王建芹 李羿的 楊佳成

[摘 要]黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估作為一種事后評(píng)估，對(duì)保證黨內(nèi)法規(guī)的合法性，提高黨內(nèi)法規(guī)的立法質(zhì)量，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系具有重要意義。黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估指標(biāo)體系應(yīng)堅(jiān)持以合理性評(píng)估為基礎(chǔ)，以合規(guī)性評(píng)估為基本導(dǎo)向，通過(guò)文本評(píng)估和效果評(píng)估、主觀評(píng)價(jià)和客觀評(píng)價(jià)相結(jié)合的評(píng)估模式，形成合規(guī)性、合法性、合理性、技術(shù)性為主要內(nèi)容的文本評(píng)估框架，執(zhí)行性和政治性為內(nèi)容的效果評(píng)估框架。

[關(guān)鍵詞]黨內(nèi)法規(guī);實(shí)施后評(píng)估;指標(biāo)體系;執(zhí)行力

中圖分類(lèi)號(hào)：D262.6?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A?文章編號(hào)：1008-410X（2019）05-0003-07

黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估是在黨的中央組織、中央各部門(mén)和有制定權(quán)限的黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后，依照一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，對(duì)其進(jìn)行調(diào)查、評(píng)價(jià)和分析，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)并提出完善意見(jiàn)的活動(dòng)。黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估是評(píng)價(jià)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)狀況、完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系、提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的重要手段，屬于“立法后回頭看”的一種方式。該評(píng)估對(duì)于維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的統(tǒng)一性和權(quán)威性，推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)效力落地具有十分重要的意義。

一、黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估指標(biāo)體系的基本內(nèi)容

近年來(lái)，隨著一系列黨內(nèi)法規(guī)制度的相繼頒布與實(shí)施，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估的相關(guān)研究在理論界逐步得到重視，主要集中在制度價(jià)值[1]、評(píng)估主體[2]、文本質(zhì)量評(píng)估[3]、評(píng)估程序[4]、評(píng)估指數(shù)[5]等方面，并就其必要性、可行性、制度設(shè)計(jì)、指數(shù)設(shè)計(jì)等范疇進(jìn)行了初步探討。整體上看，關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估的意義、價(jià)值、主體、程序等方面取得了一定基本共識(shí)，但涉及具體的評(píng)估指標(biāo)及其指標(biāo)體系方面的深入研究較少。考慮到評(píng)估指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)是評(píng)估活動(dòng)實(shí)施的前提，并決定著評(píng)估內(nèi)容的科學(xué)性和評(píng)估結(jié)果的可靠性，本文著重就黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估指標(biāo)體系中的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行探討。

評(píng)估目標(biāo)是設(shè)計(jì)評(píng)估指標(biāo)體系的首要考量，黨內(nèi)法規(guī)作為一種規(guī)則體系，其評(píng)估的首要考量與立法評(píng)估相似。我國(guó)的黨內(nèi)法規(guī)體系與《中華人民共和國(guó)立法法》規(guī)定的規(guī)范性文件效力等級(jí)體系類(lèi)似，都屬于凱爾森所謂的“層級(jí)回溯式”①的合法性創(chuàng)制過(guò)程。同時(shí)，實(shí)施后評(píng)估作為事后評(píng)估，其實(shí)施效果應(yīng)當(dāng)屬于評(píng)估的目標(biāo)之一。因此，黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)包括兩個(gè)主要方面：法規(guī)文本質(zhì)量與法規(guī)實(shí)施效果。在此基礎(chǔ)上，本文設(shè)計(jì)了以合規(guī)性、合理性、合法性、技術(shù)性為主要內(nèi)容的文本評(píng)估框架和以執(zhí)行性、政治性為主要內(nèi)容的效果評(píng)估框架，作為評(píng)估體系的一級(jí)指標(biāo);并在此一級(jí)指標(biāo)下分解出具體的二級(jí)指標(biāo)。同時(shí)，依據(jù)評(píng)價(jià)內(nèi)容所要求的客觀程度與主觀程度，將評(píng)估指標(biāo)的屬性區(qū)分為客觀性指標(biāo)與主觀性指標(biāo)。

