李祎恒 陶明鳳

摘要：宅基地退出是緩解城市建設(shè)用地緊張而農(nóng)村土地大量閑置供需矛盾問題的有效途徑。在當(dāng)前宅基地“三權(quán)分置”的改革背景下，全國各地探索出了多樣化的宅基地退出方式，主要包括安置型、留權(quán)型、經(jīng)營型3種不同的模式。不同模式的退出雖然可以將農(nóng)村的閑置土地變廢為寶，但在退出過程中農(nóng)民在宅基地上的權(quán)利變動給農(nóng)民住宅權(quán)帶來巨大沖擊，而“三權(quán)”的模糊定位尚不能全方位保障農(nóng)民住宅權(quán)。將農(nóng)民住宅權(quán)和“三權(quán)”進行權(quán)能對接，將住宅權(quán)融入“三權(quán)”的權(quán)利架構(gòu)中，明確產(chǎn)權(quán)主體地位，豐富資格權(quán)和使用權(quán)的權(quán)利內(nèi)涵，以期在豐富權(quán)能架構(gòu)的基礎(chǔ)上對保障農(nóng)民住宅權(quán)提出可行法律制度的建設(shè)意見。

關(guān)鍵詞：三權(quán)分置;宅基地退出;住宅權(quán);法學(xué)分析;安置型;留權(quán)型;經(jīng)營型

中圖分類號： D912.3

文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A

文章編號：1002-1302（2019）15-0044-04

宅基地是農(nóng)民安身立命的場所，但農(nóng)村青壯年人口流動帶來的城鎮(zhèn)化率的逐年攀升以及城鄉(xiāng)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的演變，逐漸凸顯了宅基地產(chǎn)權(quán)管理制度的短板，宅基地閑置低效利用問題日益嚴(yán)重，體現(xiàn)為農(nóng)村人口逐步減少而建設(shè)用地面積不減反增的異?，F(xiàn)象[1]。大力推進宅基地制度改革，使農(nóng)村土地增權(quán)賦能，提高農(nóng)民財產(chǎn)性收益，既符合鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略要求，也順應(yīng)了新時代“三農(nóng)”工作的核心思路。

1 研究背景和問題提出

宅基地制度改革是實現(xiàn)“城市建設(shè)用地統(tǒng)一市場”的關(guān)鍵，賦予了宅基地更加完整的權(quán)能，推進了宅基地流轉(zhuǎn)、有償有期限使用與自愿有償退出[2]。2018年中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出：完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)[3]。由此，“三權(quán)分置”作為改革方向被正式提出。

目前，我國農(nóng)村宅基地仍然發(fā)揮著居住保障的功能，雖然城鎮(zhèn)化率逐年提高，但宅基地所承擔(dān)的作為大多數(shù)農(nóng)民居住需求的基礎(chǔ)性地位未發(fā)生改變。宅基地“三權(quán)分置”政策推出的前提是在穩(wěn)固集體所有權(quán)，保障農(nóng)民居住權(quán)和守住耕地紅線的基礎(chǔ)上激發(fā)宅基地的財產(chǎn)性功能[4]，保障農(nóng)民居住需求也是改革的底線。然而在各地宅基地退出改革試點中，由于退出過程中農(nóng)民在宅基地上的權(quán)利發(fā)生巨大變動，農(nóng)民住宅權(quán)容易受到侵犯，很難得到全面的保護，總體而言歸于以下原因：“三權(quán)”的權(quán)能配置尚處于政策推廣階段，未實際落實于法律規(guī)范之中，特別是關(guān)于資格權(quán)和使用權(quán)內(nèi)容爭議頗多，缺乏統(tǒng)一定論;各地試點實踐的做法參差不齊，大多是基于自身對“三權(quán)”的理解以及結(jié)合當(dāng)?shù)氐默F(xiàn)狀制定出來的做法，雖各具特色，但對于全國而言，缺乏有效的參照性。因此，本文以宅基地“三權(quán)分置”為背景，歸納改革試點地區(qū)宅基地退出做法，闡述農(nóng)民住宅權(quán)在宅基地退出中易出現(xiàn)的問題，探討住宅權(quán)和“三權(quán)”的權(quán)能架構(gòu)和二者之間的聯(lián)系，提出在宅基地退出中保障農(nóng)民住宅權(quán)的制度建議。

