鹿斌 沈榮華

〔摘要〕 中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)制度走過了曲折、初創(chuàng)、鞏固、發(fā)展的70年?；仡櫄v史，旨在清晰認(rèn)識(shí)中國(guó)審計(jì)制度建設(shè)的特色，審視中國(guó)審計(jì)制度面臨的現(xiàn)實(shí)困境，進(jìn)而堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為根本指導(dǎo)，融入國(guó)家治理框架，思考審計(jì)制度的獨(dú)立性、規(guī)范性、運(yùn)轉(zhuǎn)性、協(xié)同性，探索審計(jì)體制改革的理念更新、組織機(jī)構(gòu)完善、“大監(jiān)督”體系創(chuàng)設(shè)的路徑。

〔關(guān)鍵詞〕 中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)制度;國(guó)家治理;審計(jì);大監(jiān)督

〔中圖分類號(hào)〕F239.22 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1000-4769（2019）05-0033-09

伴隨著中華人民共和國(guó)的成長(zhǎng)，中國(guó)審計(jì)制度已經(jīng)走過了70年歷程。70年來，在中國(guó)共產(chǎn)黨的正確領(lǐng)導(dǎo)下，在探索中創(chuàng)新、在創(chuàng)新中進(jìn)步，走出了一條具有中國(guó)特色的審計(jì)發(fā)展道路。中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)制度是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的重要組成部分。本文旨在回顧中國(guó)審計(jì)制度的70年發(fā)展歷程，梳理其成就與進(jìn)步，審視其面臨的困境，從而認(rèn)識(shí)其發(fā)展規(guī)律，明確其未來走向。

一、回顧與梳理：中國(guó)特色社會(huì)主義

審計(jì)制度70年歷程

為貫徹落實(shí)依法管理政權(quán)、依法治理經(jīng)濟(jì)的治國(guó)理政思想，中國(guó)共產(chǎn)黨早在中央蘇區(qū)時(shí)期就已經(jīng)嘗試建立社會(huì)主義審計(jì)制度。①即使在艱難困苦的抗戰(zhàn)時(shí)期以及艱苦卓絕的解放戰(zhàn)爭(zhēng)期間，審計(jì)工作也一直堅(jiān)持前行，沒有停滯，初步形成了以法律法規(guī)為核心的審計(jì)制度體系、以因地制宜為原則的多元審計(jì)方式、以革命精神為基礎(chǔ)的審計(jì)文化，為根據(jù)地和解放區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和軍事力量的發(fā)展壯大以及人民政權(quán)的鞏固，做出了巨大貢獻(xiàn)。戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期形成的審計(jì)好作風(fēng)、好經(jīng)驗(yàn)、好形式，為新中國(guó)的審計(jì)制度建設(shè)提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)與借鑒價(jià)值。新中國(guó)審計(jì)制度自此走過了曲折、初創(chuàng)、鞏固、發(fā)展的70年歷程。

（一）1949-1977年：中國(guó)審計(jì)制度的曲折發(fā)展

新中國(guó)成立初期的審計(jì)制度，是在革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的審計(jì)工作基礎(chǔ)上演變而來的，是“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的紅色政權(quán)審計(jì)制度的延續(xù)”。②在參照原有審計(jì)模式的基礎(chǔ)上，繼續(xù)保留中央和地方各級(jí)人民政府財(cái)政機(jī)關(guān)內(nèi)的審計(jì)機(jī)構(gòu)，繼續(xù)發(fā)揮對(duì)政府財(cái)政財(cái)務(wù)收支審核與監(jiān)督的功能。1950年初，中央政府頒布的《中華人民共和國(guó)暫行審計(jì)條例（草案）》，是新中國(guó)成立以后第一部有關(guān)審計(jì)工作的行政法規(guī)，對(duì)既有的審計(jì)制度予以明確的法律確認(rèn)。該條例第四條規(guī)定：“在各級(jí)人民政府財(cái)政機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)置工作機(jī)構(gòu)或人員，負(fù)責(zé)財(cái)政收支審計(jì)”，實(shí)現(xiàn)從中央到各大行政區(qū)、省、縣（省轄市同）四級(jí)審計(jì)工作體制。同年12月，中央人民政府發(fā)布《中央人民政府政務(wù)院為加強(qiáng)國(guó)家財(cái)政管理嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)政紀(jì)律令》，再次對(duì)各級(jí)審計(jì)機(jī)構(gòu)的設(shè)置做出規(guī)定。由此，正式拉開了新中國(guó)審計(jì)事業(yè)的序幕。由于歷史的原因，起初開始著手建立并實(shí)施財(cái)政監(jiān)察制度，主要是學(xué)習(xí)和借鑒蘇聯(lián)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督模式。其主要特點(diǎn)是“經(jīng)濟(jì)監(jiān)督與行政監(jiān)督相結(jié)合，經(jīng)濟(jì)監(jiān)督基本上相當(dāng)于國(guó)家審計(jì)工作，這一模式的審計(jì)職能和政府機(jī)構(gòu)的其他監(jiān)督形式混為一體，不予嚴(yán)格區(qū)分”。③隨著全國(guó)財(cái)政監(jiān)察機(jī)構(gòu)的建立和統(tǒng)一，到1952年前后，審計(jì)機(jī)構(gòu)相繼撤并，審計(jì)職能也改由財(cái)政監(jiān)察機(jī)構(gòu)承擔(dān)?；诖?，處于萌芽狀態(tài)中的新中國(guó)“國(guó)家審計(jì)從此中斷”。④顯然，新中國(guó)成立初期的審計(jì)制度的存續(xù)時(shí)間十分短暫，相應(yīng)的審計(jì)制度未能真正實(shí)施，統(tǒng)一的審計(jì)監(jiān)督體系并未在全國(guó)范圍內(nèi)建立。盡管如此，這一時(shí)期的審計(jì)機(jī)關(guān)依然認(rèn)真履行了審計(jì)監(jiān)督職責(zé)，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)、抗美援朝等重大事項(xiàng)中，發(fā)揮了審計(jì)監(jiān)督作用，維護(hù)了國(guó)家財(cái)經(jīng)法紀(jì)的嚴(yán)肅性。

（二）1978-1994年：中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)制度的初創(chuàng)

