王嬋 肖金明

[摘 要]黨內(nèi)規(guī)范性文件的概念成為區(qū)分其與黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)不成文規(guī)定的一個基本指標(biāo)，但制定主體不充分、表現(xiàn)形式不科學(xué)、制定目的不明確的缺陷難以達(dá)到作為區(qū)分指標(biāo)的基本要求，不能滿足黨內(nèi)規(guī)范性文件自身理論發(fā)展的客觀需要，無法適應(yīng)并指導(dǎo)黨內(nèi)規(guī)范性文件的工作實踐，亟待對現(xiàn)有概念進(jìn)行科學(xué)化的重構(gòu)。政策性、法律性、道德性是黨內(nèi)規(guī)范性文件的三個基本屬性，三屬性彼此獨立又相互聯(lián)系。準(zhǔn)確定位黨內(nèi)規(guī)范性文件需要借助黨內(nèi)規(guī)范性文件與黨內(nèi)法規(guī)的關(guān)系、黨內(nèi)規(guī)范性文件與國家法律的關(guān)系、黨內(nèi)規(guī)范性文件自身價值追求三個維度進(jìn)行分析考量，方能體現(xiàn)黨內(nèi)規(guī)范性文件在中國特色社會主義法治體系中的應(yīng)有價值。

[關(guān)鍵詞]黨內(nèi)規(guī)范性文件;概念;屬性;定位;價值

中圖分類號：D262.6?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A?文章編號：1008-410X（2019）05-0010-10

一、 黨內(nèi)規(guī)范性文件的概念

《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》（以下簡稱《備案規(guī)定》）第2條對黨內(nèi)規(guī)范性文件的概念①作了權(quán)威界定，明確了規(guī)范性文件的制定主體、表現(xiàn)形式和范圍內(nèi)容，體現(xiàn)了規(guī)范性文件的基本特征，一定時期內(nèi)方便和滿足了人們對黨內(nèi)規(guī)范性文件的認(rèn)知和了解，提高了黨內(nèi)外對黨內(nèi)規(guī)范性文件的接受度與認(rèn)同感。但文本化的概念總是滯后于不斷發(fā)展變化的社會實踐，正如西方法諺所說：“法律一經(jīng)制定就是一部千瘡百孔的法律?！狈梢唤?jīng)制定出來，就已經(jīng)過時，對于“定型”的概念同樣面臨實踐的檢驗，需要通過不斷的修正才能做到與時代發(fā)展同步，而事實證明帶有“時代”烙印的概念才是科學(xué)的和有價值的。根據(jù)人們對于科學(xué)概念的一般理解，普遍認(rèn)為“科學(xué)的概念要求反映出一個事物得以區(qū)別于其他事物的本質(zhì)特征”[1]（P17）。因此，較為科學(xué)的黨內(nèi)規(guī)范性文件概念應(yīng)突出反映規(guī)范性文件的特質(zhì)與特性，而這種特質(zhì)與特性因通過概念中的具體內(nèi)容予以體現(xiàn)。反觀《備案規(guī)定》第2條規(guī)定的規(guī)范性文件的概念，與科學(xué)概念的要求進(jìn)行“對表”，發(fā)現(xiàn)此概念與科學(xué)概念之間仍有較大差距。

（一）黨內(nèi)規(guī)范性文件的制定主體涵蓋不全、不明確

實踐中，省級以下黨委出于工作的需要，制定了大量的重要文件，如中共安徽寧國市委印發(fā)的《黨內(nèi)規(guī)范性文件清理工作實施方案的通知》、中共石家莊市委制定的《關(guān)于全市開展黨的群眾路線教育實踐活動的實施方案》，依據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡稱《制定條例》）判斷上述文件不屬于黨內(nèi)法規(guī)，而除了制定主體，以上兩個文件均符合作為黨內(nèi)規(guī)范性文件的一般要求根據(jù)《備案規(guī)定》第2條規(guī)定，黨內(nèi)規(guī)范性文件的制定主體不包括省級以下黨委，但以上兩文件的制定內(nèi)容和制定形式均符合概念中規(guī)定的作為黨內(nèi)規(guī)范性文件的兩個重要條件，其中方案的表現(xiàn)形式可以納入“意見、通知等重要文件”中“等”的范疇。。如果將上述兩個文件作為黨內(nèi)規(guī)范性文件對待，既填補(bǔ)了黨內(nèi)規(guī)范性理論發(fā)展上的空白，實現(xiàn)理論與實踐的統(tǒng)一，也可避免大量的重要文件游離于《備案規(guī)定》的監(jiān)督之外。除此之外，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》提出，“探索賦予副省級城市和省會市黨委在基層黨建、作風(fēng)建設(shè)等方面的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)”，深圳已經(jīng)開始試點，并制定了五部黨內(nèi)法規(guī)分別是《中國共產(chǎn)黨深圳市街道工作委員會工作規(guī)則（試行）》《中國共產(chǎn)黨深圳市社區(qū)委員會工作規(guī)則（試行）》《深圳市社會組織黨的建設(shè)工作規(guī)定（試行）》《黨支部書記履行黨建工作職責(zé)考核辦法（試行）》《建立健全糾正“四風(fēng)”長效機(jī)制規(guī)定（試行）》。

為了更好地貫徹落實黨內(nèi)法規(guī)，充分調(diào)動這些地方黨委黨建工作的積極性和主動性，可以探討是否需要制定黨內(nèi)規(guī)范性文件進(jìn)行配套，賦予以上主體規(guī)范性文件的制定權(quán)。

另外，中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第三次全體會議通過的《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》（以下簡稱《改革方案》）規(guī)定，組建中央全面依法治國委員會、中央審計委員會等黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)，如中央全面依法治國委員會的常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在司法部。又依據(jù)《中國共產(chǎn)黨工作機(jī)關(guān)條例（試行）》（以下簡稱《機(jī)關(guān)條例》）第14條規(guī)定：“黨委辦事機(jī)構(gòu)是協(xié)助黨委辦理某一方面重要事務(wù)的機(jī)構(gòu)，一般是指黨委為加強(qiáng)跨領(lǐng)域、跨部門重要工作的領(lǐng)導(dǎo)和組織協(xié)調(diào)而設(shè)立的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)，承擔(dān)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的綜合性服務(wù)工作，可以根據(jù)有關(guān)規(guī)定履行特定管理職責(zé)。”那么黨委辦事機(jī)構(gòu)在工作中是否享有黨內(nèi)規(guī)范性文件的制定權(quán)？作為設(shè)立黨委辦事機(jī)構(gòu)的中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)能否制定黨內(nèi)規(guī)范性文件？第一個問題需結(jié)合《機(jī)關(guān)條例》第13條和第14條的規(guī)定做出回答，根據(jù)“常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)可以根據(jù)有關(guān)規(guī)定履行特定管理職責(zé)”判斷，常設(shè)機(jī)構(gòu)在有關(guān)規(guī)定授權(quán)的情況下即享有一定的管理職責(zé)，被賦予相對獨立的管理職能，行使一定的決策權(quán)，而決策往往是以制發(fā)黨內(nèi)重要文件的形式作為載體，此時常設(shè)機(jī)構(gòu)應(yīng)享有黨內(nèi)規(guī)范性文件的制定權(quán);但辦事機(jī)構(gòu)在沒有履行特定管理職責(zé)時不能作為黨內(nèi)規(guī)范性文件的制定主體，不享有黨內(nèi)規(guī)范性文件的制定權(quán)。第二個問題是《改革方案》出臺之前，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組作為中央全面深化改革委員會的前身，在一定時期一定領(lǐng)域制定公布了一批重要的黨內(nèi)規(guī)范性文件，如中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過的《關(guān)于改進(jìn)審計查出突出問題整改情況向全國人大常委會報告機(jī)制的意見》《關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》?！陡母锓桨浮吠ㄟ^后中央全面深化改革委員會仍是黨內(nèi)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)且承擔(dān)了更加重要且重大的決策工作，基于工作的需要以及為降低因機(jī)構(gòu)變動帶來的規(guī)范性文件權(quán)威性受損、穩(wěn)定性下降的現(xiàn)實風(fēng)險，應(yīng)將改革后決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的黨內(nèi)規(guī)范性文件制定權(quán)予以保留并延續(xù)。

