【關(guān)鍵詞】改革開(kāi)放初期;城市管理;市容衛(wèi)生;北京;社會(huì)轉(zhuǎn)型

【中圖分類(lèi)號(hào)】K27【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A【文章編號(hào)】2096-6644-（2019）04-0022-09

改革開(kāi)放40年來(lái)，中國(guó)的社會(huì)生活發(fā)生了翻天覆地的變化。市容衛(wèi)生問(wèn)題①是國(guó)家現(xiàn)代化過(guò)程中需要解決的一個(gè)重要問(wèn)題。一個(gè)國(guó)家的市容觀瞻在很大程度上反映了其文化特征和文明程度。近年來(lái)關(guān)于城市管理的理論和研究大量增加，但是專(zhuān)門(mén)針對(duì)市容衛(wèi)生管理的系統(tǒng)性論述并不多見(jiàn)。一是由于“市容管理”已成為一門(mén)獨(dú)立的研究?jī)?nèi)容，與“環(huán)境衛(wèi)生”區(qū)分開(kāi)來(lái)，其研究重點(diǎn)多放在“攤販管理”上。②二是歷史學(xué)界對(duì)于環(huán)境衛(wèi)生的討論多聚焦在民國(guó)時(shí)期城市公共衛(wèi)生事業(yè)的建立③和新中國(guó)成立后發(fā)起的“愛(ài)國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)”，④對(duì)于改革開(kāi)放時(shí)期市容衛(wèi)生管理的研究則始終處于缺位的狀態(tài)。

目前學(xué)界對(duì)市容衛(wèi)生管理的研究主要在三個(gè)層面展開(kāi)。第一個(gè)層面是將市容衛(wèi)生置于當(dāng)代中國(guó)社會(huì)變遷的宏觀歷史下，作為社會(huì)生活變化的一方面來(lái)展示。第二個(gè)層面是梳理市容衛(wèi)生管理的歷史進(jìn)程，但大都零散簡(jiǎn)單，多見(jiàn)于各地方志。第三個(gè)層面是從微觀上通過(guò)個(gè)案研究，展現(xiàn)和討論市容衛(wèi)生管理在當(dāng)代的現(xiàn)狀和不足，探討市容衛(wèi)生管理的改進(jìn)方法，這一層面的研究成果十分豐富。①此外，越來(lái)越多的學(xué)者開(kāi)始注重市容環(huán)衛(wèi)管理的社會(huì)化，強(qiáng)調(diào)在政府之外要發(fā)揮社會(huì)組織的力量，提高公眾參與度。②從已有的研究成果看，市容衛(wèi)生管理的研究主要由社會(huì)學(xué)學(xué)者完成，研究方法多是來(lái)自于西方的社會(huì)管理理論。歷史學(xué)的討論和研究少之又少，關(guān)于市容衛(wèi)生管理的通史性著作更是幾近于無(wú)。因此，本文將以歷史學(xué)的研究方法為基礎(chǔ)，探究改革開(kāi)放初期北京進(jìn)行市容衛(wèi)生管理的歷史過(guò)程，以此反映這一時(shí)期的社會(huì)面貌，并試圖打破“愛(ài)國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)”的框架，從現(xiàn)代化社會(huì)管理的角度對(duì)國(guó)家全面管理市容衛(wèi)生的意義進(jìn)行重新詮釋。

一、社會(huì)轉(zhuǎn)型與政治認(rèn)同：國(guó)家介入市容衛(wèi)生管理

新中國(guó)成立之前，北京市的市容衛(wèi)生主要由警察局負(fù)責(zé)管理，僅限于逢年過(guò)節(jié)動(dòng)員群眾打掃街道，鏟除垃圾，沒(méi)有環(huán)境衛(wèi)生專(zhuān)職人員。新中國(guó)成立初期，在北京市防疫衛(wèi)生委員會(huì)（1952年改稱(chēng)愛(ài)國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)委員會(huì)）的領(lǐng)導(dǎo)下，北京市清除了多年的積存垃圾，修建了污水井和公共廁所，建立了群眾性街巷清掃制度。1955年各區(qū)建立了清潔隊(duì)，負(fù)責(zé)干路清掃、垃圾收運(yùn)、公廁保潔和糞便清除?！拔幕蟾锩逼陂g，北京市的愛(ài)國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)機(jī)構(gòu)被撤銷(xiāo)，環(huán)境衛(wèi)生管理基本處于停滯的狀態(tài)?？偟膩?lái)說(shuō)，新中國(guó)成立后北京市的環(huán)境衛(wèi)生治理主要是從人民群眾的身體健康出發(fā)，通過(guò)愛(ài)國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)等大規(guī)模的群眾動(dòng)員，進(jìn)行衛(wèi)生防疫工作。③1978年，北京市成立環(huán)境衛(wèi)生局（1980年改稱(chēng)環(huán)境衛(wèi)生管理局），著手解決積患多年的市內(nèi)環(huán)境衛(wèi)生問(wèn)題，其管理重點(diǎn)也由衛(wèi)生防疫轉(zhuǎn)移到了市容建設(shè)上。

改革開(kāi)放之初，北京市的市容衛(wèi)生狀況不容樂(lè)觀、管理負(fù)擔(dān)重，究其原因，一方面來(lái)自歷史發(fā)展的遺留問(wèn)題，另一方面國(guó)家大力進(jìn)行城市建設(shè)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)，人口急劇增加，農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)活躍，也增加了環(huán)境衛(wèi)生管理的難度。

