張偉中 何紅生 朱永中

摘要：國家全面推行河長制，提出了“堅持黨政領(lǐng)導(dǎo)、部門聯(lián)動”的基本原則。為研究黃河河道管理工作中如何更好地貫徹落實該原則，地方政府及相關(guān)涉河部門如何依法履職、嚴(yán)格執(zhí)法、加強(qiáng)河道管理保護(hù)等問題，從建立相應(yīng)協(xié)作和約束機(jī)制出發(fā)，以制度構(gòu)建思路、必要性分析、制度設(shè)計為重點內(nèi)容，結(jié)合近年來河南黃河河道管理和水行政執(zhí)法工作實踐，系統(tǒng)性地提出了構(gòu)建河長制框架下黃河河道管理聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的設(shè)想，在國家深化機(jī)構(gòu)改革的形勢下，為進(jìn)一步推進(jìn)黃河河道管理體系建設(shè)、提升管理能力提供參考。

關(guān)鍵詞：河道管理;河長制;聯(lián)防聯(lián)控;模式;黃河

中圖分類號：TV212.5;TV882.1

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

doi：10. 3969/j .issn.1000- 1379.2019.05.004

1 前言

中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于全面推行河長制的意見》指出，河湖管理保護(hù)是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及上下游、左右岸、不同行政區(qū)域和行業(yè)。做好黃河河道管理與保護(hù)工作，需要統(tǒng)籌考慮沿黃地方政府、有關(guān)行業(yè)主管部門、人民群眾等各個方面的關(guān)系。中央在全國江河湖泊全面推行河長制（湖長制），建立省、市、縣、鄉(xiāng)四級河長體系，一個基本原則就是“堅持黨政領(lǐng)導(dǎo)、部門聯(lián)動。建立健全以黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制為核心的責(zé)任體系，明確各級河長職責(zé)，強(qiáng)化工作措施，協(xié)調(diào)各方力量，形成一級抓一級、層層抓落實的工作格局”[1]。這個原則可以理解為三個方面：一是建立河湖管理的責(zé)任體系，以黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制為核心;二是涉河湖職能部門要依法履職、加強(qiáng)監(jiān)管、嚴(yán)格執(zhí)法：三是建立涉河湖職能部門聯(lián)動機(jī)制，各負(fù)其責(zé)，齊抓共管，形成管理和執(zhí)法的合力。近期水利部提出要推動河長制從“有名”到“有實”轉(zhuǎn)變，聚焦管好“盆”和“水”，集中解決“四亂”突出問題，著力解決“水多”“水少”“水臟”“水渾”等新老水問題[2]，明確提出“水利工程補短板、水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”[3]。這些工作的布局、推進(jìn)、落實，都需要有一個切實有效的長效機(jī)制。因此，構(gòu)建河長制框架下黃河河道管理聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，正是落實中央、水利部的精神和意見的具體體現(xiàn)。

2 建立黃河河道管理聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制必要性分析

河南黃河河道長711 km，流經(jīng)8個省轄市28個縣（區(qū)），灘區(qū)總面積2 714 km²，灘區(qū)內(nèi)常住人口約128萬人，耕地20多萬hm²?，F(xiàn)有5處濕地保護(hù)區(qū)，約占河道面積的三分之二，14處地表水飲用水源保護(hù)區(qū)，年均引水量30多億m³。黃河防洪安全、水工程安全、水資源安全、水生態(tài)安全，對于保障經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)有著重要意義。