除議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)以外，黨委根據(jù)工作的需要，派出對某一特定領(lǐng)域、行業(yè)、系統(tǒng)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)的工作機(jī)關(guān)，擔(dān)任受派出單位（領(lǐng)域）的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，一般指黨的工作委員會，簡稱“黨工委”?！吨袊伯a(chǎn)黨黨和國家機(jī)關(guān)基層組織工作條例》第35條規(guī)定，中央和省級的黨和國家機(jī)關(guān)必須設(shè)置機(jī)關(guān)黨工委，市級單位可以根據(jù)需要設(shè)置機(jī)關(guān)黨工委?！稒C(jī)關(guān)條例》第11條規(guī)定，黨的工作機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)包括五項，其中第（二）項規(guī)定，研究部署職責(zé)范圍內(nèi)的工作，按照規(guī)定制發(fā)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，抓好組織實施和督促落實。也就是說，依據(jù)《機(jī)關(guān)條例》授權(quán)，黨工委具備黨內(nèi)規(guī)范性文件的制定權(quán)。

這里需要強(qiáng)調(diào)的是無論是中央議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)，還是中央國家機(jī)關(guān)工作委員會，都屬于黨的工作機(jī)關(guān)，需要討論的是黨的工作機(jī)關(guān)是否屬于中央各部門？或者說中央各部門是否等同于黨的工作機(jī)關(guān)？黨的工作機(jī)關(guān)與中央各部門是什么關(guān)系？亟待中央或黨內(nèi)法規(guī)作出權(quán)威和專門的解釋中央辦公廳、中央職能部門顯然屬于中央各部門，比較容易作出判斷，在實踐中制發(fā)了大量的黨內(nèi)規(guī)范性文件。

中央議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)和黨的派出機(jī)關(guān)按照工作性質(zhì)判斷，屬于黨的工作機(jī)關(guān)，但在實踐中各自制發(fā)了一定數(shù)量的黨內(nèi)規(guī)范性文件，需要探討其與中央各部門之間的關(guān)系。在明確其關(guān)系后地方國家機(jī)關(guān)工委與地方黨委部門之間的關(guān)系也可明確。。

需要強(qiáng)調(diào)的是，目前在工作中存在的大量黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)文的情況也不容忽視，如中辦與國辦聯(lián)合發(fā)布的《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村基層黨風(fēng)廉政建設(shè)的意見》，前者屬于黨內(nèi)法規(guī)，后者則屬于黨內(nèi)規(guī)范性文件兩個文件分別入編《中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件匯編》（1949年10月-2016年12月）。，即黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合既可制發(fā)黨內(nèi)法規(guī)也可制發(fā)黨內(nèi)規(guī)范性文件，遺憾的是對二者的屬類判斷卻沒有理論上的依據(jù)。“存在即合理”的邏輯說明黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制發(fā)文件廣泛存在具有其合理性，因為黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)文“可以最迅速和最有效地推進(jìn)國家和社會改革、治理中出現(xiàn)的問題”[2]。尤其是在涉及行政組織編制、行政機(jī)關(guān)工作人員人事管理、重大行政決策和行政責(zé)任方面，黨政機(jī)關(guān)主要依靠聯(lián)合發(fā)文來推進(jìn)上述工作的開展。在黨政機(jī)構(gòu)改革背景下，聯(lián)合發(fā)文理應(yīng)成為處理新型黨政關(guān)系的一種重要工作方式，因此黨政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)共同作為黨內(nèi)規(guī)范性文件的制定主體有學(xué)者認(rèn)為：黨內(nèi)法規(guī)的制定主體不包括國家政權(quán)機(jī)關(guān)，也就是說國家政權(quán)機(jī)關(guān)不能作為黨內(nèi)法規(guī)的制定主體。由此判斷黨政聯(lián)合制定發(fā)布的黨規(guī)制定主體均不包括單獨的國家政權(quán)機(jī)關(guān)。參見蘇紹龍：《論黨內(nèi)法規(guī)的制定主體》，《四川師范大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》，2018年第5期。對此筆者有異議，黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制發(fā)文件本來就是一個聯(lián)合工作的主體，不能對其進(jìn)行拆分，拆分后制發(fā)行為絕對不能等同于黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制發(fā)行為，制發(fā)的文件性質(zhì)也有較大不同，否則就沒有必要強(qiáng)調(diào)黨政機(jī)關(guān)的“聯(lián)合”了。因此，黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合應(yīng)當(dāng)作為黨內(nèi)規(guī)范性文件的一個制定主體，只不過制定主體是兩個機(jī)關(guān)的聯(lián)合。

（二）黨內(nèi)規(guī)范性文件制定形式所采用的列舉方式不科學(xué)

