董 亮

(1.外交學(xué)院，北京 100037)

在2015年9月的聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展峰會(huì)上，國(guó)際社會(huì)通過(guò)了《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》(簡(jiǎn)稱(chēng)2030年議程)，確定了17項(xiàng)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。(1)“Sustainable Development Goals”, the United Nations, http://www.un.org/sustainabledevelopment/，訪問(wèn)時(shí)間：2019年1月17日。《改變我們的世界：2030年可持續(xù)發(fā)展議程》(Transforming Our World: The 2030 Agenda for Sustainable Development)作為這次大會(huì)的成果文件，由193個(gè)國(guó)家共同達(dá)成，極大地體現(xiàn)了普遍的國(guó)際共識(shí)。2030年議程作為接替千年發(fā)展計(jì)劃的全球議程，其核心是消除全球貧困與促進(jìn)包容性發(fā)展，并將經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境三個(gè)領(lǐng)域列為其支柱。這個(gè)議程框架本質(zhì)上是希望充分發(fā)揮17個(gè)大目標(biāo)及相關(guān)169個(gè)具體目標(biāo)的協(xié)同效應(yīng)。(2)Roland Zinkernagel, James Evans, and Lena Neij, “Applying the SDGs to Cities: Business as Usual or a New Dawn?” Sustainability, Vol.10, No.9, 2018, p.3201.在保護(hù)地球環(huán)境的同時(shí)，使人類(lèi)實(shí)現(xiàn)對(duì)自身繁榮和福祉的追求。(3)Kerstin Krellenberg, et al., “Urban Sustainability Strategies Guided by the SDGs—A Tale of Four Cities”, Sustainability, Vol.11, No.4, 2019, p.1116.

與此同時(shí)，2030年議程也尋求進(jìn)一步拓展全球治理的伙伴關(guān)系。其中，可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)17表明，為了落實(shí)議程，需要更堅(jiān)定地致力于建構(gòu)國(guó)際伙伴關(guān)系來(lái)促進(jìn)合作。在這一過(guò)程中，可持續(xù)發(fā)展需要在全球、國(guó)家及地區(qū)層面實(shí)現(xiàn)連貫的政策，為前述各級(jí)政府和所有行為體的可持續(xù)發(fā)展?fàn)I造有利的環(huán)境。(4)“目標(biāo)17：加強(qiáng)執(zhí)行手段，重振可持續(xù)發(fā)展全球伙伴關(guān)系”，聯(lián)合國(guó)網(wǎng)站，http://www.un.org/sustainabledevelopment/zh/globalpartnerships/，訪問(wèn)時(shí)間：2019年1月17日。

在這種背景下，城市作為本地治理的代表，不僅成為其中一項(xiàng)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，而且也獲得了參與全球治理的巨大空間和潛力。

一方面，城市在經(jīng)濟(jì)、文化、科學(xué)、社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中起著樞紐的作用。一般而言，具有百萬(wàn)人口以上規(guī)模的城市都具有其全球戰(zhàn)略，這一點(diǎn)特別體現(xiàn)在國(guó)際知名大都市的政策規(guī)劃及其對(duì)全球議程的關(guān)注度上。(5)Daniel Kübler and Jolita Piliutyte, “Intergovernmental Relations and International Urban Strategies: Constraints and Opportunities in Multilevel Polities”, Environment and Planning C: Government and Policy, Vol.25, No.3, pp.357-373.與此同時(shí)，城市的外交功能與外交策略，也決定了其在全球事務(wù)中的作用。城市是各國(guó)政府運(yùn)轉(zhuǎn)的場(chǎng)所以及實(shí)施統(tǒng)治和公共政策工具的中心所在。城市也是全球觀念交流之地以及全球治理的正式機(jī)制與非正式機(jī)制交匯之所。因此，城市的參與有助于相互治理最佳實(shí)踐和政策文化的交流，并且傳播了一些領(lǐng)域的新興規(guī)范。當(dāng)前，城市越來(lái)越多地進(jìn)入全球和跨國(guó)網(wǎng)絡(luò)，并在國(guó)際組織和全球性論壇中獲得了更大的代表性。(6)Mark Amen, Noah J. Toly, Patricia l. McCarney and Klaus Segbers, eds., Cities and Global Governance: New Sites for International Relations, Farnham: Ashgate Publishing, Ltd., 2011, p.3.

另一方面，國(guó)際議程也為城市提供了全球治理渠道。聯(lián)合國(guó)2030年全球議程中的目標(biāo)11(建設(shè)包容、安全、有抵御災(zāi)害能力和可持續(xù)的城市和人類(lèi)居住區(qū))將城市作為其重要組成部分。從具體指標(biāo)看，包括提供可持續(xù)的交通(目標(biāo)11.2)、改善空氣質(zhì)量和廢棄物管理(目標(biāo)11.6)等城市治理的緊急任務(wù)。根據(jù)聯(lián)合國(guó)的界定，當(dāng)城市運(yùn)行狀態(tài)良好時(shí)，其社會(huì)和經(jīng)濟(jì)方面都能得到提高，市民的幸福感也會(huì)提升。然而，在城市的發(fā)展過(guò)程中仍然存在著許多挑戰(zhàn)，包括交通擁堵、缺乏資金提供基本服務(wù)、住房及基礎(chǔ)設(shè)施等供需矛盾。(7)“可持續(xù)城市”，聯(lián)合國(guó)網(wǎng)站，http://www.un.org/zh/sustainablefuture/cities.shtml，訪問(wèn)時(shí)間：2019年1月17日?？梢哉f(shuō)，城市的規(guī)劃與管理是促進(jìn)全球可持續(xù)發(fā)展的重要力量。此外，城市通過(guò)國(guó)際合作將直接促進(jìn)和落實(shí)《新城市議程》(New Urban Agenda)框架以及應(yīng)對(duì)全球氣候變化的《巴黎協(xié)定》的執(zhí)行。(8)Harro van Asselt, “Editorial”, Review of European Community & International Environmental Law, Vol.25, No.2, 2016, pp. 139-140.作為次國(guó)家行為體，城市在參與聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展議程與應(yīng)對(duì)氣候變化過(guò)程中的作用日益重要，對(duì)全球治理結(jié)果具有深刻影響。因此，城市參與全球事務(wù)是當(dāng)前多維治理的重要體現(xiàn)。(9)Daniel Kübler and Michael A. Pagano, “Urban Politics as Multi-level Analysis”, Karen Mossberger, Susan Clarke and Peter John, eds., The Oxford Handbook of Urban Politics, Oxford: Oxford University Press, 2012, pp.124-126.

從全球治理的權(quán)力結(jié)構(gòu)來(lái)看，次國(guó)家行為體(包括城市)較之過(guò)去擁有了更大的政策影響力。這種變化深刻體現(xiàn)了全球政策的協(xié)調(diào)需求以及協(xié)同治理的趨勢(shì)。這是由于全球治理已經(jīng)超越了政府間的多邊政治安排，權(quán)力分散在社會(huì)組織和不同類(lèi)型的行為體層面。政府間國(guó)際組織、非政府組織、城市等行為體成為當(dāng)前全球環(huán)境治理的重要支撐力量。各種行為體已經(jīng)共同構(gòu)建了一種“混合多邊主義”，導(dǎo)致公共部門(mén)與私人部門(mén)的界限不斷被打破。在這種背景下，全球治理的關(guān)聯(lián)性不斷加深，城市政府的參與能力得到強(qiáng)化。

因此，城市參與2030年可持續(xù)發(fā)展議程已經(jīng)成為全球治理的重要問(wèn)題，受到廣泛關(guān)注。本文的研究問(wèn)題是城市在《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》中的治理內(nèi)容及其如何參與議程的全球進(jìn)程。本文試圖通過(guò)分析城市作為全球治理行為體的屬性，探究城市參與聯(lián)合國(guó)2030年議程的路徑、有效內(nèi)容及其戰(zhàn)略。

