趙萬東

摘 要：良好的國家治理能夠體現(xiàn)政府、市場和社會的良性互動，而國家審計(jì)則是良好國家治理的保障措施，所以對國家審計(jì)相關(guān)內(nèi)容的研究具有重要的現(xiàn)實(shí)意義?；诖?，首先分析了國家治理的內(nèi)涵及體系組成;其次指出了國家治理視角下國家審計(jì)的功能，包括預(yù)防、服務(wù)等功能;再次對國家審計(jì)工作中存在的問題進(jìn)行了詳細(xì)分析;最后綜合分析得出了國家治理視角下國家審計(jì)的實(shí)現(xiàn)路徑。

關(guān)鍵詞：國家治理;國家審計(jì);實(shí)現(xiàn)路徑

中圖分類號：F239? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）23-0159-03

推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是在黨的十八屆三中全會上提出的，是全面深化改革總目標(biāo)的重要組成部分。國家治理的本質(zhì)在于通過其職能緩解社會矛盾，在一定程度上維持社會秩序。國家治理目的的實(shí)現(xiàn)需要采取多種手段和措施，而國家審計(jì)則是國家治理的重要保障。國家治理與國家審計(jì)二者相輔相成，國家審計(jì)是國家治理的重要組成部分和內(nèi)在需求，國家審計(jì)又對國家治理具有監(jiān)督、評價、服務(wù)等作用。本文主要通過對國家治理視角下國家審計(jì)功能的研究，分析國家審計(jì)工作中存在的問題，從而得出國家審計(jì)的實(shí)現(xiàn)路徑。在文獻(xiàn)梳理過程中發(fā)現(xiàn)，對國家審計(jì)視角下國家審計(jì)相關(guān)內(nèi)容研究的文獻(xiàn)并不多，因此本文的研究能夠豐富國家審計(jì)相關(guān)的理論研究體系。

一、國家治理的內(nèi)涵及體系組成

（一）國家治理的內(nèi)涵

“治理”理論在我國政治實(shí)踐中全面應(yīng)用的標(biāo)志是黨的十八屆三中全會，此后，國家治理體系和治理能力的提升逐漸提上日程。國家治理是指國家基本權(quán)利安排既定的背景下，國家權(quán)利得到合法、高效運(yùn)行的過程，并在此過程中得到社會認(rèn)同[1]。良好的國家治理能夠體現(xiàn)政府、市場和社會的良性互動，而國家審計(jì)則是國家治理的“免疫系統(tǒng)”。

（二）國家治理體系的組成

國家治理是一個完整的體系，具有豐富的內(nèi)容組成。國家治理體系的組成可以從多方面進(jìn)行劃分（見表1[2]）。

二、國家治理視角下國家審計(jì)的功能

國家治理體系具有豐富的內(nèi)涵，也對國家審計(jì)提出了更高的要求。國家治理視角下，國家審計(jì)具有多方面的功能，充分發(fā)揮著“免疫系統(tǒng)”的作用。

（一）具有預(yù)防功能

國家審計(jì)在國家治理過程中發(fā)揮著“免疫系統(tǒng)”作用，因此具有預(yù)防功能。一方面，國家審計(jì)本身具有一定的威懾力，對損害國家或集體利益的行為具有威懾作用，能夠避免相關(guān)違法違規(guī)行為的發(fā)生。這主要取決于國家審計(jì)部門的權(quán)威性，并且國家審計(jì)部門本身還具有一定的引領(lǐng)作用。另一方面，國家審計(jì)還可以對潛在的風(fēng)險因素發(fā)出預(yù)警，避免局部性問題演變?yōu)槿中詥栴}，可以有效降低損失程度。對于存在的苗頭性問題，國家審計(jì)通過識別能夠及時糾正，避免問題擴(kuò)大化。