（一）黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估的指標(biāo)框架

黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估作為一種“立法后評(píng)估”，評(píng)估過(guò)程實(shí)質(zhì)上也是一種價(jià)值判斷的過(guò)程。要使這種價(jià)值判斷盡量無(wú)差別地適用于所有的黨內(nèi)法規(guī)，做到“不同對(duì)象具備同樣的基礎(chǔ)與條件或同一對(duì)象在不同的時(shí)間與地點(diǎn)具有相同的基礎(chǔ)和條件”[6]，則需要建立一個(gè)合理的評(píng)估框架。

1.文本評(píng)估框架。黨內(nèi)法規(guī)在立法階段已然經(jīng)過(guò)合法性審查程序，這一審查屬于事前審查范疇。但是，無(wú)論是上位法規(guī)或黨章都存在著修改及變動(dòng)之可能，因此，實(shí)施后評(píng)估作為一種事中、事后審查，在程序上亦屬于必備的環(huán)節(jié)，文本評(píng)估即屬于該范疇。

2.效果評(píng)估框架。效果評(píng)估是對(duì)該黨內(nèi)法規(guī)制定后的實(shí)施效果的評(píng)估，主要觀察該黨內(nèi)法規(guī)能否實(shí)現(xiàn)或者有助于實(shí)現(xiàn)立法目的。在法理學(xué)中，法律效果是指法律通過(guò)實(shí)施而實(shí)現(xiàn)自己的社會(huì)目的、價(jià)值或社會(huì)功能及其程度。效果評(píng)估不是對(duì)文本本身的評(píng)估，而是將該黨內(nèi)法規(guī)放到實(shí)際中，觀察其是否運(yùn)轉(zhuǎn)有效、權(quán)責(zé)合理、符合政治性等。通過(guò)觀察該黨內(nèi)法規(guī)在實(shí)際政治生活中的執(zhí)行效果，進(jìn)而評(píng)估該黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行性、政治性等。

（二）黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估的指標(biāo)屬性

評(píng)估過(guò)程屬于一種價(jià)值判斷，并帶有一定的主觀色彩，但這不意味著所有的評(píng)估指標(biāo)都不具有客觀性。區(qū)分主觀性指標(biāo)與客觀性指標(biāo)的目的在于，對(duì)于那些價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)比較清晰的客觀性指標(biāo)，如用詞準(zhǔn)確性等指標(biāo)，通常由評(píng)估主體的理性即可予以判斷，因此由單一評(píng)估主體進(jìn)行打分即可。而對(duì)于某些指標(biāo)而言，不同的判斷主體，如適用者與執(zhí)行者、效果范圍內(nèi)與效果范圍外群體，可能對(duì)同一條文因自己所屬身份與個(gè)人判斷的不同，產(chǎn)生不同的評(píng)估結(jié)果。對(duì)于這類(lèi)個(gè)人價(jià)值判斷色彩較濃的主觀性指標(biāo)，需要以問(wèn)卷調(diào)查的方式進(jìn)行。

1.客觀性指標(biāo)。在黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估中，客觀評(píng)估可以被定義為指標(biāo)中只需要評(píng)估者這一主體進(jìn)行打分即可。這一定義決定了該類(lèi)指標(biāo)的明確性與客觀性，即對(duì)于不同的評(píng)估者來(lái)說(shuō)，適用這類(lèi)指標(biāo)對(duì)同一黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行評(píng)估的結(jié)果一般是一致的，不會(huì)出現(xiàn)不同評(píng)估者之間完全不同的評(píng)估結(jié)果。在文本評(píng)估中，有關(guān)合規(guī)性、合法性的評(píng)估即屬于此類(lèi)評(píng)估。雖然合規(guī)性、合法性的評(píng)估都是一種價(jià)值判斷，但這種判斷是建立在評(píng)估者主體中享有共識(shí)與統(tǒng)一判斷標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)之上的。而在效果評(píng)估框架中，對(duì)于有關(guān)執(zhí)行性的評(píng)估主要是一種客觀評(píng)估。該類(lèi)指標(biāo)主要考察黨內(nèi)法規(guī)的可操作性、配套機(jī)制的建立情況等。

