崔鵬 李德智 朱麗菲

摘要：目前我國營利與非營利組織參建政府保障房項(xiàng)目日益普遍，其合作模式、融資方式、管理手段等也趨于多樣化，但多中心供應(yīng)過程中的協(xié)同績效究竟如何尚無定量研究。首先應(yīng)用文獻(xiàn)綜述法，建立我國多中心供應(yīng)保障房協(xié)同績效評價指標(biāo)體系;然后利用社會網(wǎng)絡(luò)層次分析法和調(diào)查問卷法，選取績效表征指標(biāo)，并借助Super Decision軟件得到指標(biāo)權(quán)重;進(jìn)而基于模糊綜合評價法，建立我國多中心供應(yīng)保障房的協(xié)同績效評價模型;最后以南京市4大片區(qū)保障房項(xiàng)目為例進(jìn)行實(shí)證研究，為南京乃至全國保障房建設(shè)工作提供借鑒。

關(guān)鍵詞：保障房;網(wǎng)絡(luò)層次分析法;模糊綜合評價;多中心供應(yīng);協(xié)同績效

中圖分類號：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1001-9138-（2019）10-0064-69 收稿日期：2019-09-15

1研究背景與問題

從住房制度改革的最初探索到全面建立以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的雙軌制住房供應(yīng)體系，國家一直致力于保障房建設(shè)以解決中低收入居民住房難問題。但是，我國保障房長期以政府單一供應(yīng)為主，多地陸續(xù)出現(xiàn)債務(wù)高、供應(yīng)效率低、質(zhì)量差、運(yùn)營管理不佳等政府失靈問題，嚴(yán)重制約保障性住房項(xiàng)目的發(fā)展（路君平和糜云，2011）。根據(jù)國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，保障房的供應(yīng)還需要房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)、城市建設(shè)投資公司等營利組織，以及住房協(xié)會、住房合作社、保障房管理運(yùn)營中心等非營利組織的積極參與。我國曾相繼出臺《城鎮(zhèn)住宅合作社管理暫行辦法》（建房[1992]67號）、《關(guān)于鼓勵民間資本參與保障性安居工程建設(shè)有關(guān)問題的通知》（建保[2012]91號）、《關(guān)于運(yùn)用政府和社會資本合作模式推進(jìn)公共租賃住房投資建設(shè)和運(yùn)營管理的通知》（財(cái)綜[2015]15號）、《棚戶區(qū)改造工作激勵措施實(shí)施辦法（試行）》（建辦保[2016]69號）、《推行政府購買公租房運(yùn)營管理服務(wù)試點(diǎn)方案的通知》（建保[2018]92號）等多個政策文件激勵營利與非營利組織積極參與保障房建設(shè)。但國內(nèi)外學(xué)者多關(guān)注社會資本引入機(jī)制及供應(yīng)策略等定性分析，如：融資模式（趙進(jìn)東，2017;李德智等，2012）、激勵政策（貴斌威，2019;葉保操，2017）、建設(shè)模式（陳立文和杜澤澤，2018;周江，2011）和管理方法（劉建朝等，2019）等，而未見定量評價多中心供應(yīng)效果、供應(yīng)過程中關(guān)鍵影響因素以及協(xié)同性績效等研究。因此，本文利用網(wǎng)絡(luò)層次分析法和模糊綜合評價法構(gòu)建保障房多中心供應(yīng)協(xié)同績效評價模型，以南京市保障房4大片區(qū)項(xiàng)目為例，計(jì)算和評價其績效水平，為政府和組織機(jī)構(gòu)定量研究保障房多中心供應(yīng)提供理論依據(jù)。

2評價指標(biāo)確定

保障房項(xiàng)目的多中心供應(yīng)是政府、營利組織、非營利組織在功能與資源上的協(xié)同與集成過程，在此過程中對其協(xié)同績效進(jìn)行定量評價。首先通過文獻(xiàn)綜述法對確定評價指標(biāo)，進(jìn)而利用調(diào)查問卷法和社會網(wǎng)絡(luò)層次分析法對選定指標(biāo)進(jìn)行權(quán)重賦值，最后基于模糊綜合評價法建立打分標(biāo)準(zhǔn)與評價模型。

