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監(jiān)察體制改革背景下檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的歸位

2019-09-30 08:14:40胡澤斐
閩臺(tái)關(guān)系研究 2019年3期
關(guān)鍵詞:偵查權(quán)監(jiān)督權(quán)職務(wù)犯罪

陳 磊,胡澤斐

(1.首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院,北京100070;2.重慶市渝中區(qū)人民檢察院,重慶400010)

隨著國(guó)家監(jiān)察體制改革的逐步推進(jìn),檢察機(jī)關(guān)迎來(lái)了自恢復(fù)重建以來(lái)的最大變革,原屬于檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)被整合至監(jiān)察委員會(huì)。事實(shí)上,由于檢察機(jī)關(guān)享有職務(wù)犯罪自偵權(quán),檢察機(jī)關(guān)“自偵自訴”“既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判”的問(wèn)題曾引起理論界及實(shí)務(wù)界的廣泛爭(zhēng)議。然而,隨著職務(wù)犯罪偵查權(quán)的脫離,這些爭(zhēng)議得以徹底解決?!睹袷略V訟法》《行政訴訟法》正式以立法的形式確定檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的權(quán)力,無(wú)疑是擴(kuò)充了檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的場(chǎng)域。檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)的脫離為檢察機(jī)關(guān)集中力量加強(qiáng)法律監(jiān)督工作提供了外部契機(jī),使得檢察機(jī)關(guān)回歸其憲法定位,充分發(fā)揮其法律監(jiān)督職能。2018年《〈憲法〉修正案》確定了檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位并沒(méi)有改變。因此,檢察機(jī)關(guān)大可不必四面出擊尋求新的“權(quán)力增長(zhǎng)點(diǎn)”,而應(yīng)當(dāng)理順現(xiàn)有職權(quán),將法律監(jiān)督制度的變革作為檢察機(jī)關(guān)改革的主要方向,充分釋放法律監(jiān)督職能所具有的能量。

一、追溯:檢察機(jī)關(guān)恢復(fù)重建與其法律監(jiān)督定位的確定

(一)檢察機(jī)關(guān)恢復(fù)重建的歷程

與法院作為審判機(jī)關(guān)長(zhǎng)期穩(wěn)定地存在于我國(guó)機(jī)構(gòu)體制中不同,新中國(guó)成立以來(lái),檢察機(jī)關(guān)的經(jīng)歷被歸納為“三起三落”,可謂命運(yùn)多舛。1951年國(guó)家機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)時(shí)提出了裁減檢察機(jī)關(guān);1960年檢察機(jī)關(guān)曾一度被并入公安機(jī)關(guān);1975年憲法確定了取消檢察機(jī)關(guān)的事實(shí),其原有職權(quán)由公安機(jī)關(guān)代為行使。不過(guò),取消檢察機(jī)關(guān)的決定并沒(méi)有維持過(guò)久,1978年憲法明確規(guī)定重新設(shè)置檢察院。經(jīng)過(guò)緊急籌備,1978年6月最高人民檢察院正式掛牌恢復(fù)辦公。

檢察機(jī)關(guān)恢復(fù)以來(lái),其職能發(fā)生了巨大的變化,法律監(jiān)督的范圍在不斷地?cái)U(kuò)大,檢察工作的程序更加規(guī)范、科學(xué),檢察隊(duì)伍也在朝著專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化、規(guī)范化的方向邁進(jìn)。特別是黨的十八大以來(lái),隨著司法責(zé)任制改革、員額制改革、以審判為中心的訴訟制度改革、認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度改革等司法改革舉措的貫徹實(shí)施,以及符合司法規(guī)律的體制、機(jī)制的逐步形成,檢察機(jī)關(guān)的司法公信力也獲得了持續(xù)提升。