2.主觀性指標(biāo)。在黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估中，所有的指標(biāo)都由評(píng)估者作為外部主體進(jìn)行打分，或許增強(qiáng)了其專(zhuān)業(yè)性和獨(dú)立性，但無(wú)法起到立法后評(píng)估作為一種“自上而下的反饋機(jī)制”的作用。因此，在評(píng)估中聽(tīng)取廣大黨員的建議是一種比較合理的方式。但這種聽(tīng)取不應(yīng)當(dāng)流于表面，而需要通過(guò)一系列具體的指標(biāo)讓黨內(nèi)法規(guī)的適用者對(duì)該黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行打分。通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)的適用者在指標(biāo)下對(duì)于該黨內(nèi)法規(guī)的評(píng)價(jià)，使黨內(nèi)法規(guī)的評(píng)估能夠更加直接反映廣大黨員的意見(jiàn)，有利于增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估的民主性。

二、文本評(píng)估框架

文本評(píng)估主要針對(duì)評(píng)估該黨內(nèi)法規(guī)的“合法性”問(wèn)題，就黨內(nèi)法規(guī)而言，這一評(píng)估可以分為合規(guī)性與合理性?xún)蓚€(gè)層面。同時(shí)，為了更好地反映黨內(nèi)法規(guī)的文本質(zhì)量，本文在此基礎(chǔ)上增加了技術(shù)性評(píng)估指標(biāo)。

（一）合規(guī)性評(píng)估

對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的文本進(jìn)行評(píng)估，最主要的部分是評(píng)估黨內(nèi)法規(guī)是否與憲法法律、其他相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)協(xié)調(diào)一致。為了區(qū)別黨規(guī)之間協(xié)調(diào)性的評(píng)估、黨規(guī)與法律之間協(xié)調(diào)性的評(píng)估，筆者分別設(shè)置了兩個(gè)二級(jí)評(píng)估指標(biāo)，即合規(guī)性評(píng)估和合法性評(píng)估。本文所稱(chēng)的合規(guī)性評(píng)估是指評(píng)估黨內(nèi)法規(guī)文本是否符合黨章和上位黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定，是否與相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)相協(xié)調(diào)，屬于黨規(guī)制度體系內(nèi)部一致性的評(píng)估。在合規(guī)性評(píng)估之下，從黨內(nèi)法規(guī)的制定主體和權(quán)限、文本內(nèi)容、制定程序三個(gè)方面設(shè)計(jì)了具體的三級(jí)評(píng)估指標(biāo)。

1.主體和權(quán)限。要形成完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，需要制定層級(jí)清晰、分工明確、相互協(xié)調(diào)的黨內(nèi)法規(guī)。目前，隨著我們黨全面從嚴(yán)治黨和依規(guī)治黨工作的逐步深入，大批黨內(nèi)法規(guī)陸續(xù)頒布與實(shí)施，且調(diào)整領(lǐng)域更為廣泛。因此，在黨內(nèi)法規(guī)制定過(guò)程中，首要的問(wèn)題就是法規(guī)的制定主體及其權(quán)限問(wèn)題。依據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《制定條例》）第三條，黨內(nèi)法規(guī)制定主體包括：黨中央、中紀(jì)委和中央部門(mén)及省級(jí)黨委、試點(diǎn)的部分省會(huì)城市和副省級(jí)城市黨委。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)行有效的地方黨內(nèi)法規(guī)約3700部，約占法規(guī)總量的90%[7]。據(jù)此來(lái)看，在黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限多主體化的情況下，如何保證各負(fù)其責(zé)、各行其道就成了一個(gè)問(wèn)題[8]。因此，黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施后評(píng)估，有必要首先就法規(guī)制定主體及其權(quán)限進(jìn)行評(píng)估，以確保黨內(nèi)法規(guī)制定主體的權(quán)責(zé)清晰。

