顏昌武

一、引 言

自改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，與此同時(shí)，中國(guó)社會(huì)也保持了長(zhǎng)期的總體穩(wěn)定。中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定攜手前行，創(chuàng)造了現(xiàn)代化發(fā)展的中國(guó)奇跡，這與亨廷頓(Samuel Huntington)所提出的“現(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化過(guò)程卻滋生著動(dòng)亂”的著名論斷形成了強(qiáng)烈對(duì)比。一些學(xué)者驚嘆于中國(guó)的現(xiàn)代化奇跡，提出種種理論解釋?zhuān)云谄平狻爸袊?guó)發(fā)展之謎”或“中國(guó)成功之謎”；有人驚呼“中國(guó)威脅論”；也有人高喊“中國(guó)崩潰論”。在各種聲音中，凸顯出兩個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)：一是中國(guó)已然成為一個(gè)崛起中的大國(guó)；二是中國(guó)崛起超出了西方既有理論的解釋范圍，簡(jiǎn)單套用西方話語(yǔ)體系，不足以理解中國(guó)崛起。有鑒于此，本文嘗試引入“行政國(guó)家”(administrative state)的概念，通過(guò)將其置于黨政體制這一獨(dú)特的制度框架內(nèi)，梳理中國(guó)行政體系的發(fā)展路徑與組織特征，透視中國(guó)奇跡所蘊(yùn)藏的行政邏輯及其制度優(yōu)勢(shì)。

所謂行政國(guó)家，是與立法國(guó)家或司法國(guó)家相對(duì)應(yīng)的一種國(guó)家形態(tài)，本質(zhì)上是關(guān)于國(guó)家角色的一種積極與能動(dòng)的定位，具體表現(xiàn)為“公共部門(mén)使用了龐大的社會(huì)資源；公共行政管理者在當(dāng)代政府運(yùn)作過(guò)程中發(fā)揮著重要的作用；他們總體上處于政治的核心地位；國(guó)家通過(guò)行政行為來(lái)解決其面臨的問(wèn)題并達(dá)成目標(biāo)”。在現(xiàn)代社會(huì)，行政是“行動(dòng)中的政府”，凸顯為“政府中最顯眼的部分”，Wilson Woodrow, “The Study of Administration”, , Vol.2, No.2, 1887. 國(guó)家必須有效“行”政方能顯示其力量，這就有了對(duì)行政國(guó)家的呼喚。

就其基本蘊(yùn)涵而言，行政國(guó)家首先是一種“政府國(guó)家”，相對(duì)于市場(chǎng)和社會(huì)，國(guó)家的力量滲透在社會(huì)生活的方方面面，政府的一舉一動(dòng)都能影響人們的生命、自由和財(cái)產(chǎn)的得失安危。行政國(guó)家也是一種“執(zhí)行國(guó)家”，相對(duì)于國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)的其他組成部分，行政權(quán)力不斷擴(kuò)充，屢屢入侵傳統(tǒng)上屬于立法或司法的領(lǐng)地，行政分支凸顯為“現(xiàn)代政府的核心”。行政國(guó)家還是一種“官僚國(guó)家”，相對(duì)于選任官員或委任官員，以專(zhuān)業(yè)性著稱(chēng)的技術(shù)官僚體系在政府中占據(jù)支配性地位。

對(duì)照行政國(guó)家的基本蘊(yùn)涵，可以發(fā)現(xiàn)，今天的中國(guó)同樣是一種行政國(guó)家的國(guó)家形態(tài)。不同之處在于，中國(guó)行政國(guó)家不僅呈現(xiàn)出一般意義上現(xiàn)代行政國(guó)家的基本面貌，更凸顯出其鮮明的中國(guó)特色和獨(dú)特的制度優(yōu)勢(shì)。