(二)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督地位的確定

借鑒蘇聯(lián)的一般監(jiān)督理念,我國(guó)1954年《憲法》第八十一條規(guī)定:“最高人民檢察院對(duì)于國(guó)務(wù)院所屬各部門(mén)、地方各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員和公民是否遵守法律,行使檢察權(quán)?!笨梢钥闯?,憲法明確規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)具有監(jiān)督職能,但并沒(méi)有明確其為法律監(jiān)督機(jī)關(guān),而是賦予其“一般監(jiān)督權(quán)”。但由于當(dāng)時(shí)社會(huì)環(huán)境的影響,這種“一般監(jiān)督權(quán)”并沒(méi)有真正得以落實(shí)。在檢察機(jī)關(guān)恢復(fù)重建之后,1979年的《人民檢察院組織法》首次確定了檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的定位,但是取消了“檢察機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的決議、命令和措施是否合法實(shí)行監(jiān)督”的職權(quán)。1982年,檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的定位才正式在憲法中被確定。

二、現(xiàn)狀:檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的歸位

(一)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的界分

討論檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的界分,即檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)包括哪些內(nèi)容,首先應(yīng)當(dāng)對(duì)檢察權(quán)的構(gòu)成進(jìn)行剖析。對(duì)于檢察權(quán)的界分,理論界和實(shí)務(wù)界存在著“一元論”“二元論”以及“一元二分論”的爭(zhēng)議。“一元論”認(rèn)為檢察權(quán)是一個(gè)整體,具有不可分割性,檢察權(quán)就是法律監(jiān)督權(quán)?!岸摗闭J(rèn)為檢察權(quán)分為訴訟權(quán)和訴訟監(jiān)督權(quán)?!耙辉终摗笔窃趫?jiān)持實(shí)質(zhì)上“一元論”的同時(shí),在形式上將檢察權(quán)分為訴訟權(quán)和訴訟監(jiān)督權(quán)。根據(jù)多數(shù)學(xué)者的著述可以看出,將“監(jiān)督職能”與“訴訟職能”分離開(kāi)來(lái),似乎已成為主流趨勢(shì);將檢察機(jī)關(guān)全部的法律職能都?xì)w為法律監(jiān)督范疇的“泛法律監(jiān)督主義”的觀點(diǎn)幾乎無(wú)立足之地。還有學(xué)者認(rèn)為,監(jiān)督與訴訟職能的分離不僅是檢察制度改革的重要推進(jìn),還是檢察理論得以發(fā)展的標(biāo)志。對(duì)于以上觀點(diǎn)的爭(zhēng)議,筆者贊同將“監(jiān)督職能”與“訴訟職能”分離。

1.公訴權(quán)不宜納入法律監(jiān)督范疇。權(quán)力控制可以概括為監(jiān)督方式和制約方式兩種。[1]權(quán)力監(jiān)督指的是權(quán)力的擁有者或委托者對(duì)權(quán)力的受委托者或行使者的一種控制。權(quán)力制約是指權(quán)力經(jīng)分解后,不同的權(quán)力行使主體彼此之間形成一種掣肘關(guān)系。監(jiān)督具有單項(xiàng)性,而制約具有交互性。

公訴權(quán)是指代表國(guó)家利益及公共利益的檢察機(jī)關(guān)針對(duì)偵查機(jī)關(guān)偵查終結(jié)的案件,決定是否交付審判的權(quán)力。其三種基本形態(tài)包括定罪公訴、量刑公訴及程序性公訴。公訴權(quán)是與偵查權(quán)以及審判權(quán)相對(duì)應(yīng)的權(quán)力,三者是“分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約”的關(guān)系。公訴權(quán)并不具有單項(xiàng)控制性,而是在訴訟活動(dòng)中與偵查權(quán)、審判權(quán)形成了相互制約的關(guān)系。因此,公訴權(quán)并不屬于權(quán)力控制的監(jiān)督方式,而是屬于制約方式,不宜納入法律監(jiān)督的范疇。

公訴權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)的區(qū)別還體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:首先,二者所針對(duì)的對(duì)象不同。公訴權(quán)的行使要解決的是犯罪嫌疑人的刑事責(zé)任問(wèn)題,法律監(jiān)督要解決的執(zhí)法司法行為合法性的問(wèn)題。[2]其次,二者依據(jù)的手段不同。公訴權(quán)的行使要依據(jù)既定的訴訟程序;法律監(jiān)督權(quán)除啟動(dòng)訴訟程序以外,還可以訴訟以外的方式實(shí)現(xiàn),例如檢察建議等。