《備案規(guī)定》第2條通過肯定列舉的方式規(guī)定了黨內(nèi)規(guī)范性文件的制定形式包括但不限于：決議、決定、意見和通知，肯定列舉的優(yōu)勢是通過表現(xiàn)形式可較為容易判斷規(guī)范性文件的歸屬，但肯定列舉容易使人產(chǎn)生“先入為主”的印象，當(dāng)我們判斷某個“文件”的屬類時，很容易將以“決議”“決定”“意見”“通知”命名的文件直接當(dāng)作黨內(nèi)規(guī)范性文件對待，而對文件的其他制定形式??例如，1986年由中辦國辦印發(fā)的《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步制止黨政機(jī)關(guān)和黨政干部經(jīng)商、辦企業(yè)的規(guī)定〉幾個問題的說明》，2006年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于印發(fā)〈《中華人民共和國公務(wù)員法》實施方案〉的通知》，2010年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于印發(fā)〈國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）〉的通知》等，以上“說明”“方案”“綱要”等文件表現(xiàn)形式已在《備案規(guī)定》頒布前存在，且已被收錄進(jìn)《1949-2013年中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件匯編》，顯然這些文件不屬于黨內(nèi)法規(guī)，但是否屬于黨內(nèi)規(guī)范性文件需要明確。由于缺乏明確規(guī)定，致使在文件的判斷上較為審慎或有所保留，難免會帶來對黨內(nèi)規(guī)范性文件的遺漏，造成黨內(nèi)規(guī)范性文件類型的僵化，增加與其他文件之間的辨別難度。當(dāng)然，制定形式是判斷規(guī)范性文件屬類的要素之一，雖不是唯一要素，但科學(xué)、規(guī)范的文件表現(xiàn)形式，能夠提高文件判斷上的辨識度，減少文件判斷歸屬上的不一致，增加文件判斷的可預(yù)期。因此，否定列舉式或排除式規(guī)定既能將所有規(guī)范性文件應(yīng)有的制定形式全部囊括不遺漏，又能以此明顯區(qū)別于黨內(nèi)法規(guī)，提升制定形式在辨別黨內(nèi)規(guī)范性文件與黨內(nèi)法規(guī)中的價值，使區(qū)分二者的判斷更加明確。因此，制定形式在概念中可以表述為：除了黨內(nèi)法規(guī)七種“法定”形式之外的形式均可作為黨內(nèi)規(guī)范性文件的制定形式。

（三）黨內(nèi)規(guī)范性文件的制定目的沒有得到充分體現(xiàn)

社會規(guī)范基于調(diào)整對象的不同，制定目的迥異。制定法律的目的是為了體現(xiàn)和維護(hù)統(tǒng)治階級的利益或意志，制定黨內(nèi)法規(guī)的目的是為了規(guī)范黨組織的工作、活動，規(guī)范黨員的行為，二者的制定目的都較為明確地體現(xiàn)在概念中。而相比之下黨內(nèi)規(guī)范性文件的制定目的顯得非常“隱晦”，《備案規(guī)定》第2條這樣描述：“規(guī)范性文件是指中央紀(jì)律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委在履行職責(zé)過程中形成的……”顯然，“履行職責(zé)過程中”這樣的表述太過籠統(tǒng)，難以反映制定黨內(nèi)規(guī)范性文件的真正目的。中央紀(jì)律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委同時是黨內(nèi)法規(guī)的制定主體，上述主體規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的過程其實就是履行職責(zé)的過程，在這個過程中形成的不是黨內(nèi)規(guī)范性文件而是黨內(nèi)法規(guī)。因此，我們需要對履行職責(zé)進(jìn)行具體明確的解釋。通過對不同層級黨內(nèi)規(guī)范性文件的梳理分析，多數(shù)黨內(nèi)規(guī)范性文件在于貫徹落實國家政策、法律法規(guī)以及黨內(nèi)法規(guī)，也就是說黨內(nèi)規(guī)范性文件的目的重在執(zhí)行。例如，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》公布后，《中央宣傳部、司法部關(guān)于在公民中開展法治宣傳教育的第七個五年規(guī)劃（2016-2020年）》、中辦國辦印發(fā)《關(guān)于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》等一系列黨內(nèi)規(guī)范性文件作為配套有學(xué)者認(rèn)為，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》屬于黨內(nèi)規(guī)范性文件。參見宋功德《黨規(guī)之治》，法律出版社，2015年版第503頁。筆者對此表示質(zhì)疑，原因主要有兩點。一是該決定的制定主體是中共中央，屬于黨的中央組織，不符合概念中規(guī)定的主體;二是如果將該文件定位為黨內(nèi)規(guī)范性文件，那么在位階上必然低于黨內(nèi)法規(guī)，但我們發(fā)現(xiàn)在該決定通過后，中辦與國辦印發(fā)了黨內(nèi)法規(guī)：關(guān)于《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責(zé)任追究規(guī)定》，顯然作為決定的“黨內(nèi)規(guī)范性文件”是不可能指導(dǎo)制定黨內(nèi)法規(guī)的，只存在條件成熟后向黨內(nèi)法規(guī)轉(zhuǎn)化的可能。

《中國共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例》公布后出臺了《關(guān)于黨的基層組織實行黨務(wù)公開的意見》;《中華人民共和國公務(wù)員法》實施后，中辦國辦印發(fā)了《公務(wù)員法實施方案的通知》，此類文件不在少數(shù)，這足以說明制定黨內(nèi)規(guī)范性文件的主要目的在于貫徹執(zhí)行。

綜上，黨內(nèi)規(guī)范性文件較為科學(xué)的概念表述是：一定層級（特定）的黨組織及其部門、中央議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其履行特定管理職責(zé)的常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)、黨委派出機(jī)關(guān)、黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合在貫徹執(zhí)行黨和國家政策、法律法規(guī)、黨內(nèi)法規(guī)過程中依照規(guī)定的權(quán)限、程序制定并公開發(fā)布的（涉密除外）除黨內(nèi)法規(guī)七種“法定”形式之外的，具有普遍約束力并可反復(fù)適用的重要文件。

二、黨內(nèi)規(guī)范性文件的屬性

黨內(nèi)規(guī)范性文件具有政策、法律、道德三重屬性，其中政策性是黨內(nèi)規(guī)范性文件的首要屬性。政策性、法律性、道德性三屬性也是黨內(nèi)規(guī)范性文件與黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)不成文規(guī)定相區(qū)分的一個重要指標(biāo)。

（一）政策屬性

政策是國家政權(quán)機(jī)關(guān)、政黨組織和其他社會政治集團(tuán)為了實現(xiàn)自己所代表的階級、階層的利益與意志，以權(quán)威形式標(biāo)準(zhǔn)化地規(guī)定在一定的歷史時期內(nèi)，應(yīng)該達(dá)到的奮斗目標(biāo)、遵循的行動原則、完成的明確任務(wù)、實行的工作方式、采取的一般步驟和具體措施。權(quán)威性、規(guī)范性、時代性、政治性是政策的四個主要特征。對任意一個黨內(nèi)規(guī)范性文件文本內(nèi)容分析發(fā)現(xiàn)，黨內(nèi)規(guī)范性文件就是特定黨組織為了實現(xiàn)自己所代表的人民的利益與意志，以規(guī)范性文件的形式規(guī)定了在一定歷史時期內(nèi)，完成某項工作任務(wù)應(yīng)達(dá)到的目標(biāo)、遵循的原則、實行的工作方式、采取的一般步驟和具體措施。因此，黨內(nèi)規(guī)范性文件其實就是政策的一種載體形式，屬于政策的范疇。另外，黨內(nèi)規(guī)范性文件通過制定主體、表述方式、名稱、制定形式、語言使用等全面詮釋了政策屬性的四個基本特征。首先，黨內(nèi)規(guī)范性文件的制定主體為一定層級的黨組織，而黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威為黨內(nèi)規(guī)范性文件的制定提供了權(quán)威上的保障，因此，權(quán)威性是黨內(nèi)規(guī)范性文件與生俱來的品性。其次，在規(guī)范性文件的表述方式上，通常采用“重要意義、指導(dǎo)思想——遵循的原則——方法、方式”這樣一種較為嚴(yán)謹(jǐn)?shù)倪壿嫿Y(jié)構(gòu);在規(guī)范性文件名稱的使用上基本采用決定、決議、意見、通知四種，對其他名稱的使用較為謹(jǐn)慎。