二、黨政體制：理解中國(guó)行政國(guó)家建設(shè)的一個(gè)框架性概念

黨政體制是分析中國(guó)行政體系的出發(fā)點(diǎn)，作為我們理解中國(guó)行政國(guó)家建設(shè)的一個(gè)框架性概念，意指中國(guó)共產(chǎn)黨按照自身意志設(shè)計(jì)和構(gòu)造當(dāng)代中國(guó)的行政體系，行政體系在黨的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展運(yùn)作；黨不僅是行政體系的領(lǐng)導(dǎo)核心，對(duì)其實(shí)施包括動(dòng)員、組織、管理、引導(dǎo)等在內(nèi)的全面領(lǐng)導(dǎo)，也是推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能動(dòng)主體，與其領(lǐng)導(dǎo)的行政體系等公共權(quán)力組織共同構(gòu)成中國(guó)所特有的“廣義政府”。這種黨政體制的鮮明特點(diǎn)在于：作為領(lǐng)導(dǎo)核心的中國(guó)共產(chǎn)黨嵌入國(guó)家權(quán)力體系中，并與之形成“兩位一體”的治理結(jié)構(gòu)形態(tài)。黨政體制對(duì)于中國(guó)行政國(guó)家建設(shè)具有關(guān)鍵性的情景預(yù)設(shè)的作用和意義，如果不理解黨政體制，就不可能觸及中國(guó)行政國(guó)家建設(shè)的實(shí)質(zhì)；不了解黨的領(lǐng)導(dǎo)，不了解黨的組織原則和運(yùn)作規(guī)律，就難以真正把握中國(guó)的行政體制和行政行為。

黨政體制是在中國(guó)長(zhǎng)期革命、建設(shè)與改革實(shí)踐中形成與發(fā)展起來(lái)的。從歷史的角度看，黨政體制是在低組織化的中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)里啟動(dòng)現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的必然選擇。實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化是當(dāng)今世界絕大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家夢(mèng)寐以求的奮斗目標(biāo)，但現(xiàn)代化并非坦途，一些發(fā)展中國(guó)家在追求現(xiàn)代化的路上淪為了失敗國(guó)家。這些失敗國(guó)家有一個(gè)共同特點(diǎn)，就是缺乏一個(gè)有能力的、非人格化的、組織良好的、自主的國(guó)家機(jī)器，說(shuō)到底是“國(guó)家行政部門(mén)的失敗”。正是由于行政力量的軟弱，失敗國(guó)家被牢牢地鎖進(jìn)了沖突、暴力和貧困的惡性循環(huán)中。

舊中國(guó)失敗的主要原因也是如此。一方面，無(wú)論是晚清還是民國(guó)時(shí)期的政府，都飽受腐敗、無(wú)能、低效的困擾，特別是民國(guó)政府，始終無(wú)法有效解決“軍閥割據(jù)”的困局；另一方面，當(dāng)時(shí)的中國(guó)社會(huì)是一個(gè)高度分散且低組織化的社會(huì)，用孫中山的話來(lái)說(shuō)就是“一盤(pán)散沙”。中國(guó)的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型并非內(nèi)生的結(jié)果，而是外力強(qiáng)勢(shì)侵入的產(chǎn)物，這就注定了轉(zhuǎn)型必然是一個(gè)充滿(mǎn)沖突的動(dòng)蕩過(guò)程。要順利實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型，首先出場(chǎng)的一定不是現(xiàn)代國(guó)家體系本身，而是一個(gè)具有強(qiáng)大組織性的、現(xiàn)代化取向的權(quán)威力量——政黨或軍隊(duì)。面對(duì)一盤(pán)散沙、分崩離析的舊中國(guó)，不少仁人志士意識(shí)到，“只有先建立一個(gè)強(qiáng)有力的政治機(jī)構(gòu)或政黨，然后用它的政治力量、組織方法，深入和控制每一個(gè)階層和每一個(gè)領(lǐng)域，才能改造或重建社會(huì)國(guó)家和各領(lǐng)域中的組織與制度，才能解決新問(wèn)題，克服全面危機(jī)”。要言之，中國(guó)的現(xiàn)代化從一開(kāi)始就對(duì)具有高度統(tǒng)一的現(xiàn)代政黨有著強(qiáng)烈的內(nèi)在需求，政黨體制的形成是對(duì)鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以來(lái)中國(guó)社會(huì)的全面危機(jī)做出應(yīng)急反應(yīng)的必然產(chǎn)物。

孫中山最早開(kāi)啟了“以黨建國(guó)”的現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)歷程，在1924年1月召開(kāi)的中國(guó)國(guó)民黨一大上，他希望將國(guó)民黨打造成有組織、有紀(jì)律的“列寧式的政黨”，認(rèn)為“本黨以前的失敗，是各位黨員有自由，全黨無(wú)自由，各位黨員有能力，全黨無(wú)能力”。但中國(guó)國(guó)民黨的渙散狀態(tài)并未得到根本改觀，最終是中國(guó)共產(chǎn)黨帶領(lǐng)人民贏得了中國(guó)革命的勝利。究其原因，在于組織嚴(yán)密、以人民為中心的中國(guó)共產(chǎn)黨能夠通過(guò)廣泛而深入的政治動(dòng)員，將分散的社會(huì)個(gè)體有機(jī)地聚合起來(lái)，將“一盤(pán)散沙”凝聚為一個(gè)有機(jī)整體，滿(mǎn)足了現(xiàn)代國(guó)家對(duì)于集中各種社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)資源的要求，從而為中國(guó)的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型提供了強(qiáng)有力的依靠和支撐。從這個(gè)意義上講，不是中國(guó)共產(chǎn)黨主動(dòng)選擇了這種黨政體制，而是中國(guó)這樣多民族的超大型國(guó)家的現(xiàn)代化內(nèi)在地需要這種黨政體制。