2.職務(wù)犯罪偵查權(quán)不應(yīng)納入法律監(jiān)督范疇。監(jiān)察體制改革之前,職務(wù)犯罪偵查權(quán)作為檢察機(jī)關(guān)的核心職能,可謂是檢察機(jī)關(guān)的“拳頭”。該職能為檢察工作的開(kāi)展起到了重要的保障作用,但職務(wù)偵查權(quán)并不屬于法律監(jiān)督權(quán)的范疇。

偵查權(quán)屬于行政權(quán)的范疇,這一觀點(diǎn)無(wú)論學(xué)界還是實(shí)務(wù)界已基本達(dá)成共識(shí)。職務(wù)犯罪偵查權(quán)作為偵查權(quán)的一種,其當(dāng)然也屬于行政權(quán)。職務(wù)犯罪偵查權(quán)與其他偵查權(quán)的區(qū)別僅在于偵查的對(duì)象不同,若將職務(wù)犯罪偵查權(quán)視為法律監(jiān)督權(quán),依此邏輯,公安機(jī)關(guān)等偵查機(jī)關(guān)所享有的偵查權(quán)也應(yīng)視為是法律監(jiān)督權(quán),這顯然是不合理的。另外,偵查權(quán)的實(shí)現(xiàn)目的是揭露和證實(shí)犯罪,并不具有監(jiān)督權(quán)應(yīng)有的控制性。此外,檢察機(jī)關(guān)是作為司法機(jī)關(guān)而存在的,因而,職務(wù)犯罪偵查權(quán)包含于檢察權(quán)之中可視為權(quán)力的異位,這也是職務(wù)犯罪偵查權(quán)從檢察機(jī)關(guān)剝離的誘因之一。

3.憲法定位下的檢察法律監(jiān)督權(quán)?!稇椃ā返?34條明確了檢察院作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的定位。但這一規(guī)定是原則性的規(guī)定,而沒(méi)有對(duì)其監(jiān)督職權(quán)作出明確說(shuō)明,檢察監(jiān)督職權(quán)的配置是以《人民檢察院組織法》為基石,以訴訟法及其他法律為補(bǔ)充的。

《人民檢察院組織法》規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)的基本職權(quán),其中涉及法律監(jiān)督職權(quán)的有偵查監(jiān)督權(quán)、審判監(jiān)督權(quán)以及刑事執(zhí)行監(jiān)督權(quán)?!缎淌略V訟法》對(duì)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職權(quán)作了更加具體的規(guī)定,并規(guī)定了具體的監(jiān)督方式,例如第111條規(guī)定了對(duì)公安機(jī)關(guān)立案的監(jiān)督?!睹袷略V訟法》規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)對(duì)生效的判決、裁判進(jìn)行監(jiān)督,此外,還規(guī)定了對(duì)民事執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督?!缎姓V訟法》規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政訴訟的全過(guò)程都有監(jiān)督的權(quán)力。

通過(guò)以上分析,檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)主要包括以下幾個(gè)方面:針對(duì)偵查機(jī)關(guān)的立案監(jiān)督權(quán)、偵查活動(dòng)監(jiān)督權(quán),針對(duì)法院的審判監(jiān)督權(quán),針對(duì)執(zhí)行機(jī)關(guān)的執(zhí)行監(jiān)督權(quán)以及民事、行政執(zhí)法的法律監(jiān)督權(quán)。監(jiān)督權(quán)行使的方式主要包括:口頭糾違、糾違通知書(shū)、檢察建議、抗訴等。檢察機(jī)關(guān)展開(kāi)法律監(jiān)督的最基本途徑是參與和監(jiān)督訴訟活動(dòng)。[3]需要說(shuō)明的是,檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)已不再是對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的“一般監(jiān)督權(quán)”,檢察監(jiān)督權(quán)是專(zhuān)門(mén)的法律監(jiān)督權(quán),其行使的主要是以訴訟為依托。

(二)檢察機(jī)關(guān)亟待回歸法律監(jiān)督職能的本位

在職務(wù)犯罪偵查權(quán)劃離之前,檢察職能呈現(xiàn)出職務(wù)犯罪偵查權(quán)、公訴權(quán)、監(jiān)督權(quán)“三足鼎立”的態(tài)勢(shì)。誠(chéng)然,憲法賦予了檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的職能,但是根據(jù)歷年的檢察業(yè)務(wù)數(shù)據(jù),偵查、批捕、公訴這三項(xiàng)業(yè)務(wù)占據(jù)了其職能的大多數(shù)比例。[4]長(zhǎng)期以來(lái)存在的“重訴訟輕監(jiān)督”情況,致使檢察機(jī)關(guān)成為形式上的監(jiān)督機(jī)關(guān)、實(shí)質(zhì)上的訴訟機(jī)關(guān)。[5]

