周澤中

(西南政法大學(xué)行政法學(xué)院，重慶401120)

一、問(wèn)題的提出：是等量齊觀還是貌合神離

自1999年我國(guó)最高人民法院作出的比例原則適用第一案，即匯豐實(shí)業(yè)公司與哈爾濱市規(guī)劃局行政處罰決定糾紛上訴案后的20年間，學(xué)者們對(duì)比例原則的研究風(fēng)生水起，尤其是進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，比例原則業(yè)已作為行政法的一項(xiàng)基本原則被學(xué)人們普遍接受。[1]33-34有學(xué)者繼而指出，比例原則亦可作為“審查所有裁量性行政行為的統(tǒng)一基準(zhǔn)”[2]；又或者，由于比例原則可以用來(lái)溝通事實(shí)判斷和價(jià)值判斷，因此具有普適性。[3]手段與目的之間的理性銜接應(yīng)該是：不能為了實(shí)現(xiàn)某個(gè)特定目的，付出不合比例的成本，而是以必要的手段實(shí)現(xiàn)利益均衡和最大化。隨著我國(guó)公法學(xué)界對(duì)于比例原則的學(xué)理研究日益精細(xì)化，使得其在部門法領(lǐng)域內(nèi)的具體適用問(wèn)題亦逐漸受到重視。2011年制定的《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》(以下簡(jiǎn)稱《行政強(qiáng)制法》)第五條明確規(guī)定：“行政強(qiáng)制的設(shè)定和實(shí)施，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)。采用非強(qiáng)制手段可以達(dá)到行政管理目的的，不得設(shè)定和實(shí)施行政強(qiáng)制。”學(xué)界通常將此界定為“強(qiáng)制適當(dāng)原則”[4]21-23，那么，如何準(zhǔn)確界分作為行政法基本原則的比例原則與作為法定原則的強(qiáng)制適當(dāng)原則二者之間的關(guān)系，是值得進(jìn)一步關(guān)注和思考的問(wèn)題。

通過(guò)細(xì)致梳理、考察行政強(qiáng)制方面的法規(guī)范內(nèi)容，發(fā)現(xiàn)其中關(guān)于強(qiáng)制適當(dāng)原則與比例原則的規(guī)定大致可分為兩種情形[注]我國(guó)《行政強(qiáng)制法》明確規(guī)定強(qiáng)制法定原則，即有權(quán)設(shè)定行政強(qiáng)制的只有法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)，規(guī)章和其他規(guī)范性文件都沒(méi)有設(shè)定行政強(qiáng)制的權(quán)限。因此，關(guān)于行政強(qiáng)制的立法范圍僅局限于法律、法規(guī)。：第一是僅規(guī)定強(qiáng)制適當(dāng)原則，不規(guī)定比例原則，例如《行政強(qiáng)制法》第五條、《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第十一條第一款的規(guī)定。[注]《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》(2007年)第十一條規(guī)定：有關(guān)人民政府及其部門采取的應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的措施，應(yīng)當(dāng)與突發(fā)事件可能造成的社會(huì)危害的性質(zhì)、程度和范圍相適應(yīng)；有多種措施可供選擇的，應(yīng)當(dāng)選擇有利于最大程度地保護(hù)公民、法人和其他組織權(quán)益的措施。第二是僅規(guī)定比例原則的若干內(nèi)容，不規(guī)定強(qiáng)制適當(dāng)原則，例如《中華人民共和國(guó)戒毒條例》第三十條僅僅規(guī)定了比例原則中的必要性原則[注]《中華人民共和國(guó)戒毒條例》(2011年)第三十一條規(guī)定：強(qiáng)制隔離戒毒場(chǎng)所應(yīng)當(dāng)根據(jù)強(qiáng)制隔離戒毒人員的性別、年齡、患病等情況對(duì)強(qiáng)制隔離戒毒人員實(shí)行分別管理；對(duì)吸食不同種類毒品的，應(yīng)當(dāng)有針對(duì)性地采取必要的治療措施；根據(jù)戒毒治療的不同階段和強(qiáng)制隔離戒毒人員的表現(xiàn)，實(shí)行逐步適應(yīng)社會(huì)的分級(jí)管理。，《中華人民共和國(guó)國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二十七條第三款僅規(guī)定了比例原則中的均衡性原則[注]《中華人民共和國(guó)國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》(2011年)第二十七條第三款規(guī)定：任何單位和個(gè)人不得采取暴力、威脅或者違反規(guī)定中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被征收人搬遷。禁止建設(shè)單位參與搬遷活動(dòng)。，《中華人民共和國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第三十一條第一款、第三十四條僅規(guī)定了比例原則中的必要性原則和適當(dāng)性原則。[注]《中華人民共和國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》(2011年)第三十一條第一款規(guī)定：應(yīng)急預(yù)案啟動(dòng)前，縣級(jí)以上各級(jí)人民政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)突發(fā)事件的實(shí)際情況，做好應(yīng)急處理準(zhǔn)備，采取必要的應(yīng)急措施。該法第三十四條規(guī)定：突發(fā)事件應(yīng)急處理指揮部根據(jù)突發(fā)事件應(yīng)急處理的需要，可以對(duì)食物和水源采取控制措施?？h級(jí)以上地方人民政府衛(wèi)生行政主管部門應(yīng)當(dāng)對(duì)突發(fā)事件現(xiàn)場(chǎng)等采取控制措施，宣傳突發(fā)事件防治知識(shí)，及時(shí)對(duì)易受感染的人群和其他易受損害的人群采取應(yīng)急接種、預(yù)防性投藥、群體防護(hù)等措施。由此可見(jiàn)，比例原則與強(qiáng)制適當(dāng)原則的關(guān)系在行政強(qiáng)制法律規(guī)范中顯得莫衷一是、難成共識(shí)。

