竺乾威

一、政府結構的黨政關系：歷史的形成

黨領導政府是中國政府體制的一大特色，其組織特點表現(xiàn)按通常的說法是兩種，一是黨政合一，或黨政一體；一是黨政分開。但這樣的說法不是太確切。黨政不分或黨政一體，確切地說，應該是黨政功能不分或黨政功能一體。因為就組織來說，黨和政一直是分開的，黨就是黨，政府就是政府，兩塊牌子就掛在那里。黨政是兩種不同類型的組織，它們的目標和功能是不同的。黨的目標是實現(xiàn)共產(chǎn)主義，按照“總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，在同級各種組織中發(fā)揮領導核心作用”。政府的目標是實現(xiàn)公共利益，對社會進行管理并向社會提供公共服務。

從黨政組織的角度講，其特點在于：(1)黨和政府兩大組織并存，功能對應，黨起領導作用。比如政府的人事部門應對黨的組織部門，公安、司法、檢察部門應對黨的政法部門，文化廣播出版部門應對黨的宣傳部門。(2)在政府部門內(nèi)部，行政和黨組(委)并存，行政首長通常是黨組的成員，比如市長一般都是黨的市委副書記，縣長通常是縣委副書記。這一模式把它稱為“一元二體”模式可能更貼切，一元指黨的領導，二體指的是有黨政兩個組織。在“一元二體”模式中，就黨和政的關系來看，可以有黨政分開和黨政合一兩種表現(xiàn)形式。黨政分開的主要特點在于黨和政府的職能分開，行政職能由政府行使。黨政一體的主要特點在于黨政職能合一，黨同時行使行政職能。

中華人民共和國成立后，中國政府實行的是“一元二體”的體制。從起源上講，這一體制來自于傳統(tǒng)的社會主義國家蘇聯(lián)，其基礎是列寧主義的觀點，即共產(chǎn)黨的權力是不與他人分享的。列寧認為共產(chǎn)黨是直接執(zhí)行的先鋒隊，并要求共產(chǎn)黨執(zhí)政后，“不與任何人分掌”政權。因此在蘇維埃國家建立起來之后，在政府體制上一直采用的就是這一體制。這是一種與西方國家非常不同的政府體制。在西方國家，國家權力在立法、行政、司法三個方面是分開并互相制衡的，政府是民意機構也就是立法機構的執(zhí)行機構。政黨在通過選舉獲勝組織政府之后，就退到了后臺，不直接從事公共管理活動，因為政黨不是一個公共組織，其使命只是組織政府，讓政府在組成后貫徹黨在競選時提出的綱領和政策方針(這一綱領和政策方針通過選民的投票從而在形式上成為民眾的意志或公共利益)。政府的運行依法進行。因此，在臺上看到的是行政、立法和司法這三個部門之間的關系。歷史上第一個社會主義國家蘇聯(lián)在建國后事實上在國家體制的形式上也沿襲了西方國家的權力三分，立法、司法、行政，“一切權力歸蘇維?！?，但很大的不同在于三權不是互相制衡的，并且三者都是在黨的領導之下運行的。黨是國家權力的核心。政府活動體現(xiàn)的是黨的意志，盡管在形式上蘇維埃是最高的國家權力機關。

中國政府的“一元二體”模式，也可以在中共在革命時期建立的革命根據(jù)地政府中找到它的雛形。根據(jù)地政府本身就是黨建立起來的。以1931年11月成立的中華蘇維埃共和國臨時中央政府而言，它就是根據(jù)中共中央六屆四中全會的決定成立的。1931年5月，黨中央政治局在《關于目前政治形勢及黨中央的緊急任務決議案》中，要求“蘇維埃區(qū)域的黨，更應在實現(xiàn)各級蘇維埃的改造與全國蘇維埃大會的任務上，來對抗國民會議。建立蘇維埃臨時中央政府與各區(qū)政府，來對抗國民黨政府”。在中華蘇維埃臨時中央政府成立后，“中共主要執(zhí)行領導政府的任務，中共的方針政策是由政府去執(zhí)行的。這樣，既加強了中共的領導，又提高了政府的威信”。