2 宅基地退出中保障農(nóng)民住宅權(quán)的現(xiàn)狀分析

2.1 試點實踐中宅基地退出模式

在十九屆中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會議上，習(xí)近平總書記強調(diào)，宅基地制度改革不得以買賣宅基地為出發(fā)點，不得將退出宅基地使用權(quán)變成農(nóng)民能夠進城落戶的籌碼。國家鼓勵引導(dǎo)農(nóng)民自愿有償退出宅基地，自2015年浙江省義烏市率先開展宅基地“三權(quán)分置”工作以來，全國陸續(xù)展開試點工作，多渠道探索宅基地退出方式，主要可歸納為以下幾類模式：

2.1.1 安置型 安置型退出模式是為多數(shù)宅基地改革試點地區(qū)普遍采用的，主要針對依靠宅基地提供住房需求且在城鎮(zhèn)無穩(wěn)定居所的農(nóng)民，分為房屋安置和貨幣安置。房屋安置就是由村委會對原有房屋進行補償，并引導(dǎo)農(nóng)民去統(tǒng)規(guī)自建、統(tǒng)規(guī)聯(lián)建的聚居點集中安置或者建議他們以成本價購買農(nóng)民公寓;這種模式實際上是從房屋所有權(quán)、土地使用權(quán)以及房屋使用權(quán)方面對農(nóng)民住宅權(quán)進行保障，農(nóng)民退出之后再無申請宅基地的資格，身份性要件喪失，農(nóng)民徹底失去宅基地對農(nóng)民居住的保障。貨幣安置就是給予完全退出的農(nóng)民一次性貨幣補償，包括山東省德州市武城縣推出的“房票”制度[5]，實際上是一種等值交換，只發(fā)揮了住房的財產(chǎn)性價值，而人身性的價值未體現(xiàn)出來。

2.1.2 留權(quán)型 留權(quán)型退出模式也可稱為不完全退出，給退出農(nóng)戶保留資格權(quán)的權(quán)利。山東省政府探索出了“留權(quán)不留地”、頒發(fā)地票期權(quán)等方式來保留資格權(quán)[6]。四川省瀘州市瀘縣對非永久性離開和進城安居但戶籍未遷出的群體，可申請保留宅基地資格權(quán);因嫁娶或婚姻變化未遷出戶口、自愿騰退宅基地且未獲補償和就地農(nóng)轉(zhuǎn)非的群體，可申請保留有限權(quán)利的宅基地資格權(quán)[7]。此種退出模式雖給退出農(nóng)民留了“后路”，給予農(nóng)民身份性權(quán)利，但倘若此種保留的范圍擴大，那資格權(quán)能否全部實現(xiàn)就成了問題。

2.1.3 經(jīng)營型 經(jīng)營型退出模式是將閑置宅基地盤活起來增加財產(chǎn)性收益的模式，如杭州天目山鎮(zhèn)在宅基地使用權(quán)上派生出租賃權(quán)，允許農(nóng)戶將自身合法空閑的房屋用作經(jīng)營、出租或者合作經(jīng)營[8]。溫州瑞安市將退出的宅基地折算成“地票憑證”實現(xiàn)有償退出，“地票憑證”可申請抵押融資貸款或進行公開交易[9]。這類退出模式實際上是在使用權(quán)基礎(chǔ)上凸顯了土地的經(jīng)營用途，類似于經(jīng)營權(quán)，著重通過使用權(quán)保障農(nóng)民的住宅權(quán)，而基于原權(quán)利人之上設(shè)置的使用權(quán)，如果不加限制，利益的驅(qū)使易侵害原權(quán)利人的住宅權(quán)利。經(jīng)營型退出著重從財產(chǎn)利益方面保護農(nóng)民住宅權(quán)，而缺乏人身性的保障，較為片面。