無(wú)獨(dú)有偶，在我國(guó)既有的行政強(qiáng)制司法實(shí)踐中，亦很難呈現(xiàn)出比例原則與強(qiáng)制適當(dāng)原則之間的清晰邏輯關(guān)系。首先，部分案件傾向于將強(qiáng)制適當(dāng)原則直接等同于比例原則。如“劉云務(wù)訴山西省太原市公安局交通警察支隊(duì)晉源一大隊(duì)道路交通管理行政強(qiáng)制案”公開(kāi)的裁判文書(shū)表明：“行政處理存在裁量余地時(shí)，應(yīng)當(dāng)盡可能選擇對(duì)相對(duì)人合法權(quán)益損害最小的方式；實(shí)施扣留等暫時(shí)性控制措施不能代替對(duì)案件的實(shí)體處理，行政機(jī)關(guān)無(wú)正當(dāng)理由長(zhǎng)期不處理的，構(gòu)成濫用職權(quán)?！盵5]很顯然，法院認(rèn)為，強(qiáng)制適當(dāng)原則在特定情形下可直接等同于比例原則中的均衡性原則。其次，部分案件則將強(qiáng)制適當(dāng)原則作為比例原則的適用前提。如“史克現(xiàn)、黃金丹訴陜西省鎮(zhèn)坪縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局行政強(qiáng)制違法及行政賠償案”中，法院認(rèn)為，被告在實(shí)際行政執(zhí)法過(guò)程中應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持對(duì)行政相對(duì)人利益最小侵害的原則，妥善保管其所查封、扣押的財(cái)物，不得使用或者損毀。同時(shí)，必須及時(shí)處理那些不宜保存的財(cái)物，否則對(duì)于行政相對(duì)人所造成的利益損失，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)賠償責(zé)任。[注]參見(jiàn)陜西省鎮(zhèn)坪縣人民法院(2014)鎮(zhèn)坪行初字第2號(hào)行政裁定書(shū)。再次，部分案件將強(qiáng)制適當(dāng)原則中提及的認(rèn)定行政違法所必須考量的具體原因作為比例原則適用時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮的因素。如“熊濛濛訴雙流縣規(guī)劃建設(shè)局、雙流縣房產(chǎn)管理局、雙流縣勝利鎮(zhèn)人民政府規(guī)劃行政強(qiáng)制案”中，法院認(rèn)為，被上訴人在實(shí)施行政強(qiáng)制時(shí)既要確保行政管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，又要兼顧行政相對(duì)人的合法權(quán)益，盡可能使行政相對(duì)人遭受最小的損害。[注]參見(jiàn)成都市龍泉驛區(qū)人民法院(2014)龍泉行初字第42號(hào)行政賠償判決書(shū)。在本案中，因?yàn)楸簧显V人的拆除方法不符合拆除安全技術(shù)規(guī)范的規(guī)定，且該方法是造成房屋損害的原因，因此被上訴人必須就該行政違法行為對(duì)上訴人承擔(dān)賠償責(zé)任?？梢?jiàn)，在行政強(qiáng)制司法實(shí)踐中，比例原則與強(qiáng)制適當(dāng)原則的邏輯關(guān)系依舊是不清晰的，且無(wú)法印證前文所提及的強(qiáng)制適當(dāng)原則的立法定位，可能會(huì)造成二者之間的緊張、模糊關(guān)系異化甚至濫用，進(jìn)而阻礙行政法基本原則與法定原則在司法適用過(guò)程中的涵攝作用。