1949年以后，中國的政府體制沿襲了蘇聯(lián)以及革命根據(jù)地時期的做法。1958年6月10日中共中央《關于成立財政、政法、外事、科學、文教各小組的通知》規(guī)定：“大政方針在政治局，具體部署在書記處”，“大政方針和具體部署都是一元化，黨政不分，具體執(zhí)行和細節(jié)決策屬政府機構及其黨組”。這里的不分當然是黨政職能的不分，黨和政府從組織上講還是分開的。毛澤東曾針對這些小組指出，“這些小組是黨中央的，直隸中央，向它們直接作報告。大政方針在政治局，具體部署在書記處，只有一個‘政治設計院’，沒有兩個‘政治設計院’，大政方針和具體部署都是一元化，黨政不分。具體執(zhí)行和細節(jié)決策屬政府機構及其黨組。對大政方針和具體部署，政府機構及其黨組有建議之權，但決定權在黨中央。政府及其黨組和黨中央一同有檢察之權”。這里的一個“政治設計院”事實上就是一元，即黨的領導，大政方針由它制定。毛澤東的這段話奠定了黨領導政府的“一體二元”的結構模式，其特點在于：(1)就黨和政府兩個組織而言，政府服從黨。(2)就政府部門而言，它由行政和黨組組成。(3)黨組是領導者，是決策中心，正如《中國共產(chǎn)黨黨章》第48條指出的，“黨組發(fā)揮領導核心作用。黨組的任務，主要是負責貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策；加強對本單位黨的建設的領導，履行全面從嚴治黨責任；討論和決定本單位的重大問題；做好干部管理工作；討論和決定基層黨組織設置調(diào)整和發(fā)展黨員、處分黨員等重要事項；團結黨外干部和群眾，完成黨和國家交給的任務；領導機關和直屬單位黨組織的工作”。(4)行政和黨組共同承擔政府功能，黨組參與政府具體政策的制定，尤其是討論和決定本單位的重大問題。政府結構的“一元二體”模式或黨政關系可以很典型地在浙江省J市的中共市委常委會的結構中看到。市委常委會的組成：11人。市委書記：主管經(jīng)濟、社會全面工作。第一副書記：兼市長，主管地方政府的經(jīng)濟、社會行政工作。第二副書記：主管黨群關系、黨員干部、社會團體(如工會、婦聯(lián)、共青團等組織)的工作。第三副書記：主管意識形態(tài)工作，包括宣傳、文化方面的工作。第四副書記：兼紀委書記，主管政法、紀律檢查、公安、法院等部門的工作；公安局長：主管地方公共安全工作；組織部長：主管黨與政府的人事組織工作；宣傳部長：主管地方意識形態(tài)宣傳與教育工作；常委副市長：協(xié)助市長抓好行政管理工作；軍分區(qū)政委：負責軍隊事務；秘書長：負責對政府內(nèi)部管理的日常事務和其他事務的處理工作。這些書記和副書記分管對口的就是政府行政的工作。

黨的領導后來演變成了黨的一元化領導，即“在組織上，應體現(xiàn)在兩個方面：第一，在同級各組織的互相關系上，工農(nóng)商學兵政黨七個方面，黨是領導一切的，不是平行的，更不是相反的。第二，在上下級關系上，下級服從上級，全黨服從中央”。