一、城市參與全球治理的相關(guān)研究

當(dāng)城市作為單一實(shí)體參與國(guó)際事務(wù)時(shí)，對(duì)傳統(tǒng)的主權(quán)國(guó)家理念構(gòu)成了一定的挑戰(zhàn)。以往，民族國(guó)家一般被認(rèn)為是國(guó)際關(guān)系里唯一的合法行為體，尤其是在冷戰(zhàn)時(shí)期，現(xiàn)實(shí)主義的觀點(diǎn)占主導(dǎo)地位。(10)See Kenneth N. Waltz, Man, the State, and War: A Theoretical Analysis, Columbia University Press, 2001.各國(guó)通過(guò)捍衛(wèi)邊界、相互威懾和不信任來(lái)維持現(xiàn)狀，對(duì)這一局面的任何改變都被視為對(duì)穩(wěn)定的威脅。(11)Tassilo Herrschel, “Regions between Imposed Structure and Internally Developed Response: Experiences with Twin Track Regionalisation in Post-socialist Eastern Germany”, Geoforum, Vol.38, No.3, 2007, pp.469-484.在這一視角下，國(guó)際關(guān)系本身意味著固定性和連續(xù)性，甚至是可預(yù)測(cè)性。然而，20世紀(jì)70年代以來(lái)，國(guó)際形勢(shì)不斷沖擊著這種觀念。目前在諸多理論流派中，城市作為一種次國(guó)家行為體，其在全球事務(wù)中發(fā)揮的作用得到了充分認(rèn)可。

1.1 權(quán)力疏散與次國(guó)家行為體

20世紀(jì)70年代以來(lái)，國(guó)際政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)背景不斷變遷，全球化已經(jīng)提升了國(guó)家間交往的基本動(dòng)力。特別是從20世紀(jì)90年代初開(kāi)始，全球化發(fā)生了更為迅速的變化，不僅影響了領(lǐng)土和邊界的作用，而且還影響了政府相對(duì)于其他部門(mén)，特別是非國(guó)家行為體的角色。與此同時(shí)，“治理”理念開(kāi)始迅速且更加廣泛地取代狹隘的“政府管理”概念，羅伯特·基歐漢(Robert O. Keohane)和小約瑟夫·奈(Joseph S. Nye Jr.)便論述了國(guó)家和非國(guó)家行為體之間的“相互依賴”問(wèn)題，以及權(quán)力在全球范圍內(nèi)更廣泛的擴(kuò)散，特別是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的權(quán)力。(12)Robert O. Keohane, and Joseph S. Nye Jr., Power and Interdependence, London: Pearson, 2011, p.1.

相比之下，全球化使得各種行為體的關(guān)系不斷模糊，把全球治理轉(zhuǎn)變?yōu)橐豁?xiàng)日益活躍的、以經(jīng)濟(jì)機(jī)遇為導(dǎo)向的交往活動(dòng)。(13)See Christer J?nsson and Jonas Tallberg eds., Transnational Actors in Global Governance: Patterns, Explanations, and Implications, London: Palgrave Macmillan, 2010.對(duì)于國(guó)際舞臺(tái)而言，這種變化意味著行為體的多樣化、全球化以及“全球主義”話語(yǔ)日益增多。其中，次國(guó)家行為體獲得了更高的權(quán)力地位，特別是城市。有學(xué)者開(kāi)始意識(shí)到，國(guó)家不再?zèng)Q定全球事務(wù)的全部?jī)?nèi)容，并且地區(qū)的重要性突顯，權(quán)力疏散的過(guò)程加劇。其他行為體的加入，以及與國(guó)家行為體的互動(dòng)，越來(lái)越明顯地表現(xiàn)出全球治理在橫向和縱向上的不斷延伸。(14)Tassilo Herrschel, and Peter Newman, Cities as International Actors: Urban and Regional Governance Beyond the Nation State, London: Palgrave Macmillan, 2017, pp.23-24.

從價(jià)值理念上看，全球和各地區(qū)圍繞著國(guó)際關(guān)系中的規(guī)范、價(jià)值觀和身份進(jìn)行運(yùn)轉(zhuǎn)，并日益關(guān)注文化與國(guó)際規(guī)范，這些因素已經(jīng)成為以國(guó)家為基礎(chǔ)的區(qū)域主義的黏合劑，而不僅僅是經(jīng)濟(jì)關(guān)系和利益。由此產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)是，地緣政治競(jìng)爭(zhēng)和國(guó)際制度安排更加復(fù)雜。(15)同⑤, p.25。對(duì)此，建構(gòu)主義學(xué)派基于文化與規(guī)范的視角，并結(jié)合地方的社會(huì)、歷史、文化和政治經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，得出了與現(xiàn)實(shí)主義理論不同的結(jié)論，認(rèn)為國(guó)際規(guī)范是國(guó)際關(guān)系的核心變量。

也有學(xué)者提出“新區(qū)域主義”的概念，試圖回答多元行為體參與全球治理的復(fù)雜之處，及其在日益活躍的國(guó)際領(lǐng)域參與治理的影響。而學(xué)者們之所以把這種動(dòng)態(tài)描述為區(qū)域主義，是因?yàn)樗c議程和國(guó)家行動(dòng)相關(guān)，區(qū)域主義是由單個(gè)或多個(gè)國(guó)家主導(dǎo)的計(jì)劃，旨在按照事先制定的經(jīng)濟(jì)和政治路線重組特定區(qū)域空間。

最為重要的是，國(guó)際關(guān)系研究也表明，城市在參與全球治理時(shí)獲得了更強(qiáng)的合法性。全球共同價(jià)值觀和利益不斷演化，(16)葉桂平：“次國(guó)家行為體的對(duì)外關(guān)系研究——以澳門(mén)特別行政區(qū)為例”，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》，2013年第2期，第118-133頁(yè)。國(guó)際事務(wù)不斷關(guān)聯(lián)，相關(guān)政策出現(xiàn)重疊，次國(guó)家行為體相應(yīng)擁有了更多直接影響國(guó)際合作的渠道。這種動(dòng)向表明，國(guó)際領(lǐng)域的治理性質(zhì)和結(jié)構(gòu)不斷發(fā)生變動(dòng)，行為體的功能在國(guó)際關(guān)系空間內(nèi)不斷進(jìn)行重新配置，從而使國(guó)際舞臺(tái)變得更加靈活、多變和充滿活力。

從全球治理角度看，城市參與的渠道與路徑日益增多，相關(guān)研究也不斷涌現(xiàn)。這是因?yàn)殡S著全球化的發(fā)展，次國(guó)家行為體的國(guó)際影響力越來(lái)越大。城市、省(州)和區(qū)域可以通過(guò)參與全球治理來(lái)促進(jìn)貿(mào)易、投資等經(jīng)濟(jì)合作以及建立各類(lèi)伙伴關(guān)系。這一趨勢(shì)已經(jīng)成為當(dāng)前國(guó)際關(guān)系中非常活躍的一個(gè)組成部分。這種變化同時(shí)引發(fā)了關(guān)于全球治理和國(guó)際制度建構(gòu)的諸多討論。

