fā)展過程中，有一種聲音即要求國(guó)家完全放開低空空域管制，這也是不對(duì)的。質(zhì)言之，低空空域管理改革的方向應(yīng)當(dāng)是在確保國(guó)家安全、公共安全的前提下，盡量開放、開發(fā)、利用低空空域這一重要資源，滿足通用航空的發(fā)展需求。同時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)規(guī)范自己的行為，擺脫“與民爭(zhēng)利”思維模式，逐步改善低空空域環(huán)境，優(yōu)化低空空域結(jié)構(gòu)，最大化地滿足低空空域利用者的需求。

在低空空域管理體制方面，我國(guó)應(yīng)從整體上構(gòu)建國(guó)家統(tǒng)一的空域管理系統(tǒng)，靈活利用低空空域。低空空域管理權(quán)的另一個(gè)問題則是管理體制，即由哪些部門享有低空空域管制權(quán)，各個(gè)部門之間如何進(jìn)行權(quán)限分工，如何進(jìn)行管制配合。建國(guó)之后，我國(guó)空域管理體制改革經(jīng)歷了軍方(中央軍委)與民方(國(guó)務(wù)院)由統(tǒng)一管理到雙重管理再到混合管理的發(fā)展歷程，長(zhǎng)期采用“軍隊(duì)為主、統(tǒng)一管制、分別指揮”的管制模式。即在空軍統(tǒng)一管制下，軍用航空器由空軍和海軍航空指揮兵指揮，民用航空器和外國(guó)航空器由民航實(shí)施指揮，空軍和民航分別在全國(guó)劃分所屬管制區(qū)和飛行指揮區(qū)。然自20世紀(jì)90年代始，我國(guó)空域管理體制改革提速，逐步實(shí)現(xiàn)空中交通管制一體化的呼聲日益提高。但整體而言，我國(guó)的空域管理體制改革進(jìn)展緩慢，并沒有從根本上對(duì)空域管理體制進(jìn)行改革。目前我國(guó)空域管理部門較多，權(quán)限交叉，權(quán)力尋租空間較大。要借鑒西方航空發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建國(guó)家統(tǒng)一軍民協(xié)調(diào)的的空域管理系統(tǒng)，簡(jiǎn)化空域管理程序，提高空管和低空飛行配套服務(wù)水平。

在低空空域管理制度方面，我國(guó)應(yīng)盡快完善低空空域權(quán)立法，健全通用航空法律體系。開放我國(guó)低空空域主要存在的問題在于，如何合理劃分空域、如何明晰航空安全責(zé)任、如何完善空域服務(wù)保障，而這一切都需要民航法治建立健全。制度變遷理論成果表明，良好的法律制度對(duì)資源利用、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)穩(wěn)定都具有保障作用，節(jié)約交易費(fèi)用即降低制度成本、提高制度效益是制度變遷的原因之一。中國(guó)民航局頒布現(xiàn)行有效的一百多部民用航空規(guī)章中，專門適用通用航空的單行規(guī)章只有十多部。涉及低空空域管理的法律法規(guī)，主要是《通用航空飛行管制條例》《一般運(yùn)行和飛行規(guī)則》《通用航空經(jīng)營(yíng)許可管理規(guī)定》等。這些法律法規(guī)對(duì)于提高我國(guó)低空空域資源利用率，促進(jìn)我國(guó)通用航空發(fā)展起到了積極作用，但整體而言，我國(guó)低空空域立法還存在法規(guī)體系不完整、法律層級(jí)不高、結(jié)構(gòu)不合理、互相沖突、一定漏洞等諸多不足。因此，需要通過創(chuàng)新低空空域管理法制，實(shí)現(xiàn)低空空域資源的再分配和低空空域管制權(quán)利的再平衡，尤其是要?jiǎng)?chuàng)新我國(guó)低空空域分類制度、利用制度、管理制度和保障制度。