在中國(guó)的政治實(shí)踐中，中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，也是施政黨，黨在運(yùn)用公共權(quán)力的過(guò)程中，也展示了其解決公共問(wèn)題的施政功能。從各組織體系的分工看，總體上是黨負(fù)責(zé)路線、方針、政策制定，政府負(fù)責(zé)貫徹實(shí)施，“負(fù)責(zé)行政管理的政府與負(fù)責(zé)決策、協(xié)調(diào)，以及監(jiān)督的政黨一起形成了一種有區(qū)別但是密不可分的組織層次體系”。執(zhí)政黨作為廣義政府的重要組成部分，行使著管理國(guó)家事務(wù)與社會(huì)事務(wù)的政府職能，“事實(shí)上構(gòu)成了一種社會(huì)公共權(quán)力，相當(dāng)于國(guó)家組織而又超越了國(guó)家組織”。

“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”，這就意味著黨把領(lǐng)導(dǎo)整個(gè)國(guó)家的重任扛在肩上，使黨和國(guó)家呈現(xiàn)出“兩位一體”的關(guān)系，即黨和國(guó)家在結(jié)構(gòu)、功能與活動(dòng)上都緊密地聯(lián)系在一起。因而，黨政體制“既是20世紀(jì)中國(guó)克服組織資源匱乏以建設(shè)現(xiàn)代國(guó)家的一種必然選擇，也是人們觀察和理解20世紀(jì)中國(guó)政治發(fā)展的一個(gè)有價(jià)值的解釋性概念”。

三、公共權(quán)力制度化：中國(guó)行政國(guó)家建設(shè)的基本路徑

直到今天，當(dāng)提及行政國(guó)家的時(shí)候，仍然會(huì)有人將其理解為警察國(guó)家甚至法西斯國(guó)家。它們之間的共同特點(diǎn)都是政府權(quán)力高度集中且在國(guó)家政治生活中占據(jù)主導(dǎo)性位置。如果只強(qiáng)調(diào)政府權(quán)力的集中，專(zhuān)制國(guó)家似乎更有資格被稱(chēng)為“行政國(guó)家”。因而，我們今天所講的行政國(guó)家，根本不同于專(zhuān)制國(guó)家，而是在人民民主的大背景下才得以創(chuàng)生的概念，基于法治的民主政治是行政國(guó)家賴(lài)以發(fā)展的母體。在現(xiàn)代社會(huì)，無(wú)論行政權(quán)力多么強(qiáng)大，它都要受到憲法與法律的約束，要受到立法、司法等國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督，還要受到公共輿論的監(jiān)督，因而現(xiàn)代行政權(quán)力是具有鮮明的公共性品格的國(guó)家權(quán)力，這種公共權(quán)力的規(guī)范化和理性化，是現(xiàn)代行政國(guó)家建設(shè)的基本路徑。

制度構(gòu)成了現(xiàn)代行政國(guó)家理性化的基礎(chǔ)。所謂制度，就是一種穩(wěn)定的、經(jīng)久不衰、不以個(gè)人意志為轉(zhuǎn)移的長(zhǎng)期規(guī)則，它能夠塑造、限制和調(diào)整國(guó)家權(quán)力主體的行為，決定國(guó)家發(fā)展的空間與活力?，F(xiàn)代國(guó)家成熟的基本標(biāo)志，就體現(xiàn)為支撐現(xiàn)代國(guó)家成長(zhǎng)的制度體系的成熟度。因而，唯有制度建設(shè)才能從根本上牢固地確立起公共權(quán)力的合法性基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)型權(quán)威和卡里斯瑪型權(quán)威(charismatic authority)向法理型權(quán)威的轉(zhuǎn)化。傳統(tǒng)型權(quán)威通常以“君權(quán)神授”為理論基礎(chǔ)，卡里斯瑪型權(quán)威則建立在領(lǐng)袖個(gè)人的超凡魅力基礎(chǔ)上，而法理型權(quán)威是以正式制定的規(guī)則和法令之正當(dāng)性為基礎(chǔ)的，如韋伯(Max Weber)所言：“建立在相信統(tǒng)治者的章程所規(guī)定的制度和指令權(quán)利的合法性之上，他們是合法授命進(jìn)行統(tǒng)治的?！痹诜ɡ硇蜋?quán)威下，人民不再服從于個(gè)體的神圣性或超凡魅力，而是服從于理性的法律；他選擇服從，是因?yàn)橄嘈潘牡姆删哂姓?dāng)性。