20世紀(jì)50年代，北京市按照中共七屆二中全會(huì)要把消費(fèi)城市變成生產(chǎn)城市的決議，發(fā)展了一批工業(yè)。隨著“大躍進(jìn)”興起，北京在近郊區(qū)和市區(qū)胡同里建立了大批工廠，甚至在宣武區(qū)建了一個(gè)鋼鐵廠，導(dǎo)致北京的環(huán)境嚴(yán)重污染，交通運(yùn)輸十分困難。20世紀(jì)60年代中期開(kāi)始，北京廣泛開(kāi)展了群眾性的挖防空洞和防空壕的活動(dòng)，渣土大量增加。

由于長(zhǎng)期缺乏管理，垃圾積存較多，1978年北京市環(huán)境衛(wèi)生局著手進(jìn)行環(huán)境衛(wèi)生的管理時(shí)，存在全市范圍內(nèi)清潔工人嚴(yán)重不足、清潔車(chē)輛少的問(wèn)題，導(dǎo)致垃圾清運(yùn)不及時(shí)，環(huán)境衛(wèi)生管理的覆蓋面較少。例如，海淀區(qū)環(huán)衛(wèi)局的車(chē)輛和人員只能拉全區(qū)三分之一的垃圾，還有三分之二的垃圾無(wú)人清運(yùn)，長(zhǎng)期暴露。全區(qū)300多個(gè)公廁，清潔隊(duì)管理的有136個(gè)，還有201個(gè)無(wú)主廁所無(wú)人管理。④石景山區(qū)的清潔工人實(shí)際擔(dān)負(fù)著三十萬(wàn)平方米的干路清掃面積，尚有二十六萬(wàn)平方米的干路無(wú)人清掃。⑤宣武區(qū)的清潔工人大部分為退休人員，小部分為社會(huì)無(wú)業(yè)人員和外地打工人員。①上述情況在北京各區(qū)普遍存在。

改革開(kāi)放后，北京市大力進(jìn)行工業(yè)建設(shè)、公共設(shè)施建設(shè)、住宅建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，施工現(xiàn)場(chǎng)遍布各個(gè)區(qū)域，“一些主要干線街道和胡同里，堆物堆料的有成百上千處”，“有的堆放著生產(chǎn)用煤和磚、瓦、沙、灰、鋼筋、木材等等建筑材料”，直接影響著城市的容貌環(huán)境。有些著名的街巷如王府井大街也“很不整潔，冰棍紙、瓜果皮、痰痕隨地都有，人行道上坑坑洼洼，有些商店很久沒(méi)有油飾，僅有的幾個(gè)保潔箱油漆剝落，箱門(mén)散開(kāi)，破舊骯臟不堪?！雹诮紖^(qū)如豐臺(tái)區(qū)除了數(shù)百家駐區(qū)的中央、市屬大、中型企業(yè)外，又涌現(xiàn)出眾多中、小型鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，成為新污染源，③石景山區(qū)的生產(chǎn)垃圾和生產(chǎn)廢棄物的日產(chǎn)量也達(dá)到了30多噸，垃圾清運(yùn)任務(wù)十分繁重。④

北京市城鎮(zhèn)人口急劇增多，產(chǎn)生了大量的生活垃圾，使得垃圾清運(yùn)遇到了很大的難題。以右安門(mén)地區(qū)為例，改革開(kāi)放后，其所屬人口由原來(lái)的2萬(wàn)人發(fā)展到4萬(wàn)人，人數(shù)增加了一倍，日產(chǎn)垃圾60噸;原有垃圾站31個(gè)，后又增加8個(gè)，共計(jì)39個(gè)，仍然跟不上這一地區(qū)的發(fā)展，垃圾站積存的渣土垃圾多達(dá)300余噸，急需清運(yùn)。⑤此外，為解決流動(dòng)人口的住房問(wèn)題，北京市各近郊區(qū)新建了很多住宅小區(qū)，又使得生產(chǎn)垃圾、渣土廢料持續(xù)增加。⑥

1978年，北京市城鎮(zhèn)就業(yè)人口達(dá)到了282.4萬(wàn)人，就業(yè)面僅有60.5%。40萬(wàn)待業(yè)人員主要是“文化大革命”期間“上山下鄉(xiāng)”返城的知識(shí)青年。⑦為搞活經(jīng)濟(jì)，繁榮市場(chǎng)，安置城鎮(zhèn)待業(yè)青年就業(yè)，國(guó)家鼓勵(lì)發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，允許個(gè)體經(jīng)濟(jì)的適當(dāng)發(fā)展。在此背景下，北京市采取了一系列廣開(kāi)就業(yè)門(mén)路的新措施，鼓勵(lì)待業(yè)青年、退休職工和社會(huì)其他閑散勞動(dòng)力從事個(gè)體經(jīng)濟(jì)。短短兩年內(nèi)，北京市新增了40多個(gè)農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)，但由于管理工作跟不上，也產(chǎn)生了一系列市容衛(wèi)生難題。

在這種情況下，北京作為中國(guó)首都，其市容環(huán)境衛(wèi)生的好壞不僅與每一位市民息息相關(guān)，更直接影響到國(guó)家聲譽(yù)。改革開(kāi)放后，北京接待的中外游客大大增加。1959年，北京市接待的港澳及外籍華人僅有950人，1964年為2021人。到了1978年，北京市接待海外、國(guó)外旅客迅速增長(zhǎng)為18.7萬(wàn)人。⑧1980年接待海外旅游者人數(shù)則升到了28.6萬(wàn)人。⑨