“文革”動(dòng)蕩造成了全國(guó)性的災(zāi)難，也帶來了國(guó)家財(cái)政管理偏廢、財(cái)經(jīng)紀(jì)律松弛，各種違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律的行為屢見不鮮。為保障經(jīng)濟(jì)建設(shè)健康發(fā)展，適應(yīng)加強(qiáng)財(cái)政經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的需要，1981年7月10日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議明確提出“應(yīng)在財(cái)政部門設(shè)立審計(jì)機(jī)構(gòu)，以加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督”。⑤這是時(shí)隔近30年后，審計(jì)監(jiān)督制度再次獲得黨和國(guó)家的高度關(guān)注。在胡喬木等國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的提議下，“審計(jì)監(jiān)督被確定為中國(guó)的國(guó)家制度，其組織設(shè)置和職責(zé)權(quán)限被列入新憲法”。⑥新憲法第九十一條和第一百零九條規(guī)定了中國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)的設(shè)立、職責(zé)和權(quán)限⑦，確立了行政型審計(jì)監(jiān)督模式和雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。1983年9月1日，中華人民共和國(guó)審計(jì)署正式成立，隸屬于國(guó)務(wù)院，在國(guó)務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)。隨后，地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)陸續(xù)成立，初步形成了從中央到地方四級(jí)審計(jì)工作體制⑧，由此奠定了中國(guó)審計(jì)制度的根基，并將國(guó)家審計(jì)建設(shè)的重點(diǎn)逐步轉(zhuǎn)移到審計(jì)制度完善上。1985年末召開的第三次全國(guó)審計(jì)工作會(huì)議首次提出，要“建立具有中國(guó)特色的社會(huì)主義審計(jì)監(jiān)督制度”。⑨1988年11月國(guó)務(wù)院發(fā)布《中華人民共和國(guó)審計(jì)條例》（以下簡(jiǎn)稱《審計(jì)條例》），該條例對(duì)審計(jì)監(jiān)督的原則、范圍、內(nèi)容、領(lǐng)導(dǎo)體制、職能、程序等內(nèi)容做了系統(tǒng)規(guī)定，從而標(biāo)志著中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)制度初步創(chuàng)設(shè)。1994年，《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》（以下簡(jiǎn)稱《審計(jì)法》）頒行，這是在《審計(jì)條例》基礎(chǔ)上進(jìn)行的較大補(bǔ)充和調(diào)整，不僅涉及審計(jì)職權(quán)、審計(jì)范圍、審計(jì)程序等事項(xiàng)的完善，也提出和創(chuàng)設(shè)了諸如本級(jí)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、政府向人大常委會(huì)提交審計(jì)工作報(bào)告、同級(jí)審和上下審相結(jié)合、審計(jì)結(jié)果公布等具有中國(guó)特色的審計(jì)制度?！秾徲?jì)法》的頒行，進(jìn)一步充實(shí)了中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)制度的法律基礎(chǔ)。

（三）1995-2012年：中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)制度的鞏固

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立和發(fā)展，為滿足加強(qiáng)財(cái)政經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的需求，審計(jì)監(jiān)督的范圍不斷擴(kuò)大，“凡是有國(guó)有資產(chǎn)的單位和部門，審計(jì)機(jī)關(guān)都有權(quán)進(jìn)行審計(jì)，審計(jì)成為一種經(jīng)常性的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動(dòng)”⑩，中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)制度進(jìn)入鞏固階段。在黨的十五大“依法治國(guó)”基本方略的指導(dǎo)下，推進(jìn)“依法審計(jì)”被提上議事日程，重大事務(wù)主要包括：第一，加強(qiáng)審計(jì)立法。1995年國(guó)務(wù)院發(fā)布《中華人民共和國(guó)審計(jì)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《審計(jì)法實(shí)施條例》），同時(shí)啟動(dòng)了對(duì)38個(gè)審計(jì)規(guī)范進(jìn)行大規(guī)模修訂的工作。十屆全國(guó)人大第二十次會(huì)議修繕《審計(jì)法》，集中對(duì)健全審計(jì)監(jiān)督機(jī)制、完善審計(jì)監(jiān)督職責(zé)、強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督手段、規(guī)范審計(jì)監(jiān)督行為等四個(gè)方面進(jìn)行了調(diào)整，著力提升審計(jì)監(jiān)督的制度化、法制化和規(guī)范化水平。2010年再次修訂《審計(jì)法實(shí)施條例》，并發(fā)布《中華人民共和國(guó)國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則》。由此，初步形成了以憲法為根本依據(jù)，以《審計(jì)法》為核心規(guī)范，以條例、規(guī)章、準(zhǔn)則等其他法律文件為支撐的中國(guó)特色審計(jì)法律體系，成為這一時(shí)期中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)制度鞏固發(fā)展的重要標(biāo)志;第二，健全審計(jì)制度。2001年審計(jì)署制定了“依法審計(jì)、服務(wù)大局、圍繞中心、突出重點(diǎn)、求真務(wù)實(shí)”的工作方針，明確了進(jìn)入新千年以后審計(jì)工作的方向和目標(biāo)。2003年審計(jì)署創(chuàng)設(shè)了審計(jì)結(jié)果公告制度，并在同年6月首次公布了審計(jì)報(bào)告，一大批違反財(cái)經(jīng)法紀(jì)的行為被揭露，在全國(guó)范圍內(nèi)掀起“審計(jì)風(fēng)暴”;第三，拓展審計(jì)范圍。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)、績(jī)效審計(jì)、環(huán)境審計(jì)等新型審計(jì)業(yè)務(wù)相繼開展，包括全國(guó)糧食清查審計(jì)、北京奧運(yùn)會(huì)跟蹤審計(jì)、汶川地震災(zāi)后重建跟蹤審計(jì)、全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)等重大審計(jì)項(xiàng)目順利完成。由此，鞏固了中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)制度，并取得了重大成就。

（四）2013年-至今：中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)制度走進(jìn)“新時(shí)代”

黨的十八大以來，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)下，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，成為推動(dòng)中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)制度發(fā)展的契機(jī)。新時(shí)代中國(guó)審計(jì)制度發(fā)展的內(nèi)涵主要有四個(gè)方面：第一，提升審計(jì)目標(biāo)。中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)制度為推動(dòng)全面建成小康社會(huì)和服務(wù)國(guó)家治理現(xiàn)代化，著力于完善審計(jì)體制、審計(jì)制度以及各項(xiàng)具體舉措;第二，突出審計(jì)效能。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)提出，“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)制度必須“成為國(guó)家治理的基石，是推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要保障”;第三，完善審計(jì)體制。2015年，《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問題的框架意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）得以頒布，成為這一時(shí)期指導(dǎo)審計(jì)制度發(fā)展的總方案。《意見》規(guī)定，“到2020年，基本形成與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的審計(jì)監(jiān)督機(jī)制”，并要求更好發(fā)揮審計(jì)在國(guó)家治理中的作用。同年底，《關(guān)于實(shí)行審計(jì)全覆蓋的實(shí)施意見》和《關(guān)于省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物管理改革試點(diǎn)方案》相繼頒行。前者進(jìn)一步擴(kuò)大了國(guó)家審計(jì)工作的實(shí)施范圍，要求對(duì)公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實(shí)行審計(jì)全覆蓋;后者從領(lǐng)導(dǎo)干部管理、機(jī)構(gòu)編制和人員管理、經(jīng)費(fèi)和資產(chǎn)管理、審計(jì)結(jié)果報(bào)告和公告制度等八個(gè)方面探索審計(jì)管理體制改革;第四，完善審計(jì)體系。黨的十九大明確提出了“改革審計(jì)管理體制”的要求，隨后，黨的十九屆三中全會(huì)通過了《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，規(guī)定“組建中央審計(jì)委員會(huì)，作為黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”。同時(shí)，優(yōu)化審計(jì)署職責(zé)，將國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)中的有關(guān)審計(jì)職能全部歸入審計(jì)署，構(gòu)建統(tǒng)一高效的審計(jì)監(jiān)督體系。至此，一個(gè)比較完備的、適合中國(guó)國(guó)情的新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)制度全面建成。