黨內(nèi)法規(guī)制定主體和權(quán)限的具體評(píng)估內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括四項(xiàng)。（1）立規(guī)范圍評(píng)估，即評(píng)估立規(guī)內(nèi)容是否屬于黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍，主要用于中央黨內(nèi)法規(guī)的評(píng)估。黨內(nèi)法規(guī)作為一種黨內(nèi)規(guī)范，其調(diào)整的范圍必然是有一定界限的，立規(guī)范圍評(píng)估即評(píng)估黨內(nèi)法規(guī)是否有超越該界限的現(xiàn)象。（2）級(jí)別權(quán)限評(píng)估，即評(píng)估上下級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定主體之間是否有超越級(jí)別越權(quán)立規(guī)的現(xiàn)象。（3）地域權(quán)限評(píng)估，即評(píng)估地方同級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定主體之間是否存在地域越權(quán)立規(guī)的現(xiàn)象。（4）事項(xiàng)權(quán)限評(píng)估，即評(píng)估部門(mén)黨內(nèi)法規(guī)制定主體之間或地方黨內(nèi)法規(guī)制定主體之間是否擁有就某事項(xiàng)制定黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)限。

2.文本內(nèi)容。文本內(nèi)容是文本評(píng)估的核心，目的是保障黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的體系化。黨章作為我國(guó)最根本的黨內(nèi)法規(guī)，是其他黨內(nèi)法規(guī)的制定基礎(chǔ)和依據(jù)?！吨贫l例》第七條規(guī)定，制定黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)以黨章為根本依據(jù)，貫徹黨的理論、路線(xiàn)、方針、政策，維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的統(tǒng)一性和權(quán)威性。第二十一條規(guī)定，在黨內(nèi)法規(guī)起草后，審批機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)就草案是否同黨章和黨的理論、路線(xiàn)、方針、政策相抵觸;是否同上位黨內(nèi)法規(guī)相抵觸;是否與其他同位黨內(nèi)法規(guī)對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定相沖突進(jìn)行審查。

因此，黨內(nèi)法規(guī)的文本內(nèi)容評(píng)估應(yīng)當(dāng)包括三項(xiàng)。（1）是否與黨章保持一致;（2）是否與上位黨內(nèi)法規(guī)保持一致;（3）是否與其他同位階黨內(nèi)法規(guī)相沖突相矛盾。具體在評(píng)估指標(biāo)上，表現(xiàn)形式有黨規(guī)之間在規(guī)定內(nèi)容范圍上的擴(kuò)大或者縮小、種類(lèi)上的增加或者減少、幅度上的提高或者降低、時(shí)限的延長(zhǎng)或者縮短、黨員權(quán)利和義務(wù)上的增加或者減少等方面的沖突。

3.制定程序。根據(jù)《制定條例》的規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)的制定程序包括四個(gè)環(huán)節(jié)，即計(jì)劃、起草、審批和發(fā)布，其中每一個(gè)環(huán)節(jié)亦包括更加具體的步驟。黨內(nèi)法規(guī)制定之后，仍需要對(duì)制定該黨規(guī)的程序進(jìn)行評(píng)估，目的就是確保黨內(nèi)法規(guī)制定程序的規(guī)范性，使黨內(nèi)法規(guī)制定過(guò)程公開(kāi)透明、民主參與、科學(xué)合理，同時(shí)能夠約束立規(guī)速度、保證立規(guī)質(zhì)量。

黨內(nèi)法規(guī)制定程序方面的評(píng)估指標(biāo)應(yīng)包括七項(xiàng)內(nèi)容。（1）是否按照黨內(nèi)法規(guī)制定工作規(guī)劃或者計(jì)劃;（2）受到黨規(guī)影響的黨員在起草過(guò)程當(dāng)中的參與情況;（3）相關(guān)部門(mén)或者單位的參與情況;（4）相關(guān)專(zhuān)家學(xué)者的咨詢(xún)或參與情況;（5）聽(tīng)取相關(guān)群眾意見(jiàn)的情況;（6）是否及時(shí)發(fā)布;（7）實(shí)施后，黨員和群眾對(duì)該黨內(nèi)法規(guī)的了解情況等。