職務(wù)犯罪偵查權(quán)作為偵查權(quán)的一種,作用本是對(duì)相關(guān)職務(wù)類(lèi)犯罪案件進(jìn)行偵查,但由于其本身所具有的“威懾”屬性,長(zhǎng)期以來(lái)都被視為檢察機(jī)關(guān)的核心與“拳頭”,在實(shí)踐中也被作為檢察權(quán)得以順利開(kāi)展與實(shí)施的“法寶”。普通民眾提及檢察機(jī)關(guān)時(shí),對(duì)其印象往往是“反貪局”“職務(wù)犯罪偵查局”。不過(guò),由于職務(wù)犯罪案件偵查取證難的特點(diǎn),其偵查取證占用著檢察機(jī)關(guān)大量的人力、物力資源。近年來(lái),國(guó)家打擊腐敗的力度逐漸加強(qiáng),職務(wù)犯罪案件的數(shù)量也呈現(xiàn)出增長(zhǎng)趨勢(shì),這也導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)不得不投入更多的人力和物力,本就處于弱勢(shì)地位的法律監(jiān)督職能被進(jìn)一步忽視。

如今,職務(wù)犯罪偵查權(quán)已被劃離,所有行使公權(quán)力的公職人員都被監(jiān)察委員會(huì)納入了監(jiān)督范圍。不可否認(rèn),此次改革著實(shí)對(duì)檢察機(jī)關(guān)造成了一定的影響,但是,職務(wù)犯罪偵查權(quán)的剝離也為法律監(jiān)督職能的發(fā)展騰出了更多的空間。職務(wù)犯罪偵查權(quán)劃離之后,職務(wù)犯罪偵查權(quán)、公訴權(quán)、法律監(jiān)督權(quán)“三足鼎立”的態(tài)勢(shì)已被打破,而放眼世界,各國(guó)檢察機(jī)關(guān)的公訴職能大同小異,公訴權(quán)并不能體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)存在的獨(dú)特地位。站在新的起點(diǎn)上,檢察機(jī)關(guān)亟待充分回歸能體現(xiàn)其憲法定位的法律監(jiān)督職能,以此來(lái)保障其獨(dú)立的定位。[6]

三、剖析:監(jiān)察體制改革對(duì)檢察機(jī)關(guān)的影響及其原因診斷

(一)檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)“依賴(lài)癥”的桎梏

職務(wù)犯罪偵查權(quán)成為法律監(jiān)督的依托與保障的觀點(diǎn)早已獲得普遍認(rèn)可,在此項(xiàng)權(quán)力被劃離之前,其也已成為檢察機(jī)關(guān)爭(zhēng)取對(duì)外話語(yǔ)權(quán)的“殺手锏”。事實(shí)上,對(duì)職務(wù)犯罪偵查權(quán)的過(guò)分依賴(lài),也給檢察機(jī)關(guān)造成了諸多負(fù)面影響。

職務(wù)犯罪偵查權(quán)作為偵查權(quán)的一種,其目的本應(yīng)是約束公職人員權(quán)力的行使。但由于職務(wù)犯罪偵查權(quán)的“威懾性”,使得其他機(jī)關(guān)在面對(duì)擁有職務(wù)犯罪偵查權(quán)的檢察機(jī)關(guān)時(shí)會(huì)有一種無(wú)形的壓力。在這種壓力下,即使這些國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員不存在腐敗問(wèn)題,但在作出某些決定時(shí)也不得不選擇讓步。一旦出現(xiàn)這種非常狀態(tài),反腐敗就會(huì)與法律監(jiān)督達(dá)成默契,程序違法行為亦有可能被升級(jí)為職務(wù)犯罪加以認(rèn)定。[7]這無(wú)疑會(huì)打破“分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約”的權(quán)力配置模式,使得檢察機(jī)關(guān)在面對(duì)偵查機(jī)關(guān)以及審判機(jī)關(guān)時(shí)處于優(yōu)勢(shì)地位,司法的公正性亦隱藏著被破壞的風(fēng)險(xiǎn)。有時(shí)本應(yīng)由法律監(jiān)督權(quán)行使而解決的事項(xiàng),被異位為通過(guò)“威懾性”的方式解決,法律監(jiān)督便會(huì)處于虛化的地位。[8]

