馬蔡琛 趙笛

摘 要：全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理是當(dāng)代中國(guó)現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)的重要命題。從20世紀(jì)七八十年代開(kāi)始，國(guó)際組織逐漸建立起一套追求“結(jié)果”、并逐漸向統(tǒng)一和聯(lián)合評(píng)價(jià)靠攏的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系。各類國(guó)際組織在預(yù)算績(jī)效管理改革進(jìn)程中，設(shè)計(jì)了項(xiàng)目評(píng)價(jià)、國(guó)家層面評(píng)價(jià)以及組織整體支出評(píng)價(jià)的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。在評(píng)價(jià)主體選擇、評(píng)價(jià)對(duì)象劃分以及評(píng)價(jià)指標(biāo)的建設(shè)上都呈現(xiàn)出不同的特色，這對(duì)中國(guó)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理改革方略的推進(jìn)，具有重要的啟示性價(jià)值。

關(guān)鍵詞：預(yù)算績(jī)效管理;績(jī)效預(yù)算;國(guó)際組織;獨(dú)立評(píng)價(jià)主體;評(píng)價(jià)指標(biāo)

中圖分類號(hào)：F812.3

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1005-6378（2019）04-0072-10

DOI： 10.39 69/j.issn. 1005-6378.2019.04.012

在現(xiàn)代財(cái)政制度的視野中，預(yù)算資金的使用效率和運(yùn)用結(jié)果的有效性構(gòu)成了財(cái)政管理的最終目標(biāo)。從黨的十六屆三中全會(huì)首次明確提出建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系的改革方向，到2018年9月《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》正式發(fā)布，提出力爭(zhēng)用3～5年的時(shí)間基本建成全方位、全過(guò)程和全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系，以頂層設(shè)計(jì)的形式，為中國(guó)新時(shí)代的財(cái)政改革明確了“績(jī)效”導(dǎo)向[1]。

國(guó)際組織的績(jī)效評(píng)價(jià)從20世紀(jì)七八十年代發(fā)展至今，積累了很多關(guān)于國(guó)際援助項(xiàng)目以及組織層面、國(guó)家層面績(jī)效評(píng)價(jià)的經(jīng)驗(yàn)，并不斷幫助發(fā)展中國(guó)家推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理改革，以提高政府工作效率、實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量的預(yù)算執(zhí)行結(jié)果、增加公共服務(wù)透明度和責(zé)任意識(shí)[2]。2015年6月，世界銀行支持中國(guó)財(cái)政部預(yù)算評(píng)審中心啟動(dòng)了財(cái)政支出政策績(jī)效評(píng)價(jià)框架體系的研究，并初步完成了《中國(guó)財(cái)政支出政策績(jī)效評(píng)價(jià)框架體系》和《財(cái)政支出政策績(jī)效評(píng)價(jià)操作指南》的構(gòu)建[3]。在中國(guó)對(duì)國(guó)際金融組織貸款項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的過(guò)程中，也引進(jìn)了國(guó)際組織的項(xiàng)目評(píng)價(jià)方法和指標(biāo)。從2003年起，財(cái)政部國(guó)際司（國(guó)際財(cái)金合作司的前身）積極借鑒世界銀行、亞洲開(kāi)發(fā)銀行等國(guó)際金融組織的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)世界銀行、國(guó)際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金等國(guó)際組織的貸款項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)作出規(guī)范，并于2014年修訂了《國(guó)際金融組織貸款項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)操作指南》。國(guó)際組織在長(zhǎng)期以來(lái)發(fā)展形成的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系，無(wú)論是從發(fā)展評(píng)價(jià)項(xiàng)目、援助國(guó)家還是國(guó)際組織本身的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)出發(fā)，無(wú)論是績(jī)效自評(píng)還是獨(dú)立評(píng)價(jià)，都形成了在各種評(píng)價(jià)領(lǐng)域和評(píng)價(jià)方法相協(xié)調(diào)的、原則和指標(biāo)明確合理并且不斷統(tǒng)一的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系，在評(píng)價(jià)主體選擇、評(píng)價(jià)領(lǐng)域范圍以及評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)立等方面，都具有一定的啟示價(jià)值和借鑒意義。

一、國(guó)際組織預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的演進(jìn)規(guī)律

廣義上的國(guó)際組織定義為具有國(guó)際成員或在國(guó)際上存在的組織。主要有兩種類型：國(guó)際非政府組織和政府間組織。國(guó)際非政府組織指在國(guó)際上開(kāi)展活動(dòng)的非政府組織，包括國(guó)際非營(yíng)利性組織和世界各地的公司，如紅十字國(guó)際委員會(huì)等。政府間組織，又稱國(guó)際政府組織，是與“國(guó)際組織”一詞聯(lián)系最密切的組織類型，這些組織主要由主權(quán)國(guó)家（稱為會(huì)員國(guó)）組成，例如聯(lián)合國(guó)（United Nation）、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）等。在本文的研究中所提及的“國(guó)際組織”主要是指后一種，即政府間國(guó)際組織，同時(shí)也包括世界銀行、亞洲發(fā)展銀行、國(guó)際貨幣基金組織等多邊發(fā)展機(jī)構(gòu)或多邊發(fā)展銀行。