除上述立法與司法實(shí)例之外，國(guó)內(nèi)行政法學(xué)人對(duì)于強(qiáng)制適當(dāng)原則與比例原則的關(guān)系盡管關(guān)注不多，但卻有著驚人的相似見(jiàn)解：即強(qiáng)制適當(dāng)原則是比例原則在行政強(qiáng)制領(lǐng)域的集中體現(xiàn)。與之相呼應(yīng)的是，全國(guó)人大常委會(huì)法制委員會(huì)編著的權(quán)威解讀文本亦清楚指明：“本條明確行政強(qiáng)制的設(shè)定和實(shí)施應(yīng)當(dāng)適當(dāng)、合理，要符合比例原則。適當(dāng)原則是行政法領(lǐng)域中的一項(xiàng)普遍原則，在行政強(qiáng)制領(lǐng)域中，也稱比例原則。”[4]21-23由此可見(jiàn)，學(xué)理觀點(diǎn)和官方文件對(duì)于此二者關(guān)系的認(rèn)識(shí)基本保持一致。例如，袁曙宏教授指出，行政強(qiáng)制適當(dāng)原則的源頭可追溯至英美法系的“適當(dāng)性原則”和大陸法系的“比例原則”，系指對(duì)公民設(shè)定行政強(qiáng)制義務(wù)應(yīng)當(dāng)適當(dāng)，不能超出需要的限度。[6]11莫于川教授認(rèn)為，強(qiáng)制適當(dāng)原則“是比例原則在行政強(qiáng)制法中的落實(shí)，是在合法性基礎(chǔ)上的對(duì)行政機(jī)關(guān)提出的更高要求?！盵7]43胡建淼和蔣紅珍則認(rèn)為，《行政強(qiáng)制法(草案)》第五條所規(guī)定的最小侵害原則是“我國(guó)現(xiàn)行行政單行法對(duì)比例原則的立法肯定?！盵8]14關(guān)保英教授認(rèn)為，在行政強(qiáng)制領(lǐng)域，與強(qiáng)制適當(dāng)原則相近的概念是比例原則。[9]姜明安教授更是將《行政強(qiáng)制法》第五條內(nèi)容所體現(xiàn)的精神直接概括為行政法學(xué)上通常所謂之“比例原則”。[10]可見(jiàn)，我國(guó)學(xué)人們傾向于將強(qiáng)制適當(dāng)原則的內(nèi)容和功能等同于比例原則，前者僅僅是后者在行政強(qiáng)制法中的具體落實(shí)，或者說(shuō)前者是后者的另一種表達(dá)。