二、認(rèn)識(shí)與歸納：中國(guó)特色社會(huì)主義

審計(jì)制度的發(fā)展規(guī)律

回顧中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)制度發(fā)展歷程，既要梳理歷史事實(shí)、展示發(fā)展脈絡(luò)，更要?dú)w納總結(jié)中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)制度的發(fā)展規(guī)律，在此基礎(chǔ)上認(rèn)識(shí) “中國(guó)特色”的優(yōu)勢(shì)，為當(dāng)下和未來的優(yōu)化發(fā)展提供邏輯啟示。

（一）認(rèn)識(shí)深化：從以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心到以人民為中心

對(duì)國(guó)家審計(jì)工作的認(rèn)識(shí)，是一個(gè)漸進(jìn)的過程，既是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)，更是隨著審計(jì)工作在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中作用的變化而不斷深化的。改革開放之初，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心決定了國(guó)家審計(jì)要以維護(hù)財(cái)經(jīng)法紀(jì)、保障經(jīng)濟(jì)健康為基本責(zé)任。由此，衍生出國(guó)家審計(jì)的“經(jīng)濟(jì)監(jiān)督論”，認(rèn)為“審計(jì)就是評(píng)價(jià)、確認(rèn)和證明受托經(jīng)營(yíng)者、管理者是否履行了其所負(fù)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動(dòng)”。這主要是從外在行為認(rèn)識(shí)“審計(jì)是什么”，但忽略了對(duì)審計(jì)本身固有功能的內(nèi)在屬性的把握，可能陷入工具理性的窠臼。隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和民主政治發(fā)展，以人民為中心的理念躍升為時(shí)代主題，由此催生國(guó)家審計(jì)的“民主法治論”。“民主法治論”認(rèn)為，“現(xiàn)代國(guó)家審計(jì)既是民主法治的產(chǎn)物，也是推進(jìn)民主法治的工具。從保障國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民和社會(huì)主義民主政治建設(shè)重要內(nèi)容的角度，審計(jì)的終極目標(biāo)就是維護(hù)人民群眾的根本利益”。此外，“免疫系統(tǒng)論”也強(qiáng)調(diào)國(guó)家審計(jì)要堅(jiān)持以人民為中心，認(rèn)為“國(guó)家審計(jì)的本質(zhì)是國(guó)家治理這個(gè)大系統(tǒng)中內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的免疫系統(tǒng)，它更好地保障了人民根本利益”。這兩種觀點(diǎn)的共同之處在于二者都強(qiáng)調(diào)了國(guó)家審計(jì)的源泉，一方面審計(jì)過程體現(xiàn)人民意志，維護(hù)人民根本利益，另一方面審計(jì)權(quán)力服務(wù)于人民，維護(hù)民生、促進(jìn)發(fā)展。這兩種觀點(diǎn)既從內(nèi)在本質(zhì)上剖析了國(guó)家審計(jì)的根本屬性，又從外在功能上闡明了國(guó)家審計(jì)的職責(zé)與作用，從而又回到“審計(jì)是什么”以及“為什么審計(jì)”“為誰審計(jì)”“靠誰審計(jì)”“怎樣審計(jì)”等一系列基本問題。這就從國(guó)家審計(jì)概念理解的角度，實(shí)現(xiàn)了從工具理性邁向價(jià)值理性的進(jìn)步與轉(zhuǎn)變。

（二）價(jià)值轉(zhuǎn)向：從效率主義轉(zhuǎn)向公平正義

改革開放以來，黨和國(guó)家“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的發(fā)展邏輯，深刻影響了中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)制度建設(shè)，形成了帶有鮮明效率主義傾向的發(fā)展模式。這種模式使國(guó)家審計(jì)與經(jīng)濟(jì)性績(jī)效高度掛鉤，遵循著“投入-產(chǎn)出”邏輯，體現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)性、趨利性特征。在實(shí)踐中，往往表現(xiàn)為首先關(guān)注查處問題的違規(guī)金額，忽視審計(jì)的宗旨與目的;注重審計(jì)方法與技術(shù)，忽視審計(jì)質(zhì)量與內(nèi)容。效率主義的價(jià)值導(dǎo)向在一定程度和特定時(shí)期推動(dòng)了審計(jì)制度的發(fā)展，但“當(dāng)效率的衡量成為唯一的討論議題時(shí)，以自由、正義和公平等術(shù)語(yǔ)為代表的價(jià)值問題正在失去它們作為評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)的重要性”。黨的十八大和黨的十九大反復(fù)強(qiáng)調(diào)要促進(jìn)社會(huì)公平正義，特別關(guān)注人民的獲得感、幸福感、安全感，“國(guó)家審計(jì)理當(dāng)堅(jiān)持問題導(dǎo)向，重點(diǎn)從公平性、正義性進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督”，必須使兩者有機(jī)統(tǒng)一。一是校正審計(jì)的本質(zhì)目的。審計(jì)不僅是為了揭露問題，更是為了針對(duì)問題提出修正意見，以完善公共經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中存在的體制機(jī)制問題，保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展;二是凸顯審計(jì)的民生情結(jié)。國(guó)家展開的諸多專業(yè)審計(jì)，如扶貧審計(jì)、生態(tài)責(zé)任審計(jì)、“三農(nóng)”審計(jì)等，核心要義在于落實(shí)黨與國(guó)家的民生政策，展示國(guó)家審計(jì)的實(shí)體公正與程序公正。實(shí)體公正側(cè)重于通過審計(jì)揭示政策不執(zhí)行、執(zhí)行不到位、執(zhí)行不達(dá)標(biāo)等現(xiàn)象，旨在改善民生，糾正影響和損害人民利益的弊端，實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義;程序公正體現(xiàn)在國(guó)家審計(jì)的民主化建設(shè)方面，“民主政治作為推動(dòng)國(guó)家審計(jì)生成與發(fā)展的最深層次動(dòng)力源，也是國(guó)家審計(jì)的本質(zhì)所在”。這就要求審計(jì)公開，吸納公眾參與。當(dāng)下，公眾參與國(guó)家審計(jì)已如火如荼，“問審于民”、網(wǎng)絡(luò)審計(jì)政務(wù)大廳、網(wǎng)絡(luò)調(diào)查以及審計(jì)協(xié)調(diào)會(huì)、入戶調(diào)查等線上線下審計(jì)參與方式，已經(jīng)蔚然成風(fēng)，構(gòu)成了助推國(guó)家審計(jì)民主化的重要源泉。