二、黨政分開和黨政合一的改革

這種“一元二體”的黨政職能不分、以黨代政的狀況在改革開放中受到了批評。鄧小平在1978年中共十一屆三中全會上指出，加強黨的領導，變成了黨去包辦一切、干預一切；實行一元化領導，變成了黨政不分、以黨代政?！拔覀兊母骷夘I導機關，都管了很多不該管、管不好、管不了的事”。鄧小平由此提出要黨政分開。具體來說，就是黨和政府的職能要分開，政府的事由政府做， “真正建立從公務員到地方各級政府從上到下的強有力的規(guī)則系統(tǒng)。就凡屬政府職權范圍內(nèi)的工作，都由國務院和地方各級政府討論、決定和發(fā)布文件，不再由黨中央和地方黨委指示、做決定”。1986年，鄧小平在談到中國政治體制改革時強調(diào)：“首先是黨政要分開，解決黨如何善于領導的問題。這是關鍵，要放在第一位?！敝泄?987年十三大報告的主旨就是“黨政分開”。根據(jù)十三大報告，在第二年進行的機構改革中采取了三大舉措來貫徹黨政分開，即建立國家公務員制度、黨的屬地化管理和在黨的系統(tǒng)中撤銷與政府職能相重疊的機構和部門。公務員制度前面冠之以國家，表明公務員屬于國家系統(tǒng)。黨的屬地化管理沒有展開，而黨的系統(tǒng)中一些與政府職能相重疊的機構或部門被撤銷，比如政法委。但是這一黨政分開的改革在20世紀90年代后沒有再繼續(xù)下去，一些被撤銷的黨的組織和部門再度恢復，比如政法委再度回歸。盡管如此，黨政分開的改革并沒有改變政府“一元二體”的結構模式。改革中撤銷了一些與政府相重疊的黨的機構，如政法委，這是就黨和政府組織間的關系來說的，也就是黨的部門少了一些與政府職能相重疊的部門和機構。但就政府部門內(nèi)部來說，黨組依然存在，主管政法的黨的副書記或常委這一職位并沒有變化，也就是說，“一元二體”的基本格局并沒有發(fā)生變化。只是在黨的功能上，強調(diào)黨管大事、管路線、管方針，改變以往管理具體行政事務的做法。但這一管理由于缺乏行動的路徑和操作手段而流于表面，以至于產(chǎn)生一種黨的領導被削弱或被架空的感覺。20世紀80年代末的發(fā)展事實上加深了這種感覺，以至于黨政分開的改革停頓了下來。在后來的實踐中出現(xiàn)的則是在“一元二體”的結構中加強黨的領導，向黨政功能一體的回歸。

這一改革就鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面而言，其特點表現(xiàn)在：(1)黨政機構打通，黨政功能合一。打通后的政府結構通常設3—5個機構，比較典型的機構設置是黨政辦公室、經(jīng)濟發(fā)展辦公室和社會事務辦公室。比如，湖北的做法是撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)原內(nèi)設機構，按職能合并為黨政綜合辦公室、經(jīng)濟發(fā)展辦公室和社會事務辦公室。湖北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的最大亮點是實現(xiàn)了事實上的“黨政合一”。這里的合一是黨政組織的合一，黨政組織的合一當然帶來了黨政功能的合一。(2)黨政領導職務打通，書記兼任鎮(zhèn)長或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席。比如，湖北的做法是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一設黨委、人大和政府三個領導機構，三個機構合署辦公，黨委書記兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，幾名副書記分別兼任人大主席、紀委書記、常務副鎮(zhèn)長。其他黨委委員兼任其他的政府主要領導職務。安徽巢湖地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在2004年的改革中已經(jīng)將書記和鎮(zhèn)長的職位合一。浙江省在新的機構中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委設書記1名，副書記2至3名(其中，1名兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、1名兼任紀委書記)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席由黨委書記兼任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領導提倡交叉任職，可兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設工作機構的領導職務，不設鄉(xiāng)鎮(zhèn)長助理。

比較著名的2009年廣東省佛山市順德區(qū)進行的“黨政聯(lián)動”的改革也表現(xiàn)了黨政合一和以黨代政的取向。它們的做法是：(1)打通黨政機構邊界，黨政合署辦公。順德將黨政機構從41個減為16個， 16個黨政部門中，黨委部門6個，政府部門10個。黨委部門全部與政府機構合署辦公。區(qū)委辦和區(qū)政府辦合署辦公。區(qū)紀委、審計局和信訪局組成了新的區(qū)紀委。區(qū)委宣傳部同時也是文體旅游局，區(qū)政法委和司法局合署辦公。這里是組織間關系的突破，黨政兩大組織在這里合一。這與前面講到的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立的各類辦公室是一樣的。(2)兩官合一，領導人黨政兼顧。新成立的“部局”一把手大都由區(qū)委副書記、區(qū)委常委和副區(qū)長兼任(除了區(qū)委書記沒有擔任區(qū)長外)，原“部局”的正職全部成了副職。(3)隨著決策權上移、執(zhí)行權下移，將監(jiān)督權外移。這一外移采取垂直管理的辦法，即區(qū)紀委向各部門派駐紀檢組長，紀檢人員由紀委直管，他們不從事所在部門的行政事務，保持獨立。