早在1978年3月，中共中央在《關(guān)于加強(qiáng)城市建設(shè)工作的意見(jiàn)》中明確提出“目前大中城市環(huán)境污染，正日益嚴(yán)重地影響工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和人民身體健康。防治污染、保護(hù)環(huán)境，已經(jīng)到了刻不容緩的時(shí)候”，并要求“各城市要切實(shí)搞好環(huán)境衛(wèi)生”。⑩1979年后，隨著“精神文明建設(shè)”的提出，北京市的市容衛(wèi)生建設(shè)作為精神文明建設(shè)的突破口被提到了前所未有的高度。

為了更好解決城市內(nèi)的市容環(huán)境衛(wèi)生問(wèn)題，1980年3月1日，中央再次強(qiáng)調(diào)“各省、市、自治區(qū)建委或城市建設(shè)局要把城市環(huán)境衛(wèi)生工作歸口管理起來(lái)”，并提出“環(huán)衛(wèi)局（處、所）要配備相應(yīng)的人員，嚴(yán)格監(jiān)督執(zhí)行當(dāng)?shù)卣C布的有關(guān)環(huán)境衛(wèi)生管理的法規(guī)”，“組織專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍清掃街道，清運(yùn)垃圾和糞便”，“對(duì)現(xiàn)有的群眾保潔員和近郊社隊(duì)負(fù)責(zé)的市區(qū)衛(wèi)生，進(jìn)行檢查、監(jiān)督和指導(dǎo)”。①在此背景下，1980年4月1日，北京市和各區(qū)都建立了環(huán)境衛(wèi)生管理局，街道辦事處設(shè)有城建市容科，居民委員會(huì)設(shè)有衛(wèi)生主任，由上到下實(shí)現(xiàn)了對(duì)全市環(huán)境衛(wèi)生的管理。

1980年4月，時(shí)任中共中央總書(shū)記胡耀邦視察北京郊區(qū)時(shí)指出：“首都第一類(lèi)的是精神文明。要從清潔衛(wèi)生突破，把環(huán)境衛(wèi)生搞好，這關(guān)系到一個(gè)國(guó)家的形象問(wèn)題?！雹跁r(shí)任國(guó)務(wù)院副總理萬(wàn)里也多次強(qiáng)調(diào)：“北京是全國(guó)的政治文化中心，地位特別重要，各方面工作都要高標(biāo)準(zhǔn)要求。全世界各國(guó)的人到北京，首先接觸的不是總理，首先接觸的是你北京機(jī)場(chǎng)，是你北京的服務(wù)員。一到機(jī)場(chǎng)，就上茅房，茅房是臭的，你看你這個(gè)文化！”③

1980年4月21日，中共中央書(shū)記處提出了關(guān)于北京市建設(shè)方針的“四項(xiàng)指示”，明確提出首都是全國(guó)的政治中心、文化中心，具有對(duì)外櫥窗的性質(zhì)，要求把北京變成全國(guó)環(huán)境最清潔、最衛(wèi)生、最優(yōu)美的第一流的城市?！八捻?xiàng)指示”的出臺(tái)賦予了北京市容衛(wèi)生管理更加重要的意義，民眾的熱情大大增加。僅1980年一年，環(huán)衛(wèi)局接到的有關(guān)市容衛(wèi)生的人民來(lái)信就有343件，代表提案9件，群眾來(lái)訪和通過(guò)電話、報(bào)紙反應(yīng)有關(guān)環(huán)境衛(wèi)生的問(wèn)題達(dá)200多件。④

由此，國(guó)家介入市容衛(wèi)生管理，在提高城市衛(wèi)生水平和市容面貌的同時(shí)，還將其作為“精神文明建設(shè)”的突破口，以此培養(yǎng)群眾的現(xiàn)代衛(wèi)生觀念，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“移風(fēng)易俗，改造社會(huì)”的目的。

1980年，胡耀邦在北京檢查工作時(shí)，提出一個(gè)時(shí)期內(nèi)“五講四美”的重點(diǎn)先放在城市，以城市帶農(nóng)村，在方法上要先從清潔衛(wèi)生搞起，“這是能看得見(jiàn)的東西，能夠動(dòng)員最廣大的群眾參加，不需要花很多錢(qián)?！?982年，北京市副市長(zhǎng)陸禹在對(duì)《市容環(huán)境衛(wèi)生管理規(guī)定（草案）》進(jìn)行說(shuō)明時(shí)，也強(qiáng)調(diào)“貫徹中央的四項(xiàng)指示，把精神文明建設(shè)擺在第一位，從清潔衛(wèi)生做起，把首都的市容環(huán)境衛(wèi)生搞好，是我們?nèi)腥嗣竦囊豁?xiàng)重要任務(wù)?！雹?/p>