2.1評價指標(biāo)選取

協(xié)同績效的評價指標(biāo)之間往往相互關(guān)聯(lián)與耦合，基于具體性（Specific）、可衡量性（Measurable）、一致性（Accordant）、現(xiàn)實(shí)性（Realistic）、有期限性（Timed）、可操作性（Exercisable）和全面性（Rounded）等SMARTER原則（熊季霞和張志強(qiáng)，2014），綜合保障房供應(yīng)相關(guān)文獻(xiàn)中的所選指標(biāo)，本文依據(jù)頻數(shù)統(tǒng)計(jì)法將供應(yīng)主體之間的協(xié)同模式、協(xié)同措施和協(xié)同效果三個維度作為評價體系的一級指標(biāo)，并以此為依據(jù)搜集二級指標(biāo)和相應(yīng)的表征變量。通過文獻(xiàn)綜述可知，保障房的主要類別和常用稱謂還包括公租房、廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、社會住房等，英文包括public housing、social housing、affordable housing和rental housing等。以此作為主題詞在中國知網(wǎng)和Web of Science數(shù)據(jù)庫中進(jìn)行檢索，最終在百余篇中英文文獻(xiàn)中提取與歸納保障房多中心供應(yīng)協(xié)同模式指標(biāo)31個、協(xié)同措施指標(biāo)40個、協(xié)同效果指標(biāo)16個。整合與歸納后的保障房項(xiàng)目多中心供應(yīng)協(xié)同績效評價指標(biāo)，如表1所示。

2.2指標(biāo)權(quán)重確定

表1中的保障房多中心供應(yīng)協(xié)同績效評價指標(biāo)之間并非簡單的遞階層次結(jié)構(gòu)，具有垂直和水平聯(lián)系，故應(yīng)用網(wǎng)絡(luò)層次分析法（Analytic NetworkProcess，ANP）法（溫麗琴等，2019），其模型結(jié)構(gòu)由控制層和（網(wǎng)絡(luò)層）組成，如圖1所示?？刂茖又饕从衬繕?biāo)實(shí)現(xiàn)和評判準(zhǔn)則，即保障房多中心供應(yīng)的協(xié)同績效（u）和協(xié)同模式（u1）、協(xié)同措施（u2）和協(xié)同效果（u3）三個子目標(biāo);網(wǎng)絡(luò)層則反映網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)的評價指標(biāo)元素集，即u11，u12，…u34。

進(jìn)而，通過50份問卷調(diào)查得到的結(jié)果建立關(guān)系判斷矩陣，確定各元素的直接與間接重要性程度。受訪者主要來自建設(shè)單位、施工單位、高等院校、政府部門、咨詢和設(shè)計(jì)單位等。受訪對象大多具有5年及以上保障房相關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)，以本科學(xué)歷為主，職稱呈正態(tài)分布。借助Super Decisions（sD）軟件，采用1-9標(biāo)度法對問卷進(jìn)行一致性結(jié)果檢驗(yàn)，篩選出45份有效問卷，并計(jì)算得到保障房項(xiàng)目多中心供應(yīng)協(xié)同績效指標(biāo)的最終權(quán)重，如表2所示。

2.3評分模型構(gòu)建

由于保障房多中心供應(yīng)協(xié)同績效評價涉及多項(xiàng)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，專家難以用確切數(shù)值表示這一模糊概念。因此，本文應(yīng)用模糊綜合評價法，通過模糊數(shù)學(xué)的隸屬度最大原則和模糊變換理論把定性評價轉(zhuǎn)化為定量評價（侯旭華，2019），其主要步驟如下：

（4）單因素模糊評價，即對因素集U中的單個因素進(jìn)行評價，確定評價對象對各元素的隸屬程度，然后將n個因素的評價集組成一個總的評判矩陣

為保證最終結(jié)果與指標(biāo)評價等級相互響應(yīng)，保障房多中心供應(yīng)協(xié)同績效最終結(jié)果也分為上述5個等級，其中“好”被定義為：供應(yīng)中心參與度、供應(yīng)中心融合度和協(xié)同貢獻(xiàn)率高，政策支持、激勵機(jī)制、約束機(jī)制健全，供應(yīng)主體無暢溝通和合作、風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制合理，供給效益、社會效益好，保障對象滿意度高，保障房項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)等方面的可持續(xù)性佳。以此類推。