（三）功能擴(kuò)展：從單一性轉(zhuǎn)向綜合性

長(zhǎng)期以來，國(guó)家審計(jì)一直以財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)為主，通過“獨(dú)立檢查會(huì)計(jì)賬目，發(fā)揮監(jiān)督財(cái)政財(cái)務(wù)收支真實(shí)、合法、效益的功能”，運(yùn)作機(jī)制多次調(diào)整，但“功能依然單一，都是經(jīng)濟(jì)監(jiān)督”。新時(shí)代要求重新定位國(guó)家審計(jì)功能，若繼續(xù)囿于傳統(tǒng)概念的束縛，將有負(fù)于國(guó)家治理的歷史使命。擴(kuò)展國(guó)家審計(jì)功能，要求從專注經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的財(cái)政財(cái)務(wù)監(jiān)督，轉(zhuǎn)變?yōu)榻⒕哂蓄A(yù)防性、揭示性和抵御性功能的“免疫系統(tǒng)”，從注重對(duì)會(huì)計(jì)賬目真實(shí)性的審查，延伸到對(duì)有關(guān)公共經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和公共權(quán)力行使中具有普遍性和整體性問題的審查。事實(shí)上，就審計(jì)規(guī)律而言，由于其客觀的過程性與復(fù)雜性，審計(jì)行為在不同階段、不同領(lǐng)域、不同層面會(huì)呈現(xiàn)不同特征，審計(jì)功能應(yīng)基于不同階段、不同領(lǐng)域、不同層面的差異性，發(fā)揮不同的功能。審計(jì)功能的差異性體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：1.認(rèn)知性維度。以對(duì)審計(jì)工作的認(rèn)知為前提，審計(jì)監(jiān)督的目的在于使被審計(jì)單位在承擔(dān)嚴(yán)重后果之前改變其違法違紀(jì)行為，進(jìn)而發(fā)揮預(yù)防、威懾和預(yù)警風(fēng)險(xiǎn)隱患等功能，從而提升認(rèn)知能力;2.制度性維度。以公共權(quán)力控制為源頭，以法律法規(guī)為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)被審計(jì)對(duì)象進(jìn)行合法性鑒定，通過糾正違法違規(guī)行為，保障治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。發(fā)揮審計(jì)的揭示功能、糾正功能、規(guī)范功能、處罰功能，增強(qiáng)制度權(quán)威;3.建設(shè)性維度。以組織改革和優(yōu)化為目標(biāo)，對(duì)被審計(jì)對(duì)象進(jìn)行合理性評(píng)價(jià)，通過建議、規(guī)勸，“促進(jìn)被審計(jì)單位及相關(guān)單位、部門建立和完善相關(guān)制度、優(yōu)化流程”，進(jìn)而提高相關(guān)活動(dòng)的創(chuàng)新、抵御、溝通與持續(xù)功能;4.政治性維度。以國(guó)家利益與人民利益為塑造核心，通過國(guó)家審計(jì)的旋風(fēng)效應(yīng)與風(fēng)暴力度，展示國(guó)家政治制度內(nèi)含的深層建構(gòu)功能，進(jìn)而帶動(dòng)整個(gè)社會(huì)的合法性再確認(rèn)功能、公共價(jià)值再澄清功能、政治信任再建樹功能。總之，彰顯新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)制度的功能體系，就是綜合不同層面、不同領(lǐng)域、不同階段的審計(jì)功能，共同構(gòu)筑國(guó)家審計(jì)服務(wù)于國(guó)家治理的大功能體系，共同服務(wù)于治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（四）范式更替：從運(yùn)動(dòng)式走向常態(tài)化

審計(jì)屬于公共權(quán)力的一個(gè)組成部分，其運(yùn)行范式也會(huì)受行政權(quán)力的影響，20世紀(jì)八九十年代，審計(jì)中運(yùn)動(dòng)式干預(yù)模式的廣泛應(yīng)用便是例證。在審計(jì)工作中采用運(yùn)動(dòng)式干預(yù)模式主要表現(xiàn)為，貫徹領(lǐng)導(dǎo)者意志，憑借強(qiáng)制力和威懾力，快速、集中、強(qiáng)力解決經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的監(jiān)督問題。伴隨著建設(shè)責(zé)任政府、有限政府、法治政府的時(shí)代重任，國(guó)家審計(jì)的健全發(fā)展，必然要求用常態(tài)化審計(jì)取代運(yùn)動(dòng)式審計(jì)。進(jìn)入21世紀(jì)以來，黨和國(guó)家高度重視常態(tài)化審計(jì)工作的推進(jìn)，一是通過完善法律制度，不斷規(guī)范國(guó)家審計(jì)的流程與標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)待審計(jì)案件，要求應(yīng)審盡審、凡審必嚴(yán)、嚴(yán)肅問責(zé)、及時(shí)公開。從2004年正式實(shí)施審計(jì)結(jié)果公告制度以來，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)大多平息了“審計(jì)風(fēng)暴”，公開審計(jì)報(bào)告成為常態(tài)，這對(duì)依法保障公眾在國(guó)家審計(jì)中的知情權(quán)和參與權(quán)有直接意義;二是從“事后審計(jì)”轉(zhuǎn)向“全過程審計(jì)”。2014年頒行的《關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》，明確將國(guó)家重大決策部署和有關(guān)政策措施的貫徹落實(shí)“提升為審計(jì)機(jī)關(guān)的首要職責(zé)”。次年，審計(jì)署出臺(tái)《國(guó)家重大政策措施和宏觀調(diào)控部署落實(shí)情況跟蹤審計(jì)實(shí)施意見（試行）》，進(jìn)一步明確了跟蹤審計(jì)的目的、對(duì)象、周期、內(nèi)容、職責(zé)等，從而將審計(jì)提到規(guī)范化的高度;三是推行“審計(jì)全覆蓋”。2015年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于實(shí)行審計(jì)全覆蓋的實(shí)施意見》，明確要求“對(duì)公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實(shí)行審計(jì)全覆蓋”，并對(duì)審計(jì)周期、審計(jì)頻次、審計(jì)重點(diǎn)等內(nèi)容予以具體規(guī)定。

三、發(fā)現(xiàn)與審視：中國(guó)特色社會(huì)主義

審計(jì)制度的現(xiàn)實(shí)困境

70年來，中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)制度在維護(hù)財(cái)經(jīng)秩序、完善宏觀調(diào)控、促進(jìn)廉政建設(shè)、保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全等方面發(fā)揮了巨大作用。但是，中國(guó)的審計(jì)制度依然存在一些不足，在獨(dú)立性、規(guī)范性、運(yùn)轉(zhuǎn)性、協(xié)同性等方面面臨現(xiàn)實(shí)困境。