2.2 退出模式下保障農(nóng)民住宅權(quán)的潛在危機

2.2.1 對資格權(quán)的期待利益難以實現(xiàn) 宅基地“三權(quán)分置”提出的資格權(quán)是為了化解農(nóng)民“失宅”的風(fēng)險，成為對農(nóng)民固化保障的權(quán)利。如江西省鷹潭市余江縣探索以“空間換時間”的土地配置模式，也就是退出全部宅基地的農(nóng)戶，15年后仍可重新獲得村莊宅基地權(quán)利[10]。然而，資格權(quán)是集體經(jīng)濟組織成員請求分配集體土地的權(quán)利，是一種期待權(quán)，有獲得宅基地使用權(quán)的可能性[4]。由于宅基地數(shù)量有限，如果大多數(shù)人為了守住自己的退路而選擇保留資格權(quán)，并非人人都能取得宅基地，存在宅基地取得的福利和機會風(fēng)險[10-11]。即使能夠?qū)嶋H獲得宅基地，宅基地區(qū)位的不同也會有不同的價值差異[12]。如此，資格權(quán)的保留只會變成虛化的利益期待，留權(quán)性的退出模式儼然變成了完全退出，農(nóng)民住宅權(quán)失去最后一道屏障。

2.2.2 集中居住剝奪農(nóng)民選擇資格權(quán) 如果農(nóng)民在宅基地上自建房屋，可以設(shè)計自己喜歡的戶型，而無論是“統(tǒng)規(guī)聯(lián)建”還是“統(tǒng)規(guī)自建”都是建立在農(nóng)村統(tǒng)一規(guī)劃基礎(chǔ)之上的，包括戶型、外觀、層高、色調(diào)以及地理位置都是一致的，這樣就剝奪了農(nóng)民對住宅的自由選擇權(quán)。通過集中居住安置實際上是保障了農(nóng)民對房屋的所有權(quán)和使用權(quán)，而對于資格權(quán)方面卻未提及。筆者所在課題組認(rèn)為，資格權(quán)應(yīng)當(dāng)包括人身和財產(chǎn)雙重性質(zhì)的內(nèi)容，對于宅基地有申請取得的權(quán)利，同樣，對于宅基地的區(qū)位也應(yīng)當(dāng)有自由選擇的資格。

2.2.3 使用權(quán)之上易產(chǎn)生商業(yè)經(jīng)營隱患 宅基地使用權(quán)之上派生出租賃權(quán)，外來社會主體租用宅基地進行經(jīng)營性用途，增加了財產(chǎn)收益，也提高了當(dāng)?shù)厝嗣裆钕M水平。但經(jīng)營性的土地利用如果不進行適當(dāng)?shù)挠猛竟苤?，不符合農(nóng)村規(guī)劃，不合理的使用類型很可能影響周邊農(nóng)民的正常居住生活?！白≌車h(huán)境往往也是住宅權(quán)的重要組成部分，如果對農(nóng)村地區(qū)的的綠化、空氣和水源造成了破壞和污染，實際上就是對農(nóng)民住宅權(quán)的侵犯”[13]，這是對農(nóng)民住宅權(quán)中的健康權(quán)的侵犯。另外，在安全生產(chǎn)經(jīng)營方面也應(yīng)對承租人對房屋的使用權(quán)進行規(guī)制，否則會侵害農(nóng)民的住宅安全權(quán)以及財產(chǎn)權(quán)。

2.2.4 “地票憑證”交易中利益追求方向的分化 將“地票憑證”拿到市場上進行公開交易，是政府將宅基地轉(zhuǎn)換成一種市場交易對象，賦予農(nóng)民一種市場經(jīng)營權(quán)，以此獲得收益。然而，當(dāng)“地票憑證”進入到公開交易的市場，作為地票所有人的農(nóng)民勢必要委托政府進行交易，他們之間存在一種實質(zhì)上的委托代理關(guān)系，農(nóng)民并未真正參與到交易的整體流程中。農(nóng)民以自身利益為中心，追求地票增值收益的最大化，但農(nóng)民群體數(shù)量龐大但沒有統(tǒng)一的訴求，難以形成凝聚力，未有力影響到核心問題，所以勢必屬于交易中的弱勢群體[14]。而政府只會追求土地出讓金的最大化，他們在乎的是地票所含的指標(biāo)總量，無暇顧及地票增值收益。因此，雙方在交易中的利益追求方向會出現(xiàn)分化。分析可知，政府著重從土地使用權(quán)中對土地的經(jīng)營權(quán)方面對農(nóng)民住宅權(quán)予以保護，但經(jīng)營所得收益卻無法順應(yīng)民意，農(nóng)民收益權(quán)得不到保障。宅基地的經(jīng)營性退出是為了將閑置資源變現(xiàn)獲得資金以提高在其他地方的生活水準(zhǔn)，“適足的住房之人權(quán)由來于相當(dāng)?shù)纳钏疁?zhǔn)之權(quán)利，對享有所有經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利是至關(guān)重要的”[15]，農(nóng)民住宅權(quán)不應(yīng)僅停留在居住層面，還應(yīng)有提高生活水準(zhǔn)之權(quán)利。