隨著“兩個(gè)文明”的提出和推廣，“文明”迅速成為一種政治隱喻和符號(hào)，人人都要提“文明”，事事都要比“文明”，而市容衛(wèi)生作為“文明”的重要象征之一，與全社會(huì)所有居民息息相關(guān)，是新社會(huì)、新人、新氣象的最直接表現(xiàn)，也被提到了重要的地位。1982年后，市容衛(wèi)生成為全國(guó)“文明禮貌月”和“五講四美三熱愛(ài)”活動(dòng)的重要內(nèi)容。1982年3月文明禮貌月活動(dòng)后，北京市委、市政府及時(shí)做出了八項(xiàng)決定，前三項(xiàng)都與市容衛(wèi)生相關(guān)。市容衛(wèi)生被列為評(píng)選“文明單位”的一個(gè)重要條件，因其固有的社會(huì)性和群眾性，在對(duì)“文明”概念的推廣上起到了事半功倍的效果，提高了廣大人民群眾講衛(wèi)生、愛(ài)清潔的自覺(jué)性，加強(qiáng)了衛(wèi)生法制觀念，對(duì)社會(huì)風(fēng)氣的轉(zhuǎn)變也起了很大的作用。

二、“國(guó)家主導(dǎo)——社會(huì)參與”的市容衛(wèi)生管理模式

1978年北京市環(huán)境衛(wèi)生局成立后，即統(tǒng)籌全市的環(huán)境衛(wèi)生管理組織，一方面延續(xù)了過(guò)去動(dòng)員群眾進(jìn)行突擊整治的運(yùn)動(dòng)式治理的“路徑依賴(lài)”，另一方面通過(guò)制度建設(shè)實(shí)現(xiàn)了“范式轉(zhuǎn)化”，最后形成了“國(guó)家主導(dǎo)——社會(huì)參與”的市容衛(wèi)生管理模式。這一管理模式是由社會(huì)轉(zhuǎn)型期的特點(diǎn)決定的，國(guó)家雖然寄希望于群眾的自我監(jiān)督、自我規(guī)訓(xùn)，但更加重視政府管理和制度建設(shè)，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮法律法規(guī)的作用，對(duì)社會(huì)的自我管理進(jìn)行監(jiān)督檢查，實(shí)現(xiàn)市容衛(wèi)生管理的常態(tài)化。

北京市發(fā)動(dòng)廣大社會(huì)群體治理環(huán)境衛(wèi)生、大搞衛(wèi)生突擊活動(dòng)始于20世紀(jì)50年代，這是愛(ài)國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)的主要形式。1954年以后，北京市各行業(yè)、機(jī)關(guān)、工廠、學(xué)校、居民開(kāi)展紅旗競(jìng)賽，強(qiáng)調(diào)“全民齊動(dòng)手”，大搞環(huán)境衛(wèi)生突擊運(yùn)動(dòng)，開(kāi)展衛(wèi)生評(píng)比。改革開(kāi)放初期，市容衛(wèi)生管理雖然更加強(qiáng)調(diào)發(fā)揮專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍的作用，實(shí)現(xiàn)衛(wèi)生清潔的機(jī)械化和科學(xué)化，但是在具體的實(shí)施手段上仍要依靠街道辦事處、居民委員會(huì)等基層群眾組織的作用，通過(guò)宣傳教育，動(dòng)員廣大群眾在重大節(jié)日、會(huì)議、紀(jì)念日前突擊整治市容衛(wèi)生。這主要是由于20世紀(jì)70年代末至80年代，國(guó)家的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上，傳統(tǒng)的計(jì)劃體制被逐漸打破，但短期內(nèi)仍然無(wú)法擺脫統(tǒng)收統(tǒng)支帶來(lái)的財(cái)政壓力，財(cái)政對(duì)城市建設(shè)和管理的資金投入十分有限，市容衛(wèi)生的工作基礎(chǔ)非常薄弱。再加上城市市容衛(wèi)生工作牽涉范圍較廣，任務(wù)繁重，且與每一個(gè)人的日常生活緊密相關(guān)。在這種情況下，借助社會(huì)資源進(jìn)行市容衛(wèi)生管理無(wú)疑是最好的選擇。

1981年，海淀區(qū)專(zhuān)業(yè)保潔員保潔的公廁僅有124座，群眾保潔員保潔的公廁達(dá)到了426

座。①《城市環(huán)境衛(wèi)生管理試行規(guī)定》出臺(tái)后，石景山區(qū)環(huán)衛(wèi)局規(guī)定，針對(duì)不按規(guī)定亂倒垃圾的現(xiàn)象，街道辦事處和保潔員也有權(quán)對(duì)其進(jìn)行罰款，其罰款一半作為獎(jiǎng)勵(lì)，一半上繳，以此來(lái)調(diào)動(dòng)社會(huì)自我管理的積極性。②1982年北京市政府出臺(tái)的《北京市市容環(huán)境衛(wèi)生管理規(guī)定》體現(xiàn)了專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍與群眾相結(jié)合的原則，如規(guī)定“一、二類(lèi)大街和無(wú)單位無(wú)居民的便道，由環(huán)境衛(wèi)生管理部門(mén)清潔隊(duì)清掃保潔。其他街巷、便道和居民區(qū)，由街道辦事處、居民委員會(huì)組織所轄地區(qū)的單位、居民劃段分片清掃保潔，或交納保潔費(fèi)，由保潔員負(fù)責(zé)清掃”，“公共場(chǎng)所，應(yīng)由本單位或制定的單位做好保潔工作?！雹?/p>