較高的制度化運(yùn)作水平是衡量政黨現(xiàn)代性的關(guān)鍵性指標(biāo)。作為一個(gè)致力于實(shí)現(xiàn)國(guó)家富強(qiáng)、人民幸福、民族復(fù)興的使命型政黨，中國(guó)共產(chǎn)黨同樣具有“強(qiáng)烈的制度化訴求”，誠(chéng)如習(xí)近平總書(shū)記所指出的：“改革開(kāi)放40年的實(shí)踐啟示我們：制度是關(guān)系黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展的根本性、全局性、穩(wěn)定性、長(zhǎng)期性問(wèn)題?！比绾卧谇‘?dāng)?shù)靥幚砗命h政關(guān)系的前提下，推進(jìn)公共權(quán)力的理性化生長(zhǎng)，進(jìn)而增強(qiáng)黨的執(zhí)政能力，是黨在推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中必須直面的主要挑戰(zhàn)。

公共權(quán)力的制度化首先表現(xiàn)為黨自身建設(shè)的制度化。黨的制度化建設(shè)，是黨自身建設(shè)和長(zhǎng)期執(zhí)政的內(nèi)在要求。不斷完善以黨章為根本的黨內(nèi)法規(guī)制度，成為推動(dòng)黨的制度化建設(shè)的重要路徑。為了使黨的活動(dòng)規(guī)范化、制度化，黨的十二大通過(guò)的黨章中明確規(guī)定：“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)?！秉h的十九大通過(guò)的黨章再次明確了這一規(guī)定。黨給自身活動(dòng)范圍劃定邊界，其自我約束的意義不言而喻。黨對(duì)自身行為的約束，表明黨的行為的規(guī)范化“是一種從制度方面負(fù)責(zé)任的承諾”，這也意味著國(guó)家政治生活發(fā)展出了一種具有確定性的且可預(yù)期的治理模式。

實(shí)踐證明，對(duì)黨的行為的制度規(guī)約不僅不會(huì)弱化黨的領(lǐng)導(dǎo)，反而會(huì)使黨的領(lǐng)導(dǎo)更加規(guī)范，有利于提升黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政績(jī)效，積累更加牢固的合法性基礎(chǔ)。黨的十六屆四中全會(huì)作出了關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定，強(qiáng)調(diào)要“貫徹依法治國(guó)基本方略”，明確提出“黨的領(lǐng)導(dǎo)是依法治國(guó)的根本保證。加強(qiáng)黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，善于使黨的主張通過(guò)法定程序成為國(guó)家意志，從制度上、法律上保證黨的路線方針政策的貫徹實(shí)施，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變”。

其次，公共權(quán)力的制度化表現(xiàn)為黨領(lǐng)導(dǎo)下的公共權(quán)力配置的規(guī)范化。這一規(guī)范化配置是從三個(gè)層面展開(kāi)的。第一層面體現(xiàn)在國(guó)家與市場(chǎng)、國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系上。鑒于現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)可被寬泛地定義為國(guó)家為提高治理能力而與社會(huì)各利益主體進(jìn)行建設(shè)性互動(dòng)以獲取支持和資源進(jìn)而實(shí)現(xiàn)其公共目標(biāo)的過(guò)程，且中國(guó)共產(chǎn)黨在中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)中承擔(dān)著總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，因而中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的過(guò)程就是政黨—政府—社會(huì)—市場(chǎng)關(guān)系調(diào)整與優(yōu)化的過(guò)程，是政治權(quán)力、社會(huì)權(quán)力和經(jīng)濟(jì)權(quán)力之間關(guān)系的合理化構(gòu)建過(guò)程，是“公共權(quán)力不斷尋求國(guó)家與社會(huì)、市場(chǎng)關(guān)系合理化的持續(xù)性歷史進(jìn)程”。