（二）合法性評(píng)估

與合規(guī)性評(píng)估相對(duì)應(yīng)，合法性評(píng)估即是指對(duì)黨內(nèi)法規(guī)是否能夠與憲法和法律相協(xié)調(diào)進(jìn)行評(píng)估。依法治國(guó)之“法”即是國(guó)家法律，依規(guī)治黨之“規(guī)”即是黨內(nèi)法規(guī)，因此，依法治國(guó)和依規(guī)治黨的有機(jī)統(tǒng)一，核心是黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的有機(jī)統(tǒng)一，即黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)[8]。根據(jù)《制定條例》第七條的規(guī)定，制定黨內(nèi)法規(guī)需要遵守黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)的原則。因此，在黨內(nèi)法規(guī)的審批環(huán)節(jié)，審議批準(zhǔn)機(jī)關(guān)需要審核黨內(nèi)法規(guī)草案是否同憲法和法律相一致;在實(shí)施環(huán)節(jié)，如發(fā)現(xiàn)中紀(jì)委、中央部門(mén)和省級(jí)黨委發(fā)布的黨內(nèi)法規(guī)與憲法和法律不一致的，由中央責(zé)令改正或者予以撤銷(xiāo)。毫無(wú)疑問(wèn)，只有黨內(nèi)法規(guī)不突破國(guó)家憲法和法律時(shí)，黨組織和黨員在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)才能夠真正落實(shí)[8]。

合法性評(píng)估應(yīng)當(dāng)通過(guò)兩個(gè)方面進(jìn)行評(píng)估，一是黨內(nèi)法規(guī)是否違反憲法規(guī)定及其精神;二是黨內(nèi)法規(guī)是否與相關(guān)法律相沖突。黨內(nèi)法規(guī)的合法性評(píng)估可以就三項(xiàng)內(nèi)容進(jìn)行評(píng)估。（1）是否違反憲法，如侵犯了憲法規(guī)定的公民基本權(quán)利;（2）是否能夠與相關(guān)法律銜接和協(xié)調(diào);（3）是否規(guī)定了本應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)定的事項(xiàng)。

（三）合理性評(píng)估

合理性評(píng)估的價(jià)值在于評(píng)估這一黨內(nèi)法規(guī)是否適當(dāng)。在行政法學(xué)上，行政合理性原則是指行政機(jī)關(guān)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使行政職權(quán)，必須做到客觀、適度，符合人類(lèi)理性，防止行政權(quán)力的濫用[9]（P29） 。而在黨內(nèi)法規(guī)體系中，如果簡(jiǎn)單應(yīng)用法律合理性評(píng)估中的一些原則，例如，是否符合法律意圖或者精神、是否符合公平正義等法律理性原則恐失之于抽象性與概括性而使評(píng)估流于形式。因此，黨內(nèi)法規(guī)的合理性評(píng)估指標(biāo)必須做到盡量以客觀和具體的表述來(lái)確定被評(píng)估對(duì)象應(yīng)達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為比例原則可以作為黨內(nèi)法規(guī)合理性評(píng)估的主要方法。在公法領(lǐng)域中，比例原則作為通行于憲法、行政法等學(xué)科的一項(xiàng)皇冠原則而被廣泛適用，如今這一原則已突破了公法領(lǐng)域的限制，民法中也開(kāi)始探討比例原則的適用[10]。同時(shí)在行政法學(xué)上，對(duì)比例原則適用已突破原有的僅對(duì)具體行政行為的限制而擴(kuò)展到抽象的行政立法活動(dòng)，即要求行政機(jī)關(guān)在制定行政法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件時(shí)，要選擇既能確保行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，又對(duì)相對(duì)人權(quán)益損害較小的立法方案。

比例原則要求國(guó)家對(duì)基本權(quán)利的限制與由此得以實(shí)現(xiàn)的目的之間必須有合理的、成比例的、平衡的關(guān)系，尤其是不得過(guò)度以及過(guò)當(dāng)實(shí)施對(duì)基本權(quán)利的限制，同時(shí)符合法律上“禁止過(guò)度”的原則[11]。因此，比例原則分為適當(dāng)性、必要性與均衡性三個(gè)子原則。就黨內(nèi)法規(guī)立法而言，《制定條例》第十條及第二十條都提出了黨內(nèi)法規(guī)制定的必要性問(wèn)題，也就是必須說(shuō)明除立法手段之外，其他的方式能否實(shí)現(xiàn)同樣的目的。雖然合理性評(píng)估主要應(yīng)用于事前評(píng)估，但側(cè)重于評(píng)估法規(guī)制定的必要性方面;而在法規(guī)實(shí)施后，合理性評(píng)估用于檢驗(yàn)黨內(nèi)法規(guī)發(fā)揮的實(shí)效，運(yùn)用成本效益等方法檢驗(yàn)是否符合比例原則，是否達(dá)到了立法目的等。