正如孫立平提出的“中國(guó)的政治轉(zhuǎn)型是在執(zhí)政黨權(quán)威延續(xù)的背景下展開(kāi)的，是政體延續(xù)性背景下的漸進(jìn)式改革”。④在新舊交替之際，發(fā)動(dòng)群眾對(duì)市容衛(wèi)生進(jìn)行運(yùn)動(dòng)式治理被證明是一種必要且行之有效的手段。1982年的文明禮貌月中，北京市先后上街打掃環(huán)境衛(wèi)生的群眾近400萬(wàn)人次，發(fā)動(dòng)社會(huì)車(chē)輛14700多臺(tái)，運(yùn)出垃圾、渣土27萬(wàn)余噸，清理衛(wèi)生死角5400百多處，整頓和清理沿街的堆物堆料、馬路倉(cāng)庫(kù)11000多處，另外還刷洗沿街電線桿上的殘舊標(biāo)語(yǔ)、小廣告，擦洗櫥窗、整理綠地等，做了大量的清潔工作。⑤1982年3月，北京市開(kāi)展文明禮貌月活動(dòng)，海淀區(qū)市容辦公室發(fā)動(dòng)社會(huì)車(chē)輛470臺(tái)次，清理堆物堆料426處，糾正違章1.55萬(wàn)人次。⑥1984年文明禮貌月的第一天，豐臺(tái)區(qū)全區(qū)1200個(gè)單位，超過(guò)18萬(wàn)人參加了環(huán)境衛(wèi)生整頓，出動(dòng)社會(huì)車(chē)輛3288車(chē)次，清運(yùn)渣土垃圾19009噸，與1月份整月相比，還多了6728噸，清除各種堆物堆料1602處，清除衛(wèi)生死角1278處，清刷廁所1638座，清除殘標(biāo)、小廣告及招貼10207條。①

諾斯在《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績(jī)效》一書(shū)中提到制度變遷的路徑依賴(lài)一般從認(rèn)知層面開(kāi)始，經(jīng)過(guò)制度層面，最后到達(dá)經(jīng)濟(jì)層面。②而改革開(kāi)放初期的市容衛(wèi)生管理正是繞過(guò)了認(rèn)知層面，選擇從制度層面開(kāi)始，通過(guò)對(duì)法律法規(guī)開(kāi)展宣傳，教育群眾，改變?nèi)藗兊恼J(rèn)知，并從制度上確保法律法規(guī)得到貫徹落實(shí)，打破了諾斯上述的傳遞途徑，從而擺脫了運(yùn)動(dòng)式治理的“路徑依賴(lài)”。

1983年，北京市政府轉(zhuǎn)發(fā)市環(huán)衛(wèi)局、市園林局、市公安局《關(guān)于在全市推行“門(mén)前三包”責(zé)任制，加強(qiáng)臟、亂、差治理的若干規(guī)定》，提出依靠群眾管理城市，各單位“包衛(wèi)生、包綠化、包秩序”。1985年北京市政府頒布了新的《“門(mén)前三包”責(zé)任制管理辦法》，規(guī)范了社會(huì)市容衛(wèi)生的自我管理，并設(shè)衛(wèi)生監(jiān)督員，督促檢查“門(mén)前三包”責(zé)任制的執(zhí)行情況，采取一戶一崗、一戶多崗和多戶一崗，加強(qiáng)了“門(mén)前三包”的工作。這一時(shí)期，崇文區(qū)的群眾衛(wèi)生監(jiān)督員發(fā)展到了1.24萬(wàn)人，少的如近郊區(qū)石景山區(qū)也有1117人。

同時(shí)，各級(jí)單位通過(guò)開(kāi)展定期的檢查評(píng)比工作，監(jiān)督社會(huì)管理的情況，使得“門(mén)前三包”這一群眾自我管理市容衛(wèi)生的制度得到落實(shí)并常態(tài)化。如崇文區(qū)龍?zhí)督值擂k事處僅1984年一年就組織了12次自查，8次互查，接受了8次市區(qū)檢查。③

事實(shí)上，這一時(shí)期諸如“衛(wèi)生監(jiān)督員”之類(lèi)的群眾性管理組織并不是少數(shù)。其中，“文明監(jiān)督崗”的設(shè)立是為了同交通安全執(zhí)勤人員一起維護(hù)公共電汽車(chē)車(chē)站乘車(chē)秩序，“治安聯(lián)防員”的設(shè)立是為了配合公安機(jī)關(guān)打擊犯罪活動(dòng)、維護(hù)社會(huì)治安。這些群眾管理隊(duì)伍在一般勞保用品、交通、夜餐、午餐補(bǔ)助等勞保福利待遇方面，享受與所在單位在編職工的同等待遇，并且獎(jiǎng)金也不低于所在單位在編職工的平均獎(jiǎng)。④

與此同時(shí)，北京積極進(jìn)行市容衛(wèi)生環(huán)境衛(wèi)生的立法工作，形成了市容衛(wèi)生管理的法律體系，成為維護(hù)首都市容觀瞻的行動(dòng)準(zhǔn)則和法律依據(jù)。

1979年1月，北京市革命委員會(huì)發(fā)布《城市衛(wèi)生管理的試行規(guī)定》。1980年2月，為了督促其執(zhí)行，北京市組建了包括152名檢查員和近20名市容干部在內(nèi)的市容衛(wèi)生檢查隊(duì)伍，并建立了22個(gè)市容衛(wèi)生檢查站。

1982年4月，北京市發(fā)布《北京市市容環(huán)境衛(wèi)生管理規(guī)定》，市政府隨即建立了一支750人的執(zhí)法隊(duì)伍，即市容衛(wèi)生民警和市容衛(wèi)生監(jiān)察員，使得這一法規(guī)的貫徹落實(shí)在組織上有了保證。