至此，綜合、系統(tǒng)地考察我國(guó)目前對(duì)于行政強(qiáng)制方面的立法規(guī)范、司法實(shí)踐以及學(xué)理觀點(diǎn)，大致可歸納出以下觀點(diǎn)：立法、司法并未如學(xué)理那般將強(qiáng)制適當(dāng)原則簡(jiǎn)單等同于比例原則，而至少是在法律語(yǔ)言表達(dá)、具體案件適用的過(guò)程中有所區(qū)分。也正是由于強(qiáng)制適當(dāng)原則與比例原則的關(guān)系仍然處于表面等同、實(shí)則混淆的不明狀態(tài)，才引發(fā)了筆者對(duì)這二者關(guān)系的深刻思考。慮及比例原則與強(qiáng)制適當(dāng)原則之間存在的混亂狀態(tài)可能會(huì)造成個(gè)案適用過(guò)程中的主觀恣意，尤其是當(dāng)裁決者選擇適用具有較大裁量空間的強(qiáng)制適當(dāng)原則時(shí)，若缺乏嚴(yán)格的控制規(guī)范和約束標(biāo)準(zhǔn)，裁決者很可能會(huì)出于主觀情感、客觀環(huán)境等因素，直接判定強(qiáng)制適當(dāng)?shù)木唧w標(biāo)準(zhǔn)；又或者可能會(huì)導(dǎo)致裁決者的無(wú)所適從，即當(dāng)面對(duì)現(xiàn)實(shí)的行政強(qiáng)制裁量案件時(shí)，究竟是選擇適用法律條文明確規(guī)定的強(qiáng)制適當(dāng)原則，還是選擇適用司法裁判與學(xué)理探討中所逐漸形成的比例原則，由于缺乏具有針對(duì)性的深度專項(xiàng)研究，裁決者很難適時(shí)地作出準(zhǔn)確判斷。因此，確有必要理順、廓清比例原則與強(qiáng)制適當(dāng)原則之間的邏輯關(guān)系，這不僅有利于從本質(zhì)上規(guī)范兩項(xiàng)重要原則在行政強(qiáng)制領(lǐng)域內(nèi)的法律適用，亦能夠有效促進(jìn)針對(duì)裁量性行政權(quán)力進(jìn)行原則性規(guī)制的理論研究，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)行政法學(xué)基本原理與現(xiàn)行法律規(guī)范明文規(guī)定或者約定俗成的一般原則之間的體系融貫和內(nèi)涵協(xié)調(diào)。筆者不揣冒昧，嘗試在梳理我國(guó)學(xué)人已有的研究基礎(chǔ)上，在立法、司法與學(xué)理之間不斷流轉(zhuǎn)，以求在此問(wèn)題上貢獻(xiàn)淺見(jiàn)，并以此虛心求教于方家。

二、強(qiáng)制適當(dāng)原則不宜看作是比例原則的“直接化身”

如前所述，強(qiáng)制適當(dāng)原則與比例原則之間的關(guān)系看似明朗、清晰，但是卻暗藏一些難以琢磨的細(xì)節(jié)問(wèn)題。下文僅對(duì)比例原則、強(qiáng)制適當(dāng)原則對(duì)于行政強(qiáng)制裁量所具有的實(shí)體制約作用和程序控制功能逐層進(jìn)行對(duì)比分析，從而得出本文的首要結(jié)論：強(qiáng)制適當(dāng)原則并非比例原則在行政強(qiáng)制領(lǐng)域中的“直接化身”。

(一)比例原則用以全面制約行政強(qiáng)制裁量

“每一種行政法理論背后，皆蘊(yùn)藏著一種國(guó)家理論。”[11]60誠(chéng)如有學(xué)者指出，國(guó)家公權(quán)力對(duì)公民基本權(quán)利的限制是公法學(xué)的重要研究課題，以約束公權(quán)力為目標(biāo)的比例原則被視為公法領(lǐng)域的“黃金法則”。[12]反觀行政強(qiáng)制的法律屬性，其通常被認(rèn)為是“行政法中對(duì)公民與法人等施予最具有物理性質(zhì)強(qiáng)制、壓迫性的一種法律關(guān)系”[13]。毋庸置疑的是，在現(xiàn)代社會(huì)中，行政強(qiáng)制的權(quán)力色彩被普遍定位為“最具侵犯性、最具威脅性”，與其說(shuō)此種描述是對(duì)行政強(qiáng)制權(quán)力品性指向的規(guī)范界定，毋寧說(shuō)是對(duì)行政強(qiáng)制權(quán)力實(shí)踐運(yùn)行狀況所作出的精辟論斷。那么，國(guó)家和社會(huì)應(yīng)當(dāng)如何將行政強(qiáng)制權(quán)力約束于合理范圍之內(nèi)，從而最大限度地保障公民、法人的基本權(quán)利不受無(wú)端侵?jǐn)_？這問(wèn)題直接落至“權(quán)力”(Power)與“權(quán)利”(Right)的經(jīng)典論述之中，由此肇始于德國(guó)的比例原則日益受到中國(guó)公法學(xué)人的青睞和重視。