（一）國(guó)際組織預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的起始

自國(guó)際組織成立以來(lái)，評(píng)價(jià)一直是其管理政策的重要組成部分。1954年，一個(gè)由30個(gè)具有教科文組織咨詢地位的非政府組織組成的小組，就非政府組織進(jìn)行項(xiàng)目支出評(píng)價(jià)所采用的技術(shù)進(jìn)行了調(diào)查。報(bào)告顯示，一些組織使用巡視員和統(tǒng)計(jì)報(bào)告的形式進(jìn)行評(píng)價(jià)，而且形成的報(bào)告可以在不同地區(qū)進(jìn)行比較。1956年，國(guó)際協(xié)會(huì)聯(lián)盟（Union of International Associations）召集專業(yè)人員制定了一項(xiàng)評(píng)價(jià)國(guó)際非政府組織的計(jì)劃，該計(jì)劃并沒(méi)有進(jìn)行數(shù)量評(píng)價(jià)，集中對(duì)一組非政府組織的目標(biāo)、方案以及組織的運(yùn)作進(jìn)行質(zhì)量評(píng)價(jià)[4]。隨著預(yù)算的不斷衰減和限制，國(guó)際組織需要?jiǎng)?chuàng)新的政策和計(jì)劃來(lái)降低成本，并且保持公務(wù)員組織及其工作人員的生產(chǎn)力。同時(shí)，為提高服務(wù)的質(zhì)量和效率，國(guó)際組織開(kāi)始以績(jī)效為導(dǎo)向的監(jiān)視和評(píng)價(jià)[5]。

在早期，國(guó)際組織的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)更多關(guān)注于審計(jì)方面，在大多數(shù)組織中，評(píng)價(jià)職能與內(nèi)部審計(jì)處于同一組織位置。1970年，世界銀行業(yè)務(wù)評(píng)價(jià)中心設(shè)立，成為首個(gè)獨(dú)立于組織內(nèi)部審計(jì)部門的績(jī)效評(píng)價(jià)部門，且評(píng)價(jià)報(bào)告也不向世界銀行行長(zhǎng)報(bào)告，而是為確保其獨(dú)立性，直接向理事會(huì)報(bào)告[6]。獨(dú)立評(píng)價(jià)部、獨(dú)立評(píng)價(jià)辦公室等部門，負(fù)責(zé)在績(jī)效自評(píng)的基礎(chǔ)上對(duì)國(guó)際組織資金支出使用進(jìn)行監(jiān)督。

（二）以“結(jié)果”為導(dǎo)向的績(jī)效評(píng)價(jià)發(fā)展

20世紀(jì)80年代新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起，引發(fā)了新一輪以“結(jié)果（outcome）”為導(dǎo)向的、被稱之為“新績(jī)效預(yù)算”的預(yù)算改革[7]，在這一背景下，國(guó)際組織績(jī)效評(píng)價(jià)也開(kāi)始向關(guān)注“績(jī)效結(jié)果”過(guò)渡。結(jié)果導(dǎo)向的評(píng)價(jià)是對(duì)尚處于計(jì)劃階段的、正在實(shí)施的或已經(jīng)完成的干預(yù)措施之相關(guān)性、效率、有效性、影響和可持續(xù)性進(jìn)行的評(píng)價(jià)。其目的是提供可信和有用的信息，以便經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)可以融人項(xiàng)目支出的決策過(guò)程。評(píng)價(jià)從較高的層面來(lái)看待發(fā)展干預(yù)活動(dòng)，以考察目標(biāo)和結(jié)果實(shí)現(xiàn)過(guò)程中所取得的進(jìn)展是來(lái)自某項(xiàng)干預(yù)措施，還是監(jiān)測(cè)體系中發(fā)現(xiàn)的其他因素[8]。

20世紀(jì)90年代中期，聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署（UNDP）開(kāi)始轉(zhuǎn)向以結(jié)果為基礎(chǔ)的管理（results-basedmanagement）.在1997年的年度報(bào)告中，要求在UNDP內(nèi)部建立一個(gè)“全面規(guī)劃和結(jié)果管理制度”。此外，世界銀行、美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署（USAID）、加拿大國(guó)際援助署（CIDA）等多邊和雙邊國(guó)際組織也開(kāi)展了以“結(jié)果”為導(dǎo)向的績(jī)效評(píng)價(jià)。在理論基礎(chǔ)方面，出現(xiàn)了結(jié)果框架（result framework）和結(jié)果鏈（resultchain）的概念，各國(guó)際組織在發(fā)展績(jī)效評(píng)價(jià)的過(guò)程中對(duì)結(jié)果鏈進(jìn)行了定義和規(guī)范（圖1），結(jié)果鏈的產(chǎn)生為后續(xù)確定評(píng)價(jià)內(nèi)容以及設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)起到了重要的指導(dǎo)作用。

