任莉娟

[摘? ? ? ? ? ?要]? 通過對我國民辦高校監(jiān)督政策發(fā)展歷程及其落實情況的調研，結合民辦學校分類管理的相關政策，參考國內外公司治理中監(jiān)事會的設置模式，對非營利性民辦高校的監(jiān)事制度進行探索設計。

[關? ? 鍵? ?詞]? 非營利民辦高校;監(jiān)督政策;監(jiān)事制度

[中圖分類號]? G717? ? ? ? ? ? ? ? ? ?[文獻標志碼]? A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? [文章編號]? 2096-0603（2019）11-0013-03

民辦高校監(jiān)督機制近年來經常被提及，特別是2017年民辦學校分類管理方案頒布實施后，制定監(jiān)事制度成為除了黨組織參與決策監(jiān)督的規(guī)定外最具強制性的規(guī)定。但是在實踐中設立監(jiān)事的學校并不多，即使設置了，運行也比較隨意，筆者對相關情況進行了調研。

一、民辦高校監(jiān)督政策及落實的基本情況

第一階段（2007年以前）：民辦高校建設初期，普遍沒有設立監(jiān)督機構。《民辦教育促進法》及其實施條例對民辦學校決策及執(zhí)行的重要制度作了明確規(guī)定，但類似監(jiān)事會這樣的對決策及其執(zhí)行情況進行過程性監(jiān)督的機構并未涉及。不過，法律規(guī)定了工會和教職工代表大會承擔民主管理和民主監(jiān)督的職能。僅就福建的民辦高校來看，2015年之前，真正成立工會并定期召開教職工代表大會的學校屈指可數。直到省教育廳在2015年啟動對高校的第二輪評估以及對民辦高校依法規(guī)范辦學情況的專項評估，很多民辦高校才紛紛設立工會、教職工代表大會等組織，并開始逐步規(guī)范化。但大多民辦高校的工會或教職工代表大會并沒有也不能對辦學進行有效監(jiān)督，其主要的職能是教職工的福利、活動的組織單位和意見的收集、協調單位。因此，對民辦高校辦學狀況監(jiān)督的職能主要來自政府的外部監(jiān)督。校內日常監(jiān)督大多由黨組織承擔。從2006年開始，江西、福建、陜西等地區(qū)采用的方式是省市教育工委向民辦高校派遣或任命黨委書記兼政府的督導專員，以監(jiān)督黨的教育方針在學校的貫徹和執(zhí)行情況。但這項派遣工作時有中斷，監(jiān)督內容相對狹窄，監(jiān)督作用的發(fā)揮很大程度上取決于督導專員與董事會的談判能力和個人的責任意識。

第二階段（2007—2016年）：鑒于民辦高校在迅猛發(fā)展過程中頻頻出現違法辦學事件，2007年民政部在《關于進一步做好民辦高校登記管理工作的通知》中首次提出要求民辦高校建立和完善監(jiān)事會制度?！秶抑虚L期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要》也提出民辦學校要逐步推進監(jiān)事制度。但實際情況是建立落實監(jiān)事會制度的民辦高校極少。由于民辦學校監(jiān)事制度在法律上的缺位，監(jiān)事機構的設置體例、監(jiān)事的職能、監(jiān)事資格及義務、監(jiān)事會議事規(guī)則等都成為沒有參照標準的爭議問題。

根據筆者調研，2014年全國升本的34所民辦高職中，從其報送教育部核準的章程來看，只有8所高校將監(jiān)事（會）以章程形式明確下來，占比僅為23.5%。其中，有6所設置了監(jiān)事會，有2所沒有監(jiān)事會，只任命了監(jiān)事;8所中有1所沒有說明監(jiān)事成員如何產生及其來源，有1所僅設置了監(jiān)事卻沒有說明監(jiān)事的職責及來源。此外，34所高校中，有2所把監(jiān)事的職能列出董事會的職責，主要負責監(jiān)督執(zhí)行機構對董事會決策的落實情況;還有1所高校把監(jiān)事職能列入了黨委的職責，1所學校在章程中確定接受教育行政部門委派的督導專員的監(jiān)督。升本的民辦高職都是當地省教育廳推薦的規(guī)范辦學和辦學質量較高的院校，其監(jiān)事會的建設情況如此，全國民辦高校的總體情況也可見一斑。