早在1988年，比例原則作為行政法學(xué)舶來(lái)品，第一次進(jìn)入中國(guó)學(xué)人們的視野。[14]11年之后，我國(guó)最高人民法院首次嘗試運(yùn)用比例原則的三階理論進(jìn)行司法裁決，那份震古爍今的行政判決書(shū)明確寫(xiě)道：“處罰決定既要保證行政管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，又要兼顧保護(hù)相對(duì)人的權(quán)益，應(yīng)以達(dá)到行政執(zhí)法目的和目標(biāo)為限，盡可能使相對(duì)人的權(quán)益遭受最小的侵害?！盵注]參見(jiàn)最高人民法院(1999)行終字第20號(hào)行政判決書(shū)。爾后，“陳寧訴遼寧省莊河市公安局不予行政賠償決定案”中的受審人民法院首次明確界定了比例原則的基本內(nèi)涵，即行政行為應(yīng)當(dāng)兼顧行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和保護(hù)相對(duì)人的權(quán)益，如果前者可能對(duì)后者造成不利的影響，那么這種不利影響必須被限制在盡可能小的范圍之內(nèi)，否則會(huì)悖離適當(dāng)比例的原則要求。[15]96

縱覽目前通行的行政法學(xué)典籍，關(guān)于比例原則的內(nèi)涵描述通常見(jiàn)于德國(guó)學(xué)者論著之中，他們將其分為適應(yīng)性、必要性、比例性這三個(gè)具體子項(xiàng)。其中，適應(yīng)性原則指向于行政主體作出的行政決定需要適應(yīng)其所追求的規(guī)范目的；必要性原則指向于行政主體的干預(yù)措施必須是實(shí)現(xiàn)公共福祉所不可或缺的，且此種干預(yù)必須保持最低的侵害限度；比例性原則指向于行政決定的作出對(duì)于行政相對(duì)人而言是不過(guò)分的。[16]此外，一些學(xué)者還將比例原則細(xì)分為公共利益原則、妥當(dāng)性原則、必要性原則、法益相稱原則。[17]總體而言，比例原則在內(nèi)涵意義層面包括適當(dāng)性、必要性、均衡性三個(gè)重要子原則。其一，適當(dāng)性原則要求“行政主體采取的強(qiáng)制手段與其所要追求的管理目標(biāo)之間應(yīng)當(dāng)存在必要關(guān)系，即強(qiáng)調(diào)手段和目的一致性?！逼涠?，必要性原則要求“行政主體為了實(shí)現(xiàn)某種特定的管理目標(biāo)，若存在幾種可供選擇的執(zhí)法方式，此時(shí)行政主體應(yīng)當(dāng)選擇一種對(duì)于行政相對(duì)人權(quán)利限制最為微小的，方才必要?！盵15]96其三，均衡性原則要求“行政主體在面對(duì)幾種可供選擇的執(zhí)法方式，應(yīng)當(dāng)充分考慮方式與目的之間的利益權(quán)衡關(guān)系，最終選擇最為有利的執(zhí)法方式。”[15]97

申言之，比例原則的適用前提是行政機(jī)關(guān)根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)范享有一定的手段選擇空間，其旨在進(jìn)一步控制該裁量權(quán)的無(wú)限濫用，從而逐漸形成能夠有效約束公權(quán)恣意的判斷標(biāo)準(zhǔn)和原則界限?！氨壤瓌t經(jīng)常被作為一種客觀標(biāo)準(zhǔn)，用以針對(duì)自由裁量進(jìn)行內(nèi)在限定?！盵18]185那么，比例原則應(yīng)當(dāng)如何發(fā)揮其全面制約行政強(qiáng)制裁量(包括實(shí)體裁量、程序裁量)的顯著功能，便是本文區(qū)分比例原則和強(qiáng)制適當(dāng)原則的第一層要義。