此外，政治性的語言和程式化的發(fā)文方式都體現(xiàn)出較強(qiáng)的規(guī)范性，而規(guī)范性恰恰是規(guī)范性文件具備權(quán)威性的一個先決條件。再次，中國共產(chǎn)黨作為社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心不僅面臨著如何建設(shè)好黨組織的考驗，還面臨著如何處理好關(guān)系國家前途命運的經(jīng)濟(jì)、政治、文化等諸多方面的重大事項，對其中符合社會發(fā)展規(guī)律、體現(xiàn)時代精神、反映人民利益的黨的意志主張以一種較為穩(wěn)定的方式表現(xiàn)并讓其在一定時期內(nèi)指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，“由于黨必須始終保持生機(jī)活力以領(lǐng)導(dǎo)改革開放事業(yè)穩(wěn)步前行，黨內(nèi)法規(guī)中應(yīng)當(dāng)有相當(dāng)一部分宜通過段落式的表達(dá)方式而非條款式進(jìn)行規(guī)制?！盵3]因此，靈活性較強(qiáng)的黨內(nèi)規(guī)范性文件應(yīng)作為承載黨的領(lǐng)導(dǎo)意志的最佳選擇，而其被賦予的“時代性”特征也是時代選擇的必然結(jié)果。最后，黨內(nèi)規(guī)范性文件的內(nèi)容政治色彩濃厚，在名稱和語言的使用上政治性突出。貫徹執(zhí)行中央決策部署、指導(dǎo)推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、涉及人民群眾切身利益、加強(qiáng)和改進(jìn)黨的建設(shè)四個方面的內(nèi)容更多體現(xiàn)的是一種方向上的指引，通過政治指令、政治號召、政治舉措確保具體政治任務(wù)的完成。在名稱上，規(guī)范性文件多采用決議、決定、意見、通知的形式，幾乎沒有采用準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則這些帶有明顯法律色彩的名稱。在語言表達(dá)上較多使用“為貫徹落實某次大會的精神”“重視”“強(qiáng)化”“探索”“鼓勵支持引導(dǎo)”等偏政治性的術(shù)語。歸結(jié)而言，權(quán)威性、規(guī)范性、時代性、政治性特征共同構(gòu)成了政策的品格，而政策性伴隨中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政地位與生俱來，內(nèi)涵于黨的各項決策主張之中，表現(xiàn)于黨制定的各類文件形式之上，因此政策性理應(yīng)作為黨內(nèi)規(guī)范性文件的首要屬性。

（二）法屬性

法作為一種行為規(guī)則有著較為嚴(yán)密的邏輯結(jié)構(gòu)（假定-行為-后果），同樣，黨內(nèi)規(guī)范性文件作為管黨治黨的重要依據(jù)，更應(yīng)具備完整的結(jié)構(gòu)形式?！耙饬x闡述—原則遵循—方式方法”形成了獨特的規(guī)范性文件式邏輯結(jié)構(gòu)，“假定-行為-后果”這種“經(jīng)典”的法邏輯結(jié)構(gòu)在具體的黨內(nèi)規(guī)范性文件中表現(xiàn)得并不明顯，需要結(jié)合文件段落之間的內(nèi)容加以提取獲得，因此，“內(nèi)含于文”的法邏輯結(jié)構(gòu)極易造成規(guī)范性文件所具備的法屬性被弱化、忽視甚至是被拋棄。如中辦國辦印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)社會治安防控體系建設(shè)的意見》第（十六）項段尾最后一句話“對因重視不夠、社會治安防范措施不落實而導(dǎo)致違法犯罪現(xiàn)象、治安秩序嚴(yán)重混亂或發(fā)生重特大案件的地區(qū)，依法試實行一票否決權(quán)制，并追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任?！?再如，中辦國辦聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》第（二）項段尾最后一句“落實決策責(zé)任追究制度，對違反決策規(guī)定、出現(xiàn)重大決策失誤而造成重大損失或惡劣影響的，按照誰決策、誰負(fù)責(zé)的原則，嚴(yán)肅追究決策者的黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任，觸犯法律的依法追究其法律責(zé)任?！币陨蟽衫苋菀滋崛〉椒ǖ囊话氵壿嫿Y(jié)構(gòu)，類似的規(guī)定還有很多，因此，不能因外在表述形式上的差異而否定規(guī)范性文件所具備的法屬性。另外，有些文件中“假定-行為-后果”的邏輯結(jié)構(gòu)需結(jié)合前后段落進(jìn)行提煉，如《關(guān)于加強(qiáng)社會治安防控體系建設(shè)的意見》除了在第一部分介紹了加強(qiáng)社會治安防控體系建設(shè)的指導(dǎo)思想和目標(biāo)任務(wù)外，其余五部分分別論述了如何加強(qiáng)社會治安防控體系的建設(shè)，其中第（十八）項規(guī)定要充分發(fā)揮綜治組織的組織協(xié)調(diào)作用以及如何組織協(xié)調(diào)，隨后具體列舉了領(lǐng)導(dǎo)的配置：鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治委主任可由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記擔(dān)任，綜治辦主任應(yīng)由黨委副書記擔(dān)任。第（十六）項規(guī)定了要嚴(yán)格落實綜治領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，對因重視不夠等原因?qū)е逻`法犯罪現(xiàn)象嚴(yán)重的，追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。結(jié)合兩項規(guī)定我們可以推導(dǎo)出：鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治委領(lǐng)導(dǎo)如果沒有積極有效參與社會治安防控工作，沒有按照第（十六）項規(guī)定落實組織協(xié)調(diào)作用，將會受到相應(yīng)的追責(zé)，完全符合“假定—行為—后果”式結(jié)構(gòu)形態(tài)。

此外，黨內(nèi)規(guī)范性文件具備指引、教育、評價、預(yù)測、強(qiáng)制的作用，且作用的領(lǐng)域并不局限于黨內(nèi)。如中辦國辦印發(fā)的《政法機(jī)關(guān)不再從事經(jīng)商活動的實施法案的通知》（以下簡稱《通知》），要求今后政法機(jī)關(guān)不能再從事經(jīng)商活動，并將現(xiàn)有的企業(yè)進(jìn)行撤銷和移交，這就為政法機(jī)關(guān)的發(fā)展指引了方向。同時，按照《通知》的要求，如果在文件公布后，黨政機(jī)關(guān)依然有經(jīng)營性行為，即可判定該行為屬于不合規(guī)定的行為，體現(xiàn)了預(yù)測和評價的作用。