職務(wù)犯罪偵查權(quán)“依賴(lài)癥”的消極影響不僅體現(xiàn)在對(duì)外的關(guān)系上,更深刻地體現(xiàn)在其內(nèi)部的架構(gòu)上。無(wú)論什么形式的監(jiān)督,只要監(jiān)督者和被監(jiān)督者融合為一體,任何監(jiān)督都將是形同虛設(shè)的。[9]由于職務(wù)犯罪案件“一對(duì)一”的犯罪模式,客觀證據(jù)的搜集往往非常困難,這使得口供在證據(jù)體系中的價(jià)值得以凸顯,也使得偵查主體衍生沖擊秩序范式的越界沖動(dòng)。[10]職務(wù)犯罪偵查行使的正當(dāng)性長(zhǎng)久以來(lái)被廣泛爭(zhēng)論,檢察機(jī)關(guān)也長(zhǎng)期面臨“既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員”“自偵自監(jiān)”“自偵自訴”的正當(dāng)性拷問(wèn)。檢察機(jī)關(guān)通過(guò)種種制度設(shè)計(jì)來(lái)回應(yīng)這種拷問(wèn),但無(wú)論是人民監(jiān)督員制度的外部監(jiān)督,還是審查逮捕上提一級(jí)的內(nèi)部監(jiān)督,本質(zhì)上都屬于“同體監(jiān)督”,都無(wú)法回答對(duì)職務(wù)犯罪自偵權(quán)如何實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督的提問(wèn)。[11]此次監(jiān)察體制改革可以說(shuō)是從體制上徹底解決了這種長(zhǎng)期以來(lái)存在的困境。在以審判為中心的訴訟制度改革的背景下,職務(wù)犯罪偵查權(quán)的劃離也是反腐敗司法在法治軌道上運(yùn)行的應(yīng)有之意。[12]

(二)檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)“依賴(lài)癥”的原因診斷

職務(wù)犯罪偵查權(quán)的“威懾性”固然是導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)對(duì)其產(chǎn)生依賴(lài)的原因之一,但需要警醒的是,檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)自身存在的剛性不足、可操作性差等問(wèn)題才是導(dǎo)致檢察監(jiān)督權(quán)長(zhǎng)期處于弱勢(shì)地位的根本原因。此外,“監(jiān)督傷和氣”觀念的存在、以往“以偵查為中心”訴訟制度框架的設(shè)立、“人、財(cái)、物”不獨(dú)立的制度設(shè)計(jì)等都是導(dǎo)致這種狀況出現(xiàn)的原因。

檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職權(quán)主要包括對(duì)偵查機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、執(zhí)行機(jī)關(guān)及民事、行政執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督權(quán)。檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)的范圍不可謂不全面,但是由于監(jiān)督方式的可操作性不足,檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)并沒(méi)有發(fā)揮其應(yīng)有功效。

就偵查監(jiān)督來(lái)看,其主要包括對(duì)偵查機(jī)關(guān)立案活動(dòng)的監(jiān)督以及對(duì)偵查活動(dòng)合法性的監(jiān)督。立案監(jiān)督的主要方式是檢察機(jī)關(guān)可要求公安機(jī)關(guān)說(shuō)明不立案的理由,不過(guò)這種方式一般只具有建議性色彩,不具有強(qiáng)制性,即使公安機(jī)關(guān)接到通知后仍不立案,也沒(méi)有后續(xù)的保障程序?qū)ζ溥M(jìn)行約束。另外,由于檢察機(jī)關(guān)并沒(méi)有對(duì)立案活動(dòng)的知情權(quán),無(wú)法及時(shí)、全面地了解偵查機(jī)關(guān)的立案情況。[13]檢察實(shí)踐中漏犯及漏罪的追訴大多都是通過(guò)審查起訴過(guò)程中對(duì)證據(jù)的審查發(fā)現(xiàn)的,對(duì)偵查活動(dòng)的監(jiān)督主要存在結(jié)果監(jiān)督和事后監(jiān)督,監(jiān)督的措施缺少?gòu)?qiáng)制效力。