第三階段（2017年以后）：2017年民辦學校分類管理方案頒布實施后，制定監(jiān)事制度成為強制規(guī)定。對比新規(guī)定，筆者研究2014年升本的民辦高職院校，發(fā)現只有1所學校的章程對監(jiān)事制度的陳述是符合法律法規(guī)要求的。

2018年，教育部對申本的23所民辦高職的章程進行審核，發(fā)現大多數章程缺失監(jiān)事會制度。教育部要求各省級教育行政部門對民辦高校的章程嚴格把關，特別指出“監(jiān)事會是學校內部治理結構的重要組成部分，承擔對學校辦學行為實施監(jiān)督的職責”，要求各高校應該健全監(jiān)事機構或制度，并通過章程予以明確。當年申本的民辦高職都對各自章程中有關監(jiān)事制度的內容進行補充或修訂。其他民辦高校還處于對民辦學校分類管理實施細則的觀望階段，尚未啟動對監(jiān)事制度的補充修訂工作。

二、民辦高校監(jiān)事制度的探索設計

近兩年新推出的民辦教育政策，對監(jiān)事制度的規(guī)定是“健全董事會（理事會）和監(jiān)事（會）制度，董事會（理事會）和監(jiān)事（會）成員依據學校章程規(guī)定的權限和程序共同參與學校的辦學和管理”。但是仍然缺乏參照標準，也沒有涉及營利性和非營利性的民辦高校監(jiān)事制度的區(qū)別。鑒于非營利性是當前國家的鼓勵方向和民辦高校的主流選擇，筆者的研究分析僅限于非營利性民辦高校。

（一）監(jiān)事機構的設置體制

筆者在2017—2018年承擔了所在學校章程的修訂工作，監(jiān)事機構的設置體制正是最難點，這方面可以借鑒公司治理和基金會設置監(jiān)事機構的經驗。筆者調研了國內外公司治理模式，特別是監(jiān)事會的設置情況。

1.國外公司監(jiān)事機構設置情況

英美模式和德日模式是兩種具有代表性的模式。

英美模式的治理結構是典型的外部監(jiān)控模式。因為獨立董事的觀念深入人心。所以英美公司的董事會大多由外部獨立董事組成，董事會既是決策機構，又承擔監(jiān)督功能。公司不單設監(jiān)事會，監(jiān)督功能由董事會下的“內部審計委員會”承擔。

德日模式的治理結構是典型的股東監(jiān)控模式，這類模式的公司內部各相關利益主體都是公司的有效監(jiān)控方，其中，德日模式也有區(qū)別。日本的公司治理結構是股東會選舉產生董事會（決策機關）和監(jiān)事會（監(jiān)督機關），兩者并列存在于股東會之下，互不隸屬。監(jiān)事會的監(jiān)督功能很強。德國的公司治理層級關系很嚴格。股東會下設監(jiān)事會，監(jiān)事會下設董事會;監(jiān)事會與董事會有上下位之別。監(jiān)事會是公司股東、職工利益代表機構和決策機構，董事會是監(jiān)事會決議的執(zhí)行機構。

2.我國公司監(jiān)事機構設置情況

我國公司治理結構跟日本模式較接近。根據《公司法》的第五十一條、七十條規(guī)定，不管是有限責任公司還是國有獨資公司，都要求設置監(jiān)事會，股東人數較少或者規(guī)模較小的有限責任公司，要設一至兩名監(jiān)事，可不設監(jiān)事會。

在我國的公司，雖然監(jiān)事會對董事會負有監(jiān)督的責任，但是監(jiān)事會既不是董事會的上位機構，也不是董事會的組成部門，而是與董事會平行的機構。

3.民辦高校監(jiān)事會的設置情況

我國民辦高校設置監(jiān)事會的為數不多。筆者在調研中發(fā)現，若干比較優(yōu)秀的民辦高校將監(jiān)事會設置為董事會的下附機構，此類高校大多是商科類院校，且其內部治理是向英美高校學習，所以該校監(jiān)事會的設置大概是效仿了英美公司的治理模式。但是英美模式中董事會成員大多是外部獨立董事，而該校的董事大多是內部成員。所以，該校對監(jiān)事會的這種設置方式忽視了英美公司治理模式的背景，既不符合我國公司治理的原則，也可能導致監(jiān)事會無法對董事會及成員進行有效監(jiān)督。