（一）獨(dú)立性問題

“獨(dú)立性是審計(jì)的靈魂，也是國(guó)家審計(jì)最本質(zhì)的特征”，要求審計(jì)主體行使審計(jì)權(quán)必須客觀公正，不受任何人和任何組織的干涉，這既是審計(jì)制度的本質(zhì)規(guī)定性，也是判斷審計(jì)工作優(yōu)劣的重要標(biāo)準(zhǔn)。中國(guó)《憲法》第九十一條和《審計(jì)法》第五條都明確規(guī)定：“審計(jì)機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，不受其他行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉”。但在實(shí)踐中，國(guó)家審計(jì)的獨(dú)立性還有待進(jìn)一步加強(qiáng)，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是財(cái)政不獨(dú)立?！秾徲?jì)法》第十一條規(guī)定：“審計(jì)機(jī)關(guān)履行職能所需經(jīng)費(fèi)，應(yīng)當(dāng)列入財(cái)政預(yù)算，由本級(jí)人民政府予以保證”，這一規(guī)定體現(xiàn)了審計(jì)對(duì)現(xiàn)有行政體制的遷就，由被審計(jì)主體（本級(jí)政府）來決定審計(jì)主體的經(jīng)費(fèi)來源結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致了審計(jì)獨(dú)立地位的內(nèi)在矛盾，審計(jì)經(jīng)費(fèi)還時(shí)時(shí)處處受制于各級(jí)政府的財(cái)政狀態(tài);二是人事不獨(dú)立。依據(jù)《審計(jì)法》和《審計(jì)法實(shí)施條例》的規(guī)定，地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)者的任免，尤其是主要負(fù)責(zé)人的任免，應(yīng)當(dāng)征求上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的意見。但是，在實(shí)踐中往往是各級(jí)政府“包辦”了人事任免權(quán)，“征求上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的意見”淪為了“形式化告知”，“當(dāng)一項(xiàng)權(quán)力得以行使的基礎(chǔ)條件——人事和財(cái)政都掌握在另一權(quán)力手中時(shí)，前項(xiàng)權(quán)力就沒有對(duì)后項(xiàng)權(quán)力監(jiān)督的獨(dú)立性可言了”;三是審計(jì)結(jié)果受影響。審計(jì)機(jī)關(guān)向人大提交審計(jì)報(bào)告以及向社會(huì)發(fā)布審計(jì)公告，并非是審計(jì)機(jī)關(guān)直接遞交，而是需要事先經(jīng)過政府相關(guān)部門的審定。換言之，審計(jì)報(bào)告和審計(jì)內(nèi)容需要事先經(jīng)過“行政過濾”，過濾的結(jié)果當(dāng)然體現(xiàn)政府相關(guān)部門的意志，審計(jì)的意志與主張完全處于被動(dòng)狀態(tài)。

（二）規(guī)范性問題

目前，中國(guó)審計(jì)制度已有相當(dāng)規(guī)模的法律體系。但是，審計(jì)制度的規(guī)范性建設(shè)還存在以下問題：一是法律條文表述模糊。已經(jīng)頒行的部分法律文件，表述不清晰、內(nèi)容不具體。如《審計(jì)法》第九條規(guī)定：“地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)本級(jí)人民政府和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作”，這是一條確立“雙重領(lǐng)導(dǎo)體制”的法律依據(jù)，其重要性不言而喻。但是，法條中并沒有對(duì)雙重領(lǐng)導(dǎo)主體的職權(quán)進(jìn)行原則的劃分，更談不上怎么實(shí)施雙重領(lǐng)導(dǎo)的具體規(guī)定，只是簡(jiǎn)單提到“審計(jì)業(yè)務(wù)以上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主?！奔葲]有界定審計(jì)業(yè)務(wù)中的相關(guān)內(nèi)容，也沒有界分審計(jì)業(yè)務(wù)與行政業(yè)務(wù)的界限，更沒有解釋“為主”的內(nèi)容、“為主”的程度與“為主”的標(biāo)準(zhǔn)。類似的模糊性問題在其他法律文件中同樣存在;二是執(zhí)行性制度不成熟。審計(jì)制度的權(quán)威性與嚴(yán)肅性還需要在具體條款中得以落實(shí)與體現(xiàn)。例如，《審計(jì)法》第五條規(guī)定了審計(jì)獨(dú)立，但是，實(shí)施這個(gè)獨(dú)立性的審計(jì)財(cái)政經(jīng)費(fèi)的執(zhí)行性條款，卻要受制于本級(jí)人民政府，這直接影響了審計(jì)權(quán)威性與審計(jì)制度法治性;三是關(guān)鍵性法律用語(yǔ)不準(zhǔn)確。從審計(jì)原則角度看，審計(jì)結(jié)果公告應(yīng)該是強(qiáng)制性規(guī)定，但是《審計(jì)法》第十四條的規(guī)定，容易讓人理解為審計(jì)結(jié)果公告是審計(jì)機(jī)關(guān)的一項(xiàng)權(quán)利，而不是強(qiáng)制性的規(guī)定，并且還出現(xiàn)了“審前公告”或“積極的公告”等表述。因此，有人認(rèn)為，審計(jì)結(jié)果公告“屬于審計(jì)機(jī)關(guān)任意性、選擇性的‘自由裁量，導(dǎo)致‘不公告是常態(tài)，公告是例外”;四是程序和標(biāo)準(zhǔn)缺失?！秶?guó)家審計(jì)準(zhǔn)則》是為解決具體審計(jì)工作“如何開展”這一問題而出臺(tái)的，遺憾的是僅僅在國(guó)家層面設(shè)定了一些原則性、統(tǒng)一性的程序和標(biāo)準(zhǔn)，而在地方層面，包括計(jì)劃、取證、調(diào)查、報(bào)告、評(píng)估、詢證等在內(nèi)的審計(jì)程序和有關(guān)質(zhì)量指標(biāo)體系、指標(biāo)評(píng)價(jià)體系、審計(jì)技術(shù)方法的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系均尚未建立，因而嚴(yán)重制約了審計(jì)制度的落實(shí)和審計(jì)工作的精準(zhǔn)性。