審判監(jiān)督的方式主要包括提出糾正意見(jiàn)以及抗訴。提出糾正意見(jiàn)是對(duì)審判過(guò)程的監(jiān)督方式,抗訴是針對(duì)審判結(jié)果的監(jiān)督方式。這兩種方式的設(shè)置本是為了對(duì)“審判權(quán)”進(jìn)行約束,但在實(shí)踐中,無(wú)論是糾正意見(jiàn)還是抗訴都沒(méi)有發(fā)揮其應(yīng)有的監(jiān)督作用。實(shí)證分析顯示,每個(gè)檢察院所提出的抗訴案件年均不足1件,糾正意見(jiàn)更是年均不到0.5件。[14]這些數(shù)據(jù)從一定程度上反映出我國(guó)較高的審判水平,但同時(shí)也說(shuō)明審判監(jiān)督并沒(méi)有充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用。導(dǎo)致審判監(jiān)督數(shù)量如此之低的原因,一方面是由于辦案人員重配合而輕監(jiān)督思想的存在,另一方面是現(xiàn)行抗訴工作本身存在著難度大、耗時(shí)久、獲得改判、發(fā)回的概率低等問(wèn)題。另外,檢察機(jī)關(guān)對(duì)抗訴的考核是以案件被發(fā)回或者改判作為標(biāo)準(zhǔn)的,這極大地降低了辦案人員抗訴的積極性。

刑事案件進(jìn)入執(zhí)行階段,違法風(fēng)險(xiǎn)不但沒(méi)有降低,反而更可能會(huì)導(dǎo)致惡劣的結(jié)果。在減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行等領(lǐng)域,若執(zhí)行監(jiān)督權(quán)不能實(shí)現(xiàn)同步監(jiān)控,先前所有程序正當(dāng)性的努力就可能付諸東流。[15]最近5年最高人民檢察院的工作報(bào)告顯示,2013—2017年,在執(zhí)行領(lǐng)域檢察機(jī)關(guān)共監(jiān)督糾正11.8萬(wàn)人。目前,我國(guó)執(zhí)行監(jiān)督領(lǐng)域主要存在著重視程度不夠的問(wèn)題,刑事執(zhí)行檢察長(zhǎng)期被認(rèn)為是檢察機(jī)關(guān)的“二線”部門(mén),甚至成了檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的“養(yǎng)老部門(mén)”。

在失去職務(wù)犯罪偵查權(quán)這一“殺手锏”之后,檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的內(nèi)在體制困境已成為檢察機(jī)關(guān)不得不面對(duì)的問(wèn)題。在有職務(wù)犯罪偵查權(quán)作為保障時(shí),糾違通知無(wú)回應(yīng)、檢察建議不理睬、檢察文書(shū)置之高閣等現(xiàn)象尚且存在,如今,檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能已失去依賴(lài),站在新的起點(diǎn)上,必須破除影響檢察監(jiān)督權(quán)實(shí)施的桎梏,充分激發(fā)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能潛在的能量。

四、展望:檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)回歸的路徑

(一)強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督職權(quán)

在“偵查為中心”的刑事訴訟構(gòu)造中,訴訟格局可以被稱(chēng)為“順承模式”。在這種模式下,作為源頭的偵查一旦成型,就將左右后續(xù)程序的走向,使庭審過(guò)度依賴(lài)于偵查卷宗筆錄等書(shū)面材料,庭審流于形式。這種訴訟模式一方面不利于有效的追究犯罪,另一方面也易造成冤假錯(cuò)案。在司法實(shí)踐中,由于訴訟程序模式的限制,審判機(jī)關(guān)難以對(duì)偵查機(jī)關(guān)形成制約,只有檢察機(jī)關(guān)才能對(duì)偵查行為的合法性作出限制。因此,“以審判為中心”的訴訟制度的構(gòu)建也需要偵查監(jiān)督職能的充分行使。