（三）不同評(píng)價(jià)主體之間的協(xié)調(diào)與借鑒

績(jī)效自評(píng)與獨(dú)立評(píng)價(jià)并不是截然分開(kāi)的兩部分，而應(yīng)是相互協(xié)調(diào)互補(bǔ)的兩種評(píng)價(jià)類型。自我評(píng)價(jià)的價(jià)值在于評(píng)價(jià)與政策距離更近，其結(jié)果具有更好的激勵(lì)和學(xué)習(xí)作用。而獨(dú)立評(píng)價(jià)可以彌補(bǔ)自我評(píng)價(jià)系統(tǒng)的缺點(diǎn)，幫助解決系統(tǒng)性問(wèn)題，也可以從其他的角度評(píng)價(jià)一系列干預(yù)措施，進(jìn)而提高組織的評(píng)價(jià)效率，發(fā)現(xiàn)從日常業(yè)務(wù)角度看不到的問(wèn)題和發(fā)展點(diǎn)。將績(jī)效自評(píng)與獨(dú)立評(píng)價(jià)結(jié)合起來(lái)一直是各國(guó)際組織倡導(dǎo)的方法[17]。例如，在評(píng)價(jià)聯(lián)合小組（ECG）對(duì)國(guó)際組織自評(píng)的要求中，就明確提出國(guó)際組織的自我評(píng)價(jià)需要與獨(dú)立評(píng)價(jià)體系相協(xié)調(diào)，確保自我評(píng)價(jià)與獨(dú)立評(píng)價(jià)在評(píng)價(jià)范圍、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)量表等方面的一致性[18]。這種績(jī)效自評(píng)與獨(dú)立評(píng)價(jià)相結(jié)合的方式，一方面，績(jī)效自評(píng)可以通過(guò)對(duì)資金使用情況、項(xiàng)目進(jìn)展以及部門運(yùn)營(yíng)的反思和考察，更加合理地調(diào)整資金分配，以獲得更高水平的績(jī)效結(jié)果;另一方面，外部績(jī)效評(píng)價(jià)主體的主要作用是對(duì)公共部門的工作進(jìn)行監(jiān)督，其評(píng)價(jià)結(jié)果更加具有獨(dú)立性和公信力，便于社會(huì)和其他利益主體對(duì)公共部門績(jī)效結(jié)果的監(jiān)督和考察。

目前，中國(guó)在推進(jìn)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的過(guò)程中，主要采取的是各部門在財(cái)政資金或項(xiàng)目的完成階段進(jìn)行績(jī)效自評(píng)，通過(guò)對(duì)資金使用情況、項(xiàng)目進(jìn)展、預(yù)期結(jié)果和實(shí)際結(jié)果等內(nèi)容進(jìn)行評(píng)價(jià)打分，完成自評(píng)報(bào)告，并對(duì)于其中的重點(diǎn)項(xiàng)目通過(guò)外部評(píng)價(jià)的方式由專家組進(jìn)行再評(píng)價(jià)。總體上，目前的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)未能充分獨(dú)立于各支出部門，形成的評(píng)價(jià)報(bào)告不能跨越支出部門而直接上報(bào)專業(yè)性獨(dú)立評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)。第三方評(píng)價(jià)的內(nèi)容、指標(biāo)與方式，也常常受政府態(tài)度的影響，如果涉及對(duì)政府不利的評(píng)價(jià)，會(huì)被取消或受到阻止[19]，因此建立獨(dú)立于資金使用部門的獨(dú)立評(píng)價(jià)主體是非常重要的。完全專業(yè)的外部評(píng)價(jià)部門對(duì)于評(píng)價(jià)的流程以及評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)定更加規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)也具有一定的獨(dú)立性。在此基礎(chǔ)上，可以借鑒國(guó)際組織獨(dú)立評(píng)價(jià)部門的經(jīng)驗(yàn)，并對(duì)獨(dú)立評(píng)價(jià)部門的評(píng)價(jià)規(guī)程進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)范，將自評(píng)和獨(dú)立評(píng)價(jià)有效結(jié)合、統(tǒng)一量綱，從而得到更加合理且客觀的績(jī)效結(jié)果。

三、評(píng)價(jià)對(duì)象的劃分——項(xiàng)目、國(guó)家和機(jī)構(gòu)層面的績(jī)效評(píng)價(jià)

隨著各國(guó)際組織績(jī)效評(píng)價(jià)的不斷發(fā)展，評(píng)價(jià)對(duì)象的范圍也在不斷擴(kuò)大，從一開(kāi)始的發(fā)展援助項(xiàng)目評(píng)價(jià)，后來(lái)不斷發(fā)展和擴(kuò)大到項(xiàng)目、國(guó)別、國(guó)際組織層面的績(jī)效評(píng)價(jià)。

（一）項(xiàng)目層面的績(jī)效評(píng)價(jià)

項(xiàng)目層面的績(jī)效評(píng)價(jià)是指國(guó)際組織對(duì)其發(fā)展援助項(xiàng)目的資金使用、幫扶情況以及項(xiàng)目效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，是最基礎(chǔ)也是種類最豐富的評(píng)價(jià)領(lǐng)域。國(guó)際組織對(duì)各國(guó)援助項(xiàng)目（development assistance）、發(fā)展合作計(jì)劃（development co-operation）或者發(fā)展干預(yù)項(xiàng)目（development intervention）的績(jī)效評(píng)價(jià)，又稱為發(fā)展評(píng)價(jià)（de-velopment evaluation）.