近年來，河南黃河河務(wù)部門以實施河長制為契機(jī)，通過強(qiáng)化水政監(jiān)察隊伍建設(shè)與管理，認(rèn)真開展河道巡查，及時發(fā)現(xiàn)、制止和查處各類水事違法行為，開展河道采砂、河道內(nèi)建設(shè)項目、黃河浮橋?qū)ｍ棃?zhí)法檢查活動，配合地方政府開展環(huán)保整治和清河行動等，執(zhí)法能力和成效不斷提升。但隨著沿黃地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，黃河水土資源供需矛盾日益突出，違法設(shè)置人河排污口、違法侵占河道、違法采砂、傾倒垃圾污染水體等行為屢禁不止，人河爭水、人河爭地的矛盾日趨尖銳，黃河河道管理面臨著前所未有的壓力和挑戰(zhàn)。這些突出問題若得不到及時有效解決，必將導(dǎo)致侵占水域、破壞濕地等問題逐漸加劇，黃河水環(huán)境水生態(tài)狀況將進(jìn)一步惡化，嚴(yán)重影響中央以及各級各部門涉及黃河戰(zhàn)略部署的落實。僅靠單一部門的管理和執(zhí)法難以達(dá)到維護(hù)生態(tài)安全、保護(hù)母親河的目標(biāo)，亟待構(gòu)建一個責(zé)任明確、協(xié)調(diào)有序、監(jiān)管嚴(yán)格、保護(hù)有力的黃河管理保護(hù)機(jī)制，為維護(hù)黃河健康生命、實現(xiàn)黃河功能永續(xù)利用提供制度保障。因此，在河長制框架下，建立各級政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、職能部門共同參與的黃河河道管理聯(lián)防聯(lián)控長效機(jī)制以及構(gòu)建落實該機(jī)制的工作體系是當(dāng)務(wù)之急。

3 河長制框架下黃河河道管理聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制建設(shè)模式

3.1 基本原則

（1）堅持黨政領(lǐng)導(dǎo)、部門聯(lián)動。建立健全以黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制為核心的責(zé)任體系，明確各級河長職責(zé)，強(qiáng)化工作措施，協(xié)調(diào)各方力量，構(gòu)建聯(lián)防聯(lián)控體系，形成一級抓一級、層層抓落實的工作格局。各部門之間、區(qū)域之間加強(qiáng)溝通與協(xié)商，保持信息共享和互通。各部門既要各司其職，又為其他部門的管理工作提供必要協(xié)助，履職盡責(zé)，注重協(xié)調(diào)聯(lián)動。

（2）堅持強(qiáng)化監(jiān)督、嚴(yán)格考核。依法治水管水，建立健全河湖管理保護(hù)監(jiān)督考核和責(zé)任追究制度、管理與執(zhí)法機(jī)制，拓展公眾參與渠道，營造全社會共同關(guān)心和保護(hù)河湖的良好氛圍。

（3）堅持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、防控結(jié)合。要把黃河河道管理看作一項系統(tǒng)性工程，統(tǒng)籌上下游、左右岸，統(tǒng)籌水資源管理、水域岸線管理、生態(tài)環(huán)境保護(hù)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、政治、文化、社會建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展，推進(jìn)河道綜合治理，最大限度發(fā)揮河道綜合效益。統(tǒng)籌各成員單位的職責(zé)，統(tǒng)一調(diào)配人員，形成工作合力。加強(qiáng)政策法規(guī)支持，強(qiáng)化規(guī)劃引導(dǎo)。推動涉河事項行政許可聯(lián)審聯(lián)批，加強(qiáng)行政審批與監(jiān)管工作的銜接。加強(qiáng)聯(lián)合巡查，共享管理信息，提高行政效率，實現(xiàn)涉河違法行為及時發(fā)現(xiàn)、及時管控。加快建立以政府為主導(dǎo)的聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，不斷完善各項制度規(guī)范，確保涉河事項管理取得實效。

3.2 工作目標(biāo)

在各級黨委、政府（河長）組織和協(xié)調(diào)下，促進(jìn)發(fā)展改革、公安、監(jiān)察、自然資源、生態(tài)環(huán)境、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運輸（海事）、水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)（濕地）、衛(wèi)生健康、黃河河務(wù)等部門形成聯(lián)合預(yù)防、聯(lián)合管控、聯(lián)合執(zhí)法、聯(lián)合治理工作體系，各職能部門各司其職、相互協(xié)調(diào)、相互配合、區(qū)域合作、統(tǒng)籌監(jiān)管，實現(xiàn)黃河河道綜合管理，推進(jìn)河道綜合治理。

3.3 主要任務(wù)

完成“加強(qiáng)水資源保護(hù)、加強(qiáng)河湖水域岸線管理保護(hù)、加強(qiáng)水污染防治、加強(qiáng)水環(huán)境治理、加強(qiáng)水生態(tài)修復(fù)、加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管”六大任務(wù)。