1.2 城市的外交功能

城市在國(guó)際關(guān)系中的崛起，促使外交理論產(chǎn)生了相關(guān)論述，諸如“城市外交”“平行外交”和“多層外交”等概念。次國(guó)家行為體也可以通過(guò)由國(guó)家賦予責(zé)任來(lái)塑造治理進(jìn)程，并與中央政府一樣，平行參與國(guó)際事務(wù)，如前所提到的“平行外交”概念。在目前的國(guó)內(nèi)外研究中，城市參與全球治理的視角主要集中在“城市外交”概念之上?！俺鞘型饨弧笔侵?，城市或地區(qū)在國(guó)際政治舞臺(tái)上發(fā)展與其他行為體關(guān)系的制度和過(guò)程。(17)國(guó)內(nèi)相關(guān)研究可參見(jiàn)趙可金：“中國(guó)城市外交的若干理論問(wèn)題”，《國(guó)際展望》，2016年第1期，第56-75頁(yè)；楊毅：“全球視野下的中國(guó)城市外交”，《理論視野》，2015年第8期，第70-73頁(yè)；湯偉：“世界城市與全球治理的邏輯構(gòu)建及其意義”，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》，2013年第6期，第97-116頁(yè)；陳楠：“全球化時(shí)代的城市外交：動(dòng)力機(jī)制與路徑選擇”，《國(guó)際觀察》，2017年第1期，第87-100頁(yè)；羅軍：“新時(shí)期中國(guó)城市發(fā)展轉(zhuǎn)型研究”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2011年第9期，第44-54頁(yè)；周萍萍：“日本東京都城市外交的特點(diǎn)——以友好城市交流為例”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2010年第8期，第49-57頁(yè)；董亮：“城市與全球議程：北京與首爾在實(shí)現(xiàn)2030年可持續(xù)發(fā)展議程上的比較分析”，《當(dāng)代韓國(guó)》，2019年第2期，第 59-72頁(yè)。

可以說(shuō)，城市外交是城市在多層次、多維度上與其他政治行為體互動(dòng)的過(guò)程。城市政治關(guān)系不只限于城市與其他城市的互動(dòng)，還包括城市與其他政治機(jī)構(gòu)，如中央政府、其他國(guó)家或國(guó)際組織的互動(dòng)。這個(gè)定義將城市置于國(guó)際體系之中，強(qiáng)調(diào)了城市作為行為體的能動(dòng)性，從學(xué)理上探討了城市外交的制度和實(shí)施過(guò)程。然而，這一視角也存在一些在認(rèn)識(shí)城市作用方面的缺陷，包括比較單一地聚焦在城市的對(duì)外交往維度，忽略了城市在主體和客體兩方面與全球事務(wù)的高度融合，因此，在評(píng)價(jià)城市參與全球議程方面缺乏解釋力。

二、城市參與全球議程：次國(guó)家行為體的視角

在全球治理領(lǐng)域中，主權(quán)國(guó)家不再是唯一主導(dǎo)力量，多元行為體和多層治理成為當(dāng)前全球議題下的重要特征，治理向跨國(guó)化和多元化方向不斷發(fā)展。雖然在當(dāng)今世界的高級(jí)政治領(lǐng)域，國(guó)家行為體仍然發(fā)揮著無(wú)可替代的作用，但是在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與環(huán)境領(lǐng)域，次國(guó)家行為體，如城市作為主要治理單元和治理對(duì)象，已經(jīng)成為全球議程中不可或缺的一環(huán)。

2.1 全球議程與次國(guó)家行為體

當(dāng)前，全球治理作為國(guó)際政治的常規(guī)領(lǐng)域，仍處在不斷分散與碎片化的過(guò)程之中。在這種背景下，2030年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)作為一個(gè)綜合性議程，將成為未來(lái)發(fā)展領(lǐng)域的全球框架。在整個(gè)實(shí)施過(guò)程中，全球的落實(shí)進(jìn)展將進(jìn)行數(shù)據(jù)和指標(biāo)的追蹤，致使全球議程、對(duì)接機(jī)制及次國(guó)家行為體構(gòu)成了多層治理的一個(gè)重要組成部分。其中，全球議程是遠(yuǎn)景目標(biāo)，次國(guó)家行為體通過(guò)對(duì)接機(jī)制與全球議程產(chǎn)生關(guān)聯(lián)?？梢?jiàn)，次國(guó)家行為體既是治理主體，也是治理內(nèi)容。

就全球議程而言，一般能夠匯集廣泛的政治承諾、具有宏觀的視野，并能夠體現(xiàn)廣泛的政治利益。全球議程的落實(shí)需要多層與多元的復(fù)合治理模式與之相配，即以廣泛的國(guó)際倡議和制度建設(shè)作為基礎(chǔ)。多層治理框架是一種在相互重疊和相互聯(lián)系的權(quán)威領(lǐng)域內(nèi)進(jìn)行多中心和多維度治理的模式，這一模式有助于推動(dòng)從全球到地方的向下治理。本質(zhì)上，這一議程體現(xiàn)了全球治理各個(gè)領(lǐng)域的關(guān)聯(lián)性。多元行為體的參與有助于這種網(wǎng)絡(luò)化的實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而提升全球議程的執(zhí)行能力以及全球治理的有效性和合法性。(18)See Frank Biermann, Earth System Governance: World Politics in the Anthropocene, the MIT Press, 2014.在這個(gè)方面，2030年可持續(xù)發(fā)展議程的框架也試圖通過(guò)遠(yuǎn)景設(shè)定和指標(biāo)設(shè)定引導(dǎo)全球治理的走向。對(duì)各類(lèi)行為體而言，這一議程具有重要的指導(dǎo)意義。

就次國(guó)家行為體而言，隨著國(guó)家在全球治理方面的局限性日益凸顯，以城市為代表的次國(guó)家行為體正在該領(lǐng)域發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。同時(shí)，全球事務(wù)的融合與轉(zhuǎn)型加速了全球化進(jìn)程，并推動(dòng)了這一勢(shì)力的興起。城市已經(jīng)成為世界政治的重要力量，特別是全球城市的作用十分突出。在此基礎(chǔ)上，城市形成的治理網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)成為地方政府進(jìn)行跨國(guó)聯(lián)系最重要的途徑與作用機(jī)制。

表1 行為體類(lèi)型、影響范圍及參與全球治理的方式

資料來(lái)源：筆者自制。

同時(shí)，全球性大城市崛起成為推動(dòng)全球議程的重要力量。一些城市形成了各類(lèi)城市集團(tuán)倡議網(wǎng)絡(luò)和論壇機(jī)制，不斷在全球治理過(guò)程中發(fā)出聲音并施加政策影響力。對(duì)此，社會(huì)學(xué)家薩斯基亞·薩森(Saskia Sassen)在1991年的著作《全球城市：紐約、倫敦、東京》中還提出了“全球城市”的概念，以強(qiáng)調(diào)一些城市在全球經(jīng)濟(jì)與政治中的特殊作用。(19)Saskia Sassen, “The Global City: Introducing a Concept”, the Brown Journal of World Affairs, Vol.11, No.2， 2005, pp.27-43.全球城市的能力體現(xiàn)在運(yùn)用社會(huì)經(jīng)濟(jì)手段對(duì)全球事務(wù)產(chǎn)生直接和實(shí)質(zhì)的影響。(20)Saskia Sassen, “The Global City: Strategic Site/New Frontier”, American Studies, Vol.41, No.2-3, 2000, p.81.

全球城市的出現(xiàn)已經(jīng)成為全球經(jīng)濟(jì)體系的一個(gè)重要節(jié)點(diǎn)，其意義十分重大。根據(jù)相關(guān)排名，處于第一梯隊(duì)的城市為紐約、倫敦和東京；第二梯隊(duì)包括多倫多、巴黎、芝加哥、洛杉磯、柏林、莫斯科、法蘭克福、布魯塞爾、馬德里等歐美城市，及新加坡、香港、北京、首爾、上海等國(guó)際知名的亞洲城市。(21)“Global City 2017”, ATKearney Inc., https://www.atkearney.com/global-cities，訪問(wèn)時(shí)間：2019年1月17日。這類(lèi)城市可以在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化或政治層面直接影響全球事務(wù)。當(dāng)然，如前所述，從國(guó)際關(guān)系理論來(lái)看，城市作為次國(guó)家行為體也具有重要的外交功能。(22)Christian Lefèvre and Ernesto d’Albergo, “International Strategies of Cities: Explaining Divergence and Convergence”, Environment and Planning C: Government and Policy, Vol.25, 2007, pp.317-409.