目前，對(duì)于發(fā)展評(píng)價(jià)的研究和實(shí)踐已然比較成熟，主要的評(píng)價(jià)方向在項(xiàng)目的相關(guān)性、有效性，效率、影響和可持續(xù)性5個(gè)主要方面，旨在評(píng)價(jià)項(xiàng)目的實(shí)施對(duì)被援助國(guó)的過(guò)程性、結(jié)果性以及長(zhǎng)期性影響。具體來(lái)說(shuō)，發(fā)展評(píng)價(jià)對(duì)項(xiàng)目設(shè)定以及實(shí)施是否有效提供了回答，并確定結(jié)果與預(yù)期的相似程度，為未來(lái)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)提供了至關(guān)重要的信息。OECD發(fā)展援助委員會(huì)（DAC）自1961年建立以來(lái)，對(duì)發(fā)展援助項(xiàng)目進(jìn)行了系統(tǒng)性評(píng)估與報(bào)告，并建立了獨(dú)立于各成員國(guó)以及其他國(guó)際組織的發(fā)展評(píng)價(jià)網(wǎng)絡(luò)，用于協(xié)調(diào)和統(tǒng)一發(fā)展項(xiàng)目評(píng)價(jià)的原則、規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。在OECD/DAC的評(píng)價(jià)原則中，要求評(píng)價(jià)的結(jié)果具有可信性、實(shí)用性且透明度較高，同時(shí)要求援助方和受援方都參與評(píng)價(jià)過(guò)程。該評(píng)價(jià)原則在1991年設(shè)立，適用于多個(gè)雙邊及多邊國(guó)際組織，并于1998年進(jìn)行了系統(tǒng)而全面的審查修訂[9]。此外，各國(guó)際組織都將項(xiàng)目評(píng)價(jià)作為其主要的方向，中國(guó)財(cái)政部在《國(guó)際金融組織貸款項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)操作指南》中也要求各項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)中使用OECD/DAC規(guī)定的相關(guān)性、效率、有效性和可持續(xù)性指標(biāo)，作為指標(biāo)設(shè)置的準(zhǔn)則，并在4個(gè)準(zhǔn)則下設(shè)立關(guān)鍵評(píng)價(jià)問(wèn)題（一級(jí)指標(biāo)）以及具體的二三級(jí)指標(biāo)[20]。

項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)是國(guó)際組織績(jī)效評(píng)價(jià)的最基本層面，是對(duì)發(fā)展援助項(xiàng)目的資金使用情況、實(shí)施過(guò)程以及結(jié)果最直接、針對(duì)性最強(qiáng)的評(píng)價(jià)方式，可以直觀了解項(xiàng)目資金的使用結(jié)果與績(jī)效。但項(xiàng)目層面的評(píng)價(jià)由于只涉及單個(gè)項(xiàng)目的評(píng)價(jià)結(jié)果，不能很好地考察所有發(fā)展援助項(xiàng)目的整體影響，也難以考核該國(guó)際組織整體支出的績(jī)效水平，因此具有一定的局限性。各國(guó)際組織的評(píng)價(jià)部門已開(kāi)始從項(xiàng)目評(píng)價(jià)不斷擴(kuò)大到組織、國(guó)家層面的績(jī)效評(píng)價(jià)。

（二）國(guó)家層面的績(jī)效評(píng)價(jià)

許多國(guó)際組織針對(duì)更廣泛的國(guó)別評(píng)價(jià)制定了績(jī)效衡量系統(tǒng)，國(guó)家層面的績(jī)效評(píng)價(jià)通常定義為在伙伴國(guó)家內(nèi)共享同一發(fā)展目標(biāo)的一系列相關(guān)項(xiàng)目或政策的整體評(píng)價(jià)[21]。在國(guó)家層面的績(jī)效評(píng)價(jià)中，需要對(duì)國(guó)際組織在一個(gè)國(guó)家的所有類型業(yè)務(wù)進(jìn)行評(píng)價(jià)，并考核如何協(xié)調(diào)這些活動(dòng)以最大限度地促進(jìn)發(fā)展。對(duì)國(guó)家層面進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)是一種比項(xiàng)目評(píng)價(jià)更全面的績(jī)效管理和衡量方法。一方面可以將國(guó)際組織在該國(guó)內(nèi)的所有項(xiàng)目、政策及活動(dòng)整合在一起，有助于在宏觀上對(duì)援助項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)籌;另一方面可以將某些援助項(xiàng)目整合起來(lái)進(jìn)行聯(lián)合評(píng)價(jià)，以考核在某一特定方面的發(fā)展援助結(jié)果，并通過(guò)項(xiàng)目整合達(dá)成特定的發(fā)展需求。