（三）協(xié)同性問題

國(guó)家審計(jì)與紀(jì)檢、監(jiān)察、檢察、社會(huì)監(jiān)督共同構(gòu)成了黨和國(guó)家的“大監(jiān)督”體系，諸多監(jiān)督功能得以整合，旨在增強(qiáng)監(jiān)督合力、形成合理有效的監(jiān)督體系，更好地發(fā)揮權(quán)力制約作用，“協(xié)同成為我國(guó)國(guó)家審計(jì)治理的理想模式與未來發(fā)展方向之一”。在實(shí)踐中，監(jiān)督主體的協(xié)同問題依然存在：第一，對(duì)協(xié)同的認(rèn)知表現(xiàn)遲鈍。目前，一些大城市紛紛出臺(tái)了關(guān)于審計(jì)機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)配合的政策，從南京、成都、廣州、上海等城市的政策內(nèi)容看，其中“什么是協(xié)同”“如何協(xié)同”“協(xié)同什么”“協(xié)同需要注意什么事項(xiàng)”等方面的表述，缺乏明確說明和具體的實(shí)施方案;第二，協(xié)同的實(shí)施存在組織壁障。各監(jiān)督主體隸屬于不同的系統(tǒng)，各自的監(jiān)督形式出自不同的組織，在行政體制改革遠(yuǎn)未到位的情況下，“條塊分割”傳統(tǒng)導(dǎo)致協(xié)同組織之間的監(jiān)督存在罅隙，難以整合;第三，協(xié)同存在技術(shù)障礙。雖然通過“金審”工程建設(shè)，中國(guó)已經(jīng)基本建立起審計(jì)信息化平臺(tái)，但是信息僅在審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部共享，而審計(jì)機(jī)關(guān)與其他監(jiān)督組織之間，尚未形成可以共享的互聯(lián)互通信息數(shù)據(jù)庫(kù)。協(xié)同優(yōu)勢(shì)理論認(rèn)為，由于“協(xié)同各方存在諸多重大差異，協(xié)同優(yōu)勢(shì)很難獲得，反而協(xié)同惰性常常出現(xiàn)”。事實(shí)證明，國(guó)家審計(jì)與其他監(jiān)督主體之間在組織結(jié)構(gòu)、權(quán)力形式、目標(biāo)設(shè)定、監(jiān)督對(duì)象、責(zé)任類型、技術(shù)方法、實(shí)施依據(jù)方面存在差異，協(xié)同惰性已經(jīng)出現(xiàn)，導(dǎo)致協(xié)同過程中的繁雜甚至沖突，信息壁壘已成為協(xié)同面臨的重要技術(shù)障礙，“導(dǎo)致國(guó)家監(jiān)督資源重復(fù)投入、不同部門監(jiān)管權(quán)力相互掣肘及造成各層級(jí)黨政官員的職務(wù)腐敗案件屢查屢犯、屢禁難止，嚴(yán)重破壞了黨的形象與政府聲譽(yù)”。

（四）執(zhí)行性問題

中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)制度的有效性，有賴于審計(jì)機(jī)制的有力支撐，由此也才能夠提升審計(jì)的執(zhí)行力。在實(shí)踐中，審計(jì)機(jī)制存在一些不足，具體表現(xiàn)為：一是審計(jì)的互動(dòng)性、專業(yè)性不足。在互動(dòng)性上，主要表現(xiàn)在參與機(jī)制上互動(dòng)困難、協(xié)商機(jī)制上對(duì)話無序、信息公開機(jī)制上共享滯后。在現(xiàn)代信息技術(shù)應(yīng)用的大環(huán)境下，已有的線上互動(dòng)模式存在呆板性、狹隘性、滯后性，無法適應(yīng)民眾、專家學(xué)者對(duì)國(guó)家審計(jì)的參與。在專業(yè)性上，與企業(yè)審計(jì)相比，國(guó)家審計(jì)的過程、方法、形式等方面帶有明顯的行政色彩，缺少專業(yè)獨(dú)立性與特色，主要是“上級(jí)怎么說，下級(jí)怎么做”，很難保證審計(jì)質(zhì)量;二是審計(jì)各自為政、自相矛盾。長(zhǎng)期以來，國(guó)家審計(jì)側(cè)重“結(jié)果”的解決，忽視了對(duì)審計(jì)權(quán)的控制，也忽視了對(duì)審計(jì)結(jié)果的有效應(yīng)用。對(duì)審計(jì)權(quán)的控制問題，實(shí)質(zhì)上“演化出‘誰來監(jiān)督監(jiān)督者的問題”，然而，審計(jì)監(jiān)督機(jī)制、審計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制、查證審計(jì)核查機(jī)制等并未建立起來，依法審計(jì)、依規(guī)審計(jì)、公正審計(jì)因?yàn)槿狈χ贫缺Ｕ吓e措，變得更具隨意性、隨機(jī)性。就審計(jì)結(jié)果的應(yīng)用而言，由于審計(jì)結(jié)果轉(zhuǎn)化和審計(jì)結(jié)果應(yīng)用的具體制度尚未確立，國(guó)家審計(jì)常常止步于發(fā)現(xiàn)問題或提出意見，于是“屢審屢犯”“再審再犯”現(xiàn)象頻頻出現(xiàn);三是審計(jì)機(jī)制耦合度偏低。國(guó)家審計(jì)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)與有機(jī)的過程，其中各種審計(jì)主體、審計(jì)元素、審計(jì)執(zhí)行不僅需要自身完善，更需要相互配合、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)。但在實(shí)際運(yùn)行中，一方面，各審計(jì)主體之間缺乏制度性連接，審計(jì)耦合機(jī)制缺乏質(zhì)的規(guī)定，導(dǎo)致參與機(jī)制偏重對(duì)外參與，協(xié)商機(jī)制偏重對(duì)內(nèi)協(xié)商，忽視了參與與協(xié)商的全方位性;另一方面，審計(jì)主體對(duì)審計(jì)信息公開不及時(shí)、不全面，審計(jì)信息共享缺乏明確性、有效性和持續(xù)性，導(dǎo)致公眾參與審計(jì)往往流于形式、止于起步，無法參與審計(jì)全過程。

四、構(gòu)想與展望：中國(guó)特色社會(huì)主義

審計(jì)制度的走向

新時(shí)代，完善中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)制度的唯一途徑，就是要貫徹黨的新思想、新方針、新理念，始終堅(jiān)持社會(huì)主義方向不動(dòng)搖，這也是對(duì)“新時(shí)代建設(shè)什么樣的中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)制度”和“怎樣建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)制度”時(shí)代命題的準(zhǔn)確回答。

（一）在理念上，破解審計(jì)改革之爭(zhēng)

當(dāng)下，理論界對(duì)審計(jì)體制改革之策眾說紛紜，有立法論、垂直論、并行論、雙軌論、合一論，觀點(diǎn)各異、思路不一。本文認(rèn)為，審計(jì)體制改革的核心是審計(jì)機(jī)關(guān)由誰領(lǐng)導(dǎo)、審計(jì)對(duì)誰負(fù)責(zé)、最高審計(jì)機(jī)關(guān)與地方審計(jì)機(jī)關(guān)之間關(guān)系如何調(diào)整。傳統(tǒng)的審計(jì)體制體現(xiàn)的是“內(nèi)部審計(jì)”特征，關(guān)注如何“自己監(jiān)督自己”，是一種在中國(guó)政治制度、歷史傳統(tǒng)及特定歷史背景共同作用下形成的行政型模式。在新時(shí)代，審計(jì)體制改革并不是全盤否定行政型模式，而是在此基礎(chǔ)上，進(jìn)行調(diào)整與完善。推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)制度，絕不能再重復(fù)“國(guó)外怎么樣，我們也怎么樣”的簡(jiǎn)單拿來主義邏輯，不能只關(guān)注審計(jì)系統(tǒng)內(nèi)部“自?shī)首詷贰薄白哉f自話”。改革旨在提升審計(jì)體制的合理性，完善其有效性，根本標(biāo)準(zhǔn)在于是否與本國(guó)的制度、法律、文化及歷史傳統(tǒng)相銜接，是否與國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要相配合。其根本對(duì)策是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，突出中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)審計(jì)工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，為依法審計(jì)、獨(dú)立審計(jì)提供堅(jiān)實(shí)的保障與明確的方向;另一方面明確劃分行政權(quán)與審計(jì)權(quán)。通過法律制度的設(shè)計(jì)與完善，清晰界定行政工作與審計(jì)業(yè)務(wù)的邊界，明確政府哪些可以做、必須做，哪些不能做、不必做，最大限度降低行政權(quán)對(duì)審計(jì)業(yè)務(wù)的干擾。