這種黨政合一(組織合一、功能合一)的走向主要發(fā)生在基層。除了最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道一級，黨政組織合一的狀況并不普遍。順德是廣東省2008年大部制改革的一個試點單位，事實上，順德的做法后來并沒有在廣東省得到推廣。除順德外，縣區(qū)一級以及縣區(qū)一級以上的黨和政府在組織上還是二體的，即黨和政府兩個組織同時存在。即便在組織合一的基層政府結構中，事實上也存在著黨委這樣的黨的組織。因此，政府結構內(nèi)的黨和行政二體也是存在的，只不過在功能上黨政是一體的，黨政同時履行行政功能。

三、政府結構類型及其問題

本輪黨和國家機構改革的主旨是加強黨的全面領導，這一改革以明確無誤的方式在黨政關系上建立了黨對政府的全面領導，可以把這一影響政府結構的黨政關系的改革分成三種類型。

(1)嵌入式。在政府部門設置黨的組織，比如組建中央全面依法治國委員會,委員會的辦公室設在司法部；組建中央審計委員會,委員會辦公室設在審計署;組建中央教育工作領導小組,其秘書組設在教育部。這些機構在職能上既與黨的職能相關,也與行政職能相關。比如,中央教育工作領導小組的主要職責是研究提出并組織實施在教育領域堅持黨的領導、加強黨的建設方針政策,研究部署教育領域思想政治、意識形態(tài)工作,審議國家教育發(fā)展戰(zhàn)略、中長期規(guī)劃、教育重大政策和體制改革方案,協(xié)調(diào)解決教育工作重大問題等。嵌入式的問題在于，以司法部為例，在“一元二體”的結構下，司法部已經(jīng)有了黨組，那么嵌入進去的黨的委員會的辦公室與司法部的黨組又是什么關系呢？委員會與司法部又是什么關系呢？如果它高于司法部，那么它與司法部之上的國務院又是什么關系呢？國務院實行首長負責制，委員會實行合議制，最高決策權在哪里？

(2)替代式。由黨替代政府部門直接進行管理，黨的職能部門將原來不屬于其直接管理的政府部門歸由其直接管理。比如,公務員原來由人力資源與社會保障部的國家公務員局管理，本輪改革將國家公務員局并入中央組織部統(tǒng)一管理。中宣部接手國家新聞出版廣電總局的新聞出版管理職責以及電影管理職責。另外,將宗教、民族僑務事務管理的職能交由黨的統(tǒng)戰(zhàn)部承擔。替代式的結構從嚴格意義上講已經(jīng)不屬于政府結構范疇，而屬于黨的范疇。但這一結構的問題在于，黨事實上管的是行政事務(比如，以中宣部接手電影管理而言，其主要職責是，管理電影行政事務，指導監(jiān)管電影制片、發(fā)行、放映工作，組織對電影內(nèi)容進行審查，指導協(xié)調(diào)全國性重大電影活動，承擔對外合作制片、輸入輸出影片的國際合作交流等)，而不只是黨務。這一結構使黨代替了政府。這里的問題在于它的領導體制是什么？政府的領導體制是首長負責制，而黨是實行合議制的，管行政事務事實上也使黨的這些職能部門成了辦事機構，而辦事機構通常實行的是首長負責制，因為這一體制有助于提高做事的效率。這樣，這些黨的職能部門的領導體制是否也要發(fā)生變化？

(3)組合式，也就是黨政一體式。比如這次改革組建的國家監(jiān)察委員會。這一機構將原來的監(jiān)察部、國家預防腐敗局的職責,最高人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等反腐敗相關職責進行整合,同中央紀律檢查委員會合署辦公,履行紀檢、監(jiān)察兩項職責,實行一套工作機構、兩個機關名稱,以加強黨對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領導,實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督和國家機關監(jiān)督、黨的紀律檢查和國家監(jiān)察有機統(tǒng)一,實現(xiàn)對所有行使公權力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。兩塊牌子，一套班子。組合式的結構使得這一組織內(nèi)的領導人同時具備了黨和行政兩種身份，那么怎么來制約他們的權力，如何對他們進行有效的監(jiān)督？順德改革的一個起因是認為當時“一元二體的”模式于效率不利，所以在組織上把它改成黨政一體結構，黨的領導人同時又是行政首長，領導人身兼黨和行政兩種角色。順德的改革顯然考慮到了如何對黨政一體模式中的領導人進行監(jiān)督的問題，因此，通過垂直的、不受這些領導人約束的紀委來解決監(jiān)督問題。但監(jiān)督事實上是一個含義更廣的概念，其中很大一部分就是行政方面的監(jiān)督，除了行政合法性之外，像行政流程、行政效率、行政績效等方面的問題一般不屬紀委的監(jiān)督范圍。因此，組合式結構需要考慮有效的監(jiān)督問題。