1982年5月，中共中央發(fā)文“為維護(hù)社會(huì)公德，加強(qiáng)城市管理，各大中城市都要對(duì)公共衛(wèi)生、飲食衛(wèi)生、交通秩序、公共場(chǎng)所秩序以及處理‘三廢、保護(hù)公物、愛(ài)護(hù)花木等方面，頒發(fā)若干法令或規(guī)則，公之于眾，共同遵守，對(duì)違者要給予適當(dāng)?shù)男姓蚪?jīng)濟(jì)處罰。同時(shí)，要組織社會(huì)力量，開(kāi)展群眾性的監(jiān)督。”⑤北京各區(qū)紛紛發(fā)動(dòng)群眾制定鄉(xiāng)規(guī)民約，使治理規(guī)范化，“群眾自己制定，自己遵守，共同監(jiān)督執(zhí)行，不搞一刀切”，取得了良好的效果。①

1984年，《市容衛(wèi)生監(jiān)察員管理?xiàng)l例》出臺(tái)，保證了對(duì)監(jiān)督法規(guī)落實(shí)的工作人員的監(jiān)督，進(jìn)一步完善了北京市容衛(wèi)生管理的法律體系。

隨著清掃機(jī)械化的逐步擴(kuò)大和市容衛(wèi)生管理體系的成熟，市容衛(wèi)生逐漸由群眾管理向?qū)I(yè)化管理轉(zhuǎn)化，由突擊治理向經(jīng)常管理轉(zhuǎn)化。例如，豐臺(tái)區(qū)以往為解決冬貯大白菜幫葉的清潔問(wèn)題，“常常動(dòng)員幾十部社會(huì)車(chē)輛，竭盡全力投入戰(zhàn)斗，工作十分緊張”。1984年，豐臺(tái)區(qū)環(huán)衛(wèi)局改變做法，“從十月廿八日大白菜陸續(xù)上市開(kāi)始，就責(zé)成各清運(yùn)隊(duì)利用垃圾車(chē)輛帶運(yùn)，即運(yùn)完垃圾之后接運(yùn)白菜幫，如果量小可隨同垃圾車(chē)一同運(yùn)走”。大白菜上市最高潮時(shí)，豐臺(tái)區(qū)又“及時(shí)增加車(chē)輛，機(jī)關(guān)干部參加勞動(dòng)，工作主動(dòng)，清運(yùn)及時(shí)，無(wú)有積存，到十一月十七日為止，全區(qū)大白菜幫的收運(yùn)工作就順利完成了?！雹?/p>

至此，北京市政府通過(guò)有目的的、循序漸進(jìn)的制度建設(shè)和法律規(guī)定進(jìn)行“范式轉(zhuǎn)化”，在社會(huì)轉(zhuǎn)型期實(shí)現(xiàn)了市容衛(wèi)生管理由突擊化到常態(tài)化，由群眾自我管理到政府管理、法律約束的制度變遷過(guò)程?？偟膩?lái)說(shuō)，改革開(kāi)放初期的市容衛(wèi)生管理呈現(xiàn)了嶄新的面貌，但是也深深打上了革命年代的烙印。傳統(tǒng)與現(xiàn)代的管理方式，在此平行并進(jìn)。

三、問(wèn)題與調(diào)整：市容衛(wèi)生管理的規(guī)范化與法制化

市容衛(wèi)生管理范圍的擴(kuò)大化是國(guó)家加強(qiáng)市容衛(wèi)生管理的重要內(nèi)容之一。以1980年為例，全市由專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍負(fù)責(zé)清掃保潔的干路面積增加到了1324萬(wàn)平方米，比1979年增長(zhǎng)7%;路面沖刷面積比1979年擴(kuò)大了12條馬路22.3萬(wàn)平方米，增長(zhǎng)10.2%。全年共新建公廁54座;翻建擴(kuò)建公廁87座。一年來(lái)，還接管了房管局建的公廁129座，全市截至1980年底已有公廁5773座。此外，環(huán)衛(wèi)局還將朝陽(yáng)區(qū)酒仙橋、石化營(yíng)、勁松和團(tuán)結(jié)湖小區(qū)列入了清掃范圍;豐臺(tái)區(qū)的東鐵匠營(yíng)、南苑，海淀區(qū)的垃圾收運(yùn)范圍也已擴(kuò)展到十二個(gè)辦事處。③此后，北京市環(huán)境衛(wèi)生管理局的清掃范圍逐年擴(kuò)大，但也隨之產(chǎn)生了一系列問(wèn)題。

其一，給市民的日常生活帶來(lái)了不便。對(duì)此，《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)文稱(chēng)“現(xiàn)在，有些居民遷入新居，居住條件改善了，但買(mǎi)糧要跑數(shù)里路，買(mǎi)醬油也要穿過(guò)幾條街，這類(lèi)事不止一處有。人們對(duì)這種只有新樓房而沒(méi)有商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)的‘市容，都是不怎么滿意的”，并提出“首先有繁榮興旺的‘市，而后才有市容觀瞻”。④