合理性評(píng)估從三個(gè)層次設(shè)計(jì)評(píng)估指標(biāo)，即適當(dāng)性、必要性和均衡性。（1）適當(dāng)性即該項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)的制定是否有助于黨的管理與制度建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn);（2）必要性即如有多種方式可以達(dá)成黨的目標(biāo)的前提下，采取制定黨內(nèi)法規(guī)的方式，是否是對(duì)黨員權(quán)益造成不利影響最小的方式;（3）均衡性即制定黨內(nèi)法規(guī)帶給黨組織、黨員和群眾的影響必須小于該手段所帶來(lái)的黨內(nèi)利益。

（四）技術(shù)性評(píng)估

技術(shù)性評(píng)估即針對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的文本語(yǔ)言進(jìn)行的評(píng)估。技術(shù)性評(píng)估可以從三個(gè)方面進(jìn)行。一是用詞是否準(zhǔn)確、恰當(dāng)、嚴(yán)謹(jǐn)。與法律文本相比較，部分黨內(nèi)法規(guī)的表述較為通俗，雖易于理解，但不夠嚴(yán)謹(jǐn)。作為規(guī)范黨組織和黨員行為的法規(guī)，黨內(nèi)法規(guī)的語(yǔ)言表述應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確、專(zhuān)業(yè)，逐步形成規(guī)范化的黨內(nèi)法規(guī)語(yǔ)言和概念。二是是否產(chǎn)生歧義。黨內(nèi)法規(guī)是約束各級(jí)黨組織和黨員行為的規(guī)范，其語(yǔ)言必須嚴(yán)謹(jǐn)，避免產(chǎn)生歧義。三是規(guī)定是否具體化。一般而言，上位黨內(nèi)法規(guī)通常作出的是原則性的規(guī)定，較為抽象;而下位黨內(nèi)法規(guī)通常是上位黨內(nèi)法規(guī)的落實(shí)及其具體化規(guī)定。如果下位黨內(nèi)法規(guī)只是偏重于重復(fù)上位黨內(nèi)法規(guī)，則其立法合理性必然存疑。

三、效果評(píng)估框架

效果評(píng)估框架主要目的在于評(píng)估該黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)際效果如何。對(duì)于一項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)不能孤立看待，一方面，要看其實(shí)施效果是否能夠達(dá)到預(yù)設(shè)的立法目的;另一方面，黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施一定程度上會(huì)產(chǎn)生對(duì)政治、社會(huì)等方面的影響。因此，考慮這兩個(gè)方面，本文設(shè)計(jì)了以執(zhí)行性和政治性為內(nèi)容的效果評(píng)估框架。

（一）執(zhí)行性評(píng)估——是否按照黨內(nèi)法規(guī)的要求進(jìn)行黨內(nèi)制度建設(shè)

執(zhí)行性評(píng)估是指黨內(nèi)法規(guī)制定后對(duì)其執(zhí)行情況進(jìn)行的評(píng)估，即執(zhí)行主體是否按照黨內(nèi)法規(guī)的要求進(jìn)行黨內(nèi)制度建設(shè)。2017年中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）提出，要提高黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力，要堅(jiān)持以上率下，從各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部做起，帶頭尊規(guī)學(xué)規(guī)守規(guī)用規(guī)。加強(qiáng)學(xué)習(xí)教育，加大黨內(nèi)法規(guī)宣講解讀力度，將黨內(nèi)法規(guī)制度作為各級(jí)黨委（黨組）中心組學(xué)習(xí)重要內(nèi)容。強(qiáng)化監(jiān)督檢查，將黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施情況作為各級(jí)黨委督促檢查、巡視巡察的重要內(nèi)容。加大責(zé)任追究和懲處力度，嚴(yán)肅查處違反和破壞黨內(nèi)法規(guī)制度的行為。完善備案審查制度，建立貫通上下的備案工作體系，建立備案工作考核通報(bào)制度。根據(jù)以上要求，執(zhí)行性評(píng)估可以設(shè)計(jì)四個(gè)評(píng)估指標(biāo)。