3實(shí)證研究

3.1案例概況

南京市從1990年起開始以政府為供應(yīng)主體建設(shè)“解困房”，致力于解決貧困家庭的住房問題。2001年，嘗試引入社會力量加入保障房建設(shè)，形成了單位集資建房、工會職工住房合作社和廉租房3種形式的南京市廉租住房保障體系。2010年初，南京市大幅調(diào)整保障房建設(shè)模式，通過各區(qū)政府主導(dǎo)，營利組織參建的多中心供應(yīng)方式，重點(diǎn)規(guī)劃建設(shè)4大保障房項(xiàng)目片區(qū)，包括丁家莊、花崗、岱山和上坊項(xiàng)目。2016年5月，4大片區(qū)全部建成并投入使用，總面積達(dá)591.05萬平方米，共計(jì)8.01萬套，可滿足21萬人住房需求。2017-2019年，各片區(qū)的二期項(xiàng)目工程也在陸續(xù)開展和竣工。

3.2評價結(jié)果與提升對策

本文邀請了包括高校建設(shè)與房地產(chǎn)系教師、省住建廳及市建設(shè)局領(lǐng)導(dǎo)、房地產(chǎn)建設(shè)單位技術(shù)人員等在內(nèi)的19位業(yè)內(nèi)專家，對南京市4大保障房項(xiàng)目片區(qū)進(jìn)行數(shù)據(jù)測評，得到評價矩陣JR，以及上文中計(jì)算出的綜合權(quán)重矩陣W，最終得到各二級指標(biāo)、一級指標(biāo)和綜合得分，如表3所示，可見南京市4大片區(qū)保障房多中心供應(yīng)協(xié)同績效綜合評價得分為P=80.29，屬“較好”。

從一級指標(biāo)三個因素的優(yōu)缺點(diǎn)分別對協(xié)同績效進(jìn)行分析如下。

（1）協(xié)同模式方面

優(yōu)點(diǎn)：政府成立南京市保障房建設(shè)發(fā)展有限公司作為建設(shè)與投融資平臺，通過專業(yè)和統(tǒng)一的管理模式建立了5種融資渠道籌措社會資金，使得政府資金與社會資本比重達(dá)到3：7，有效緩減了財(cái)政壓力，提高費(fèi)用效益。政府與企業(yè)之間的合同關(guān)系主要是代建關(guān)系，在全部的10家參建單位中，國有和民營企業(yè)各5家。營利組織在該項(xiàng)目中的投資回報(bào)率約5.5%，其中代建費(fèi)2%、利潤3%、分配管理費(fèi)0.5%，高出社會平均水平0.5個百分點(diǎn)。營利組織的間接利益趨于多元化，通過綠色通道提升行政審批速度，從而獲得大面積保障房建設(shè)任務(wù)，并以此提升市場占有率和社會影響力。

缺點(diǎn)：首先，傳統(tǒng)的代建模式使得企業(yè)努力程度較低，且項(xiàng)目配建的少量普通商品房并不是由保障房參建單位負(fù)責(zé)，進(jìn)一步降低了社會企業(yè)的積極性。因此，政府與企業(yè)首先應(yīng)選擇較為合適的參建模式，加強(qiáng)企業(yè)的參與能力與存在感，探索BOT、REITS、PPP、ABS等新型融資模式;其次，政府應(yīng)引入供給競爭機(jī)制，讓更多營利組織參與其中，減少本地開發(fā)商形成價格“合謀”，提高供給質(zhì)量和效率;最后，政府還需要非營利組織積極投入，加強(qiáng)社會管理與服務(wù)，提高參與者集合與非營利組織的控制力。

（2）協(xié)同措施方面

優(yōu)點(diǎn)：首先，政府在融資問題上方面采取了先進(jìn)措施，如依托方式商業(yè)銀行合作，允許企業(yè)發(fā)布定向債，利用社保資金對營利組織貸款進(jìn)行擔(dān)保。其次，政策措施包括規(guī)定保障房融資貸款利率不超過基準(zhǔn)利率，浮動利率在10%-20%之間，且貸款年限可達(dá)10年，有效緩解營利組織資金壓力。土地與稅收方面，保障房項(xiàng)目建設(shè)用地大部分實(shí)行行政劃撥，并在土地供應(yīng)計(jì)劃和申報(bào)年度用地計(jì)劃中單獨(dú)列出優(yōu)先安排;免征城鎮(zhèn)土地使用稅和印花稅，免收城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)、防空地下室易地建設(shè)費(fèi)等各種行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金。政府對于代建模式的保障房回購期提出明確要求，迫使?fàn)I利組織選擇開發(fā)資質(zhì)佳、融資能力強(qiáng)、信用品牌好的知名企業(yè)。最后，風(fēng)險承擔(dān)措施方面，營利組織基本承擔(dān)設(shè)計(jì)建造、融資、技術(shù)、勞資和材料風(fēng)險，而政府基本承擔(dān)政治和運(yùn)營風(fēng)險，二者共同承擔(dān)市場、財(cái)務(wù)、法律和不可抗力風(fēng)險。