除了本輪改革出現(xiàn)的這三種結構形式，“一元二體”式是一種一直存在的傳統(tǒng)的政府結構形式，也就是政府機構或部門內(nèi)有黨政兩套系統(tǒng)?！耙辉w”模式是以政府的形式出現(xiàn)的，因此它的問題在于如何確保行政首長負責制這一憲法確定的領導體制？首長負責制這里的確切含義到底是什么？理論上的含義是很清楚的，那就是首長說了算。實行首長負責制就是為了確保政府的辦事效率。但在現(xiàn)有的政府結構中，這一負責是指行政首長決策做決定，還是指行政首長負責執(zhí)行？事實上，在實際的運作中，尤其在重大問題上行政首長首先是作為黨組的成員參加黨委會的討論決定，然后再以行政首長的身份進行執(zhí)行。簡單地說，在現(xiàn)有的模式中，黨的書記和行政首長事實上是一起行動的，而書記是更重要的。恰恰可能是因為這一點導致了效率問題，使得順德進行了將黨政職務合為一體的改革，讓領導人身兼黨政兩個職務，以提高做事的效率。改革之初順德的領導人直言這一改革就是為了提高效率。因此，如何在現(xiàn)有的“一體二元”結構中確保行政首長負責制所具有的辦事效率是需要考慮的。此外，從實際的運行來看，個人因素在這里也起了很大的作用。比如，就個人能力而言，至少可以看到四種情況：書記強行政首長弱，書記弱行政首長強，二者都強和二者都弱。除了能力，還有兩者之間的個性等問題。這導致黨政首長在融洽度上是有區(qū)別的，不同的組合會產(chǎn)生不同的運作狀況。在權力設置不明確或不清晰的情況下，個人的因素會起比較大的作用。因此，在這里，制度性的權力設置或配備是更重要的，這是作為官僚制結構的政府運作的最基本的條件。由于“一元二體”一直是一個基本的政府組織結構，前面講到的嵌入式、組合式和替代式等幾種結構只是在這個基本結構上的演化而已，因為無論結構怎么變化，黨和政的關系還是存在的。從歷史上來看，“一元二體”結構無論在黨政職能分開時期還是黨政職能合一時期都沒有改變，不同的只是黨政關系發(fā)生了變化。正如前面講到的，黨政分開表現(xiàn)為行政事務由政府管理，黨主要管黨務，而黨政合一則黨同時管行政。由于黨政職能的分合缺乏涉及黨政權力的明確的、可操作性的界定，以及受到黨政領導人的不同組合的影響，因此在黨政分開和黨政合一上的反復成了我們今天看到的一種現(xiàn)象。

黨政職能分開和黨政職能合一的政府體制背后涉及的是社會主義類型國家特有的黨政關系問題，只是在表現(xiàn)形式上相對而行，它并未改變“一元二體”模式的基本格局。事實上，兩者的出發(fā)點都是為了加強和改善黨的領導。黨政分開的理由在于，正如十三大報告指出的，黨政不分實際上降低了黨的領導地位，削弱了黨的領導作用。黨政不分、以黨代政這個問題不解決，黨的領導無法真正加強。而黨政一體的回歸，其理由在于黨政分開的結果是削弱了黨的領導，弱化了黨的建設，不利于黨的領導。那么，在加強黨的全面領導的政府體制回歸的今天，這樣的一種否定之否定又如何防止這一體制曾出現(xiàn)過的各種弊端？正是這些弊端導致了黨政分開的改革。黨政職能一體的結果是黨對行政事務無所不包的管理，以至于產(chǎn)生各種弊端。但黨政分開的改革是從職能的角度對黨的職能和政府的職能進行分開的，它沒有從權力配置的角度著手，以至于在后來的實踐中造成黨的領導權的虛置或空轉(zhuǎn)，從而再度引發(fā)向黨政一體(如前面講到的基層政府的設置和順德的改革)、強調(diào)黨的全面領導的體制的回歸。