2.2 對(duì)接機(jī)制

近年來(lái)，聯(lián)合國(guó)主導(dǎo)的相關(guān)議程也充分意識(shí)到了城市行為體的作用，在其議程中提供了城市參與的具體路徑，如可持續(xù)發(fā)展議程目標(biāo)11與以城市治理為中心的《新城市議程》。對(duì)接機(jī)制是次國(guó)家行為體參與的現(xiàn)實(shí)路徑，并在全球議程中起到連接各級(jí)行為體的作用。這些具體的路徑可以連接治理主體與指標(biāo)，是發(fā)揮次國(guó)家行為體能力的關(guān)鍵要素。通過(guò)借助外部條件，城市可以參與全球治理的進(jìn)程，獲得更多的合法性，實(shí)現(xiàn)治理效果。

城市與國(guó)際議程的對(duì)接是雙方互相滲透和融合的過(guò)程。在建立通道的過(guò)程中，城市可以弄清自身既有情況與全球議程指標(biāo)之間的差距，建立數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)信息互動(dòng)。同時(shí)，城市參與全球治理實(shí)際上是本土化治理的過(guò)程，也為城市參與上述重要國(guó)際事務(wù)提供了機(jī)遇。

表2 全球議程、次國(guó)家行為體與對(duì)接機(jī)制的內(nèi)容和作用

資料來(lái)源：筆者自制。

總之，不斷增加的人口和經(jīng)濟(jì)實(shí)力允許一些城市獲得前所未有的政治、經(jīng)濟(jì)和文化影響力，并且不斷彰顯其在全球舞臺(tái)上的重要性。同時(shí)，國(guó)際大都市已經(jīng)成為全球化進(jìn)行空間流動(dòng)的主要載體,大量資源、資本、人才等要素聚集在城市里。因此，城市具備參與全球治理的諸多有利條件。(23)Mark Amen, Noah J. Toly, Patricia l. McCarney and Klaus Segbers, eds., Cities and Global Governance: New Sites for International Relations, Farnham: Ashgate Publishing, Ltd., 2011, p.1.而且，這些因素也提升了城市參與全球議程的能力。

三、城市與2030年全球可持續(xù)發(fā)展議程的對(duì)接

目前，城市治理還面臨諸多挑戰(zhàn)。世界上的城市大多面臨著威脅自身可持續(xù)發(fā)展的問(wèn)題，包括經(jīng)濟(jì)停滯、社會(huì)不穩(wěn)定、環(huán)境污染、自然和人為災(zāi)難、傳染病、難民問(wèn)題、經(jīng)濟(jì)危機(jī)和恐怖主義等。尤以全球各主要大城市為例，舊的城市問(wèn)題尚待解決，包括臨時(shí)居住區(qū)的城市居民人口數(shù)量不斷增長(zhǎng)；而新出現(xiàn)的城市問(wèn)題卻又接踵而至，包括氣候變化、貧困和不平等加劇、安全環(huán)境惡化、國(guó)際移民激增等，這些問(wèn)題都在2030年議程中受到充分重視。

3.1 可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)下的城市本土化治理

根據(jù)《世界城市狀況報(bào)告》的結(jié)論，從數(shù)量上看，全球在1995年有22個(gè)特大城市、14個(gè)超大城市，而到2015年，兩者的數(shù)量已各增加一倍，并且有22個(gè)超大城市已經(jīng)分布在亞非拉地區(qū)。最近幾十年來(lái)，城市的規(guī)模與實(shí)力得到了前所未有的增長(zhǎng)。2015年，將近40億人生活在城市里，占世界人口的54%；到2030年，這一數(shù)字預(yù)計(jì)將上升至約50億。(24)“World Cities Report 2016: Urbanization and Development-Emerging Futures”, UN-Habitat, 2016, https://unhabitat.org/books/world-cities-report/，訪問(wèn)時(shí)間：2019年4月3日。

迅速的城市化帶來(lái)了巨大的挑戰(zhàn)，包括貧民區(qū)居住者人數(shù)不斷增加、空氣污染加劇、基本服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施不足以及城市無(wú)序擴(kuò)張日益嚴(yán)重，這些問(wèn)題也使城市更容易受到災(zāi)害影響。因此，隨著城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大，城市人口的密度越來(lái)越低，城市的無(wú)序擴(kuò)張正在面臨諸多負(fù)面效應(yīng)，需要更加可持續(xù)的城市發(fā)展模式來(lái)消除上述問(wèn)題的困擾。從2030年可持續(xù)發(fā)展議程的三個(gè)維度(經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境)來(lái)看，以下問(wèn)題為城市帶來(lái)了不安全感和多重風(fēng)險(xiǎn)。

一是減貧問(wèn)題與移民問(wèn)題。關(guān)于城市的減貧問(wèn)題，在發(fā)展中國(guó)家的城市人口中，生活在貧民區(qū)的人口比例從2000年的39%下降到2014年的30%。盡管取得了一些成績(jī)，但生活在貧民區(qū)的城市居民絕對(duì)人數(shù)仍在上升，部分原因是城市化加速、人口增長(zhǎng)，以及缺乏適當(dāng)?shù)耐恋睾妥》空?。隨著越來(lái)越多的人遷往城市地區(qū)，城市往往會(huì)擴(kuò)大其地域界限以容納新居民。此外，被迫越境的國(guó)際移民暴漲是對(duì)城市造成影響的新興問(wèn)題。如敘利亞戰(zhàn)爭(zhēng)引發(fā)了“二戰(zhàn)”以來(lái)最大的人道主義危機(jī)，超過(guò)150萬(wàn)人被迫成為難民，犯罪和暴力、恐怖主義、傳染性疾病、種族歧視和仇恨等現(xiàn)象頻發(fā)。(25)同②。

二是環(huán)境污染成為限制城市發(fā)展的重要癥結(jié)(參見(jiàn)表3)。就環(huán)境支柱而言，2030年議程包含了維護(hù)環(huán)境可持續(xù)性的議題，涉及氣候變化、海洋和生物多樣性保護(hù)等全球環(huán)境治理領(lǐng)域。需要更好地進(jìn)行城市規(guī)劃和管理，以使世界上的城市空間更加包容、安全、有抵御災(zāi)害的能力并可持續(xù)發(fā)展。(26)Jeffrey D. Sachs, “From Millennium Development Goals to Sustainable Development Goals”, The Lancet, Vol.379, No.9832, 2012, p.2206.截至2017年5月，全球已經(jīng)有149個(gè)國(guó)家制訂了國(guó)家級(jí)的城市可持續(xù)發(fā)展政策。此外，固體廢物的安全清除和管理是最重要的城市環(huán)境服務(wù)之一(目標(biāo)11.9)。未收集的固體廢物堵塞排水溝會(huì)導(dǎo)致污染，并可能造成水傳播疾病的蔓延。根據(jù)來(lái)自101個(gè)國(guó)家的城市數(shù)據(jù)，65%的城市人口正在接受城市廢物收集服務(wù)。同時(shí)，空氣污染是一項(xiàng)嚴(yán)重的環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)。其中，全球90%的城市居民呼吸著不符合世界衛(wèi)生組織安全標(biāo)準(zhǔn)的空氣。(27)“目標(biāo)11：建設(shè)包容、安全、有抵御災(zāi)害能力和可持續(xù)的城市和人類(lèi)住區(qū)”，聯(lián)合國(guó)官網(wǎng)，http://www.un.org/sustainabledevelopment/zh/cities/，訪問(wèn)時(shí)間：2019年1月17日。由于過(guò)去幾十年里全球城市化水平從29%增至49%，全球化石燃料燃燒產(chǎn)生的碳排放增長(zhǎng)了近500%，城市的溫室氣體排放量多達(dá)人類(lèi)總排放量的70%。與此同時(shí)，城市化也為制定減緩和適應(yīng)氣候變化的戰(zhàn)略提供了很多機(jī)會(huì)，尤其可以通過(guò)城市規(guī)劃和設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)。因此，城市的可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題受到廣泛重視。