（二）是減少政府尋租的有力手段

根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，在社會政治、經(jīng)濟(jì)交往中，信息存在不對稱性，即一方主體掌握另一方主體并不知曉的信息。信息不對稱造成的直接問題就是道德風(fēng)險和逆向選擇，對于政府來說，容易引發(fā)尋租行為[3]。從國家治理來看，其重要主體之一是政府。政府掌握了大部分信息資源，在國家治理過程中，部分政府官員在信息不對稱的情況下利用職務(wù)之便謀取私利，這樣就造成了尋租行為的發(fā)生，從而影響國家治理的效果。在此背景下，需要需要發(fā)揮國家審計(jì)的監(jiān)督和評價作用，對政府人員的行為進(jìn)行實(shí)時監(jiān)督，避免發(fā)生尋租行為。同時，國家審計(jì)還可以對政府官員的工作業(yè)績進(jìn)行評價，檢查其是否存在違法違規(guī)行為，從而有效避免因信息部不對稱而引發(fā)的道德風(fēng)險和逆向選擇。

（三）對維護(hù)國家安全具有積極影響

一方面，國家審計(jì)在維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全中發(fā)揮著不可替代的作用。經(jīng)濟(jì)在國家發(fā)展中發(fā)揮著核心作用，是國家穩(wěn)定的重要因素，經(jīng)濟(jì)治理也是國家治理的重要領(lǐng)域之一。國家審計(jì)是以維護(hù)整個經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的穩(wěn)定為前提，對財(cái)政資金的使用進(jìn)行監(jiān)督，從而保證國有資產(chǎn)的合理分配和使用。因此，對于國家經(jīng)濟(jì)安全來說，國家審計(jì)的必不可少的。另一方面，國家審計(jì)對其他方面的國家安全因素也發(fā)揮著維護(hù)功能。近年來，我國逐漸推行國家審計(jì)全覆蓋，除了經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，在政治、文化、生態(tài)等領(lǐng)域國家審計(jì)也發(fā)揮著監(jiān)督作用，而這些領(lǐng)域也是國家治理的重點(diǎn)。

（四）為國家治理提供服務(wù)

國家審計(jì)的服務(wù)功能主要通過審計(jì)治理表現(xiàn)出來。一方面，審計(jì)治理過程中，可以及時發(fā)現(xiàn)自身存在的問題，從而有利于審計(jì)功能的發(fā)揮，起到健全國家審計(jì)系統(tǒng)的作用。這主要是通過內(nèi)部審計(jì)治理來為國家審計(jì)提供服務(wù)。另一方面，審計(jì)治理過程中，審計(jì)部門通過收集審計(jì)證據(jù)并進(jìn)行分析，能夠發(fā)現(xiàn)政治、經(jīng)濟(jì)等多方面存在的問題，并出具科學(xué)合理的審計(jì)意見，對促進(jìn)國家政策落實(shí)和深化改革具有積極影響。通過審計(jì)治理有利于完善國家體制機(jī)制，從而更好地服務(wù)于國家治理[4]。

三、國家審計(jì)工作中存在的問題分析

（一）國家審計(jì)獨(dú)立性難以保證

從我國的情況來看，國家審計(jì)部門一般接受雙重領(lǐng)導(dǎo)。以地方國家審計(jì)部門為例，既接受上一級審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，又接受本級政府的領(lǐng)導(dǎo)。這樣，審計(jì)部門的獨(dú)立性就很難保證。對于地方國家審計(jì)部門來說，其人員編制、薪酬等由地方政府統(tǒng)一安排，因此在一定程度上審計(jì)部門要服務(wù)于政府，審計(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)也容易受到政府部門的影響。從另一層面上來看，地方國家審計(jì)部門還要接受上一級審計(jì)部門的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮其審計(jì)監(jiān)督職能。雙重領(lǐng)導(dǎo)體制必然會影響審計(jì)部門的獨(dú)立性，不僅影響審計(jì)工作的開展，而且影響審計(jì)結(jié)果的公正性。因此，國家審計(jì)應(yīng)當(dāng)充分保證獨(dú)立性，才能更好地為國家治理服務(wù)。