1.配套機(jī)制建立情況。目前，根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)制定主體的不同，黨內(nèi)法規(guī)可分為中央黨內(nèi)法規(guī)、部委黨內(nèi)法規(guī)和地方黨內(nèi)法規(guī)。中央黨內(nèi)法規(guī)包括黨章、準(zhǔn)則和條例，在黨內(nèi)立規(guī)中起到引領(lǐng)作用，規(guī)定的內(nèi)容一般較為原則和抽象，需要通過(guò)下位黨內(nèi)法規(guī)予以貫徹和執(zhí)行。部委黨內(nèi)法規(guī)和地方黨內(nèi)法規(guī)則起到上承中央黨內(nèi)法規(guī)的原則和精神，下啟具體貫徹落實(shí)的責(zé)任，并與承擔(dān)具體實(shí)施任務(wù)的下位黨內(nèi)法規(guī)共同構(gòu)成黨內(nèi)法規(guī)制度體系。

2.遵守情況。各級(jí)黨組織和黨員作為黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整對(duì)象，其對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的態(tài)度和遵守情況反映出黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威和實(shí)際效果。各級(jí)黨組織和黨員對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的了解程度和接受程度決定了他們對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的認(rèn)可和遵循，這一點(diǎn)可以表現(xiàn)為黨組織依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行組織活動(dòng)，黨員在生活當(dāng)中運(yùn)用黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范自己的行為。在對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行實(shí)施后評(píng)估時(shí)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)遵守情況的考量是十分重要的。

3.執(zhí)行情況。執(zhí)行情況應(yīng)當(dāng)考慮到執(zhí)行主體的資格與能力，執(zhí)行主體的執(zhí)行活動(dòng)是否能夠嚴(yán)格依據(jù)具體的黨內(nèi)法規(guī)，執(zhí)行程序是否符合黨內(nèi)法規(guī)，違反黨內(nèi)法規(guī)是否承擔(dān)了相應(yīng)的責(zé)任等。

4.權(quán)利保障情況。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)一方面要實(shí)現(xiàn)全面從嚴(yán)治黨的目的，另一方面要保障黨員的權(quán)利不受侵犯。黨員的權(quán)利既包括憲法和法律賦予的權(quán)利，也包括黨章和各級(jí)黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的黨內(nèi)權(quán)利。在對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行性評(píng)估當(dāng)中，應(yīng)當(dāng)特別注重黨員對(duì)黨內(nèi)法規(guī)是否有表達(dá)意見(jiàn)的機(jī)會(huì)和渠道，對(duì)依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)作出的決定是否有申訴的途徑等。

（二）政治性評(píng)估——是否有利于維護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位

1.不相關(guān)影響。黨內(nèi)法規(guī)是“黨的各級(jí)組織和黨員開(kāi)展工作、從事活動(dòng)的基本遵循”[12]。這一定義決定了黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律、社會(huì)團(tuán)體規(guī)則等具有明顯的界限。有關(guān)應(yīng)當(dāng)制定國(guó)家法律等的事項(xiàng)，不能由黨內(nèi)法規(guī)予以規(guī)定[13]。在黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范制定的實(shí)踐中，已經(jīng)出現(xiàn)了對(duì)于包括其他黨派人士以及群眾產(chǎn)生不相關(guān)影響的情況。如有關(guān)公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的黨內(nèi)法規(guī)擴(kuò)大了相關(guān)申報(bào)主體的范圍，大范圍地將公務(wù)員的家屬納入財(cái)產(chǎn)申報(bào)的范圍;有些地方在適用“八項(xiàng)規(guī)定”、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》等規(guī)定時(shí)，擴(kuò)大解釋適用范圍等。這一評(píng)估指標(biāo)著眼于該黨內(nèi)法規(guī)的可能影響范圍，并考察其是否可能對(duì)黨外群體產(chǎn)生不相關(guān)影響。