美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署（USAID）在20世紀(jì)90年代中期率先放棄了以往側(cè)重于項(xiàng)目評(píng)價(jià)的做法，轉(zhuǎn)而采用更具戰(zhàn)略性和注重成果的國(guó)別績(jī)效評(píng)價(jià)，聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署（UNDP）的成果管理系統(tǒng)也采用了類似的國(guó)家方案模式22]。亞洲開(kāi)發(fā)銀行在計(jì)劃新的國(guó)家伙伴戰(zhàn)略（CPS）之前，會(huì)運(yùn)用結(jié)果框架（results framework）對(duì)國(guó)家援助計(jì)劃進(jìn)行國(guó)別層面的績(jī)效評(píng)價(jià)，注重對(duì)援助國(guó)整體援助情況的相關(guān)性、效率、有效性、可持續(xù)性和影響進(jìn)行評(píng)價(jià)[23]，并對(duì)5個(gè)類別的指標(biāo)分別定為20%的權(quán)重，評(píng)級(jí)結(jié)果包括非常滿意、滿意、不太滿意和不滿意等相應(yīng)等級(jí)[24]。

國(guó)家層面的績(jī)效評(píng)價(jià)是項(xiàng)目層面評(píng)價(jià)的升級(jí)，可以有效衡量國(guó)際組織在一個(gè)國(guó)家內(nèi)所有援助資金、資源以及政策、項(xiàng)目的整體作用效果，有助于通過(guò)評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)該國(guó)的整體評(píng)價(jià)計(jì)劃進(jìn)行調(diào)整和完善，但國(guó)家層面的績(jī)效評(píng)價(jià)仍然不能衡量國(guó)際組織整體支出的績(jī)效水平。

（三）國(guó)際組織層面的績(jī)效評(píng)價(jià)

受到公眾壓力和被援助國(guó)家政府對(duì)國(guó)際組織運(yùn)行能力的要求，各國(guó)際組織開(kāi)始了組織整體支出的績(jī)效評(píng)價(jià)，并報(bào)告每年的項(xiàng)目以及機(jī)構(gòu)運(yùn)行成果。對(duì)組織整體支出進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，主要側(cè)重于對(duì)組織的整體運(yùn)行、資金使用以及各種援助項(xiàng)目的宏觀系統(tǒng)性評(píng)價(jià)，而不只是關(guān)注于單一的項(xiàng)目或單一的援助國(guó)家。組織整體評(píng)價(jià)的范圍廣、評(píng)價(jià)更加系統(tǒng)，可以衡量組織整體支出的績(jī)效水平。

目前，各國(guó)際組織擬訂和印發(fā)了相應(yīng)政策文件或戰(zhàn)略計(jì)劃，明確闡明其總體任務(wù)以及重點(diǎn)關(guān)注的關(guān)鍵發(fā)展目標(biāo)或優(yōu)先領(lǐng)域，旨在闡明發(fā)展援助方案的總體目標(biāo)是什么，并為收集數(shù)據(jù)和報(bào)告組織總體績(jī)效或取得的成果提供一個(gè)分析框架。在援助預(yù)算下降、資金競(jìng)爭(zhēng)加劇以及公眾對(duì)發(fā)展援助有效性日益懷疑的時(shí)代，績(jī)效結(jié)果的對(duì)外公開(kāi)變得尤為重要[21]。同時(shí)，澄清國(guó)際組織的目標(biāo)，作為戰(zhàn)略規(guī)劃的一個(gè)內(nèi)部管理工具，也是非常必要的，這樣可以將組織的援助項(xiàng)目組合和資金等資源集中于那些優(yōu)先目標(biāo)領(lǐng)域。

然而，展開(kāi)組織整體支出的績(jī)效評(píng)價(jià)也面臨一定的困難和挑戰(zhàn)。國(guó)際組織通常在幾個(gè)國(guó)家開(kāi)展工作，不可能從單一的國(guó)家來(lái)源獲得全部績(jī)效資料。雖然國(guó)際統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)提供了一些國(guó)家的標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)數(shù)據(jù)，但通過(guò)不同口徑收集的數(shù)據(jù)可比性一般較弱[25]。這樣，既需要國(guó)際組織的評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)對(duì)組織各方面的支出均應(yīng)有深入了解，也需要評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)獲得各個(gè)國(guó)家的相應(yīng)數(shù)據(jù)，其工作難度與復(fù)雜性較大。

（四）中國(guó)全方位預(yù)算績(jī)效管理中的整合與協(xié)調(diào)