1949年后，我們建立起黨政合一的治理模式，黨因其權(quán)力集中而形成了一個(gè)強(qiáng)組織，黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家，國(guó)家主導(dǎo)社會(huì)，黨通過(guò)國(guó)家或自身組織主導(dǎo)社會(huì)。“在這樣的關(guān)系格局下，只要黨加強(qiáng)控制，黨就能迅速積聚權(quán)力，從而擁有絕對(duì)的權(quán)力。這樣的黨、國(guó)家和社會(huì)關(guān)系，為權(quán)力高度集中提供了政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)基礎(chǔ)?！?978年以后，社會(huì)和市場(chǎng)急劇變化，促使國(guó)家不斷革新和優(yōu)化治理機(jī)制，這就需要合理配置國(guó)家、市場(chǎng)與社會(huì)的關(guān)系。黨與國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)之間關(guān)系的調(diào)整，可以被概括為“黨自我限制它對(duì)后者的權(quán)力”，即要進(jìn)一步明晰國(guó)家、市場(chǎng)與社會(huì)的邊界，還權(quán)于市場(chǎng)、還權(quán)于社會(huì)，通過(guò)激活地方、激活市場(chǎng)、激活社會(huì)，建立充滿(mǎn)生機(jī)與活力的治理機(jī)制。

第二層面體現(xiàn)在黨政關(guān)系上。建政之初，黨沿襲革命年代的成功經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)其強(qiáng)大的組織能力實(shí)現(xiàn)了對(duì)國(guó)家政治生活的一元化領(lǐng)導(dǎo)。與此同時(shí)，黨也一直在努力探索如何建構(gòu)一種規(guī)范、合理且制度化水平高的黨政關(guān)系，以使黨和政能在職能和載體上進(jìn)行合理分工。雖然黨的領(lǐng)導(dǎo)人早就意識(shí)到黨政職能要適度分工，但改革開(kāi)放前的政治實(shí)踐仍然總體上呈現(xiàn)出黨政一體化的特征，忽視了公共權(quán)力的橫向結(jié)構(gòu)建設(shè)。政黨組織的行政化和政府組織的政黨化，不利于黨的執(zhí)政能力建設(shè)，也不利于行政效率的提升，具體來(lái)說(shuō)，黨組織承擔(dān)過(guò)多具體行政事務(wù)，容易使政黨本應(yīng)具備的利益表達(dá)、溝通信息、聯(lián)系群眾等傳統(tǒng)的政治功能被日趨強(qiáng)化的行政功能所消解；與此同時(shí)，政府組織與活動(dòng)的泛政治化，則容易使政府本應(yīng)具備的專(zhuān)業(yè)化和技術(shù)化的優(yōu)勢(shì)不能得到充分體現(xiàn)。

十一屆三中全會(huì)以后，鄧小平多次指出，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，變成了黨去包辦一切、干預(yù)一切；實(shí)行一元化領(lǐng)導(dǎo)，變成了黨政不分、以黨代政，必須對(duì)此進(jìn)行改革。黨的十二大通過(guò)的黨章中明確規(guī)定：“黨必須保證國(guó)家的立法、司法、行政機(jī)關(guān)，經(jīng)濟(jì)、文化組織和人民團(tuán)體積極主動(dòng)地、獨(dú)立負(fù)責(zé)地、協(xié)調(diào)一致地工作?！边@項(xiàng)規(guī)定為理順黨與國(guó)家權(quán)力體系的關(guān)系提供了基本準(zhǔn)則。通過(guò)制度化建設(shè)，黨同人大的關(guān)系、黨同政府的關(guān)系形成了一種相對(duì)規(guī)范的運(yùn)作框架，即黨統(tǒng)攬全局，合理區(qū)分黨與立法、行政、司法機(jī)關(guān)之間的不同職能，保障各權(quán)力主體依法行使法定職權(quán)。

第三層面體現(xiàn)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下國(guó)家權(quán)力體系內(nèi)部的關(guān)系上。在中國(guó)共產(chǎn)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)體系內(nèi)的人民代表大會(huì)與“一府(人民政府)一委(國(guó)家監(jiān)察委)兩院(人民法院和人民檢察院)”有著明確的分工關(guān)系。人大及其常委會(huì)行使立法權(quán)，人民政府行使行政權(quán)，監(jiān)察委行使監(jiān)察權(quán)，人民法院和人民檢察院分別行使審判權(quán)和檢察權(quán)。只要我們承認(rèn)這種分工關(guān)系的存在，我們就得承認(rèn)這種分工關(guān)系“實(shí)際上也就是一種分權(quán)的關(guān)系”，但在實(shí)際的政治過(guò)程中，往往是行政權(quán)優(yōu)先，形成了一種“法理上的人大集權(quán)和實(shí)際上的政府主導(dǎo)”格局。