（二）在組織上，落實(shí)審計(jì)機(jī)構(gòu)健全

黨的十九大報(bào)告提出“改革審計(jì)管理體制”的要求，組建了中央審計(jì)委員會(huì)，這是以習(xí)近平為核心的黨中央的重大戰(zhàn)略部署，也是習(xí)近平總書記站在新的歷史起點(diǎn)，對(duì)健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系的具體組織安排。接下來的任務(wù)是：第一，加快審計(jì)組織建構(gòu)。各級(jí)政府和審計(jì)機(jī)關(guān)緊跟黨中央的部署，盡快制定相關(guān)制度、優(yōu)化組織職能、調(diào)配人員編制，確保各級(jí)審計(jì)委員會(huì)盡早運(yùn)轉(zhuǎn)起來。第二，整合審計(jì)職能。以黨的十九屆三中全會(huì)開啟的新一輪國(guó)家機(jī)構(gòu)改革為契機(jī)，以職能轉(zhuǎn)型為抓手，重點(diǎn)加強(qiáng)審計(jì)職能的整合，凡是其他機(jī)構(gòu)現(xiàn)有的監(jiān)督檢查職能，統(tǒng)一劃入審計(jì)機(jī)關(guān)，避免重復(fù)審計(jì)、交叉審計(jì)、分散審計(jì)帶來的弊端。第三，構(gòu)建審計(jì)垂直體制。在深入開展省以下審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理工作的基礎(chǔ)上，著重探索省直管地方審計(jì)機(jī)關(guān)的人事、編制、財(cái)政、資產(chǎn)等事項(xiàng)，嘗試建立省以下審計(jì)機(jī)關(guān)垂直管理體制。第四，推進(jìn)審計(jì)機(jī)制創(chuàng)新。在修繕參與機(jī)制、協(xié)商機(jī)制、信息公開機(jī)制的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步創(chuàng)設(shè)監(jiān)督機(jī)制、績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制、查證核查機(jī)制，以公共性為價(jià)值導(dǎo)向、以服務(wù)性為運(yùn)行目標(biāo)、以控制性為基本手段，在互為條件、相互作用的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)多種機(jī)制有機(jī)整合，確保國(guó)家審計(jì)體系有效運(yùn)轉(zhuǎn)，極大提高審計(jì)監(jiān)督質(zhì)量。

（三）在結(jié)構(gòu)上，創(chuàng)設(shè)“大監(jiān)督”體系

黨的十九大提出“健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系”的結(jié)構(gòu)性目標(biāo)，要求將國(guó)家審計(jì)同紀(jì)檢、監(jiān)察、檢察、社會(huì)監(jiān)督融會(huì)貫通，協(xié)同整合，這是中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)制度建設(shè)的新要求、新使命。構(gòu)建“大監(jiān)督”結(jié)構(gòu)體系，主要是在戰(zhàn)略、管理與操作三個(gè)層面構(gòu)建審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察的協(xié)同治理體系。其中，以監(jiān)督項(xiàng)目為目標(biāo)，以職能分工為內(nèi)容，以信息共享為紐帶，以綜合評(píng)價(jià)為抓手。監(jiān)督項(xiàng)目是“大監(jiān)督”體系中的具體事項(xiàng)，這需要多元監(jiān)督主體共同參與，從多個(gè)角度合作;職能分工是協(xié)同的基礎(chǔ)與前提，這就是不同監(jiān)督主體在完成“規(guī)定動(dòng)作”的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)互相耦合、分工明確、協(xié)同整合;信息共享是各監(jiān)督主體的視聽耳目，是帶動(dòng)各監(jiān)督主體綜合審計(jì)的“紐帶”，也就是在審計(jì)中發(fā)現(xiàn)腐敗案線索，通過共享渠道將有關(guān)信息分享給其他監(jiān)督主體，經(jīng)過具體查證，最終反饋給審計(jì)機(jī)關(guān)，確保及時(shí)、準(zhǔn)確處理;綜合評(píng)價(jià)是多方參與、協(xié)同評(píng)判，審計(jì)機(jī)關(guān)側(cè)從經(jīng)濟(jì)角度、紀(jì)檢部門側(cè)從黨紀(jì)角度、監(jiān)察機(jī)關(guān)側(cè)從行政角度、檢察機(jī)關(guān)側(cè)從司法角度、社會(huì)監(jiān)督側(cè)從輿論角度，分別推進(jìn)，最后由審計(jì)機(jī)關(guān)綜合把握。這樣，既提升了審計(jì)工作的嚴(yán)肅性，也構(gòu)成了對(duì)被監(jiān)督對(duì)象的綜合評(píng)價(jià)的客觀性，從而提高審計(jì)工作的權(quán)威性。

（四）在目標(biāo)上，契合國(guó)家治理現(xiàn)代化趨勢(shì)

中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)制度建設(shè)必須融入國(guó)家治理現(xiàn)代化，通過善治來實(shí)現(xiàn)善政，其中包括嚴(yán)明的法律、清廉的官員、良好的行政服務(wù)，國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理體系中實(shí)現(xiàn)“善政”的立體性舉措。從宏觀層面看，國(guó)家審計(jì)從監(jiān)督和批判功能中保障政府行為的合法性，從建設(shè)和服務(wù)功能中推動(dòng)政府改革的正義性。從此以后，審計(jì)不再拘囿于“經(jīng)濟(jì)責(zé)任監(jiān)督”范疇，將涉及政府建設(shè)和發(fā)展的各個(gè)方面;從中觀層面看，加強(qiáng)國(guó)家審計(jì)制度建設(shè)，就是加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)下的現(xiàn)代化國(guó)家治理體系，強(qiáng)化國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的內(nèi)容。其中，一方面是推進(jìn)審計(jì)法律制度不斷完善，針對(duì)現(xiàn)行法律條文中存在的不清晰、不具體的問題，盡快予以修正;另一方面是加快審計(jì)的具體制度建構(gòu)，例如在審計(jì)結(jié)果公告制度中，具體規(guī)定公告時(shí)間、周期、頻次、內(nèi)容、主體以及不公告的責(zé)任，從而使審計(jì)權(quán)力同時(shí)轉(zhuǎn)變?yōu)閷徲?jì)責(zé)任;從微觀層面看，順應(yīng)國(guó)家治理需求的一項(xiàng)重要內(nèi)容是落實(shí)民眾參與架構(gòu)?，F(xiàn)代國(guó)家治理不是黨與政府的“專利”，必然需要社會(huì)的參與。特別需要強(qiáng)調(diào)合作，國(guó)家審計(jì)過程不再僅僅是落實(shí)基本監(jiān)督功能，同樣需要兼顧社會(huì)組織、公民以及其他相關(guān)者參與審計(jì)的民主趨向，從而形成共管、共監(jiān)、共治的格局。這需要各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)積極創(chuàng)造條件、創(chuàng)新渠道、創(chuàng)設(shè)制度，積極引導(dǎo)。