《通知》最后規(guī)定，如果在整改期間發(fā)現(xiàn)違反紀(jì)律的情形，由各級紀(jì)委負(fù)責(zé)追究主管人員和直接責(zé)任人員的責(zé)任，體現(xiàn)了黨內(nèi)強(qiáng)制的作用?！锻ㄖ繁旧韯t起到一定的教育作用，教育廣大政法工作人員不得從事經(jīng)商活動。特別指出的是，《備案規(guī)定》規(guī)定了黨內(nèi)規(guī)范性文件的六項審查內(nèi)容，其中就包括合憲合法性審查，這說明只有具備一定的同質(zhì)性即法屬性才能進(jìn)行合憲合法的審查，否則會因種類差異較大而缺乏共同的審查基礎(chǔ)。

（三）道德性

黨內(nèi)規(guī)范性文件的道德性主要體現(xiàn)在對文件的貫徹落實規(guī)定中，在這一點上，黨內(nèi)規(guī)范性文件與黨內(nèi)法規(guī)有很大的不同，雖然黨內(nèi)法規(guī)也從道德層面通過倡導(dǎo)等方式督促黨組織、黨員依規(guī)行為，但這種方式不能滿足從嚴(yán)治黨、建設(shè)責(zé)任政黨的要求，不符合法治政黨建設(shè)的一般法理，因此，依靠道德手段來貫徹落實黨內(nèi)法規(guī)并不是主要方式。

黨內(nèi)規(guī)范性文件本身內(nèi)容的廣泛與復(fù)雜，決定了規(guī)范性文件自身的執(zhí)行能力尚不能與之相匹配，特別是受“外溢”效應(yīng)影響的規(guī)制缺少執(zhí)行上的有效保障，而依靠傳統(tǒng)的黨內(nèi)強(qiáng)制方式（問責(zé)、處分）保障實施又會產(chǎn)生對非黨員、非黨組織、非黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的黨內(nèi)強(qiáng)制執(zhí)行不能的新問題。既要照顧到黨內(nèi)規(guī)范性文件的特殊性又要解決上述諸多難題，一種強(qiáng)調(diào)自我內(nèi)在約束的道德手段成為貫徹落實黨內(nèi)規(guī)范性文件的主要方式，而以依靠黨內(nèi)強(qiáng)制力的保障實施成為貫徹落實規(guī)范性文件的次要方式。黨內(nèi)規(guī)范性文件一般通過倡導(dǎo)、呼吁、號召的方式達(dá)到督促義務(wù)履行的目的，而設(shè)定這種督促方式的前提是假定人都具有較高的道德水準(zhǔn)，一旦有義務(wù)的不履行則會受到內(nèi)心的強(qiáng)烈譴責(zé)，這種譴責(zé)就是道德強(qiáng)制，正所謂“道德強(qiáng)制的形式往往是通過讓人感到羞恥感、罪惡感而起作用，具有內(nèi)在的強(qiáng)制性?！盵4]（P176）如中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)非公有制企業(yè)黨的建設(shè)工作的意見（試行）》，將非公有制企業(yè)黨組、領(lǐng)導(dǎo)、出資人、職工、一般黨員都作為加強(qiáng)和改進(jìn)黨建工作的對象，但不難發(fā)現(xiàn)此類規(guī)范性文件對規(guī)制對象并不產(chǎn)生實質(zhì)意義上的強(qiáng)制，而主要是通過“認(rèn)真履行”“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”“引導(dǎo)培養(yǎng)”“探索開展”等方式督促相關(guān)主體的自覺落實。同時相信責(zé)任主體會主動履行規(guī)范性文件設(shè)定的義務(wù)，否則責(zé)任主體會因難以承受自我責(zé)備的“煎熬”而最終將義務(wù)履行，關(guān)鍵就是道德的權(quán)威性可以讓強(qiáng)制內(nèi)化，達(dá)到與執(zhí)行同樣的效果。通過制定黨內(nèi)法規(guī)制度實現(xiàn)黨內(nèi)治理的秩序必然要蘊(yùn)含道義的價值和道德的追求，否則規(guī)則制定得再嚴(yán)謹(jǐn)也不能說規(guī)則是完美的、可被廣泛接受的，因為基本的人性沒有得到反映，作為道德人的一般特征沒有得到體現(xiàn)。因此，黨內(nèi)規(guī)范性文件本身就必須具備道德底蘊(yùn)，這種道德訴愿引導(dǎo)義務(wù)的履行者積極向善，與此同時黨內(nèi)強(qiáng)制作用的空間應(yīng)被壓縮。當(dāng)然，依靠道德權(quán)威產(chǎn)生的強(qiáng)制帶來的局限客觀存在，仍需訴諸傳統(tǒng)的黨內(nèi)強(qiáng)制力予以保障作為補(bǔ)充，因為沒有一種方式可以解決治理中存在的所有問題，多元治理方式符合黨內(nèi)治理的實踐邏輯，而“禮兵結(jié)合”以“德”為先、為主的方式既能突出黨內(nèi)規(guī)范性文件在實施中的特性，又能滿足黨內(nèi)規(guī)范性文件貫徹落實工作的實際需求，也符合法治與德治結(jié)合的治理要求。因此，道德性應(yīng)貫穿于黨內(nèi)規(guī)范性文件貫徹落實的始終。

三、黨內(nèi)規(guī)范性文件的定位

探討黨內(nèi)規(guī)范性文件的定位就是要厘清黨內(nèi)規(guī)范性文件“前后上下左右”之間的關(guān)系和確定黨內(nèi)規(guī)范性文件自身的價值追求。具言之，就是要梳理黨內(nèi)規(guī)范性文件與黨內(nèi)法規(guī)之間的關(guān)系，黨內(nèi)規(guī)范性文件與黨長期形成的傳統(tǒng)、作風(fēng)之間的關(guān)系，黨內(nèi)規(guī)范性文件與國家法律之間的關(guān)系。

（一） 黨內(nèi)規(guī)范性文件與黨內(nèi)法規(guī)的關(guān)系

1.黨內(nèi)規(guī)范性文件與黨內(nèi)法規(guī)“聚焦”于黨內(nèi)，二者目標(biāo)追求一致。黨內(nèi)規(guī)范性文件與黨內(nèi)法規(guī)共同組成了黨內(nèi)法規(guī)制度，二者在制定主體、規(guī)制對象、保障實施方面均未超出黨內(nèi)范疇。

首先，二者制定主體高度重合。根據(jù)《制定條例》規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)的制定主體包括黨的中央組織以及中央紀(jì)律委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委。黨內(nèi)規(guī)范性文件的制定主體除了不包括黨的中央組織之外，完全同于黨內(nèi)法規(guī)的制定主體。