缺點(diǎn)：一方面，在保障房建設(shè)過程中缺乏常態(tài)規(guī)范的監(jiān)督管理機(jī)制，作為保障房建設(shè)與管理質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)，政府部門無法有效履行職責(zé)。而具有相關(guān)資質(zhì)和能力的營利組織、非營利組織和社會公眾反而沒有實(shí)質(zhì)的監(jiān)督權(quán)。因此，應(yīng)加強(qiáng)保障房質(zhì)量的控制與監(jiān)督、統(tǒng)一建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、確保項(xiàng)目品質(zhì)。另一方面，上述風(fēng)險分配方案中營利組織承擔(dān)風(fēng)險較少、而政府承擔(dān)風(fēng)險較大，應(yīng)通過更為完善的法律法規(guī)和良好的南京市市場環(huán)境重新調(diào)整風(fēng)險比重。

（3）協(xié)同措施方面

優(yōu)點(diǎn)：截至目前，保障房4大片區(qū)的綜合入住率約為80%。其為中低收入家庭、大學(xué)畢業(yè)生、外來務(wù)工人員等提供公租房、經(jīng)濟(jì)適用房、限價房等多類房源，人均居住面積達(dá)15平方米及以上，每月租金為11-16元/平方米。戶型以40-90平方米的一室或兩室一廳為主，全裝修交付。項(xiàng)目規(guī)劃區(qū)內(nèi)設(shè)有商業(yè)區(qū)、農(nóng)貿(mào)市場、衛(wèi)生服務(wù)站等配套設(shè)施，能為居民提供就醫(yī)、就學(xué)、休閑等便利，以及部分就業(yè)機(jī)會。

缺點(diǎn)：第一，保障房大規(guī)模的集中建設(shè)帶來了居住空間貧民的隱患，容易加劇城市不同階層的社會矛盾，甚至引發(fā)社會沖突。因此，應(yīng)豐富不同階層的居住人群，貼近現(xiàn)實(shí)生活、注重居民生活品質(zhì)、加強(qiáng)周邊教育與醫(yī)療資源配備。第二，保障房項(xiàng)目質(zhì)量差與基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施不足是造成交房率和人住率較低的重要原因。應(yīng)進(jìn)一步提高施工效率，減少資源消耗，提升建筑節(jié)能等級，即在保障質(zhì)量和功能的同時，滿足成本最低化的要求，加強(qiáng)對保障房的管理力度與控制成本的能力。第三，建設(shè)過程中使用的環(huán)保材料較少，不重視周邊自然與生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)，嚴(yán)重影響保障房可持續(xù)性。為此，應(yīng)完善地方政績考核制度，注重保障房帶來的長期收益，從經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境三個方面綜合考慮。

4結(jié)論

針對保障房建設(shè)過程中資金短缺、效率低下等問題，引導(dǎo)和激勵營利與非營利組織參加政府保障房建設(shè)項(xiàng)目意義重大。本文從政府與社會組織供應(yīng)過程中的協(xié)同模式、措施和效果人手，基于國內(nèi)外參考文獻(xiàn)，建立我國多中心供應(yīng)保障房協(xié)同績效評價指標(biāo)體系。然后利用社會網(wǎng)絡(luò)層次分析法，通過調(diào)查問卷結(jié)果分析選定指標(biāo)之間的相互關(guān)系，并借助super Decision軟件進(jìn)行計(jì)算求解，得到一二級指標(biāo)的權(quán)重和排名。最后基于模糊綜合評價法建立最終評價模型。通過專家評分，以南京市4大保障房片區(qū)為例進(jìn)行實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)：南京市4大片區(qū)保障房項(xiàng)目多中心供應(yīng)協(xié)同績效綜合得分表現(xiàn)較好，特別是協(xié)同措施方面表現(xiàn)尤為突出。綜上，本文對政府及相關(guān)部門在今后的保障房供應(yīng)工作中提出以下建議：

（1）探索新型融資模式，增強(qiáng)企業(yè)參建能力;

（2）引入供給競爭機(jī)制，鼓勵第三部門加入;

（3）界定風(fēng)險分擔(dān)策略，減輕政府財(cái)政壓力;

（4）提高監(jiān)督管理水平，夯實(shí)項(xiàng)目質(zhì)量保證;

（5）重視持續(xù)發(fā)展原則，維護(hù)社會長遠(yuǎn)利益。