四、權力配置：黨政關系的解決之道

這需要回到現(xiàn)有政府結構背后的基本的黨政關系這一問題上。黨的領導當然包含著黨對政府的領導，問題在于這一領導通過什么方式體現(xiàn)出來？黨的全面領導如何得以實現(xiàn)？在這里，組織結構形式當然是重要的(本文歸納的此輪改革中的幾種新的結構形式如嵌入式、替代式和組合式等都可以說是在結構方面所做的加強黨的領導的努力)，但更重要的是領導權的配置問題。黨的領導是通過行使權力得以實現(xiàn)的，如何認識這一權力？馬克思主義的國家理論認為，國家權力行使兩種職能，即政治職能和社會管理職能。盡管這里的國家權力并沒有涉及黨的權力，但由于中國是黨領導的國家，黨是行使國家權力的核心力量，因此可以將黨行使的權力分成領導權和治理權，領導權應對國家的政治職能，治理權則應對國家的社會管理職能。兩者的關系在于治理權的執(zhí)行取決于領導權,但領導權的維持又是以如何執(zhí)行治理權為基礎的，正如馬克思主義國家理論指出的，社會管理職能的執(zhí)行取決于政治職能，而政治職能的維持又是以如何執(zhí)行社會管理職能為基礎的。黨的領導權主要表現(xiàn)在行使政治統(tǒng)治職能上,這一職能的行使旨在維護政權和社會的穩(wěn)定，而治理權涉及的社會管理職能主要是管制以及與老百姓生活直接相關的公共服務和公共產(chǎn)品的提供。這一治理權不僅可以由政府來行使，甚至可以由社會的其他組織一起來行使，因為中國的社會格局已經(jīng)發(fā)生了一個從原來的國家一統(tǒng)天下到國家、社會和市場三分的變化。原有的國家一統(tǒng)的模式之所以被改變,是因為國家無法支付管理社會的交易成本,因而需要讓市場和社會來承擔對社會的治理。如果把黨的全面領導看作是對所有事物的無所不包的管理，那么這樣的管理社會的交易成本在今天更是無法承擔的，其原因在于，第一,黨不具備如此多的資源來進行這樣的管理；第二，它會壓抑其他組織管理社會的作用；第三，它沒有時間和精力注重重大的和方向性的問題的思考。因此,強調(diào)黨的全面領導，要考慮實現(xiàn)這一領導的路徑問題，既不使黨的領導徒有虛名, 也不使黨陷入事無巨細的泥淖而無法自拔。

在政府結構上出現(xiàn)這樣一種從黨政合一到黨政分開再到黨政合一的循環(huán)，其原因正如上面指出的，以往的改革是從職能角度著手，而不是從權力配置的角度著手的，而且對權力的認識是將領導權與治理權集于一身的。其結果，當黨政一體時，導致黨對行政事務無所不包地管理，以至于產(chǎn)生各種弊端，從而產(chǎn)生將黨政職能分開的改革。而當黨政分開、行政事務由政府行使時，黨又有一種被架空的感覺，從而再次向黨政一體回歸。這是改革沒有從權力配置著手所使然，是權力配置不當所使然。職能的分合很容易在結構形式上反映出來，但由于沒有解決職能分合背后的權力配置問題，以至于在分合的情況下都會出現(xiàn)兩者都被認為是削弱了黨的領導的情況。因此，僅僅從政府組織結構的分合去解決其背后的黨政關系問題是不夠的，根本的解決方式還需要從權力配置著手。

政府的結構形式盡管與黨的領導有一定的關聯(lián)(當然這不是指黨政職能合一就一定能加強黨的領導，而黨政職能分開就一定不能加強黨的領導，當初提出黨政分開的初衷也是為了加強黨的領導，問題是黨的領導的實現(xiàn)程度)，但關鍵在于“一元二體”是以政府而不是黨的機構形式出現(xiàn)的，而憲法對政府的定位在于政府是立法機構的執(zhí)行機構。十九大報告講到“憲法法律至上，任何組織和個人都不得有超越憲法法律的特權”。因此，政府不能違背憲法確立的這一角色。十九大肯定了法治國家、法治政府和法治社會建設互相促進。從這一意義上說，也即從宏觀層面說，黨對國家事務實行的政治領導，其方式應該是使黨的主張、方針和政策通過法定程序轉(zhuǎn)變?yōu)閲乙庵?，使政?不管哪種結構形式)成為法治政府，這才是最合乎邏輯和最重要的。