制定主體的高度重合可以最大限度地避免黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件之間的不一致，保證黨內(nèi)法規(guī)制度體系的和諧統(tǒng)一。其次，二者共同約束黨內(nèi)公權(quán)力。黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員的行為，黨內(nèi)規(guī)范性文件約束特定黨組織的履職過程，二者在本質(zhì)上都是對執(zhí)政黨公權(quán)力的制約。再次，二者的實施離不開黨內(nèi)強(qiáng)制力的保障實施。與法律依靠國家強(qiáng)制力保障實施有所不同，黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件在實施上要依靠的是潛在的國家力量，它不是傳統(tǒng)意義上真正的國家強(qiáng)制力，而是一種黨內(nèi)權(quán)威、黨內(nèi)震懾，強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)權(quán)力的運行排除外部強(qiáng)制力干涉并最終通過黨內(nèi)紀(jì)律、黨內(nèi)處分保障實施。

黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件雖“聚焦”于黨內(nèi)，但二者的“溢出”效應(yīng)中國共產(chǎn)黨特殊的執(zhí)政地位決定了二者的約束力均已超出黨內(nèi)，對社會事務(wù)、國家事務(wù)產(chǎn)生一定程度的規(guī)制效力。國內(nèi)眾多學(xué)者也認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)確實存在“外溢”效應(yīng)，黨內(nèi)法規(guī)尤其是黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合印發(fā)的“混合型黨規(guī)”調(diào)整對象不僅包括黨員干部也包括非黨員干部。參見歐愛民、李丹：《黨內(nèi)法規(guī)法定概念之評述與重構(gòu)》，《湘潭大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》，2018年第1期。 不可回避，相比黨內(nèi)規(guī)范性文件的“溢出”更加明顯。

雖然二者發(fā)生了不同程度的功能外溢，對黨外事項進(jìn)行了規(guī)制，但仍不能從根本上改變二者隸屬于黨規(guī)黨規(guī)是黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件的統(tǒng)稱。

的事實。例如，《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》的約束對象不僅有黨政機(jī)關(guān)，還包括大量的參公事業(yè)單位、人民團(tuán)體等組織。約束對象的廣泛并不能因此消解該條例的制定目的，即通過發(fā)揮黨組織、黨員在踐行厲行節(jié)約反對浪費中的模范帶頭作用，引導(dǎo)全社會形成一種崇尚節(jié)儉的良好風(fēng)氣。此外，中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實施意見》，其中第七部分就“加強(qiáng)和完善黨對人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)”作了專門規(guī)定，目的是在加強(qiáng)政治協(xié)商民主建設(shè)的同時強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)。因此，黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件雖然效力“外溢”，但這種有限的“溢出”畢竟不同于國家法律和其他社會規(guī)范，制定黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件的出發(fā)點和落腳點都直接或間接地轉(zhuǎn)向黨內(nèi)，并最終通過義務(wù)性規(guī)定達(dá)到引導(dǎo)和規(guī)范黨組織、黨員行為的目的。

誠然，黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件不會因功能上的“外溢”而改變二者的“黨性”，我們也不能摒棄這種“外溢”，因為黨內(nèi)法規(guī)制度本身就是一個開放的制度，黨領(lǐng)導(dǎo)一切的戰(zhàn)略定位為這種開放性提供了強(qiáng)有力的合法性背書，同時作為執(zhí)政公權(quán)力也需要被約束，只有將公權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的“籠子”才能充分保障權(quán)利。黨內(nèi)法規(guī)通過條款的形式約束黨內(nèi)權(quán)力，黨內(nèi)規(guī)范性文件依靠說理+對策的方式倡導(dǎo)黨內(nèi)權(quán)力運行向善，前者實現(xiàn)對權(quán)力的外在制約，后者實現(xiàn)了對權(quán)力的內(nèi)在約束，二者統(tǒng)一于“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子”的目標(biāo)定位，服務(wù)于“維護(hù)人民根本利益”的價值追求。

2.黨內(nèi)規(guī)范性文件不同于黨內(nèi)法規(guī)，不同的內(nèi)在特征決定了二者功能上的外在差異。“黨內(nèi)法規(guī)有一套完整的邏輯結(jié)構(gòu)，使得黨規(guī)制度安排比規(guī)范性文件的政策措施更加確定、更加嚴(yán)密、更可預(yù)期、更加穩(wěn)定、更加權(quán)威?！盵5]（P58-60）通過對二者概念、文本的比較研究，黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件之間具有很大的區(qū)別（見表1）。

通過以上對比可以看出黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件存在諸多差異，這些差異決定了二者的不同分工，“解決短期、局部、具體的問題，總結(jié)尚需繼續(xù)探索、不斷積累的經(jīng)驗，擬采取動態(tài)調(diào)整的靈活政策措施等，更適合制定規(guī)范性文件;解決中長期的系統(tǒng)問題，固化比較成熟定型的經(jīng)驗，設(shè)定比較穩(wěn)定的職權(quán)職責(zé)、權(quán)利義務(wù)等，則更適合制定黨內(nèi)法規(guī)[5]（P58-60）。不同的分工決定了二者不同的功能定位，而功能的不同正是二者內(nèi)在差異的外在延伸。因此，黨內(nèi)法規(guī)的功能面向是為黨依法執(zhí)政、科學(xué)執(zhí)政提供長期、穩(wěn)定的執(zhí)政依據(jù)，黨內(nèi)規(guī)范性文件的功能面向則是為黨依法執(zhí)政、科學(xué)執(zhí)政提供階段性的、探索性的規(guī)范指引和行動指南，相比之下，黨內(nèi)規(guī)范性文件具有更強(qiáng)的前瞻性與靈活性。

3.黨內(nèi)規(guī)范性文件與黨內(nèi)法規(guī)相銜接、相補(bǔ)充，共同完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系。按照一般法理的要求，制定出的下位法應(yīng)與上位法不沖突、不矛盾，這是制定下位法必須要遵守的普遍原則和最低標(biāo)準(zhǔn)，但不是最終目標(biāo)。就國法系統(tǒng)而言，國家法律體系內(nèi)不同位階法律之間的有效銜接和補(bǔ)充是手段，達(dá)到體系的內(nèi)在和諧統(tǒng)一才是目的。同理，黨內(nèi)規(guī)范性文件在制定過程中既不能與黨內(nèi)法規(guī)相沖突，也不得與上位黨內(nèi)規(guī)范性文件相矛盾，只有這樣才能實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系內(nèi)下位法與上位法相銜接、相補(bǔ)充的理想狀態(tài)。黨規(guī)語境中的“銜接”是指黨內(nèi)規(guī)范性文件通過細(xì)化黨內(nèi)法規(guī)之規(guī)定實現(xiàn)二者無縫對接。