2.2.5 法律制度缺陷導(dǎo)致法權(quán)關(guān)系不明確 宅基地制度雖相對穩(wěn)定，但與之密切相關(guān)的農(nóng)民住宅權(quán)在法律上的權(quán)利創(chuàng)制卻散見于《物權(quán)法》《土地管理法》《土地管理法實施條例》之中，并沒有專門的法律法規(guī)進行調(diào)整。近年來頒布的諸如《國土資源部關(guān)于進一步完善農(nóng)村宅基地管理制度切實維護農(nóng)民權(quán)益的通知》、國土資源部印發(fā)的《關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》的通知等意見和通知，效力低，約束性不強;各地方頒布的《宅基地管理辦法》等獨具地方特色，就全國而言，參考性不強。宅基地“三權(quán)分置”處于探索階段，權(quán)利架構(gòu)雖有眾多學(xué)者剖析研討，終究未形成權(quán)利規(guī)范?！坝捎诜晌淳唧w規(guī)定集體土地所有權(quán)主體行使土地所有權(quán)的組織形式和程序，從而造成了實踐中集體土地所有權(quán)主體的缺位和集體土地所有權(quán)行使主體的錯位，集體所有權(quán)中產(chǎn)權(quán)主體虛置”[16]，而使用權(quán)和資格權(quán)的權(quán)利界限在學(xué)術(shù)界也眾說紛紜，住宅權(quán)能否得到保障取決于其在“三權(quán)”中如何得到配置。

3 “三權(quán)”與農(nóng)民住宅權(quán)的權(quán)能對接

落實好宅基地“三權(quán)分置”，必須守住改革的底線，即農(nóng)民的住宅保障。農(nóng)民住宅權(quán)的保障不能僅憑某個單項的權(quán)利，“三權(quán)分置”中的所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)只是政策文本中的通俗說法，并沒有落實到具體的法律文件中，這些權(quán)利的內(nèi)涵如何？應(yīng)怎樣與住宅權(quán)進行權(quán)利對接？這些必須建立在分析住宅權(quán)的權(quán)能以及“三權(quán)”特別是具有通俗說法的“資格權(quán)”的權(quán)利屬性基礎(chǔ)上，并依此構(gòu)建法律體系。

3.1 住宅權(quán)的權(quán)屬形態(tài)

首先，住宅權(quán)是一項基本人權(quán)，這一點在國際社會已達(dá)成共識，也受我國憲法的保護。其次，對住宅權(quán)應(yīng)從宏觀和微觀上理解，宏觀上住宅權(quán)既是一項財產(chǎn)權(quán)，包括對住房的占有、使用、收益等權(quán)利，也具有人身性質(zhì)，有諺語說到，“每個人的家，就是他自己的一個城堡”，個人的生活和隱私全部集中于住宅之中，侵犯住宅就相當(dāng)于侵犯了人身權(quán)。微觀上“對住宅權(quán)的理解不應(yīng)作狹義或限制性解釋，不應(yīng)將住宅等同于僅僅是人們頭頂上蓋有屋頂?shù)姆课?，或者僅僅將住宅看作是一件日常生活用品，它應(yīng)被看作是人們一種安全、平靜、有尊嚴(yán)地生活在某處的權(quán)利”[17]。參照金儉提出的公民適宜的住宅的定義標(biāo)準(zhǔn)，適宜的住宅的定義應(yīng)當(dāng)滿足如下10個標(biāo)準(zhǔn)：（1）可居住性——居住權(quán);（2）安全健康的住宅與適宜的地點——安全與健康權(quán)（或稱舒適權(quán)）;（3）獲得物質(zhì)設(shè)備和基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施的權(quán)利——公共基礎(chǔ)設(shè)施享有權(quán);（4）在費用上可負(fù)擔(dān)得起并可獲得與實現(xiàn)的權(quán)利;（5）不受歧視的公平住宅權(quán)——公平權(quán);（6）住宅選擇的偏好——自由選擇權(quán);（7）住宅的私密——隱私權(quán);（8）住宅不受任何組織與個人非法侵犯的權(quán)利;（9）住宅所有權(quán)的自由處置權(quán);（10）住宅司法救濟權(quán)。農(nóng)民的住宅權(quán)也應(yīng)當(dāng)不止局限于“居者有其屋”，應(yīng)當(dāng)是一種適宜的居住權(quán)。