上文已經(jīng)提到,目前偵查監(jiān)督存在著事后監(jiān)督、監(jiān)督措施缺乏強(qiáng)制性等問(wèn)題。這些問(wèn)題也制約了偵查監(jiān)督效能的發(fā)揮,須予以破除。針對(duì)偵查監(jiān)督剛性不足的問(wèn)題,應(yīng)當(dāng)明確偵查機(jī)關(guān)不執(zhí)行檢察建議的制裁措施。此外,可以嘗試將偵查機(jī)關(guān)拒絕接受正當(dāng)監(jiān)督的情況量化于每年的工作報(bào)告中,使之成為各級(jí)人大施加針對(duì)性質(zhì)詢(xún)的客觀依據(jù)。

針對(duì)上文提到的事后監(jiān)督主要依靠相關(guān)文書(shū)、證據(jù)資料的審查,可以嘗試構(gòu)建檢察機(jī)關(guān)引導(dǎo)偵查的方式,將偵監(jiān)、公訴職能延伸至偵查階段,明確檢察機(jī)關(guān)在審前程序中的主導(dǎo)地位。[16]實(shí)踐中,推動(dòng)建立重大、疑難案件偵查機(jī)關(guān)聽(tīng)取檢察機(jī)關(guān)意見(jiàn)建議的制度也是檢察改革的重點(diǎn)工作之一。此外,最高人民檢察院推出了偵查監(jiān)督駐公安檢察室制度的改革嘗試,此項(xiàng)改革能真正實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)對(duì)偵查機(jī)關(guān)的“近距離”監(jiān)督,從根本上解決“以偵查為中心”的格局。

(二)強(qiáng)化抗訴權(quán)的行使

抗訴工作對(duì)糾正法院錯(cuò)誤裁判、維護(hù)司法公正有著重要意義,但在實(shí)踐中抗訴工作并沒(méi)有發(fā)揮其應(yīng)有的監(jiān)督作用??乖V工作主要存在著辦案人員不想抗訴、抗訴能力不足等問(wèn)題。針對(duì)這些問(wèn)題,檢察機(jī)關(guān)首先應(yīng)加強(qiáng)對(duì)辦案人員的抗訴培訓(xùn)工作,使辦案人員充分掌握抗訴標(biāo)準(zhǔn)及范圍,提升裁判文書(shū)的審查能力。[17]對(duì)此,一方面,要注重提升辦案人員的法律素養(yǎng)、綜合素質(zhì),加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)化辦案小組的建設(shè);另一方面,要梳理細(xì)化行使抗訴焦點(diǎn)索引,將原則性、抽象性的法律規(guī)范變成具體的、可實(shí)操的辦案要求。而對(duì)判決的審查,應(yīng)秉持程序與實(shí)體并重、定罪與量刑并重的法治思維,嚴(yán)格規(guī)范審查報(bào)告的制作。此外,還應(yīng)改革抗訴績(jī)效考核機(jī)制,改變過(guò)去簡(jiǎn)單地以改判率、發(fā)回重審率作為抗訴質(zhì)量指標(biāo)的考核方式,進(jìn)一步優(yōu)化抗訴工作考評(píng)辦法,將抗訴成績(jī)納入檢察官的年度考核指標(biāo)體系,切實(shí)將抗訴成效與年度績(jī)效考核掛鉤。

法律監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)最為重要的職能,而抗訴也是檢察機(jī)關(guān)考核的“重頭戲”。我國(guó)檢察機(jī)關(guān)有著“重起訴、輕抗訴”的傳統(tǒng)辦案理念,實(shí)踐中亦不乏存在辦案干警認(rèn)為“抗訴傷和氣”等錯(cuò)誤認(rèn)知,因此未來(lái)應(yīng)以檢察體制改革為契機(jī),更新檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督理念,改變傳統(tǒng)的考核機(jī)制,把抗訴工作作為提升公訴案件質(zhì)量、彰顯法律監(jiān)督的重要途徑,力求刑事抗訴工作取得突破性進(jìn)展。

(三)打造檢察機(jī)關(guān)公益訴訟的檢察“新品牌”