70年來，中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)制度為中華人民共和國(guó)廉政建設(shè)與經(jīng)濟(jì)秩序穩(wěn)定，做出了重大貢獻(xiàn)。新時(shí)代，中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)制度必將在習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的指導(dǎo)下，全面融入中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)中，推進(jìn)財(cái)經(jīng)法紀(jì)，創(chuàng)新審計(jì)制度，為中華人民共和國(guó)繁榮發(fā)展保駕護(hù)航。

① 1932年8月，中央人民委員會(huì)第二十二次常會(huì)決定，在中央政府財(cái)政部設(shè)立審計(jì)處，各省、市財(cái)務(wù)部門下設(shè)審計(jì)科、審計(jì)室（股），“統(tǒng)一掌管對(duì)各級(jí)政府預(yù)決算的審核，簿記之審查及審核國(guó)家預(yù)備之支出、國(guó)庫(kù)現(xiàn)金及存款事項(xiàng)”。翌年，蘇區(qū)中央政府成立審計(jì)委員會(huì)，獨(dú)立于財(cái)政部之外，與人民委員會(huì)（即中央政府）、中央革命軍事委員會(huì)、臨時(shí)最高法庭并列，同屬于中央執(zhí)行委員會(huì)直接領(lǐng)導(dǎo)。由此奠定了中央蘇區(qū)時(shí)期審計(jì)監(jiān)督的整體框架。參見方寶璋：《中國(guó)審計(jì)史稿》，福州：福建人民出版，2006年，第456-459頁(yè)。

② 方寶璋、何瑞鏵：《中華人民共和國(guó)成立初期審計(jì)考論》，《審計(jì)研究》2016年第2期。

③ 文碩：《世界審計(jì)史》，北京：中國(guó)審計(jì)出版社，1990年，第160頁(yè)。

④ 曹越、李晶：《中國(guó)國(guó)家審計(jì)制度變遷：歷史與邏輯勾畫》，《財(cái)經(jīng)理論與實(shí)踐》2016年第1期。

⑤ ⑨ 李金華：《中國(guó)審計(jì)史》第3卷上，北京：中國(guó)時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社，2005年，第41、117、216頁(yè)。

⑥ 顧為銘：《胡喬木與審計(jì)監(jiān)督制度的確立》，《當(dāng)代中國(guó)史研究》2006年第2期。

⑦ 《中華人民共和國(guó)憲法》（1982）第九十一條：“國(guó)務(wù)院設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)，對(duì)國(guó)務(wù)院各部門和地方各級(jí)政府的財(cái)政收支，對(duì)國(guó)家的財(cái)政金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財(cái)務(wù)收支，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。審計(jì)機(jī)關(guān)在國(guó)務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下，依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，不受其他行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。”第一百零九條：“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)。地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，對(duì)本級(jí)人民政府和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)?！?/p>

⑧ 國(guó)務(wù)院設(shè)立中華人民共和國(guó)審計(jì)署，省、自治區(qū)、直轄市人民政府設(shè)立審計(jì)局，自治州、市人民政府設(shè)立審計(jì)局，縣（市）、市轄區(qū)人民政府設(shè)立審計(jì)局。

⑩ 《中國(guó)審計(jì)年鑒》編輯委員會(huì)：《中國(guó)審計(jì)年鑒（1994-1998）》，北京：中國(guó)審計(jì)出版社，1999年，第7頁(yè)。

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張立民、張陽(yáng)：《國(guó)家審計(jì)的定位與中國(guó)政治民主建設(shè)》，《中山大學(xué)學(xué)報(bào)》2004年第3期。

主張將審計(jì)機(jī)關(guān)改歸于全國(guó)人大和地方各級(jí)人大領(lǐng)導(dǎo)，直接向其負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。參考趙勁松：《關(guān)于我國(guó)政府審計(jì)質(zhì)量特征的一個(gè)分析框架》，《審計(jì)研究》2005年第4期;謝志華：《走向制衡的審計(jì)制度》，《審計(jì)與經(jīng)濟(jì)研究》2008年第1期;錢小平、魏昌東：《國(guó)家審計(jì)與法治國(guó)家建設(shè)》，《審計(jì)與經(jīng)濟(jì)研究》2008年第6期。

主張下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)接受上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的垂直領(lǐng)導(dǎo)，并向其負(fù)責(zé)。參考吳聯(lián)生：《政府審計(jì)機(jī)構(gòu)隸屬關(guān)系評(píng)價(jià)模型》，《審計(jì)研究》2002年第5期;胡建國(guó)：《當(dāng)前我國(guó)國(guó)家審計(jì)制度存在的問題及對(duì)策研究》，《審計(jì)與經(jīng)濟(jì)研究》2008年第3期;張竹林：《內(nèi)部審計(jì)組織體制：理論框架和例證分析》，《會(huì)計(jì)之友》2017年第9期。

主張?jiān)谥醒雽用嬖O(shè)立與國(guó)務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院相并行的最高審計(jì)院，向全國(guó)人大負(fù)責(zé)并報(bào)告工作;同樣，在地方層面設(shè)立與地方各級(jí)政府、地方各級(jí)人民法院、地方各級(jí)人民檢察院相并行的地方審計(jì)院，向地方人大負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。地方審計(jì)院接受中央審計(jì)院的領(lǐng)導(dǎo)。參考魏昌東：《中國(guó)國(guó)家審計(jì)權(quán)屬性與重構(gòu)》，《審計(jì)與經(jīng)濟(jì)研究》2010年第2期。

主張?jiān)谌珖?guó)人大中設(shè)立中央審計(jì)委員會(huì)，只負(fù)責(zé)政府的預(yù)算審計(jì)工作，其他審計(jì)工作仍由原審計(jì)機(jī)關(guān)承擔(dān)。參考楊肅昌：《試論中國(guó)國(guó)家審計(jì)“雙軌制”體制改革》，《審計(jì)與經(jīng)濟(jì)研究》2004年第1期;葛玉峰：《關(guān)于我國(guó)國(guó)家審計(jì)“雙軌制”改革的探討》，《赤峰學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第16期等。

主張審計(jì)機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)合并，建立審計(jì)監(jiān)察院，負(fù)責(zé)國(guó)家審計(jì)監(jiān)察工作。參考馬曙光：《政治制度、歷史傳統(tǒng)與中國(guó)政府審計(jì)體制選擇》，《審計(jì)與經(jīng)濟(jì)研究》2006年第6期。

（責(zé)任編輯：陳 果）