3.2 “三權(quán)”的權(quán)利內(nèi)涵

宅基地不只是一塊土地，實際上是包括農(nóng)民住的房屋、周邊的庭院及附屬設(shè)施在內(nèi)的一個集合體[18]。宅基地所有權(quán)單純指的是土地的集體所有權(quán)，而其上的房屋院落等所有權(quán)歸農(nóng)民。因此，所有權(quán)之上應(yīng)包含集體經(jīng)濟組織對土地所有權(quán)和農(nóng)民對房屋的所有權(quán)。

對于資格權(quán)和使用權(quán)的涵義及相互關(guān)系，當(dāng)前理論界有3種說法：（1）認(rèn)為是由原來的宅基地使用權(quán)拆分而成的2項獨立的權(quán)利;（2）認(rèn)為是取消原有的宅基地使用權(quán)，重新設(shè)計2項新的權(quán)利;（3）認(rèn)為資格權(quán)是在維持原有的“宅基地使用權(quán)”的基礎(chǔ)上創(chuàng)設(shè)的一個新的權(quán)利[19]。依政策的初衷來看，“三權(quán)分置”是為了激活宅基地使用權(quán)，而按照第3種觀點，使用權(quán)依舊不能進入市場流通，顯然違背政策目標(biāo)。因此使用權(quán)之上應(yīng)當(dāng)有農(nóng)民本身的使用權(quán)包括經(jīng)營權(quán)、租賃權(quán)和讓渡給他人的使用權(quán)。

從靜態(tài)來看，所有權(quán)與使用權(quán)是物權(quán)，而資格權(quán)是人身權(quán)，三者雖有關(guān)聯(lián)，但從權(quán)利屬性來看，難以在邏輯上構(gòu)成分置[4]。因此，資格權(quán)權(quán)利內(nèi)涵上至少不應(yīng)只是身份屬性，否則“三權(quán)”的權(quán)利設(shè)計上就會難以運行。那么資格權(quán)究竟屬于何種權(quán)利性質(zhì)呢？對資格權(quán)的分歧存在于“宅基地使用權(quán)”說[19]、“成員權(quán)”說[20]和“剩余權(quán)”說[21]之間，但以上3種說法從保護農(nóng)民住宅權(quán)的角度論述，有其片面性。（1）資格權(quán)有居住保障權(quán)的屬性，不能和宅基地使用權(quán)相提并論;（2）如果認(rèn)為資格權(quán)是成員權(quán)，權(quán)利就只局限于享有分配宅基地，而選擇宅基地區(qū)位就不在成員權(quán)的權(quán)利范圍內(nèi)，不同區(qū)位宅基地體現(xiàn)不同價值，這樣會影響權(quán)利的公平分配，資格權(quán)中也應(yīng)當(dāng)包括對住宅區(qū)位的選擇資格;（3）若采用“剩余權(quán)”的說法，權(quán)利重心轉(zhuǎn)移至現(xiàn)有物權(quán)人，原權(quán)利人享有的只是現(xiàn)有物權(quán)人權(quán)利消滅之后的回復(fù)權(quán)，保護了具體投資人的利益，但從反方向來說，原權(quán)利人相對于現(xiàn)時占有人權(quán)利變得空虛，這不利于保護原權(quán)利人也就是農(nóng)民的合法利益。“將資格權(quán)放在我國農(nóng)村集體特殊的總有關(guān)系中來審視就會發(fā)現(xiàn)，資格權(quán)應(yīng)體現(xiàn)在宅基地分配、使用、交易以及收回或處分等各個階段”[22]，“三權(quán)分置”中的資格權(quán)，是集體經(jīng)濟組織成員在宅基地上享有分配、接受和共同共有等權(quán)利[23]。在此意義上，資格權(quán)應(yīng)具備人身和財產(chǎn)雙重性質(zhì)，而且，根據(jù)上文論述的住宅權(quán)的權(quán)利性質(zhì)，資格權(quán)也能從人身和財產(chǎn)2個方面對農(nóng)民住宅權(quán)進行保障。