表3 一些國(guó)際知名城市繁榮指數(shù)(CPI)(28)“城市繁榮指數(shù)”計(jì)劃是全球性的，已應(yīng)用于全球400多個(gè)城市，以衡量城市治理的有效性。它為城市治理提供了新的方法，并能夠幫助決策者制定明確的干預(yù)政策。城市繁榮指數(shù)是衡量一個(gè)城市整體成就的綜合指標(biāo)，涉及城市管理的六個(gè)方面，包括經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)力、城市基礎(chǔ)建設(shè)、生活質(zhì)量、平等和社會(huì)包容度、環(huán)境可持續(xù)性以及城市治理與立法。

資料來(lái)源：“城市繁榮倡議”(City Prosperity Initiative), CPI, http://cpi.unhabitat.org/，訪問(wèn)時(shí)間：2019年6月10日。

從上表來(lái)看，全球知名城市的繁榮指數(shù)普遍不高，制約因素日益凸顯在諸如環(huán)境可持續(xù)性等方面。根據(jù)上述指數(shù)，可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)為各國(guó)監(jiān)測(cè)和實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)提供了數(shù)據(jù)，包括收集人類(lèi)居住區(qū)數(shù)據(jù)、城市綜合數(shù)據(jù)、支撐各國(guó)落實(shí)2030年可持續(xù)發(fā)展議程的進(jìn)展。(29)See Tulin Vural Arslan, Selen Durak, and Deniz O. Aytac, “Attaining SDG11: Can Sustainability Assessment Tools Be Used for Improved Transformation of Neighbourhoods in Historic City Centers?” Natural Resources Forum, Vol.40, No.4, Blackwell Publishing Ltd, 2016.這些數(shù)據(jù)有助于提升城市監(jiān)測(cè)的能力建設(shè)等方面。同時(shí)，這意味著2030年議程可以獲取更加可靠和及時(shí)的國(guó)家、區(qū)域和全球性監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)。(30)“實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)11：一次一個(gè)城市”，聯(lián)合國(guó)人居署，https://cn.unhabitat.org/achieving-sdg-11-one-city-at-a-time/，訪問(wèn)時(shí)間：2019年1月17日。

3.2 全球可持續(xù)發(fā)展議程目標(biāo)11與《新城市議程》作為對(duì)接機(jī)制

2030年議程的目標(biāo)11與《新城市議程》為城市參與全球事務(wù)提供了現(xiàn)實(shí)抓手和相應(yīng)的基礎(chǔ)。在2012年6月20日至22日在巴西里約熱內(nèi)盧舉行的聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展大會(huì)上，世界各國(guó)通過(guò)了題為《我們希望的未來(lái)》這一成果文件，該文件第134段至137段涉及可持續(xù)城市和人類(lèi)居住區(qū)內(nèi)容，不但確認(rèn)城市是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的引擎，而且提出如果采取綜合規(guī)劃和管理等辦法使城市得到妥善規(guī)劃和發(fā)展，就能推動(dòng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境可持續(xù)型社會(huì)的建立。同時(shí)，該文件鼓勵(lì)在制訂2015年后發(fā)展議程時(shí)適當(dāng)考慮將可持續(xù)城市發(fā)展納入其中。(31)“第六十八屆會(huì)議議程項(xiàng)目20，2013年12月27日大會(huì)決議，(68/239)聯(lián)合國(guó)人類(lèi)住區(qū)會(huì)議(人居二)成果的執(zhí)行情況和加強(qiáng)聯(lián)合國(guó)人類(lèi)住區(qū)規(guī)劃署(人居署)”，聯(lián)合國(guó)網(wǎng)站，2013，http://www.un.org/zh/documents/view_doc.asp?symbol=A/RES/68/239，訪問(wèn)時(shí)間：2019年4月3日。

表4 2030年可持續(xù)發(fā)展議程目標(biāo)11的內(nèi)容(32)Harriet Bulkeley and Michele M. Betsill, “Revisiting the Urban Politics of Climate Change”, Environmental Politics, Vol.22, No.1, 2013, pp.136-154.

資料來(lái)源：筆者整理。

一方面，2015年聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展峰會(huì)正式確認(rèn)城市治理成為可持續(xù)發(fā)展議程的目標(biāo)，這充分體現(xiàn)了國(guó)際社會(huì)對(duì)城市在全球事務(wù)中作用的重視。城市的參與反映了全球參與的多樣性以及多維的全球治理現(xiàn)狀。但大多數(shù)情況下，城市的發(fā)展并不能體現(xiàn)社會(huì)包容，城市不平等和排外現(xiàn)象大量存在，破壞了可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的原則?？沙掷m(xù)發(fā)展目標(biāo)11提出要“建設(shè)包容、安全、有抵御災(zāi)害能力和可持續(xù)的城市與人類(lèi)居住區(qū)”，這是城市參與全球議程的相應(yīng)基礎(chǔ)。(33)董亮：“2030年可持續(xù)發(fā)展議程下‘人的安全’及其治理”，《國(guó)際安全研究》，2018年第3期，第64-81頁(yè)。

另一方面，對(duì)于城市的可持續(xù)發(fā)展而言，聯(lián)合國(guó)人類(lèi)居住區(qū)規(guī)劃署(簡(jiǎn)稱(chēng)人居署)一直在全球扮演著引導(dǎo)者的角色。人居署作為聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)內(nèi)負(fù)責(zé)所有城市化和人居問(wèn)題的對(duì)口機(jī)構(gòu)，對(duì)城市的可持續(xù)發(fā)展提供指導(dǎo)。目前，人居署及2016年通過(guò)的《新城市議程》有效地支撐了2030年議程在城市治理過(guò)程中的落實(shí)。

其一，人居署發(fā)揮了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，在全球范圍內(nèi)推進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展。人居署通過(guò)不斷強(qiáng)化與發(fā)展，已經(jīng)成為重要的國(guó)際組織。人居署的主要授權(quán)文件是《溫哥華人類(lèi)居住區(qū)宣言》(人居一通過(guò))和《伊斯坦布爾人類(lèi)居住區(qū)宣言》(人居二)，以及《新千年城市及其他人類(lèi)居住區(qū)宣言》和聯(lián)合國(guó)第56/206號(hào)決議。聯(lián)合國(guó)強(qiáng)化了人類(lèi)居住區(qū)委員會(huì)的授權(quán)和地位，并將聯(lián)合國(guó)人類(lèi)居住區(qū)中心改組為現(xiàn)在的聯(lián)合國(guó)人居署(UN-Habitat)，以充分發(fā)揮該機(jī)制在城市及居住區(qū)可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域的影響。對(duì)此，人居署也意識(shí)到了城市在可持續(xù)發(fā)展中所面臨的諸多問(wèn)題，并制定了城市繁榮計(jì)劃(CPI)，為城市治理提供指標(biāo)支撐與指導(dǎo)。可以說(shuō)，在聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)內(nèi)，人居署與開(kāi)發(fā)計(jì)劃署、世界衛(wèi)生組織、環(huán)境署等聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)在協(xié)助世界各國(guó)和地區(qū)落實(shí)這些目標(biāo)的過(guò)程中具有不可取代的作用。