四、理性化的官僚體系：中國(guó)行政國(guó)家建設(shè)的組織載體

理性官僚制在一國(guó)的確立與否，是評(píng)判該國(guó)行政國(guó)家發(fā)展?fàn)顩r的“根本性的尺度”，美國(guó)行政法學(xué)家馬肖(Jerry Mashaw)甚至斷言：“除非具有充分發(fā)展的官僚機(jī)構(gòu)，否則就不存在充分發(fā)展的行政國(guó)家?！表f伯也將理性官僚制視為現(xiàn)代國(guó)家的基本標(biāo)志，認(rèn)為官僚體系對(duì)于國(guó)家政治生活至關(guān)重要，現(xiàn)代國(guó)家真正的統(tǒng)治權(quán)“既非在議會(huì)的演說(shuō)中，也非在君主的告示里”，而是體現(xiàn)在職業(yè)官僚日常的行政工作中。后發(fā)國(guó)家要順利實(shí)現(xiàn)國(guó)家的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，當(dāng)務(wù)之急是建立一個(gè)專(zhuān)業(yè)化的、有效率的現(xiàn)代官僚體系。

新生的中華人民共和國(guó)同樣面臨如何打造一個(gè)高效政府的緊迫任務(wù)。建政之初，我們確立起一個(gè)身份制的干部制度，這些干部主要來(lái)源于革命年代浴血奮戰(zhàn)的將士們，整體上并不具有專(zhuān)業(yè)性的理性官僚的特點(diǎn)。如鄒讜所言，新中國(guó)成立后組建的“新官僚機(jī)構(gòu)”的下層、中層乃至高層人士，很大一部分“幾乎沒(méi)受過(guò)任何教育，除了從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、政治訓(xùn)練與意識(shí)形態(tài)灌輸中得到的知識(shí)外不具備任何知識(shí)”，因而，雖然這一新的官僚機(jī)器“在意識(shí)形態(tài)與組織上是強(qiáng)大的，但其人員缺乏專(zhuān)業(yè)技能與現(xiàn)代知識(shí)”。為了適應(yīng)現(xiàn)代化的需要，自1949年建政以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨就一直致力于在黨政體制的框架內(nèi)建設(shè)一個(gè)理性化的現(xiàn)代官僚體系，特別是改革開(kāi)放后，這一任務(wù)顯得尤為迫切。鄧小平同志多次提出要改革不合時(shí)宜的干部人事制度，認(rèn)為改革的關(guān)鍵是“要健全干部的選舉、招考、任免、考核、彈劾、輪換制度，對(duì)各級(jí)各類(lèi)領(lǐng)導(dǎo)干部(包括選舉產(chǎn)生，委任和聘用的)職務(wù)的任期，以及離休、退休，要按照不同情況，作出適當(dāng)?shù)摹⒚鞔_的規(guī)定”，并明確提出要“真正建立從國(guó)務(wù)院到地方各級(jí)政府從上到下的強(qiáng)有力的工作系統(tǒng)”。

在黨政體制框架內(nèi)，我們黨建立起一個(gè)雙重層級(jí)的現(xiàn)代官僚體系。首先，除政府體系外，執(zhí)政黨自身也構(gòu)成一個(gè)井然有序的科層組織。黨作為嵌入政府體系的組織，具有與政府體系相對(duì)應(yīng)的科層制結(jié)構(gòu)。從橫向來(lái)看，不僅中國(guó)政權(quán)組織的各個(gè)層級(jí)都有一整套黨政機(jī)構(gòu)，政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部也都設(shè)有黨的組織(如黨組等)；從縱向來(lái)看，執(zhí)政黨“把黨和政府的正式的官僚機(jī)構(gòu)的影響擴(kuò)展到鄉(xiāng)村一級(jí)”，實(shí)現(xiàn)了對(duì)基層社會(huì)的再組織化；縱橫疊加，構(gòu)成了一套完整的雙重官僚體系。這套官僚體系呈現(xiàn)出鮮明的黨的領(lǐng)導(dǎo)的特色，即上級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)黨組織，上級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)政府，同級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)同級(jí)政府。

其次，中國(guó)共產(chǎn)黨天生具有理性官僚制的特性，具體表現(xiàn)為組織嚴(yán)密、權(quán)力集中、紀(jì)律嚴(yán)明、指揮統(tǒng)一、運(yùn)轉(zhuǎn)高效。黨的組織體系嚴(yán)密且完備，延伸到了車(chē)間、村社、學(xué)校和社團(tuán)等社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，呈現(xiàn)出“橫向到邊、縱向到底”的網(wǎng)絡(luò)特征。黨的這種組織特征不僅改變了中國(guó)社會(huì)長(zhǎng)期存在的一盤(pán)散沙的狀態(tài)，也創(chuàng)造出了一種新型的社會(huì)組織結(jié)構(gòu)，即個(gè)體被納入某一基層組織中，基層組織中建立黨的組織，“所有黨的組織，在民主集中制下形成科層形的組織網(wǎng)絡(luò)體系”。這個(gè)網(wǎng)絡(luò)體系具有嚴(yán)格的組織紀(jì)律性，其之所以能夠高效運(yùn)轉(zhuǎn)，恰恰受益于黨自身的堅(jiān)強(qiáng)團(tuán)結(jié)、意志統(tǒng)一和行動(dòng)一致。