鑒于農(nóng)民住宅權(quán)的人身和財產(chǎn)屬性，要想通過“三權(quán)”進行保障，必須將住宅權(quán)融入“三權(quán)”的權(quán)利配置中。住宅權(quán)中首要的財產(chǎn)性權(quán)利是農(nóng)民對房屋的所有權(quán)，所有權(quán)是一種最充分、最絕對的權(quán)利，具有很強的排他效力，擁有了所有權(quán)就能絕對的享有居住權(quán)。然而僅享有居住權(quán)不代表住宅權(quán)得到保障，當(dāng)農(nóng)民徹底退出宅基地之后，在宅基地上的權(quán)利就會徹底消滅，如果不保留一定的“恢復(fù)資格”，住宅權(quán)很容易受到侵害，因此對宅基地重新申請的資格也應(yīng)當(dāng)保留，并且要明確這種資格可以實際取得，而不只是一種期待利益，這是資格權(quán)中的財產(chǎn)性權(quán)利，對宅基地的取得權(quán)，也是確保了農(nóng)民可以實際居住的權(quán)利。另外，住宅權(quán)是一種適宜的居住權(quán)，對于住宅及其附著的土地也應(yīng)有區(qū)位的自由選擇資格，這是資格權(quán)中人身性的權(quán)利，也體現(xiàn)為住宅權(quán)中的自由選擇權(quán)。在使用權(quán)方面，農(nóng)民本身對土地和房屋都有使用權(quán)，宅基地退出之后特別是經(jīng)營型退出中，農(nóng)民會在使用權(quán)之上設(shè)置租賃權(quán)用于其他社會主體的生產(chǎn)經(jīng)營以及行使自己本身的經(jīng)營權(quán)，用作市場交易。市場交易所得收益是用來提高農(nóng)民生活水準(zhǔn)的，落實經(jīng)營權(quán)中的收益權(quán)可以切實保障農(nóng)民提高生活水準(zhǔn)的權(quán)利。在對承租人使用權(quán)之上進行適當(dāng)?shù)耐恋赜猛竟苤疲_保生產(chǎn)經(jīng)營的安全與健康，也是有效保障農(nóng)民安全與健康權(quán)的重要途徑。

4 農(nóng)民住宅權(quán)危機防范的制度構(gòu)想

4.1 穩(wěn)固產(chǎn)權(quán)主體地位

農(nóng)民住宅權(quán)的保障依托“三權(quán)”的權(quán)能相互配合和共同作用，尤其對于資格權(quán)和使用權(quán)的權(quán)利內(nèi)容須深入分析，并在其中為住宅權(quán)的具體權(quán)能保駕護航，但這些都必須建立在所有權(quán)明確的基礎(chǔ)之上?！稗r(nóng)民‘宅基地使用權(quán)概念重地輕宅的學(xué)術(shù)分析和制度架構(gòu)，對于農(nóng)民而言并沒有真正起到‘用益物權(quán)人對抗第3人的目的，相反含混了住宅的所有權(quán)與地基使用權(quán)之間的關(guān)系”[17]?！叭龣?quán)分置”的宅基地所有權(quán)可以仿照城市住房的制度設(shè)計，區(qū)分土地所有權(quán)和住房所有權(quán)，明確了農(nóng)民對房屋所有權(quán)也就明晰了農(nóng)民對住宅的財產(chǎn)權(quán)。而土地產(chǎn)權(quán)主體模糊的問題也可以通過明確主體的具體內(nèi)容來實現(xiàn)。

4.2 豐富資格權(quán)的權(quán)利內(nèi)涵

為鼓勵宅基地資格權(quán)人退出使用權(quán)，地方實踐中探索出在保留資格權(quán)的基礎(chǔ)上退出使用權(quán)。資格權(quán)是為了保障農(nóng)民在退地后可再次申請宅基地，但資格權(quán)保留范圍擴大會使資格的獲得成為一紙空文，因此，在資格權(quán)中設(shè)置一種取得權(quán)，保證每一個享有資格權(quán)的申請人都能實際取得宅基地建造房屋，不至于造成有資格無實地的局面，以此保障農(nóng)民的居住權(quán)。另外，在資格權(quán)中分化出選擇資格權(quán)，保證農(nóng)民對住宅周邊環(huán)境及區(qū)位有一定的自由選擇權(quán)。宅基地不同的區(qū)位體現(xiàn)不同的價值，因此選擇權(quán)的設(shè)置需要附加有償制度，對于區(qū)位優(yōu)質(zhì)的宅基地可適當(dāng)收取費用，實踐中浙江省義烏市積極探索宅基地的有償選位制度，實際上就是宅基地區(qū)位的有償取得[24]，此種試點實踐可適當(dāng)借鑒。