其二，《新城市議程》被視為2030年可持續(xù)發(fā)展議程的延伸。2016年，在厄瓜多爾基多舉行的第三屆聯(lián)合國(guó)住房和可持續(xù)城市發(fā)展大會(huì)(簡(jiǎn)稱(chēng)人居三)通過(guò)了《新城市議程》，為城市的可持續(xù)發(fā)展描繪了藍(lán)圖，(34)“人居三大會(huì)通過(guò)《新城市議程》”，聯(lián)合國(guó)人居署，2016年10月21日，https://cn.unhabitat.org/new-urban-agenda-adopted-at-habitat-iii/，訪問(wèn)時(shí)間：2019年4月3日。并呼吁全面推進(jìn)該議程。(35)石楠：“‘人居三’、《新城市議程》及其對(duì)我國(guó)的啟示”，《城市規(guī)劃》，2017年第1期，第9-21頁(yè)。這一議程與2030年議程一脈相承，是全球城市治理中的重要里程碑事件?！缎鲁鞘凶h程》規(guī)定了應(yīng)該如何規(guī)劃和管理城市，促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展。該議程呈現(xiàn)了一種以規(guī)劃科學(xué)為基礎(chǔ)的模式轉(zhuǎn)換，它制定了城市規(guī)劃、建設(shè)、發(fā)展、管理和改造的標(biāo)準(zhǔn)與原則，并貫徹落實(shí)了五大支柱：國(guó)家的城市政策、城市法律法規(guī)、城市規(guī)劃設(shè)計(jì)、地方經(jīng)濟(jì)和市政融資，以及地方落實(shí)方案?？梢哉f(shuō)，《新城市議程》對(duì)于成功實(shí)現(xiàn)2030年可持續(xù)發(fā)展議程制定的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)至關(guān)重要。(36)“聯(lián)合國(guó)人居署發(fā)布《2016世界城市狀況報(bào)告，城市化與發(fā)展：新興未來(lái)》”，聯(lián)合國(guó)人居署，2016年5月，https://cn.unhabitat.org/un-habitat-launches-the-world-cities-report-2016/?noredirect=zh，訪問(wèn)時(shí)間：2019年4月3日。

其三，2030年議程和《新城市議程》強(qiáng)調(diào)多元治理，有助于城市通過(guò)多種途徑落實(shí)議程并參與全球事務(wù)?！缎鲁鞘凶h程》提出將“建設(shè)包容城市”這一議題列為城市轉(zhuǎn)型的重點(diǎn)之一。對(duì)于各國(guó)政府、民間社會(huì)組織、私營(yíng)部門(mén)和市民社會(huì)而言，《新城市議程》是城市實(shí)現(xiàn)這一議程的寶貴資源。良性城市化與發(fā)展之間的相關(guān)性成為一種新的理解方式，它強(qiáng)調(diào)了良性城市化與新職位創(chuàng)設(shè)、就業(yè)機(jī)會(huì)增加、生活質(zhì)量提高之間的聯(lián)系，這些都應(yīng)該被囊括在所有城市政策和戰(zhàn)略之中。這也進(jìn)一步凸顯了《新城市議程》與《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》之間的緊密聯(lián)系，特別是其中關(guān)于可持續(xù)城市和社區(qū)的目標(biāo)11。(37)“《新城市議程》”，人居三大會(huì)，http://habitat3.org/wp-content/uploads/NUA-Chinese.pdf，訪問(wèn)時(shí)間：2019年4月3日。在跨國(guó)多利益攸關(guān)方伙伴關(guān)系(目標(biāo)17)中，政府、城市、國(guó)際組織、私營(yíng)行為體(如商業(yè)與市民社會(huì)組織等)可以提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。(38)Marianne Beisheim, et al., “Meta-governance of Partnerships for Sustainable Development: Actors’ Perspectives from Kenya”, Public Administration & Development, Vol.38, No.3, 2018, pp.105-119.

3.3 城市參與2030年議程的路徑

在這個(gè)城市化以空前的規(guī)模和速度迅猛發(fā)展的時(shí)代，2030年議程、《巴黎協(xié)定》以及《新城市議程》已經(jīng)構(gòu)成了全球框架。與此同時(shí)，這些議程與協(xié)議是全球的政治承諾，其意義在于指引了世界城市化的發(fā)展方向。

2016年《世界城市狀況報(bào)告》表明，排名前600位的城市擁有全球五分之一的人口，制造的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值占全球國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的60%。然而，如果不對(duì)城市化加以規(guī)劃和管理，必將導(dǎo)致不平等現(xiàn)象加劇、貧民區(qū)增多、氣候變化帶來(lái)的災(zāi)難性影響。報(bào)告指出，預(yù)計(jì)到2030年，發(fā)展中國(guó)家城市人口將增加一倍，而城市占據(jù)的面積將增加兩倍。此類(lèi)城市擴(kuò)張浪費(fèi)土地、消耗能源，并且會(huì)增加溫室氣體排放量?？梢?jiàn)，城市的可持續(xù)發(fā)展十分重要，是2030年議程落實(shí)的核心，而城市也有相應(yīng)的治理動(dòng)力與決心。

表5 城市參與2030年議程的基本路徑

資料來(lái)源：筆者自制。

第一，將城市發(fā)展戰(zhàn)略與2030年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)進(jìn)行深度整合。城市作為次國(guó)家行為體在國(guó)際領(lǐng)域表現(xiàn)積極，很大程度上是因?yàn)樾录夹g(shù)和新領(lǐng)域的發(fā)展促使全球交流與合作不斷深化，逐漸模糊了國(guó)家、城市與國(guó)際政治權(quán)威的邊界，其中，地方政府往往通過(guò)國(guó)際網(wǎng)絡(luò)尋求國(guó)際影響。(39)董亮：“跨國(guó)氣候伙伴關(guān)系治理及其對(duì)中國(guó)的啟示”，《中國(guó)人口·資源與環(huán)境》，2017年第9期，第120-127頁(yè)。2015年，紐約市發(fā)布《一個(gè)紐約》(OneNYC)報(bào)告，提出紐約未來(lái)的城市規(guī)劃側(cè)重于四個(gè)相互依存的維度：增長(zhǎng)、公平、可持續(xù)性和彈性。紐約市長(zhǎng)辦公室發(fā)布并制作的“有目標(biāo)的城市”報(bào)告，闡述了可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)與“一個(gè)紐約”愿景的關(guān)系及具體如何落實(shí)目標(biāo)等問(wèn)題。(40)NYC Mayor Links SDGs to Blueprint for City’s Future, New York City, November 21, 2017, http://www1.nyc.gov/site/sustainability/onenyc/onenyc.page，訪問(wèn)時(shí)間：2019年4月3日。可見(jiàn)，紐約已經(jīng)將2030年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)與城市的發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)行了深度整合，這對(duì)其他城市具有重要的借鑒意義。

第二，突出本土化治理并兼顧與中央政府協(xié)調(diào)。眾所周知，全球化城市在參與國(guó)際事務(wù)的廣度和深度方面都有極大的提高，其中一些主題已經(jīng)涉及 “高級(jí)政治”中的反恐和核擴(kuò)散等國(guó)家安全議題，而其他傳統(tǒng)議題如世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇、全球氣候變化、控制大規(guī)模傳染病以及控制非法移民等許多問(wèn)題也十分重要。(41)馬琳、鄭英、謝錚：“建構(gòu)主義視角下城市行為體與健康城市建設(shè)的啟示”，《中國(guó)公共衛(wèi)生管理》，2017年第6期，第764-766頁(yè)。城市與其中央政府進(jìn)行有效對(duì)接，不僅有利于提升城市競(jìng)爭(zhēng)力，還能獲得廣泛的支持。以英國(guó)為例，英國(guó)政府已經(jīng)開(kāi)始采取行動(dòng)，利用市場(chǎng)支持可持續(xù)發(fā)展。英國(guó)財(cái)政部與倫敦市聯(lián)合推出了一項(xiàng)綠色金融倡議，以推進(jìn)和激勵(lì)綠色經(jīng)濟(jì)中私營(yíng)部門(mén)的發(fā)展。(42)“UK Implementation of the Sustainable Development Goals (2016-2017)”, Parliament, 2016, https://publications.parliament.uk/pa/cm201617/cmselect/cmintdev/103/103.pdf，訪問(wèn)時(shí)間：2019年4月3日。同時(shí)，英國(guó)政府也提出借助倫敦的城市地位和資本市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)2030年議程目標(biāo)，并且2016年倫敦全球反貪污峰會(huì)(Anti-Corruption Summit)的影響正在擴(kuò)大，以應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)不確定性、地區(qū)性貧窮以及激進(jìn)和極端主義。