目前，我國民辦高校基本被歸為“民辦非企業(yè)單位”。根據民政部發(fā)布的《民辦非企業(yè)單位（法人）章程樣本（試行）》規(guī)定，民辦非企業(yè)法人監(jiān)事體制的設計與《公司法》是一致的。2018年，教育部明確“監(jiān)事會是學校內部治理結構的重要組成部分”。據此，我國民辦高校應當單獨設立監(jiān)事（會）。

（二）監(jiān)事會功能和職責

1.《公司法》中的相關規(guī)定

我國《公司法》對監(jiān)事會行使職權的規(guī)定是：檢查公司財務;對董事、高級管理人員執(zhí)行公司職務的行為進行監(jiān)督，對違反法律、行政法規(guī)、公司章程或者股東會決議的董事、高級管理人員提出罷免的建議;當董事、高級管理人員的行為損害公司的利益時，要求董事、高級管理人員予以糾正;提議召開臨時股東會會議，在董事會不履行本法規(guī)定的召集和主持股東會會議職責時，召集和主持股東會會議;向股東會會議提出提案;依照本法第一百五十一條的規(guī)定，對董事、高級管理人員提起訴訟;公司章程規(guī)定的其他職權。

2.《民辦非企業(yè)單位章程樣本》中的相關規(guī)定

《民辦非企業(yè)單位（法人）章程樣本》對監(jiān)事會行使職權的規(guī)定是：檢查單位的財務;對董事、主任（校長、院長）執(zhí)行單位職務時違反法律、法規(guī)或單位章程的行為進行監(jiān)督;當董事和主任（校長、院長）的行為損害單位的利益時，要求董事和主任（校長、院長）予以糾正;單位章程規(guī)定的其他職權。

以上對監(jiān)事會職權的規(guī)定，兩者基本一致。只是公司中監(jiān)事會的權力更大一些，對違反規(guī)定的董事和高級管理人員可以提出罷免建議，甚至提起訴訟。

當前民辦高校對監(jiān)事會功能的理解，基本上參考了以上法律法規(guī)給出的框架，但是各個地區(qū)對民辦高校的監(jiān)事功能和職權的規(guī)定有一些差異。湖南省相關法律規(guī)定，監(jiān)事會負責對學校的財產、決策及其執(zhí)行狀況進行監(jiān)督。陜西的相關法律規(guī)定，建立民辦高校監(jiān)事制度，促進董事會決策的民主化、科學化、規(guī)范化。各個學校對監(jiān)事職能的確認也有較大區(qū)別。有若干學校把監(jiān)事會作為董事會的附屬機構，監(jiān)事會對舉辦者或是董事會負責，其職能主要是監(jiān)督執(zhí)行機構對董事會決策的落實情況，監(jiān)督范圍涉及學校的財務、人事和教學等各個方面的辦學管理工作。有的學校監(jiān)事會只側重對財務的執(zhí)行情況進行監(jiān)督。

2018年，教育部明確“監(jiān)事會承擔對學校辦學行為實施監(jiān)督的職責”。結合國家推進民辦高校分類管理的背景、相關的法律法規(guī)以及對分類管理后可能采取的風險防范，在借鑒已有經驗的基礎上，筆者認為民辦高?？梢砸?guī)定監(jiān)事（會）的職權范疇如下：

（1）監(jiān)督學校辦學指導思想及目標的正確性和合法性（此前的民辦高校監(jiān)事會沒有承擔此項職責）;

（2）檢查學校的財務情況;

（3）對董事和校長履職、學校依法辦學情況進行監(jiān)督。對違反法律法規(guī)、學校章程的董事、校長提出免職的建議;

（4）當董事和校長的行為損害學校的利益時，要求董事和校長予以糾正;

（5）監(jiān)事會主席列席董事會會議，并對決策事項提出質詢或者建議;

（6）監(jiān)事會可以要求學校董事、校長及其他負責人、內部及外部審計人員出席監(jiān)事會會議，回答所關注的問題;