3.4 職責(zé)分工

各級黨委、政府要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)工作，建立組織機(jī)構(gòu)，明確責(zé)任分工，進(jìn)一步加強(qiáng)政策法規(guī)支持、規(guī)劃引導(dǎo)、項目審批、強(qiáng)化監(jiān)管、打擊違法行為等方面的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)，實現(xiàn)河道綜合防控，推動聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制落到實處。

各級涉河職能部門，特別是發(fā)展改革、自然資源、生態(tài)環(huán)境、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運輸（海事）、水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)（濕地）、衛(wèi)生健康、黃河河務(wù)等部門要切實履行法律賦予的行政管理職責(zé)，強(qiáng)化協(xié)調(diào)聯(lián)動意識，加大對涉河事項的許可管理、預(yù)防管控力度和對違法行為的查處力度。

各級公安部門要加強(qiáng)與相關(guān)部門的協(xié)作配合，開展聯(lián)合執(zhí)法。對暴力抗法和阻礙執(zhí)行公務(wù)的人員，依法嚴(yán)肅懲處。同時，各級監(jiān)察部門要加強(qiáng)對各部門管理工作開展情況進(jìn)行監(jiān)督監(jiān)察。

各級人民檢察院要加強(qiáng)司法執(zhí)法法律監(jiān)督，依法嚴(yán)厲打擊破壞黃河河道生態(tài)環(huán)境的刑事犯罪，對涉嫌犯罪的案件適時介入偵查、引導(dǎo)取證，依法從快批捕、起訴。強(qiáng)化刑事立案監(jiān)督，加大對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的監(jiān)督力度，推進(jìn)信息共享，防止“以罰代刑”“有案不立”等現(xiàn)象的發(fā)生。

各級人民法院要及時受理相關(guān)行政案件及非訟執(zhí)行案件，依法審判審查或予以強(qiáng)制執(zhí)行。

3.5 聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制建設(shè)主要內(nèi)容

3.5.1 行政許可聯(lián)審聯(lián)批制度

縣級以上人民政府要完善行政許可審批工作機(jī)制，將涉河事項行政許可納入當(dāng)?shù)匦姓S可聯(lián)審聯(lián)批體系，進(jìn)入行政服務(wù)大廳：或確定一個主辦部門牽頭組織成員單位，按照規(guī)定程序辦理涉河事項行政許可。

3.5.2 聯(lián)合巡查報告制度

各級河長制辦公室組織梳理成員單位的巡查職責(zé)、任務(wù)，合理調(diào)配各成員單位人員，根據(jù)聯(lián)合巡查報告實施方案，組織開展涉河管理事項協(xié)同巡查工作，從被動處置問題向主動發(fā)現(xiàn)問題、解決問題轉(zhuǎn)變，從事后執(zhí)法向源頭管理轉(zhuǎn)變，降低行政成本，提高行政效率。聯(lián)合巡查人員要做好聯(lián)合巡查記錄和報告工作，所有成員單位共享聯(lián)合巡查成果。河長制辦公室對聯(lián)合巡查發(fā)現(xiàn)的重大問題進(jìn)行督辦。

根據(jù)上級的相關(guān)工作部署或者發(fā)生重大、突發(fā)事件時，各成員單位可提請本級河長制辦公室組織開展專項聯(lián)合巡查，并制定實施方案，牽頭開展專項聯(lián)合巡查工作。

3.5.3 信息通報及反饋制度

各成員單位在管理和執(zhí)法工作中，發(fā)現(xiàn)涉及相關(guān)部門或者超出職權(quán)范圍的違法違規(guī)行為，應(yīng)及時向本級河長制辦公室報告，解決涉河管理和行政執(zhí)法領(lǐng)域“信息孤島”“數(shù)據(jù)煙囪”問題。各級河長制辦公室依據(jù)相關(guān)成員單位的職權(quán)向其通報涉河管理信息，責(zé)任成員單位要及時向河長制辦公室反饋通報事項的處理結(jié)果。

3.5.4 聯(lián)席會商制度

各級河長制辦公室要定期組織各成員單位召開聯(lián)席會議，通報聯(lián)防聯(lián)控情況，跟蹤落實聯(lián)席會議部署事項實施情況，協(xié)調(diào)解決河道管理中的重點難點問題，部署下一階段工作任務(wù)。