（二）事后審計(jì)問題普遍存在

近年來，我國對審計(jì)的重視程度越來越高，也意識到事前、事中審計(jì)的重要性，但是事后審計(jì)的問題仍然普遍存在。事后審計(jì)是我國傳統(tǒng)的審計(jì)方式，側(cè)重于在問題發(fā)生后對相關(guān)的政治、經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行審計(jì)。事后審計(jì)雖然也發(fā)揮著審計(jì)的監(jiān)督職能，但是具有諸多不利影響。若問題發(fā)生，則無論政府、集體還是個人都需要承擔(dān)相應(yīng)的損失，并且損失很難彌補(bǔ)。而事前審計(jì)則可以發(fā)出相應(yīng)的預(yù)警，有效預(yù)防違法違規(guī)行為的發(fā)生;事中審計(jì)則可以及時發(fā)現(xiàn)存在的問題，防止問題擴(kuò)大化，可以有效降低損失程度。所以，國家審計(jì)應(yīng)當(dāng)逐步由事后審計(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑?、事中審?jì)。

（三）工作效率有待提升

國家審計(jì)是從宏觀的角度保證國家權(quán)利得以高效運(yùn)行，涉及的范圍比較廣、內(nèi)容比較多，因此工作效率問題有待改善。而雙重領(lǐng)導(dǎo)體制問題是國家審計(jì)工作效率低的原因之一。國家審計(jì)部門在工作開展過程中，要考慮上一級審計(jì)部門的意見，也要考慮本級政府部門的相關(guān)規(guī)定，相關(guān)審計(jì)項(xiàng)目的開展需要經(jīng)過多層審批，自然不利于工作效率的提升。此外，國家審計(jì)工作中還存在責(zé)任劃分不清、權(quán)責(zé)主體不明等問題，這造成了審計(jì)人員對工作進(jìn)行推諉，或者工作拖沓等問題的發(fā)生，也不利于工作效率的提升。

（四）缺乏健全的審計(jì)結(jié)果公告制度

我國一直缺乏健全的審計(jì)結(jié)果公告制度，相關(guān)信息的透明度并不高。近年來，雖然我國對國家審計(jì)的相關(guān)結(jié)果進(jìn)行了公開，但是一般只是對某一方面或者局部的審計(jì)結(jié)果進(jìn)行公開，并未實(shí)現(xiàn)完全公開。究其原因，一方面，我國審計(jì)結(jié)果公告制度缺乏法律約束。在審計(jì)相關(guān)的法律規(guī)定中，并未強(qiáng)制要求對審計(jì)結(jié)果進(jìn)行公開，也未制定公告時限[5]。由于缺乏法律的約束，必然會造成部門審計(jì)部門的結(jié)果公告流于形式，或者直接選擇不公開。另一方面，我國對審計(jì)結(jié)果公告制度的完善重視程度不足。審計(jì)部門對審計(jì)結(jié)果公開并不重視，不利于審計(jì)質(zhì)量的提升，也不利于接受社會監(jiān)督。

四、國家治理視角下國家審計(jì)的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）保證國家審計(jì)的獨(dú)立性，建立國家治理的保障措施

國家審計(jì)獨(dú)立性的提升，不僅有利于審計(jì)監(jiān)督職能的充分發(fā)揮，而且有利于國家治理的順利實(shí)施。為保證國家審計(jì)獨(dú)立性的提升，一方面，應(yīng)當(dāng)改變雙重領(lǐng)導(dǎo)體制問題。我國應(yīng)當(dāng)積極探索實(shí)施國家審計(jì)部門的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，審計(jì)部門只接受一個行政主體的領(lǐng)導(dǎo)，避免因雙重領(lǐng)導(dǎo)體制而失去獨(dú)立性;另一方面，應(yīng)當(dāng)不斷提高國家審計(jì)部門中人員的獨(dú)立性。國家審計(jì)部門要保證充分的獨(dú)立性，還應(yīng)當(dāng)從人員方面著手。應(yīng)當(dāng)不斷提高審計(jì)人員的思想意識，從思想上保證自身的獨(dú)立性。同時，審計(jì)部門應(yīng)當(dāng)建立完善的權(quán)責(zé)機(jī)制，保證審計(jì)人員之間的獨(dú)立性。

（二）發(fā)揮國家審計(jì)的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略調(diào)整作用，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域治理