第三，形成城市網(wǎng)絡(luò)，突出自主治理的路徑。高度全球化的城市意味著自然資源、能源、資本、服務(wù)、貨物、通信及人才的自由流動(dòng)。 “全球城市”不斷自主創(chuàng)建全球性治理網(wǎng)絡(luò)，(43)Mark Amen, Noah J. Toly, Patricia l. McCarney and Klaus Segbers, eds., Cities and Global Governance: New Sites for International Relations, Farnham: Ashgate Publishing, 2011, p.4.成為重要的治理主體?？梢哉f(shuō)，這些具有國(guó)際領(lǐng)導(dǎo)力的城市已經(jīng)成為全球治理政策工具的先鋒，通過(guò)本地治理、國(guó)內(nèi)推動(dòng)與跨國(guó)網(wǎng)絡(luò)等途徑，將自主方案?jìng)鞑サ饺蛑卫眢w系的其他部分，從而推動(dòng)聯(lián)合國(guó)體系的發(fā)展和轉(zhuǎn)型。其中，城市網(wǎng)絡(luò)或聯(lián)盟是城市參與全球治理的一個(gè)維度，這種聯(lián)盟已經(jīng)呈現(xiàn)了多樣性，利用地方政府間的跨國(guó)聯(lián)系，不斷發(fā)揮其在全球治理中的影響力。加入城市治理網(wǎng)絡(luò)或是城市聯(lián)盟，次國(guó)家行為體形成合力并可在國(guó)際舞臺(tái)上扮演更為重要的角色。此外，城市合作在特定的領(lǐng)域交錯(cuò)，有助于促進(jìn)本土的可持續(xù)發(fā)展，特別是相關(guān)最佳實(shí)踐的學(xué)習(xí)與統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則的確立。

例如，針對(duì)2030年議程目標(biāo)13，全球大城市形成了C40世界大都市氣候先導(dǎo)集團(tuán)(C40 Cities-Climate Leadership Group)。(44)C40通過(guò)與多個(gè)部門(mén)和機(jī)構(gòu)合作組建的網(wǎng)絡(luò)，為城市應(yīng)對(duì)氣候變化提供一系列的服務(wù)，C40在六大行動(dòng)領(lǐng)域下組建了17個(gè)網(wǎng)絡(luò)。在網(wǎng)絡(luò)和技術(shù)的支持下，C40在中國(guó)已開(kāi)展了幾個(gè)重要項(xiàng)目：“正氣候開(kāi)發(fā)項(xiàng)目”，創(chuàng)建一種既能實(shí)現(xiàn)溫室氣體排放為負(fù)，又具經(jīng)濟(jì)性的大規(guī)模城市發(fā)展模式；“城市溫室氣體清單編制項(xiàng)目”，按國(guó)際公認(rèn)的《城市溫室氣體核算國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)》(GPC)為城市編制或完善其溫室氣體清單；“能源與建筑能效項(xiàng)目”，在既有建筑和新建建筑的能效監(jiān)測(cè)、標(biāo)準(zhǔn)與政策制定、管理與實(shí)施等方面開(kāi)展試點(diǎn)工作。C40進(jìn)入中國(guó)已近4年，其主要工作是為中國(guó)成員城市提供服務(wù)，推動(dòng)其實(shí)現(xiàn)低碳發(fā)展。北京、上海、廣州、深圳、香港、武漢、南京、大連、成都和青島是這一機(jī)制的成員?！皯?yīng)對(duì)氣候變化的城市聯(lián)合行動(dòng)”， http://c40-production-images.s3.amazonaws.com/other_uploads/images/1286_Global_Initiatives_Factsheet_Mandarin.original.pdf，訪問(wèn)時(shí)間：2019年4月30日。C40集團(tuán)是世界各大城市認(rèn)識(shí)到氣候變化的嚴(yán)重影響后，為了應(yīng)對(duì)這種情況而自發(fā)形成的城市聯(lián)盟。(45)Michele M. Betsill, and Harriet Bulkeley, “Transnational Networks and Global Environmental Governance: The Cities for Climate Protection Program”, International Studies Quarterly, Vol.48, No.2, 2004, pp.471-493.C40城市網(wǎng)絡(luò)促進(jìn)了城市的對(duì)話，建立了信任關(guān)系，促進(jìn)全球氣候治理。目前，這一組織已經(jīng)在50多個(gè)國(guó)家、90多個(gè)城市建立了聯(lián)系，加速地方行動(dòng)的同時(shí)，也對(duì)全球產(chǎn)生了重大影響。(46)“C40 Cities-Climate Leadership Group”, C40 Cities, http://www.c40.org/cities，訪問(wèn)時(shí)間：2019年4月30日。

第四，與聯(lián)合國(guó)相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作。例如，聯(lián)合國(guó)目前已經(jīng)將人居署推到了聯(lián)合國(guó)發(fā)展議程減貧工作的中心位置。聯(lián)合國(guó)人居署已經(jīng)為全球制定了城市發(fā)展的新戰(zhàn)略，以及未來(lái)15年的居住目標(biāo)。(47)“History, Mandate & Role in the UN System”, UN-HABITAT, https://unhabitat.org/history-mandate-role-in-the-un-system/，訪問(wèn)時(shí)間：2019年4月30日。其他機(jī)構(gòu)如聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署等也在積極推進(jìn)2030年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)(見(jiàn)表6)。因此，城市與聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)內(nèi)各機(jī)構(gòu)形成伙伴關(guān)系有助于可持續(xù)發(fā)展議程的落實(shí)，并提升了城市參與全球治理的能力。

表6 城市與聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)的政策協(xié)調(diào)

資料來(lái)源：筆者自制，參見(jiàn)2030可持續(xù)發(fā)展議程目標(biāo)11， http://www.un.org/sustainabledevelopment/zh/cities/，訪問(wèn)時(shí)間：2019年1月17日。

總之，理解城市在全球議程中的作用需要突破單純“城市外交”視角的局限性，從不同維度界定城市參與2030年議程及其治理全球事務(wù)的路徑。城市作為全球多層與多元治理的重要構(gòu)成，有推動(dòng)城市本土化治理和2030年議程在全球?qū)用媛鋵?shí)的動(dòng)力與責(zé)任。

3.4 中國(guó)城市參與2030年議程問(wèn)題

就中國(guó)而言，城鎮(zhèn)化已成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要引擎。近20年來(lái)，中國(guó)城鎮(zhèn)化率由1996年的30%提高到2018年的59%，發(fā)展十分迅速。(48)“2018年年末中國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率為59.58%”，經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)-中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)，2019年2月28日，http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/201902/28/t20190228_31585118.shtml，訪問(wèn)時(shí)間：2019年3月5日。2016年12月，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《中國(guó)落實(shí)2030年可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)方案》文件，明確了創(chuàng)新示范區(qū)的主要建設(shè)任務(wù)。可以說(shuō)，推動(dòng)省、市、地區(qū)做好自身發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)與國(guó)家落實(shí)2030年可持續(xù)發(fā)展議程整體規(guī)劃的銜接，已經(jīng)成為中國(guó)落實(shí)議程的重要戰(zhàn)略之一。

按照國(guó)家“十三五”規(guī)劃綱要的總體要求，中國(guó)大陸地區(qū)31個(gè)省、自治區(qū)和直轄市已制定了各自的“十三五”規(guī)劃，各市、縣等也已制定實(shí)施行動(dòng)路線圖和年度計(jì)劃，落實(shí)各項(xiàng)具體工作，切實(shí)貫徹國(guó)家可持續(xù)發(fā)展統(tǒng)一部署，實(shí)現(xiàn)了中央與地方在落實(shí)2030年議程行動(dòng)上的有效對(duì)接。中國(guó)也提出不斷深化國(guó)際發(fā)展合作，為落實(shí)議程提供保障。(49)“中國(guó)落實(shí)2030年可持續(xù)發(fā)展議程國(guó)別方案”，中華人民共和國(guó)外交部，2016年10月12日，http://www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/zt_674979/dnzt_674981/qtzt/2030kcxfzyc_686343/P020170414688733850276.pdf，訪問(wèn)時(shí)間：2019年3月5日。