每次聯(lián)席會議應(yīng)明確議定事項，形成會議紀(jì)要。

各級河長制辦公室要確定召開本級聯(lián)席會議的具體時間和頻次。

如遇重大、突發(fā)、疑難問題，成員單位可提請本級河長制辦公室組織召開緊急聯(lián)席會議。

3.5.5 聯(lián)合執(zhí)法制度

縣級以上人民政府根據(jù)行政管理需要，適時組織相關(guān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)開展聯(lián)合執(zhí)法。通過多部門聯(lián)合執(zhí)法，采取強(qiáng)有力的手段，形成執(zhí)法合力，有效打擊河道內(nèi)各類違法行為。

根據(jù)執(zhí)法工作需要，成員單位可提請本級河長制辦公室報請縣級以上人民政府組織開展聯(lián)合執(zhí)法活動，并制定聯(lián)合執(zhí)法實施方案，牽頭組織開展專項聯(lián)合執(zhí)法活動。

3.5.6 重大突發(fā)事件協(xié)同處置制度

各級河長制辦公室組織成員單位共同制定重大突發(fā)事件協(xié)同處置工作預(yù)案.建立快速反應(yīng)和應(yīng)急處置機(jī)制，對突發(fā)事件的處置實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一組織、快速反應(yīng)、協(xié)同應(yīng)對，最大程度降低重大突發(fā)事件造成的影響和損失。

3.5.7 行政執(zhí)法和刑事司法銜接制度

成員單位要積極與本級人民檢察院、公安部門、政府法制部門建立“兩法銜接”信息共享平臺[4]，建立情況通報、個案溝通、備案審查、聯(lián)合行動等制度，充分發(fā)揮行政執(zhí)法與刑事司法的互補優(yōu)勢和資源共享，整合執(zhí)法資源，強(qiáng)化法律監(jiān)督，形成行政執(zhí)法與司法合力。

4 保障措施

各級黨委、政府要強(qiáng)化監(jiān)督檢查工作，抓緊出臺實施方案，督促指導(dǎo)各部門建立健全各項規(guī)章制度，確保各項措施到位，為聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制建設(shè)提供有力的保障。

要加強(qiáng)法治保障，不斷完善涉河相關(guān)法規(guī)體系建設(shè);要加強(qiáng)科技手段保障，充分利用信息化技術(shù)建立河道管理信息數(shù)據(jù)庫，建設(shè)多功能數(shù)字化管理平臺，構(gòu)建各類信息共享平臺，為聯(lián)防聯(lián)控工作提供基礎(chǔ)支撐;要加強(qiáng)社會監(jiān)督保障，暢通公眾訴求表達(dá)渠道，推動公眾參與，發(fā)揮社會公眾和新聞媒體的監(jiān)督作用;要加強(qiáng)考核激勵機(jī)制保障，強(qiáng)化聯(lián)防聯(lián)控工作考核，形成上級對下級、政府對部門的考核制度，考核結(jié)果納入各級政府績效評估指標(biāo)體系，對成績突出的予以表彰獎勵：要加強(qiáng)普法教育保障，開展多種形式的普法宣傳教育，提高沿黃人民群眾法治意識：要加強(qiáng)人力保障，組織開展有關(guān)人員業(yè)務(wù)知識的培訓(xùn)工作，提升聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制運行水平：要加強(qiáng)經(jīng)費保障，各級人民政府及成員單位應(yīng)將聯(lián)防聯(lián)控工作經(jīng)費納入年度預(yù)算。

5 結(jié)語

構(gòu)建河長制框架下黃河河道管理聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，既是對河長制平臺的具體運用，推動河長制從“有名”到“有實”的機(jī)制保障，也是貫徹落實中央、水利部強(qiáng)化河湖監(jiān)管工作要求的重要抓手。部分基層河務(wù)部門通過積極向?qū)俚卣疁贤▍R報，初步建立了聯(lián)合巡查和執(zhí)法機(jī)制，成立了河道綜合執(zhí)法隊伍，為破解黃河河道管理和行政執(zhí)法“單打獨斗”問題進(jìn)行了積極探索和有益實踐。在國家機(jī)構(gòu)改革的大背景下，全面建立黃河河道管理聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制尚需進(jìn)行多方協(xié)調(diào)，整合多部門力量，不斷推進(jìn)河流管理體系和管理能力現(xiàn)代化的深刻變革。

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