例如，為更好落實“中央八項規(guī)定”，中辦國辦先后印發(fā)了《關(guān)于全面推進(jìn)公務(wù)用車制度改革的指導(dǎo)意見》《中央和國家機(jī)關(guān)公務(wù)用車制度改革方案》《關(guān)于嚴(yán)禁黨政機(jī)關(guān)到風(fēng)景名勝區(qū)開會的通知》等系列規(guī)范性文件作為黨內(nèi)法規(guī)的配套規(guī)定。此外，黨內(nèi)規(guī)范性文件轉(zhuǎn)化為黨內(nèi)法規(guī)也是實現(xiàn)二者銜接的重要方式，加強(qiáng)和改進(jìn)黨建方面的黨內(nèi)規(guī)范性文件在條件成熟時應(yīng)及時轉(zhuǎn)化為黨內(nèi)法規(guī)，通過穩(wěn)定性較強(qiáng)、層級較高的黨內(nèi)法規(guī)的形式實現(xiàn)管黨治黨和全面從嚴(yán)治黨，達(dá)到黨內(nèi)規(guī)范性文件與黨內(nèi)法規(guī)終極銜接的目的。黨規(guī)語境下的“補(bǔ)充”是指黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件互相協(xié)作、互為補(bǔ)充，發(fā)揮二者相互“填補(bǔ)”的作用，形成加快完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系的合力。例如，在《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》出臺之前，中辦國辦就聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約若干問題的通知》，該通知在正式黨內(nèi)法規(guī)出臺前發(fā)揮了與黨內(nèi)法規(guī)相同的約束作用，但通知本身不是黨內(nèi)法規(guī)，通知與條例不能相互替代。

另外，需要特別指出的是在黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件之外，在黨內(nèi)存在著大量長期以來形成的傳統(tǒng)、習(xí)俗和作風(fēng)，由于是不成文的規(guī)定，因此，它們不是黨內(nèi)法規(guī)制度體系的組成部分。但這些不成文的規(guī)定，特別是我們黨長期以來經(jīng)過反復(fù)檢驗是好的傳統(tǒng)、習(xí)慣，在條件成熟的時候，要及時將它們“升級”并納入黨內(nèi)法規(guī)制度的范疇，《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》就是成功“晉級”的典范。因為黨內(nèi)法規(guī)制度體系應(yīng)是一個開放的系統(tǒng)，應(yīng)將所有有益于黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的建設(shè)方面的成文的、不成文的規(guī)定及時納入體系中來，“黨規(guī)制度體系是各類規(guī)范“規(guī)范”應(yīng)是一個廣義的概念，既包括成文的規(guī)范，也包括約定俗成的不成文的各種規(guī)范。相輔相成、協(xié)調(diào)一致，共同構(gòu)成的一個有序運行，與時俱進(jìn)的統(tǒng)一整體?！?[5]（P291）總之，完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系不僅需要黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件之間的銜接一致，還要重視黨內(nèi)不成文規(guī)定在體系外發(fā)揮的作用，做到出“風(fēng)習(xí)”入體系。

（二）黨內(nèi)規(guī)范性文件與國家法律之間的關(guān)系

黨內(nèi)規(guī)范性文件與國家法律之間的外部關(guān)系是定位黨內(nèi)規(guī)范性文件不能忽視的重要方面，但遺憾的是長期以來受到“黨內(nèi)法規(guī)與國家法律并存是中國法治的一大特色”[6]的影響，學(xué)者將研究重心放在了黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的關(guān)系上，忽略了對黨內(nèi)規(guī)范性文件與國家法律間關(guān)系的研究。筆者在中國知網(wǎng)輸入主題“黨內(nèi)規(guī)范性文件與國家法律關(guān)系”進(jìn)行檢索，沒有找到相匹配的答案。效力層級低不應(yīng)成為研究空白的理由，相反，因“外溢”帶來的與國法調(diào)整事項的交叉重合應(yīng)當(dāng)成為研究黨內(nèi)法規(guī)、國家法律間關(guān)系的重點，只有這樣才能突破原有的研究局限，將黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的關(guān)系擴(kuò)大到黨內(nèi)規(guī)范性文件與國家法律之間的關(guān)系上，以此為黨內(nèi)法規(guī)制度體系與國家法律體系的有機(jī)統(tǒng)一尋找新的出路。

黨內(nèi)規(guī)范性文件與國家法律在功能上互補(bǔ)，通過法律的治理是實現(xiàn)國家法治的重要途徑，通過制定黨內(nèi)規(guī)范性文件規(guī)范執(zhí)政黨行為是實現(xiàn)黨內(nèi)治理的一種重要方式。依規(guī)治黨是依法治國的重要前提和保障，只有執(zhí)政黨嚴(yán)格律己，帶頭模范遵守國家法律，法治才能成為信仰，法治中國的目標(biāo)才能實現(xiàn)。中國共產(chǎn)黨只有將依法與依規(guī)相結(jié)合，才能保證黨領(lǐng)導(dǎo)國家事務(wù)和社會事務(wù)有法可依、有規(guī)可循，保證中國特色社會主義法治建設(shè)方向正確、道路通暢。因此，黨內(nèi)規(guī)范性文件與國家法律之間也應(yīng)形成一種相互銜接和相互協(xié)同的關(guān)系，但形成銜接與協(xié)同關(guān)系的前提與基礎(chǔ)應(yīng)是尊重二者各自的發(fā)展規(guī)律。黨內(nèi)規(guī)范性文件與國家法律之間的共性是二者相互銜接的前提，存在的差異則為二者的協(xié)同提供了可能，以完善中國特色社會主義法治體系為目的是二者銜接的重要前提，功能上的互補(bǔ)是二者協(xié)同的必要條件。一方面，黨內(nèi)規(guī)范性文件解釋和執(zhí)行國家法律，如《中華人民共和國檔案法》頒行以后，中辦國辦聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢下檔案工作的意見》，在對法律細(xì)化的同時化解了法律的滯后。另一方面，黨內(nèi)規(guī)范性文件在一定時期內(nèi)可以填補(bǔ)法律法規(guī)的空白，同時對以后法律、法規(guī)的出臺起到督促和指導(dǎo)的作用。例如，中辦國辦在2016年5月聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的意見》，不久公安部就印發(fā)了《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法細(xì)則》部門規(guī)章，國辦發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助工作人員管理工作的意見》等專業(yè)性行政規(guī)范性文件。