在中國(guó)預(yù)算績(jī)效管理不斷發(fā)展的過(guò)程中，各層級(jí)各領(lǐng)域的全方位預(yù)算績(jī)效管理體系已然輪廓初現(xiàn)。2011年，財(cái)政部出臺(tái)的《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》，將預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)分為基本支出績(jī)效評(píng)價(jià)、項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)和部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)3個(gè)類別[26]。2013年，財(cái)政部出臺(tái)的《預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》，包括了項(xiàng)目支出、部門整體支出和財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)3個(gè)層面的共性指標(biāo)設(shè)置。在公共支出政策績(jī)效評(píng)價(jià)方面，2016年公布的“十三五”規(guī)劃綱要中也明確指出，要完善政策制定和決策機(jī)制，完善政策分析評(píng)估及調(diào)整機(jī)制[27]。

從項(xiàng)目支出、公共政策支出，到部門整體支出，再到財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)，預(yù)算績(jī)效評(píng)的領(lǐng)域和范圍不斷擴(kuò)大。但從目前的發(fā)展來(lái)看，仍然缺乏項(xiàng)目政策、部門以及整體財(cái)政預(yù)算之間層層遞進(jìn)的推進(jìn)關(guān)系，缺乏預(yù)算績(jī)效管理整體上的協(xié)調(diào)性。項(xiàng)目評(píng)價(jià)為部門整體評(píng)價(jià)提供了基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和資料，而財(cái)政預(yù)算以及部門整體支出的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果也為之后項(xiàng)目和政策的發(fā)展方向提供了有力支撐。例如，河北省在進(jìn)行預(yù)算資金下?lián)軙r(shí)就打破了單一按照預(yù)算項(xiàng)目管理的模式，變?yōu)椤安块T職責(zé)工作活動(dòng)預(yù)算項(xiàng)目”3個(gè)層級(jí)，先說(shuō)部門有多少項(xiàng)政府賦予的職責(zé)，再說(shuō)每項(xiàng)職責(zé)下開(kāi)展什么重大活動(dòng)，最后說(shuō)需要安排什么項(xiàng)目、多少資金[28]。這種從項(xiàng)目支出、公共政策支出與部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)的有機(jī)整合，有利于對(duì)部門整體績(jī)效水平的全面考察。

四、評(píng)價(jià)指標(biāo)建設(shè)——結(jié)果鏈指標(biāo)與逐漸統(tǒng)一的指標(biāo)設(shè)置

指標(biāo)是定量或定性的因素或變量，用來(lái)測(cè)度活動(dòng)的成果，反映與活動(dòng)相關(guān)的變化，或用來(lái)評(píng)價(jià)活動(dòng)主體的績(jī)效?？?jī)效指標(biāo)則是可以檢驗(yàn)活動(dòng)中發(fā)生的變化，或顯示相對(duì)于原計(jì)劃內(nèi)容所獲得的結(jié)果的變量[29]。各國(guó)際組織在選擇預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)，根據(jù)結(jié)果鏈的結(jié)構(gòu)，主要有兩種設(shè)計(jì)指標(biāo)的方式：一種是按照結(jié)果鏈的架構(gòu)，設(shè)計(jì)投入指標(biāo)、活動(dòng)指標(biāo)、產(chǎn)出指標(biāo)、成果指標(biāo)和影響指標(biāo);而另一種方式是將結(jié)果鏈中的各環(huán)節(jié)相互結(jié)合，設(shè)計(jì)覆蓋結(jié)果鏈全過(guò)程的相關(guān)性、有效性、效率、影響和可持續(xù)性等指標(biāo)內(nèi)容。

（一）結(jié)果鏈指標(biāo)設(shè)計(jì)

國(guó)際組織績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)的一種形式是依照結(jié)果鏈的不同層級(jí)展開(kāi)，涉及從投入到活動(dòng)、產(chǎn)出、成果和影響的諸方面，進(jìn)而根據(jù)這5個(gè)方面設(shè)計(jì)對(duì)應(yīng)的指標(biāo)，這是依照結(jié)果鏈設(shè)置指標(biāo)的主要形式。投入指標(biāo)主要衡量項(xiàng)目資金以及人力和物力的資源投入，活動(dòng)指標(biāo)衡量為產(chǎn)生特定產(chǎn)出而調(diào)動(dòng)資金、技術(shù)援助和其他資源等投入所采取的行動(dòng)或開(kāi)展的工作，產(chǎn)出指標(biāo)衡量由干預(yù)產(chǎn)生的產(chǎn)品、資本品和服務(wù)[30]，結(jié)果指標(biāo)衡量干預(yù)產(chǎn)出可能或已實(shí)現(xiàn)的短期和中期效果，而影響指標(biāo)則衡量發(fā)展干預(yù)產(chǎn)生的直接或間接、有意或無(wú)意、積極或消極、主要或次要的長(zhǎng)期影響[31]。這些指標(biāo)的設(shè)計(jì)從前期的資金和資源投入，到工作展開(kāi)的情況以及最后的物質(zhì)上產(chǎn)出和中長(zhǎng)期影響，衡量每個(gè)階段的完成情況以及實(shí)際結(jié)果（圖3）。