當(dāng)前，以北京為例，中國(guó)主辦的多次重要國(guó)際會(huì)議已經(jīng)使世界深化了對(duì)北京的了解，建設(shè)“國(guó)際交往中心”的戰(zhàn)略定位也為其參與全球事務(wù)提出了更高的要求。這些因素要求北京在落實(shí)2030年可持續(xù)發(fā)展議程目標(biāo)過(guò)程中不斷內(nèi)化國(guó)內(nèi)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而為其城市治理提供新的動(dòng)力，促使城市在全球治理中發(fā)揮本土化作用。從實(shí)際情況出發(fā)，北京參與可持續(xù)發(fā)展議程的基本路徑，包括與駐京聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)的進(jìn)一步合作、廣泛參與國(guó)際城市治理聯(lián)盟等方面。與此同時(shí)，中國(guó)通過(guò)設(shè)立國(guó)家可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)來(lái)破解中國(guó)城市治理的困境，這也是為全球可持續(xù)發(fā)展提供中國(guó)經(jīng)驗(yàn)而作出的重要決策與戰(zhàn)略部署。2018年3月，國(guó)務(wù)院正式批復(fù)同意深圳市、太原市、桂林市建設(shè)國(guó)家可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)。2019年5月14日，國(guó)務(wù)院分別批復(fù)同意湖南省郴州市、云南省臨滄市、河北省承德市建設(shè)國(guó)家可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)?？梢哉f(shuō)，從中央層面，這些中國(guó)城市參與和落實(shí)2030年議程已經(jīng)具有了良好的政策基礎(chǔ)，有助于探索出符合國(guó)際潮流，具有中國(guó)特色、地方特點(diǎn)的可持續(xù)發(fā)展治理模式。(50)“首批國(guó)家可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)啟動(dòng)”，新華網(wǎng)，2018年3月24日，http://www.xinhuanet.com/politics/2018-03/24/c_1122583670.htm?baike，訪問(wèn)時(shí)間：2019年3月5日?？傊@為中國(guó)城市參與2030年議程提供了制度保障和機(jī)遇。因此，中國(guó)城市如何參與2030年可持續(xù)發(fā)展議程以及完善自身城市治理等問(wèn)題值得深入研究。

四、結(jié) 語(yǔ)

城市是《2030年全球發(fā)展議程》得以貫徹實(shí)施的最后落地環(huán)節(jié)，城市集中的人口數(shù)量最多，資源最豐富，城市如果無(wú)法充分承擔(dān)全球發(fā)展議程落地實(shí)施的任務(wù)，那么全球發(fā)展的目標(biāo)必將成為空談。2030年可持續(xù)發(fā)展議程是一個(gè)以目標(biāo)系統(tǒng)為核心的全球議程，而城市是該目標(biāo)體系的重要行為體。在議程落實(shí)過(guò)程中，城市可以關(guān)聯(lián)兩個(gè)或多個(gè)目標(biāo)，并協(xié)同相互間在全球治理中的作用。城市在承擔(dān)可持續(xù)發(fā)展全球治理的能力、資源優(yōu)勢(shì)和有效性等方面具有巨大的潛力。在這種背景下，城市在國(guó)際事務(wù)中具有了較大的制度空間和可能性。

其一，城市行為體在全球發(fā)展治理的任務(wù)承擔(dān)方面相比其他行為體具有優(yōu)勢(shì)和不可替代性。其二，城市已經(jīng)成為多元合作的有效渠道，成為支撐和擴(kuò)散2030年議程核心理念的重要平臺(tái)。2030年議程作為全球性的綱領(lǐng)文件，需要在城市網(wǎng)絡(luò)中不斷內(nèi)化。其三，作為行為體的城市是全球治理主體多元化的重要特征之一，它無(wú)疑是推動(dòng)2030年議程的主要力量，有助于建構(gòu)2030年議程所倡議的多種伙伴關(guān)系。其四，城市在參與2030年議程過(guò)程中正不斷統(tǒng)籌和規(guī)劃戰(zhàn)略、治理內(nèi)容及實(shí)施路徑。

可見(jiàn)，城市在參與國(guó)際事務(wù)的廣度和深度方面都有極大的提高。面對(duì)充滿權(quán)衡和相互依存的現(xiàn)實(shí)，各國(guó)需要整合相關(guān)工作，并側(cè)重在本國(guó)和國(guó)際兩級(jí)參與治理，提供激勵(lì)措施，以實(shí)施相關(guān)可持續(xù)發(fā)展項(xiàng)目。(51)David Le Blanc, “Towards Integration at Last? The Sustainable Development Goals as a Network of Targets”, Sustainable Development, Vol.23, No.3, 2015, p.186.而城市可以通過(guò)跨國(guó)網(wǎng)絡(luò)方便地交換信息和專(zhuān)業(yè)知識(shí)，憑借平行維度的優(yōu)勢(shì)進(jìn)行外交，并與具體問(wèn)題相結(jié)合，這得益于城市作為人類(lèi)聚集模式的基礎(chǔ)性功能，以及國(guó)際機(jī)制的政治進(jìn)程對(duì)城市具有低約束性的特點(diǎn)。

而從聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)看，聯(lián)合國(guó)人居署發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。僅對(duì)于目標(biāo)11而言，城市治理的好壞是《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。在全球化的過(guò)程中，由于多種原因，很多地方的“城市病”開(kāi)始集中顯現(xiàn)，特別是土地和生態(tài)資源約束開(kāi)始凸顯，環(huán)境污染日趨嚴(yán)重，弱勢(shì)群體無(wú)法同等享受城市化發(fā)展的成果。因此，在全面落實(shí)《新城市議程》方面，各國(guó)應(yīng)該向人居署提供有力支持。(52)“推進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展是落實(shí)2030年可持續(xù)發(fā)展議程的重要內(nèi)容”，人民網(wǎng)，2017年9月7日，http://world.people.com.cn/n1/2017/0907/c1002-29521562.html，訪問(wèn)時(shí)間：2019年3月5日。

同時(shí)，對(duì)于像北京這樣的超大城市而言，參與全球可持續(xù)發(fā)展議程是衡量其對(duì)外開(kāi)放水平的重要標(biāo)準(zhǔn)，也是提升其國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的有效外部動(dòng)因。借助聯(lián)合國(guó)相關(guān)對(duì)接機(jī)制，北京可以拓展其在國(guó)際交往中的影響力，并推動(dòng)城市可持續(xù)性治理能力。據(jù)此，北京可以在打造旗艦國(guó)際會(huì)議的同時(shí)，強(qiáng)化與聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)十幾個(gè)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)的合作，提升在全球議程中的能見(jiàn)度，有效應(yīng)對(duì)衛(wèi)生、環(huán)境、氣候變化、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域的突發(fā)問(wèn)題。

總之，城市對(duì)2030年議程落實(shí)的意義十分重大。目前，城市行為體在參與全球議程時(shí)，其內(nèi)在邏輯、選擇路徑及優(yōu)先領(lǐng)域都已比較清晰?？梢哉f(shuō)，城市處于參與《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期。在這種情況下，一些國(guó)際性大城市已具備對(duì)國(guó)際事務(wù)深度介入的能力，其未來(lái)的作用將十分突出。(53)Jacqueline Corbett and Sehl Mellouli, “Winning the SDG Battle in Cities: How an Integrated Information Ecosystem Can Contribute to the Achievement of the 2030 Sustainable Development Goals”, Information Systems Journal, Vol.27, No.4, 2017, pp.427-461.