2.高標(biāo)準(zhǔn)性。黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)家法律，這一要求需要辨證看待，中國(guó)共產(chǎn)黨的先進(jìn)性和執(zhí)政使命決定了中國(guó)共產(chǎn)黨是肩負(fù)使命的政治組織，中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的制定“不能降格以求，在保持黨的先進(jìn)性、純潔性標(biāo)準(zhǔn)線(xiàn)之下作規(guī)定”[8]。對(duì)于自愿加入政治組織的黨員而言，在其入黨時(shí)就意味著主動(dòng)放棄一部分普通公民享有的權(quán)利和自由，同時(shí)履行黨員的權(quán)利和義務(wù)。一方面，這對(duì)于黨的高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部而言，需要放棄的可能更多。另一方面，這種相較法律的高標(biāo)準(zhǔn)性并非無(wú)界限，其規(guī)范來(lái)源于黨內(nèi)法規(guī)的明確規(guī)定，對(duì)于相關(guān)黨員的權(quán)利的限制和義務(wù)增設(shè)都來(lái)自于黨內(nèi)法規(guī)。這一特征決定了黨內(nèi)法規(guī)必須在應(yīng)當(dāng)對(duì)黨員設(shè)定高標(biāo)準(zhǔn)的地方設(shè)定符合黨的宗旨、路線(xiàn)、政策的標(biāo)準(zhǔn)。在制定地方黨內(nèi)法規(guī)的過(guò)程中，不能擅自對(duì)本黨委下轄的黨員采取特殊政策，對(duì)某些方面已經(jīng)作出嚴(yán)格要求的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行高標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定。

四、黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估指標(biāo)體系設(shè)計(jì)框架

黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估指標(biāo)體系首先需要堅(jiān)持與上位法規(guī)一致的合規(guī)性評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，其次應(yīng)當(dāng)處理好效果評(píng)估與文本評(píng)估之間的關(guān)系，同時(shí)努力做到評(píng)估指標(biāo)的客觀化與具體化。在以上三個(gè)原則的指導(dǎo)下，本文對(duì)相關(guān)指標(biāo)進(jìn)行表格化的設(shè)計(jì)，形成黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)框架（見(jiàn)表1）。

實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化需要黨內(nèi)法規(guī)的現(xiàn)代化，黨要管黨、從嚴(yán)治黨需要黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)效化?，F(xiàn)代化要求黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)是一種“良法”，應(yīng)當(dāng)有助于實(shí)現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家。實(shí)效化要求黨內(nèi)法規(guī)不能僅僅是政策性、倡導(dǎo)性的話(huà)語(yǔ)而讓遵守者無(wú)所適從，應(yīng)當(dāng)更加凸顯其作為紅線(xiàn)和底線(xiàn)、實(shí)現(xiàn)自我治理的特性。在黨內(nèi)法規(guī)大量被制定出來(lái)的今天，通過(guò)合理的制度設(shè)計(jì)，以完善的指標(biāo)體系、合理的評(píng)估程序、科學(xué)的賦分方法實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施后評(píng)估制度化、正當(dāng)化尤為必要。這一切的基礎(chǔ)便是有一套完善的指標(biāo)體系，能夠充分融合三個(gè)方面的要求：黨內(nèi)法規(guī)與法律的共同之處和黨內(nèi)法規(guī)自身的特性，立法所要求的技術(shù)性和黨內(nèi)規(guī)范所要求的政治性，黨內(nèi)法規(guī)的合法性和黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)效性。

黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估作為衡量黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量與實(shí)施效果的一項(xiàng)重要制度安排，成為黨內(nèi)法規(guī)制度體系中一個(gè)不可或缺的重要環(huán)節(jié)。其評(píng)估體系的構(gòu)建，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以合理性評(píng)估為基礎(chǔ)、以合規(guī)性評(píng)估為基本導(dǎo)向，并通過(guò)文本評(píng)估和效果評(píng)估、主觀評(píng)價(jià)和客觀評(píng)價(jià)相結(jié)合的評(píng)估模式，最終形成以合規(guī)性、合法性、合理性、技術(shù)性為主要內(nèi)容的文本評(píng)估框架，以及以執(zhí)行性和政治性為內(nèi)容的效果評(píng)估框架。作為一種探索，本文所提出的思路依然屬于一種分析框架，不但需要在理論上進(jìn)一步深化，更需要在實(shí)踐中進(jìn)行檢驗(yàn)和完善。

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