在依照結(jié)果鏈設(shè)計(jì)的績(jī)效指標(biāo)中，也體現(xiàn)了基于結(jié)果管理的思想，其中主要包括衡量資金績(jī)效最終效果的指標(biāo)——成果指標(biāo)和影響指標(biāo)。在UNDP面向結(jié)果的管理框架中，成果指標(biāo)的設(shè)計(jì)需要納入全球、區(qū)域和國(guó)家計(jì)劃的結(jié)果框架內(nèi)，通常是聯(lián)合國(guó)組織及其伙伴最有用的指標(biāo)，而影響指標(biāo)描述的是全球、區(qū)域或國(guó)家層面公眾生活與發(fā)展條件的變化[32]。表1提供了一些成果指標(biāo)的示例。

（二）逐漸統(tǒng)一規(guī)范的指標(biāo)體系

1991年，OECD/DAC發(fā)展評(píng)價(jià)網(wǎng)絡(luò)設(shè)置了適用于37個(gè)雙邊和多邊國(guó)際組織的統(tǒng)一指標(biāo)，包括相關(guān)性、有效性、效率、影響和可持續(xù)性5個(gè)準(zhǔn)則指標(biāo)，具有很強(qiáng)的適用性。這種指標(biāo)的設(shè)置不僅體現(xiàn)了結(jié)果鏈從投入到影響的各個(gè)方面，而且在指標(biāo)設(shè)計(jì)上體現(xiàn)了結(jié)果鏈各層級(jí)融合與聯(lián)系的過(guò)程。

發(fā)展評(píng)價(jià)網(wǎng)絡(luò)制定的績(jī)效指標(biāo)體系包括5個(gè)評(píng)價(jià)準(zhǔn)則，各指標(biāo)以評(píng)價(jià)準(zhǔn)則為主要框架來(lái)加以設(shè)立，包括相關(guān)性（ relevance）、有效性（effectiveness）、效率（efficiency）、影響（impact）和可持續(xù)性（sustainability）5個(gè)方面，主要評(píng)價(jià)發(fā)展援助活動(dòng)是否與總體發(fā)展目標(biāo)相一致，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的程度;是否使用最少的資源達(dá)到最高的預(yù)期結(jié)果，以及干預(yù)活動(dòng)的直接間接和中長(zhǎng)期影響結(jié)果33]。對(duì)五大評(píng)價(jià)準(zhǔn)則的考察，涉及從總體目標(biāo)到總體影響在內(nèi)的結(jié)果鏈各個(gè)環(huán)節(jié)（圖4）。相關(guān)性指標(biāo)衡量總體目標(biāo)和具體目標(biāo)之間的聯(lián)系，具體目標(biāo)在多大程度上符合總體目標(biāo)的發(fā)展趨勢(shì)。而效率指標(biāo)則涵蓋了從投入到產(chǎn)出的過(guò)程，通過(guò)定性和定量指標(biāo)來(lái)衡量與投入相關(guān)的各類產(chǎn)出，用于評(píng)價(jià)發(fā)展援助計(jì)劃能否盡可能地使用最少的資源以達(dá)到最佳的預(yù)期結(jié)果33]。從圖4中可以看出，效果指標(biāo)設(shè)計(jì)的是由具體目標(biāo)到產(chǎn)出、成效、影響等結(jié)果的過(guò)程，考慮目標(biāo)在多大程度上實(shí)現(xiàn)或者可能實(shí)現(xiàn)，以及影響目標(biāo)實(shí)現(xiàn)（或沒(méi)有實(shí)現(xiàn)）的主要因素，而影響指標(biāo)和可持續(xù)性指標(biāo)則涉及了從總體目標(biāo)到中長(zhǎng)期影響的全過(guò)程，分別衡量了對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和其他發(fā)展指標(biāo)產(chǎn)生的主要影響和效果，以及資金投入結(jié)束之后的可持續(xù)性。

OECD/DAC的指標(biāo)設(shè)計(jì)在各國(guó)際組織中得到了廣泛的認(rèn)可和應(yīng)用，包括世界銀行獨(dú)立評(píng)價(jià)局、國(guó)際貨幣基金組織、聯(lián)合國(guó)評(píng)價(jià)小組在內(nèi)的國(guó)際組織評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，都開(kāi)始使用OECD/DAC發(fā)展評(píng)價(jià)網(wǎng)絡(luò)的評(píng)價(jià)指標(biāo)架構(gòu)。在對(duì)指標(biāo)的具體使用上，部分國(guó)際組織直接使用上述五大準(zhǔn)則作為一級(jí)指標(biāo)，并細(xì)化指標(biāo)內(nèi)容（包括歐洲復(fù)興與發(fā)展銀行、國(guó)際貨幣基金組織等）;也有部分組織在五大準(zhǔn)則基礎(chǔ)上進(jìn)行了擴(kuò)充，分別表現(xiàn)在增加了新的準(zhǔn)則條款或者直接擴(kuò)充準(zhǔn)則內(nèi)容。除了發(fā)展評(píng)價(jià)網(wǎng)絡(luò)范圍內(nèi)的國(guó)際組織之外，包括國(guó)際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金會(huì)在內(nèi)的其他組織，也在五大準(zhǔn)則指標(biāo)的基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)了更具組織特色的具體指標(biāo)。