中國(guó)官僚體系全面走向理性化，標(biāo)志性的事件當(dāng)屬?lài)?guó)家公務(wù)員制度的確立。改革開(kāi)放以來(lái)，在堅(jiān)持黨管干部的前提下，我們黨引入了現(xiàn)代人力資源管理的理念，以期打造一支“革命化、年輕化、知識(shí)化和專(zhuān)業(yè)化”的干部隊(duì)伍，這不僅意味著干部隊(duì)伍的組織結(jié)構(gòu)和操作程序開(kāi)始走向理性化，也意味著“意識(shí)形態(tài)和組織取向占統(tǒng)治地位的官僚政治”開(kāi)始大規(guī)模地向理性化方向發(fā)展。1993年，《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》頒布并實(shí)施。這部建國(guó)以來(lái)關(guān)于干部人事制度的第一部法律規(guī)范，是干部人事管理規(guī)范化的重要標(biāo)志，表明我國(guó)理性化的公務(wù)員制度開(kāi)始進(jìn)入實(shí)操階段。《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》作為我國(guó)干部人事管理第一部具有總章程性質(zhì)的綜合性法律，其2006年的正式生效是“中國(guó)公務(wù)員制度建設(shè)走向現(xiàn)代化的一個(gè)里程碑”，標(biāo)志著我國(guó)公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)整體進(jìn)入專(zhuān)業(yè)化、制度化發(fā)展階段，為中國(guó)行政國(guó)家的建設(shè)確立了堅(jiān)實(shí)的組織基礎(chǔ)。其理性化建設(shè)的成果也是顯而易見(jiàn)的：一是嚴(yán)格控制編制總量、嚴(yán)禁超編進(jìn)人、嚴(yán)格財(cái)政預(yù)算，確立了“編制就是法律”的嚴(yán)肅性和權(quán)威性；二是嚴(yán)把用人入口關(guān)，確立了主任科員以下公務(wù)員“凡進(jìn)必考”的基本原則。這些剛性的制度約束，為我國(guó)建立一支專(zhuān)業(yè)化的公務(wù)員隊(duì)伍、提升官僚體系的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)，提供了有力的制度保障。

在1993年的《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》中，公務(wù)員的外延相對(duì)狹窄，限定于國(guó)家行政機(jī)關(guān)中除工勤人員以外的工作人員。在2006年開(kāi)始生效的《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》中，公務(wù)員的內(nèi)涵被規(guī)定為“依法履行公職、納入國(guó)家行政編制、由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員”，其外延不再限于行政機(jī)關(guān)工作人員，而是涵括了黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的工作人員以及各民主黨派和工商聯(lián)機(jī)關(guān)的工作人員。這一調(diào)整，不只是意味著公務(wù)員的范疇從狹義的政府工作人員擴(kuò)大到廣義的政府工作人員，更意味著黨對(duì)整個(gè)官僚體系集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的強(qiáng)化，充分體現(xiàn)了黨領(lǐng)導(dǎo)下的“廣義政府”的包容性和靈活性。

從理性官僚制的角度看，國(guó)家行政體系是以專(zhuān)業(yè)分工、職責(zé)法定和非人格化等作為顯著特征和優(yōu)勢(shì)的。國(guó)家公務(wù)員考試正是以功績(jī)制(merits system)為基本前提，假定通過(guò)專(zhuān)門(mén)入職考試的人能夠勝任未來(lái)專(zhuān)業(yè)技術(shù)崗位的工作需要。這同時(shí)也使得國(guó)家行政體系更關(guān)注行政權(quán)力的行使是否符合法定的邊界與程序，即特別強(qiáng)調(diào)依法行政原則，對(duì)行政行為的結(jié)果則不太關(guān)心，也不太關(guān)注行政對(duì)象的個(gè)體感受。其負(fù)面效應(yīng)體現(xiàn)在：嚴(yán)格依法辦事的行政機(jī)構(gòu)及其工作人員，容易給公眾一種僵硬的、缺乏回應(yīng)的和沒(méi)有人情味的印象，甚至招致公眾的不滿(mǎn)、批評(píng)和指責(zé)。