2017年,隨著《民事訴訟法》和《行政訴訟法》修改決定的正式通過(guò),檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度正式確立,從此,公益訴訟中迎來(lái)了檢察機(jī)關(guān)這一“國(guó)家隊(duì)”。檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟是對(duì)民事活動(dòng)的監(jiān)督和制約、提起行政公益訴訟是對(duì)行政活動(dòng)的監(jiān)督和制約,檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟可以視為檢察監(jiān)督職能場(chǎng)域的擴(kuò)展。在職務(wù)犯罪偵查權(quán)劃離之后,民事公益訴訟、行政公益訴訟是檢察機(jī)關(guān)大有可為的新領(lǐng)域,可當(dāng)作檢察機(jī)關(guān)的“新品牌”予以重點(diǎn)打造。

通過(guò)分析檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)工作的運(yùn)行情況,發(fā)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度在實(shí)務(wù)運(yùn)作中取得了良好的成效,但也出現(xiàn)了一些問(wèn)題,且民事公益訴訟與行政公益訴訟在實(shí)踐中呈現(xiàn)出不同類(lèi)別的問(wèn)題。

根據(jù)《檢察機(jī)關(guān)公益訴訟試點(diǎn)辦法》的規(guī)定,檢察機(jī)關(guān)在提起民事公益訴訟前,要先依法督促或者支持法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或有關(guān)組織提起民事公益訴訟。只有在無(wú)法律規(guī)定的機(jī)關(guān)、組織抑或法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或組織怠于提起訴訟的前提下,檢察機(jī)關(guān)才能提起公益訴訟。這條規(guī)定在實(shí)踐中引發(fā)了檢察機(jī)關(guān)可能無(wú)法督促所有適格主體,從而導(dǎo)致無(wú)法提起訴訟的問(wèn)題。筆者認(rèn)為,此問(wèn)題可以用公告制度予以解決,將發(fā)現(xiàn)的環(huán)境違法等行為予以公告,在公告期滿后,若無(wú)適格主體提起民事公益訴訟,方可由檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟。

檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟還需直面的另一個(gè)問(wèn)題是取證困難。雖然《檢察機(jī)關(guān)公益訴訟試點(diǎn)辦法》第六條賦予了檢察機(jī)關(guān)調(diào)查相關(guān)證據(jù)的權(quán)力,但在實(shí)踐中出現(xiàn)被調(diào)查對(duì)象以種種借口不配合調(diào)查的情況。針對(duì)這種情況,可賦予檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)制調(diào)查的權(quán)限,并對(duì)阻礙調(diào)查的單位和個(gè)人作出相關(guān)的處罰規(guī)定。此外,檢察機(jī)關(guān)在提起公益訴訟的實(shí)踐中,應(yīng)注重拓寬線索來(lái)源的途徑,除被動(dòng)地接受舉報(bào)、控告線索之外,還應(yīng)選擇主動(dòng)出擊,從社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)案件、公益訴訟案件、已生效的法律文書(shū)、量刑建議等渠道深入挖掘案件線索。

(四)制定專(zhuān)門(mén)化的法律監(jiān)督法

全國(guó)大多數(shù)省級(jí)人大常委會(huì)都出臺(tái)加強(qiáng)法律監(jiān)督的決議或決定,但我國(guó)并沒(méi)有針對(duì)法律監(jiān)督進(jìn)行專(zhuān)門(mén)化的立法,這在一定程度上制約了檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督作用的發(fā)揮。檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能存在的監(jiān)督程序不完善、監(jiān)督體系不完整、監(jiān)督渠道不暢通、監(jiān)督手段剛性不足等問(wèn)題也都需要統(tǒng)一的監(jiān)督立法予以解決。此外,在職務(wù)犯罪偵查權(quán)劃離后,檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職權(quán)的亟待回歸也加強(qiáng)了法律監(jiān)督立案的必要性。制定法律監(jiān)督法,并對(duì)法律監(jiān)督的基本內(nèi)容作出規(guī)定也能夠使法律監(jiān)督組織體系更科學(xué)、法律監(jiān)督職權(quán)體系更完備。法律監(jiān)督法的制度應(yīng)對(duì)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能存在的問(wèn)題予以回應(yīng),其重點(diǎn)規(guī)定應(yīng)包括檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的手段、程序、被監(jiān)督者不接受監(jiān)督的救濟(jì)等內(nèi)容。

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