（三）中國(guó)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)計(jì)思路

OECD/DAC的發(fā)展評(píng)價(jià)網(wǎng)絡(luò)為聯(lián)合國(guó)、亞洲開(kāi)發(fā)銀行、美洲開(kāi)發(fā)銀行、世界銀行等多邊國(guó)際組織的發(fā)展評(píng)價(jià)作了指標(biāo)上的統(tǒng)一規(guī)范，即相關(guān)性、有效性、效率、影響和可持續(xù)性的衡量。但在實(shí)際應(yīng)用上，各國(guó)際組織也依照評(píng)價(jià)的時(shí)間段以及組織的特點(diǎn)對(duì)指標(biāo)進(jìn)行了修改。

在對(duì)于不同行業(yè)的項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)，綜合類機(jī)構(gòu)的具體部門選擇在統(tǒng)一的一級(jí)指標(biāo)下，為不同項(xiàng)目設(shè)置各自的關(guān)鍵評(píng)價(jià)問(wèn)題以及二三級(jí)指標(biāo)，從而更加系統(tǒng)的評(píng)價(jià)個(gè)別項(xiàng)目績(jī)效。例如，聯(lián)合國(guó)對(duì)技術(shù)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目設(shè)立的關(guān)于技術(shù)信息使用、資本構(gòu)成以及技術(shù)轉(zhuǎn)移等方面的具體評(píng)價(jià)指標(biāo)[34]。此外，對(duì)于具有行業(yè)特殊性質(zhì)的國(guó)際組織來(lái)說(shuō)，更多選擇在五大準(zhǔn)則的基礎(chǔ)上進(jìn)行修改。例如，國(guó)際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金會(huì)根據(jù)組織項(xiàng)目的特點(diǎn)設(shè)立了農(nóng)村貧困影響和性別平等方面的相關(guān)指標(biāo)[35]，這種針對(duì)特殊行業(yè)特點(diǎn)的調(diào)整，可以更加方便的設(shè)置細(xì)化指標(biāo)內(nèi)容。

目前，在中國(guó)預(yù)算績(jī)效管理不斷發(fā)展的過(guò)程中，也出臺(tái)了相應(yīng)的指標(biāo)體系來(lái)規(guī)范評(píng)價(jià)的實(shí)施。在2013年出臺(tái)的《預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》的基礎(chǔ)上，廣東、廣西、浙江等地在預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系建設(shè)中針對(duì)共性指標(biāo)和個(gè)性指標(biāo)不斷加以完善。但總體上目前仍然沒(méi)有完整的、全國(guó)性質(zhì)的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，各省市部門在進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中，選擇績(jī)效指標(biāo)時(shí)缺乏統(tǒng)一的指標(biāo)庫(kù)，影響了評(píng)價(jià)結(jié)果的統(tǒng)一性和可比性。在預(yù)算績(jī)效指標(biāo)設(shè)置上，仍然缺乏統(tǒng)一的指標(biāo)體系供各部門進(jìn)行選擇，更缺乏指標(biāo)的針對(duì)性和特殊性。在今后全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的改革進(jìn)程中，可以首先依托現(xiàn)有指標(biāo)構(gòu)建一套系統(tǒng)的覆蓋各部門各領(lǐng)域的預(yù)算績(jī)效指標(biāo)框架，各部門在績(jī)效評(píng)價(jià)中可以在指標(biāo)體系內(nèi)選擇需要的共性指標(biāo)和個(gè)性指標(biāo)。這樣在保證了指標(biāo)統(tǒng)一與可比性的基礎(chǔ)上，也為各部門依據(jù)自身特點(diǎn)選擇個(gè)性指標(biāo)提供了拓展空間。

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①2005年提出的“援助成效問(wèn)題巴黎宣言”旨在提高援助質(zhì)量及其對(duì)發(fā)展的影響，是一個(gè)切實(shí)可行的、以行動(dòng)為導(dǎo)向的路線圖。它提供了一系列具體的實(shí)施措施，并建立了一個(gè)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，以評(píng)估進(jìn)展情況，并確保捐助方和受援方相互承擔(dān)其承諾責(zé)任?！鞍屠栊浴备攀隽丝梢蕴岣咴实?個(gè)原則：（l）所有權(quán)：發(fā)展中國(guó)家制定自己的減貧戰(zhàn)略，改善其制度并解決腐敗問(wèn)題;（2）協(xié)調(diào)一致：捐助方與這些目標(biāo)保持一致并使用當(dāng)?shù)叵到y(tǒng);（3）協(xié)調(diào)：由捐助方協(xié)調(diào)，簡(jiǎn)化程序和共享信息，以避免重復(fù);（4）結(jié)果：發(fā)展中國(guó)家和捐助方將重點(diǎn)轉(zhuǎn)向發(fā)展成果，并對(duì)結(jié)果進(jìn)行衡量;（5）相互問(wèn)責(zé)：捐助方和合作伙伴對(duì)發(fā)展成果負(fù)責(zé)。