其二，北京市和各區(qū)環(huán)衛(wèi)局在開(kāi)展工作時(shí)遭遇群眾不配合。1981年1月，宣武區(qū)環(huán)衛(wèi)局在留學(xué)路小學(xué)附近新建公廁時(shí)，遭到了留學(xué)路小學(xué)老師和二三百名學(xué)生的阻止，“留學(xué)路小學(xué)學(xué)生在老師帶領(lǐng)下，攜帶拔河繩、鐵棍等將工人分別圍住，抱腿的抱腿，摟腰的摟腰，揚(yáng)言要拆除廁所”。⑤1983年6月，北京市環(huán)衛(wèi)局清潔工人在清運(yùn)垃圾時(shí)，因街上乘涼人較多，為了確保行車(chē)安全，司機(jī)勸告大家向兩側(cè)避讓?zhuān)耙粙D女坐在竹椅上，經(jīng)勸說(shuō)該婦女雖站立起來(lái)，椅子仍有礙車(chē)輛通行”，司機(jī)打電話向上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)請(qǐng)示，回來(lái)后發(fā)現(xiàn)“許多小伙子正在拆毀汽車(chē)”。晚上十一點(diǎn)左右，環(huán)衛(wèi)局二車(chē)隊(duì)班長(zhǎng)來(lái)拖被毀車(chē)輛，和司機(jī)一起受到了毆打。⑥

更為常見(jiàn)的則是市容衛(wèi)生監(jiān)察隊(duì)伍在監(jiān)督市容衛(wèi)生時(shí)并不被群眾理解。1981年，全市市容衛(wèi)生檢查員在執(zhí)行任務(wù)時(shí)，遭到毆打12起，被扣檢查證3起，被圍攻謾罵26起。①1982年6月，崇文區(qū)一水果商店不按批準(zhǔn)地點(diǎn)售貨，且周?chē)h(huán)境臟亂，市容衛(wèi)生民警和監(jiān)察員對(duì)其多次進(jìn)行宣傳教育，經(jīng)勸阻無(wú)效后，依照新法規(guī)扣下了該店售貨員出售冰棍車(chē)的執(zhí)照。該店經(jīng)理張玲寶去辦事處領(lǐng)取執(zhí)照時(shí)，對(duì)辦事處的工作人員說(shuō)：“現(xiàn)在待業(yè)青年這么多，有些待業(yè)青年認(rèn)為沒(méi)有后路，想自殺的也有?！笔潞笤撍觊T(mén)前仍然不按指定地點(diǎn)出攤售貨，還出售腐爛變質(zhì)的蘋(píng)果香蕉，當(dāng)執(zhí)法人員按規(guī)定罰款并扣押執(zhí)照時(shí)，售貨員大吵大鬧，揚(yáng)言“你們不讓我們售貨，想讓我們待業(yè)青年餓死呀？你們不讓我們吃飯?！雹?/p>

1984年，市容衛(wèi)生監(jiān)察員隊(duì)伍擴(kuò)大后，群眾不配合市容衛(wèi)生管理工作的情形更加常見(jiàn)。從1984年8月至1985年4月，據(jù)11個(gè)區(qū)縣不完全統(tǒng)計(jì)，市容監(jiān)察員遭受無(wú)辜?xì)蚴录_(dá)120起，其中城區(qū)有91起，遠(yuǎn)郊縣區(qū)有29起。這120起中，嚴(yán)重的打傷事件有10起，有86起尚未得到處理而不了了之。③

引起上述問(wèn)題的原因是復(fù)雜的。一方面，由于對(duì)市容衛(wèi)生的宣傳不夠，在社會(huì)上有不少人沒(méi)有認(rèn)識(shí)到市容衛(wèi)生是一個(gè)社會(huì)問(wèn)題，沒(méi)有建立起現(xiàn)代的衛(wèi)生觀念和法律觀念，不配合監(jiān)察人員的工作。如在上述沖突事件中，水果店經(jīng)理張玲寶同時(shí)也是市人大代表，卻對(duì)市容衛(wèi)生法規(guī)不以為然，還說(shuō)：“你有你們的法，我也有我法理的地方”。④另一方面，市容衛(wèi)生檢查人員參加工作時(shí)間較短，經(jīng)驗(yàn)不豐富，文化程度和履職素質(zhì)較低，在群眾中產(chǎn)生了不好的影響。

市容衛(wèi)生檢查員隊(duì)伍組建之初，人員都是從各單位抽調(diào)，有一部分是原單位“卸包袱”推出來(lái)的。這些人一部分作風(fēng)自由散漫，組織紀(jì)律差，原來(lái)就有流氓、偷竊、打架斗毆的現(xiàn)象，成為檢查員后舊習(xí)未改，“經(jīng)常在外面喝酒、罰款不向組織上交”;⑤也有一部分是原單位的老職工，文化程度低，做群眾工作和單獨(dú)處理問(wèn)題都比較困難。

市容衛(wèi)生檢查員的業(yè)務(wù)工作由各區(qū)環(huán)衛(wèi)局下的市容科直接負(fù)責(zé)，但是組織關(guān)系和工資發(fā)放還在原單位，權(quán)責(zé)利不統(tǒng)一導(dǎo)致這支新組建的檢查隊(duì)伍紀(jì)律松弛，人心浮動(dòng)。各區(qū)管理狀況混亂，如西城區(qū)的檢查人員沒(méi)有一個(gè)集中開(kāi)會(huì)的地點(diǎn)，每天約定在十字路口碰頭，然后分別去檢查，下班就直接回家，幾乎不與領(lǐng)導(dǎo)干部見(jiàn)面;海淀區(qū)發(fā)現(xiàn)少數(shù)檢查員有罰款不上交，還有的檢查員以檢查為名和女售貨員糾纏不清，“至于向群眾耍態(tài)度、罵人、任意罰款等現(xiàn)象，各區(qū)都有發(fā)生?！雹?/p>