不同的規(guī)則體系、統(tǒng)一的價值追求決定了黨內(nèi)規(guī)范性文件與國家法律的銜接既必要也必需，而黨內(nèi)規(guī)范性文件轉(zhuǎn)化為國家法律是二者銜接的“最高境界”。在轉(zhuǎn)化過程中應(yīng)框定轉(zhuǎn)化的類型，即明確可以并適合轉(zhuǎn)化成法律的黨內(nèi)規(guī)范性文件的類型，但需要強(qiáng)調(diào)的是即便要轉(zhuǎn)化也應(yīng)保持高度的“克制”。一是黨內(nèi)規(guī)范性文件一般不直接創(chuàng)設(shè)行為規(guī)則且內(nèi)容都較為籠統(tǒng)和抽象，如涉及人民群眾切身利益的文件并不直接規(guī)定人民群眾的具體權(quán)利義務(wù)，不會造成群眾權(quán)利的減損和義務(wù)的增加，這一點完全不同于黨內(nèi)法規(guī)對黨員權(quán)利義務(wù)的規(guī)定，也不同于國家法律對公民權(quán)利義務(wù)的規(guī)定。同時即便是籠統(tǒng)與抽象的規(guī)定只要不違背現(xiàn)有法律的精神和原則，且其所規(guī)定的事項有助于法律的實施，就應(yīng)給予此類規(guī)范性文件更多發(fā)揮作用的空間，而不應(yīng)將它們轉(zhuǎn)化為國家法律。二是黨內(nèi)規(guī)范性文件的適時性和靈活性是一般法律規(guī)范所不可比擬的，強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)化的后果會消減規(guī)范性文件的作用，還會造成黨內(nèi)規(guī)范性文件與國家法律之間界限模糊不清。例如，貫徹執(zhí)行中央決策部署和指導(dǎo)推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的這兩類規(guī)范性文件，它們的階段性、時效性較強(qiáng)、穩(wěn)定性較弱，受政策調(diào)整、經(jīng)濟(jì)社會改革影響較大，用較為穩(wěn)定的法律形式進(jìn)行固化反而會制約其靈活性與適應(yīng)性優(yōu)勢的發(fā)揮，因此，不主張將它們?nèi)恐苯愚D(zhuǎn)化成國家法律。如確需轉(zhuǎn)化，應(yīng)考慮將貫徹執(zhí)行中央決策部署類的黨內(nèi)規(guī)范性文件適時轉(zhuǎn)化為行政法規(guī)或行政規(guī)范性文件，因為制定此類規(guī)范性文件的目的重在執(zhí)行。三是加強(qiáng)和改進(jìn)黨的建設(shè)方面的黨內(nèi)規(guī)范性文件的最佳轉(zhuǎn)化方向應(yīng)是黨內(nèi)法規(guī)，如確有必要可再將黨內(nèi)法規(guī)上升為國家法律。通過上面的分析可以看出，適合轉(zhuǎn)化成國家法律的黨內(nèi)規(guī)范性文件只有貫徹執(zhí)行中央決策部署這一類，其他三類規(guī)范性文件在轉(zhuǎn)化的問題上堅持“黨內(nèi)保留”。

（三）黨內(nèi)規(guī)范性文件自身的價值追求

任何規(guī)范的設(shè)計與制度的構(gòu)建都是以實現(xiàn)一定的價值為目標(biāo)，法律的價值目標(biāo)，表現(xiàn)為廣泛認(rèn)同的預(yù)見和期望的法律價值關(guān)系運動的方向和前途，其在人們的法律實踐中具有重要的指引和導(dǎo)向作用。黨內(nèi)規(guī)范性文件也不例外，在制定的過程中就蘊(yùn)含了特定的價值，或者說是制定黨內(nèi)規(guī)范性文件所承載的特定價值理念和追求。

第一，效率是黨內(nèi)規(guī)范性文件的一個重要價值追求。“制發(fā)和實施文件，這是我們黨執(zhí)政治國的一種重要方式?！盵5]（P266）相較于制定和實施法律，黨內(nèi)規(guī)范性文件的制定發(fā)布相對便宜，問題的解決也往往比較及時和有效。 如在社會主義協(xié)商民主建設(shè)方面，2015年1月中共中央印發(fā)了中央黨內(nèi)法規(guī)《關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》，隨后，為了具體落實協(xié)商民主方面的建設(shè)，中央先后印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實施意見》《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》和《關(guān)于加強(qiáng)政黨協(xié)商的實施意見》三部黨內(nèi)規(guī)范性文件。一是從時間上看，以上黨內(nèi)規(guī)范性文件的制發(fā)時間集中在2015年且都在《關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》印發(fā)之后，說明黨內(nèi)規(guī)范性文件的制定印發(fā)程序相對靈活和便捷，這是黨內(nèi)法規(guī)難以做到的。二是從內(nèi)容上看，之后印發(fā)的三部黨內(nèi)規(guī)范性文件是對前述黨內(nèi)法規(guī)的具體化，分別從政協(xié)協(xié)商、城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商、政黨協(xié)商三個層面闡釋如何加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主的建設(shè)工作，同時三部黨內(nèi)規(guī)范性文件自身的表述非常直觀和清晰，使得對上位黨內(nèi)法規(guī)的認(rèn)同度和接受度得到提高，黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行效率得到提升。

第二，制約權(quán)力是黨內(nèi)規(guī)范性文件所追求的另一重要價值?！坝袡?quán)力必有約束”，黨內(nèi)法規(guī)為政黨執(zhí)政提供基本依據(jù)和遵循，也是對執(zhí)政黨行為本身的約束，因此，權(quán)力制約的價值體現(xiàn)得較為明顯。黨內(nèi)規(guī)范性文件不是直接管黨治黨的依據(jù)，相較于黨內(nèi)法規(guī)，其對黨員、黨組織的權(quán)力制約價值明顯弱化。事實上，黨內(nèi)規(guī)范性文件對于執(zhí)政黨公權(quán)力的制約雖然不是通過條款逐條規(guī)定權(quán)力主體的職責(zé)與責(zé)任追究，但實際上權(quán)力制約的思想貫穿于規(guī)范性文件的始終。例如，中辦國辦印發(fā)《關(guān)于深化職稱制度改革的意見》（以下簡稱《意見》），選擇該文件進(jìn)行例舉的原因是《意見》不屬于黨建方面的文件，不直接對執(zhí)政黨進(jìn)行約束，在此強(qiáng)調(diào)其權(quán)力制約的價值具有顯著的代表性和較強(qiáng)的說服力。

由于該《意見》屬于黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制發(fā)，其約束或適用的范圍就應(yīng)包括黨組織和政府兩類機(jī)關(guān)，《意見》通過具體的行為指南和方法路徑指引實現(xiàn)了對政府部門、各級黨委及其組織部門、用人單位等相關(guān)主體行使權(quán)力的約束，對用人單位這類非公權(quán)力享有主體的規(guī)制不影響《意見》從整體上約束公權(quán)力的主要目的，且規(guī)范性文件最后的落腳點仍在規(guī)制公權(quán)力的主體上，這在黨內(nèi)規(guī)范性文件中不是個案而是一種較為普遍的現(xiàn)象。在全面從嚴(yán)治黨的背景下，這恰恰迎合了哪里有執(zhí)政權(quán)哪里就有約束的法治訴求，服務(wù)于黨的全面領(lǐng)導(dǎo)并為黨的領(lǐng)導(dǎo)提供切實依據(jù)的同時為監(jiān)督執(zhí)政提供制度保障。

參考文獻(xiàn)：

[1]何華輝.比較憲法學(xué)[M].武漢：武漢大學(xué)出版社， 2013.

[2]常紀(jì)文.把握好國家立法與黨內(nèi)法規(guī)制定的關(guān)系[N].學(xué)習(xí)時報，2014-03-03.

[3]屠?凱.黨內(nèi)法規(guī)的二重屬性：法律與政策[J].中共浙江省委黨校學(xué)報，2015，（5）.

[4]H L A.Hart.England. The Concept of Law[M].Oxford University Press， 1961.

[5]宋功德.黨規(guī)之治[M]北京：法律出版社，2015.

[6]伊士國.論形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系[J].學(xué)習(xí)與實踐，2017，（7）.

責(zé)任編輯：王?篆