經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域是國家治理的重要領(lǐng)域之一，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮國家審計(jì)的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略調(diào)整作用，推進(jìn)國家治理的實(shí)現(xiàn)。首先，應(yīng)當(dāng)樹立科學(xué)的審計(jì)理念，與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)。審計(jì)部門應(yīng)當(dāng)結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局，明確自身職責(zé)和功能，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。其次，應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況明確審計(jì)內(nèi)容。對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同的地區(qū)，國家審計(jì)部門應(yīng)當(dāng)采用不同的審計(jì)方式，對審計(jì)的重點(diǎn)內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整。最后，對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在的問題，出具科學(xué)的審計(jì)報告和建議。國家審計(jì)的最終目的是為了發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在的問題，并出具具有可行性的合理建議，從而助力經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略調(diào)整。

（三）通過發(fā)揮國家審計(jì)的監(jiān)督和評價作用，完善國家治理制度

一方面，國家審計(jì)應(yīng)當(dāng)監(jiān)督國家治理相關(guān)政策的落實(shí)。為推進(jìn)國家治理的有效運(yùn)行，國家出臺了一系列政策法規(guī)，而國家審計(jì)過程中則會對相關(guān)政策的落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督，從而保證國家治理政策的有效實(shí)施。另一方面，國家審計(jì)應(yīng)對國家治理的效果進(jìn)行評價，從而完善國家治理制度。國家治理體系涉及多個方面的內(nèi)容，國家審計(jì)部門則會對治理的效果進(jìn)行全方位評價，從而發(fā)現(xiàn)其中的問題，相關(guān)部門據(jù)此及時糾正，這樣才能不斷完善國家治理制度。

（四）通過完善審計(jì)結(jié)果公告制度為國家治理服務(wù)

國家審計(jì)結(jié)果公告制度是提高公眾知情權(quán)的重要手段，也是接受社會監(jiān)督的有效方式。一方面，應(yīng)當(dāng)建立健全的法律法規(guī)體系，用以約束審計(jì)結(jié)果公告制度。《審計(jì)法》及其相關(guān)法律法規(guī)中，應(yīng)當(dāng)明確審計(jì)部門應(yīng)當(dāng)對審計(jì)結(jié)果進(jìn)行公告，并規(guī)定公告的時限和方式。這樣才能消除由于信息不對稱而引發(fā)的政府尋租行為。另一方面，國家審計(jì)部門應(yīng)當(dāng)提高對審計(jì)結(jié)果公告的重視程度。國家審計(jì)部門自身應(yīng)當(dāng)有意識地對審計(jì)結(jié)果進(jìn)行公示，以提高公眾的知情權(quán)。

結(jié)語

國家治理體系的完善和治理能力的提升需要借助國家審計(jì)的力量來實(shí)現(xiàn)。在國家治理過程中，國家審計(jì)發(fā)揮著預(yù)防、減少政府尋租行為，維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)及其他因素的安全和為國家治理服務(wù)的功能。因此，國家審計(jì)對國家治理發(fā)揮著重要重要保障作用。本文還指出了國家審計(jì)工作中存在的一些問題，包括審計(jì)獨(dú)立性難以保證、事后監(jiān)督問題、工作效率低以及審計(jì)結(jié)果公告制度不完善等。只有解決了存在的問題，國家審計(jì)才能更好地為國家治理提供服務(wù)。最后，本文還指出了國家治理視角下國家審計(jì)的實(shí)現(xiàn)路徑，包括保證國家審計(jì)獨(dú)立性、發(fā)揮國家審計(jì)的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略調(diào)整作用、發(fā)揮國家審計(jì)的監(jiān)督和評價作用、完善審計(jì)結(jié)果公告制度等。

參考文獻(xiàn)：

[1]? 胡俊杰.論國家審計(jì)推動完善國家治理的基本方法[J].管理觀察，2014，（36）：23-25.

[2]? 潘享清.現(xiàn)代國家治理體系中的幾個核心要素[J].中國行政管理，2016，（5）：6-8.

[3]? 陳衛(wèi)，陳爽.國家治理框架下的國家審計(jì)[J].山東行政學(xué)院學(xué)報，2014，（7）：69-72.

[4]? 李琳，姜鵬.我國國家審計(jì)與其他監(jiān)督形式的協(xié)調(diào)——基于國家治理層面[J].企業(yè)改革與管理，2014，（20）：189，226.

[5]? 李雪梅.國家審計(jì)發(fā)揮治理功能的機(jī)制及困境探討[J].管理觀察，2015，（36）：160-163.