其三，長(zhǎng)期以來(lái)，北京的市容衛(wèi)生管理工作缺乏統(tǒng)一的組織領(lǐng)導(dǎo)，衛(wèi)生、環(huán)境、工商、公安、市容等有關(guān)部門(mén)雖有分工，但是仍存在職能重疊，責(zé)任不清，部門(mén)之間相互不配合的情況，這不僅為群眾辦事帶來(lái)了困難，也使得各部門(mén)的工作難以開(kāi)展。如北京城區(qū)的農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)實(shí)行統(tǒng)購(gòu)包銷(xiāo)政策，為解決旺季蔬菜較多、不易保存的問(wèn)題，需要在崇文區(qū)增設(shè)車(chē)攤和服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)。這一申請(qǐng)的手續(xù)十分繁瑣，不僅要經(jīng)過(guò)前門(mén)交通中隊(duì)、區(qū)環(huán)衛(wèi)局市容科、區(qū)工商局的審批，還要與財(cái)政辦公室商定，最后得到所在街道辦事處的同意才能落實(shí)。①而北京環(huán)衛(wèi)局開(kāi)展市容衛(wèi)生新法規(guī)的宣傳時(shí)，因?yàn)槿狈?duì)外的組織名義，向中央市屬及區(qū)政府聯(lián)系工作，也遇到了一些困難。例如，市容管理處向市鐵路局發(fā)列車(chē)上的宣傳材料時(shí)，“該單位領(lǐng)導(dǎo)以沒(méi)有接到市政府領(lǐng)導(dǎo)指示精神，當(dāng)時(shí)就婉言謝

絕”，后來(lái)工作人員“通過(guò)老關(guān)系聯(lián)系才解決了問(wèn)題”。②石景山區(qū)市容監(jiān)察員檢查某副食店的工作時(shí)，副食店的售貨員扣下工作人員的檢查證，并說(shuō)：“我們領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)過(guò)，除工商局外，誰(shuí)也無(wú)權(quán)扣我們的牌照，你們扣我們的牌照，我就扣你們的檢查證”。③

為解決國(guó)家在進(jìn)行市容衛(wèi)生管理過(guò)程中出現(xiàn)的一系列新情況和新問(wèn)題，北京市政府進(jìn)一步理順了市容衛(wèi)生的管理體制，加強(qiáng)了市容衛(wèi)生的立法工作。

1982年后，北京市各區(qū)陸續(xù)恢復(fù)了市容辦公室，④“以人民政府的名義研究部署組織落

實(shí)”，⑤方便對(duì)外開(kāi)展工作。1985年底，城近郊各區(qū)和通縣、昌平、大興、延慶、門(mén)頭溝、燕山等遠(yuǎn)郊區(qū)縣，都已成立了區(qū)縣人民政府市容辦公室，并明確規(guī)定主管本地區(qū)的市容管理工作。1983年8月，北京市政府決定“市容衛(wèi)生民警移交公安部門(mén)，市容衛(wèi)生民警原承擔(dān)的維護(hù)市容衛(wèi)生任務(wù)，另增補(bǔ)招市容衛(wèi)生監(jiān)察員接替”。⑥1984年《市容衛(wèi)生監(jiān)察員管理?xiàng)l例》的出臺(tái)，保證了對(duì)市容衛(wèi)生監(jiān)察人員的監(jiān)督，進(jìn)一步完善了北京市容衛(wèi)生管理的法律體系。

1984年，為解決市容衛(wèi)生管理中存在的各單位推諉扯皮、職責(zé)重疊的問(wèn)題，北京市各區(qū)由當(dāng)?shù)亟值擂k事處牽頭，吸收市容、工商、交通等部門(mén)組成了大街綜合治理辦公室，統(tǒng)管大街的綜合治理工作。1985年后，北京市先后成立了市容監(jiān)察總隊(duì)、市容監(jiān)察大隊(duì)和市容管理所，實(shí)行市、區(qū)（縣）三級(jí)管理、以區(qū)（縣）為主的體制，監(jiān)督市容環(huán)境衛(wèi)生管理各項(xiàng)法規(guī)、規(guī)章的貫徹實(shí)施。由此，北京市的市容衛(wèi)生管理體制更加完善。

改革開(kāi)放初期，社會(huì)形態(tài)的變化帶動(dòng)了社會(huì)管理體制的相應(yīng)調(diào)整。市容衛(wèi)生問(wèn)題上升為至關(guān)重要的社會(huì)問(wèn)題，國(guó)家對(duì)其進(jìn)行全面管理，這不僅是中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的后果或副產(chǎn)品，更是中國(guó)改革開(kāi)放針對(duì)和實(shí)踐的場(chǎng)域。所以，市容衛(wèi)生的管理過(guò)程是觀測(cè)社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)生活變化極好的觀測(cè)點(diǎn)。北京市容衛(wèi)生管理制度形成的動(dòng)因是國(guó)家的現(xiàn)代化建設(shè)，但絕不止于此，其間體現(xiàn)的國(guó)家和社會(huì)的種種互動(dòng)，是社會(huì)轉(zhuǎn)型期間的新舊事物沖突的縮影，也是國(guó)家進(jìn)行現(xiàn)代化城市建設(shè)必須解決的問(wèn)題。通過(guò)這個(gè)過(guò)程我們可以窺見(jiàn)當(dāng)時(shí)的社會(huì)面貌，并給當(dāng)代社會(huì)市容衛(wèi)生的管理以啟示和借鑒。

（陳奧，中國(guó)人民大學(xué)馬克思主義學(xué)院碩士研究生）