（7）發(fā)現重大問題時，為維護學校利益，可提出召開臨時董事會，以便對違法亂紀的董事或高級管理人員出現的錯誤及時處理。

（8）監(jiān)事有了解學校運營情況的權利，并承擔相應的保密義務。監(jiān)事會可以獨立聘請中介機構提供專業(yè)意見。監(jiān)事履行職責所需的合理費用應由學校承擔。

（9）學校章程規(guī)定的其他職權。

作為民辦高校來說，應采取措施保障監(jiān)事的知情權，為監(jiān)事正常履行職責提供必要的協助。

（三）監(jiān)事會產生辦法及運行機制

根據監(jiān)事會的職責，可以認定監(jiān)事會需要由熟知資本運作和懂得教育教學的人士組成，以便有專業(yè)能力承擔對董事會成員及各級管理人員進行監(jiān)察，防止其濫用職權、侵犯學校和教職工的合法權益。

關于監(jiān)事（會）的人數，目前不存在爭議。一般來說，監(jiān)事成員不得少于3人，但是規(guī)模較小的民辦高?？梢圆辉O監(jiān)事會，設1～2名監(jiān)事。

監(jiān)事的產生辦法需要討論。筆者調研發(fā)現，現有監(jiān)事會的民辦高?；旧隙即_定了監(jiān)事應該有教職工代表，且代表由教職工代表大會選舉產生。但是，還有些高校規(guī)定監(jiān)事會成員有舉辦者或其代表，把監(jiān)事會當作董事會的附屬機構，且把監(jiān)事的職責聚焦于監(jiān)督執(zhí)行機構對董事會決策的落實情況。這類規(guī)定顯然與國家的政策、民辦高校的發(fā)展階段不相匹配。

關于監(jiān)事會成員，過去的相關政策里要求“監(jiān)事會中應當有督導專員”。但結合2017年國務院發(fā)布的促進民辦教育健康發(fā)展的“三十條”以及《關于加強民辦學校黨的建設工作的意見》，如果匯總目前的政策，在實際運行時就會出現矛盾。即民辦高校黨組織負責人兼任政府派駐學校的督導專員，此其雙重身份任務。作為督導專員，黨組織負責人應該進入監(jiān)事會。作為黨組織負責人又必須進入董事會，而監(jiān)事會成員不得兼任董事。在兩者不可兼得的情況下，筆者認為還是應尊重國務院的“三十條”規(guī)定“監(jiān)事會中應當有黨組織領導班子成員”并擔任主席，這樣黨組織的負責人就能夠有效發(fā)揮參與決策與監(jiān)督的作用。

筆者認為監(jiān)事會中應當有督導專員是基于以下考慮：因為民辦學校分類管理后，政府要對非營利性民辦高校給予大力資助，政府提供的資助以及由此形成的民辦高校的資產有沒有得到合理使用，需要有力監(jiān)督。所以，民辦學校分類管理試運行階段，教育主管部門有必要向民辦高校委派1～2名監(jiān)事（其中之一是兼任黨委書記的督導專員）。

以上，就可以確定民辦高校監(jiān)事會成員不少于3人，應當由督導專員、教職員工代表等組成，也可以邀請相關人員和社會專業(yè)人士參加，其中教職工代表的比例不得低于三分之一，具體組成人員及其比例由學校章程規(guī)定。監(jiān)事會設主席1人，由督導專員擔任，且可以列席董事會會議。董事、校長或財務負責人不得兼任監(jiān)事。監(jiān)事會每屆任期為3～4年，最多連任兩屆。監(jiān)事會每年至少召開一次，決議需經三分之二以上監(jiān)事會成員同意方可通過。同時，要建立健全黨組織與學校監(jiān)事會日常溝通協商制度，強化黨組織對學校重要決策實施的監(jiān)督。定期組織黨員、教職工代表（也可以通過雙代會）等聽取校長工作報告以及學校事關教職工切身利益的重大事項情況通報，充分發(fā)揮廣大教職工依法參與學校管理和監(jiān)督的職能。

此外，根據利益相關者理論，民辦高校還要接受捐助者、受益人及社會公眾對學校的監(jiān)督。這就要求政府加強民辦教育管理機構建設，強化民辦教育督導，完善民辦高校年度報告和年度檢查制度，建立民辦高校信息強制公開制度。

至此，一個多元制衡的非營利性民辦高校監(jiān)督機制基本形成。

參考文獻：

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