4.3 限制使用權(quán)的經(jīng)營用途

首先要明確宅基地可用作經(jīng)營用途，將閑置宅基地盤活是“三權(quán)分置”的最終目標(biāo)，使宅基地流轉(zhuǎn)起來可以增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收益，提高生活水平。然而，宅基地資格權(quán)人為他人在宅基地上設(shè)立次級使用權(quán)將其流轉(zhuǎn)經(jīng)營，應(yīng)對宅基地的用途進行嚴(yán)格的管制，必須符合鄉(xiāng)村規(guī)劃，必須以保證農(nóng)民有安全健康的居住環(huán)境為基本原則。因此，可以為使用權(quán)設(shè)立登記公示，使農(nóng)民知曉土地用途并對其進行監(jiān)督;其次，制定嚴(yán)格的土地用途規(guī)劃管理辦法，劃分不同的功能區(qū)并遵照執(zhí)行，對將農(nóng)房用作生產(chǎn)經(jīng)營的主體加強安全監(jiān)管，包括環(huán)保措施和消防安全設(shè)施的建設(shè)，切實保障農(nóng)民的安全與健康權(quán)。

4.4 明確使用權(quán)中的經(jīng)營權(quán)權(quán)能

這里的經(jīng)營權(quán)指的是宅基地使用權(quán)人退出宅基地后將土地用作市場交易的權(quán)利。面對“地票憑證”交易中農(nóng)民和政府對利益追求方向的分化，需對經(jīng)營權(quán)人的權(quán)利進行明確，農(nóng)民享有的經(jīng)營權(quán)應(yīng)包含自主經(jīng)營權(quán)和增值收益權(quán)。有了自主經(jīng)營權(quán)，農(nóng)民不用完全委托政府即可自主參與交易并在網(wǎng)上交易平臺公開售賣，由此就避免了政府對地票指標(biāo)總量的過度追求;增值收益權(quán)是為了確保農(nóng)民對地票增值收益的取得權(quán)，在政府代理農(nóng)民進行市場交易時，農(nóng)民可向政府主張增值收益的取得權(quán)，以此監(jiān)督交易過程中的價值權(quán)衡，確保農(nóng)民的財產(chǎn)利益，保障他們提高生活水準(zhǔn)的權(quán)利?！白≌瑱?quán)的主體是全體社會成員，不管男女老少、不管貧富貴賤、不分民族區(qū)域，所有人都有權(quán)取得可以居住的住宅，并在條件允許的情況下，不斷地改善住宅”[25]。此外，交易監(jiān)督機制的存在也必不可少，特別是有關(guān)地票價格的制定需要有參考標(biāo)準(zhǔn)輔佐實施。

4.5 健全農(nóng)民住宅權(quán)法律保障機制

權(quán)利的依據(jù)是法律的規(guī)定，一類是法律直接規(guī)定，另一類是依據(jù)相關(guān)的法律規(guī)定所作出的推定[26]。國家對一種權(quán)利體系所承擔(dān)的基本義務(wù)之一就是將這種權(quán)利體系付諸法律加以實施，從時間來看，僅僅依靠國家政策和保障機制來維護農(nóng)民住宅權(quán)并不能解決根本問題，根本之道還是加快住宅立法尤其是對保護農(nóng)民的住宅權(quán)相關(guān)規(guī)范的制定?！段餀?quán)法》中對農(nóng)民權(quán)利的保護除了有關(guān)于用益物權(quán)的建構(gòu)之外還可增加“農(nóng)民住宅權(quán)利”的字眼;在未來可能出臺的《中華人民共和國住宅法》建議設(shè)立專章為農(nóng)民住宅權(quán)，特別是未來即將在全國推廣的宅基地“三權(quán)分置”政策的實施下，針對宅基地退出之后產(chǎn)生的一系列問題，應(yīng)給出明確的規(guī)定。

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