與照章辦事、非人格化的行政體系相比，使命驅(qū)動(dòng)型的執(zhí)政黨更具有回應(yīng)性、靈活性和有效性。一方面，黨通過(guò)其強(qiáng)大的滲透能力，在行政活動(dòng)中注入政治因素，能夠?qū)⒐倭朋w系的注意力集中于某項(xiàng)特定的任務(wù)上，如波齊(Gianfranco Poggi)所描述的那樣，“成千上萬(wàn)的黨員，在領(lǐng)導(dǎo)者的指揮和命令下，在黨提倡的崇高理想和奉獻(xiàn)精神的鼓舞下，日復(fù)一日地將他們的時(shí)間和精力獻(xiàn)給黨要求他們?nèi)プ龅氖?，這些事情集中于公共生活中的政治活動(dòng)”，凸顯了“集中精力辦大事”的制度優(yōu)勢(shì)。另一方面，黨通過(guò)自身的組織體系開(kāi)展政治動(dòng)員，通過(guò)歸口管理的領(lǐng)導(dǎo)方式調(diào)動(dòng)各方資源，能夠打破理性官僚制專(zhuān)業(yè)分割和部門(mén)本位的痼疾，達(dá)到“整體政府”治理的良好效果。這樣一種兼具使命驅(qū)動(dòng)與依法行政特征的雙重官僚體系，將日常性的專(zhuān)業(yè)事務(wù)或常規(guī)性的行政事務(wù)交由國(guó)家行政體系來(lái)完成，而將那些單個(gè)行政部門(mén)難以完成或事關(guān)百姓疾苦、社會(huì)穩(wěn)定與政權(quán)合法性的重大事項(xiàng)交由黨內(nèi)官僚體系來(lái)處理，有助于促進(jìn)執(zhí)政黨的政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和政府體系的行政執(zhí)行權(quán)的相得益彰。毋庸諱言，過(guò)度依賴(lài)黨內(nèi)官僚體系來(lái)提升執(zhí)政合法性與治理績(jī)效，也可能延滯行政國(guó)家的理性化發(fā)展。

五、結(jié)束語(yǔ)

一個(gè)國(guó)家實(shí)行怎樣的行政體制，取決于該國(guó)的國(guó)家性質(zhì)、人民需求和社會(huì)發(fā)展階段。一般來(lái)說(shuō)，西方國(guó)家的行政國(guó)家建設(shè)通常以其內(nèi)生的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與發(fā)達(dá)的社會(huì)組織為歷史起點(diǎn)，后發(fā)國(guó)家的行政國(guó)家建設(shè)則通常起步于現(xiàn)代國(guó)家權(quán)威力量的構(gòu)筑。世界各國(guó)行政國(guó)家建設(shè)的不同路徑體現(xiàn)了人類(lèi)文明發(fā)展的多樣性。在黨政體制下，中國(guó)共產(chǎn)黨作為中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，內(nèi)嵌于國(guó)家治理結(jié)構(gòu)當(dāng)中，與國(guó)家權(quán)力體系形成了“兩位一體”的關(guān)系。黨政兩位一體，既超越了傳統(tǒng)政黨組織的邏輯，也超越了傳統(tǒng)政府組織的邏輯，本質(zhì)上是能夠有效實(shí)現(xiàn)執(zhí)政黨的政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和政府體系的行政執(zhí)行權(quán)和諧統(tǒng)一的現(xiàn)代政體。

中國(guó)行政國(guó)家建設(shè)曾走過(guò)一段艱難的探索歷程。改革開(kāi)放后，中國(guó)行政國(guó)家建設(shè)走上了快速的理性化、規(guī)范化與制度化的發(fā)展道路，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化積蓄了能量。中國(guó)行政國(guó)家的建設(shè)路徑，不是西方主流的行政國(guó)家模式在中國(guó)的復(fù)制，而是中國(guó)共產(chǎn)黨人基于中國(guó)建設(shè)和改革的實(shí)踐探索出的一條自主之路，其最鮮明的特點(diǎn)，是在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)下推進(jìn)公共權(quán)力的理性化與制度化建設(shè)，彰顯了使命型政黨與理性官僚制的雙重優(yōu)越性——既充分彰顯了使命型政黨的政治擔(dān)當(dāng)與政治智慧，又充分展現(xiàn)了理性官僚制的科層特色與專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)。要言之，中國(guó)共產(chǎn)黨主導(dǎo)行政體系的發(fā)展，行政體系的發(fā)展內(nèi)在地需要黨的領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)成中國(guó)行政國(guó)家建設(shè)的基本邏輯。