1.實(shí)體裁量約束功能：成本效益均衡的分析工具。必須承認(rèn)的是，比例原則關(guān)注所有行政的自由裁量權(quán)行使問(wèn)題[18]185，其中對(duì)于給行政相對(duì)人直接造成權(quán)益減損的當(dāng)屬實(shí)體裁量。而行政強(qiáng)制作為一種以直接強(qiáng)制性和物理實(shí)力性為特征的侵害處分型行政行為，行政機(jī)關(guān)在維護(hù)和追求行政管理目的的過(guò)程中始終會(huì)仔細(xì)權(quán)衡“行政成本”“行政效益”之間的數(shù)量、質(zhì)量等關(guān)系問(wèn)題。進(jìn)而言之，行政過(guò)程所耗費(fèi)的時(shí)間、人力和物力等“行政成本”可被看作是比例原則所考量的“個(gè)人利益”，而行政目的所欲實(shí)現(xiàn)的“行政效益”便可視為比例原則所考量的“公共利益”。[19]15這也意味著，行政強(qiáng)制實(shí)體法律關(guān)系的背后必然蘊(yùn)含著“成本-效益”理應(yīng)均衡的分析思路。

首先，行政強(qiáng)制實(shí)體裁量必須符合比例原則中的適當(dāng)性原則要求，任何超出適當(dāng)程度之外所采取的行政手段均難以獲得正當(dāng)性的評(píng)價(jià)結(jié)果。《行政強(qiáng)制法》第一條明確規(guī)定其立法宗旨，即主要圍繞“維護(hù)公共利益”和“保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益”，可見(jiàn)，行政強(qiáng)制作為一種侵益性執(zhí)法手段，其最終目的是實(shí)現(xiàn)“公共利益”和“個(gè)人利益”的二者兼顧，既不能一味追求公共利益，更不能片面舍棄個(gè)人利益。此時(shí)，適當(dāng)性原則所考察的手段合乎目的的關(guān)系便明晰了。

其次，行政強(qiáng)制實(shí)體裁量必須符合比例原則中的必要性原則要求，任何超出必要限度之外所采取的行政手段均無(wú)法通過(guò)最小侵害的底線判斷。正如胡建淼等人所指出的，最小侵害原則在行政強(qiáng)制法中的適用標(biāo)準(zhǔn)可概括為“間接強(qiáng)制優(yōu)先于直接強(qiáng)制”“對(duì)物強(qiáng)制優(yōu)先于對(duì)人強(qiáng)制”“行政強(qiáng)制手段作為最后手段實(shí)施”等。[8]19-20總而言之，行政強(qiáng)制法律關(guān)系中最為完滿的狀態(tài)是以最小的“行政成本”(個(gè)人利益)獲取最大的“行政效益”(公共利益)。故而，對(duì)于行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制實(shí)體裁量必須堅(jiān)持最小侵害的限度要求。

最后，行政強(qiáng)制實(shí)體裁量必須符合比例原則中的均衡性原則要求，任何超出目的射程所采取的行政手段均無(wú)法滿足狹義比例的價(jià)值衡量。倘若行政機(jī)關(guān)具有多種手段選擇的裁量空間，其必須選擇一種與目的更為接近的方法，而不是純粹出于個(gè)人的主觀感情或者利益偏好作出決定。深而論之，“個(gè)人利益”和“公共利益”之間的關(guān)系絕非斷然否定、斷然閉合，而是應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同情形進(jìn)行價(jià)值權(quán)衡、利益考量，尋求“成本最小化、利益最大化”的理想方案。

2.程序裁量約束功能：不同程序價(jià)值的內(nèi)容揭示?；谇笆隹芍?，比例原則主要通過(guò)成本效益均衡的分析工具對(duì)行政強(qiáng)制實(shí)體裁量施予有效制約。與此同時(shí)，我們還可以進(jìn)一步分析比例原則對(duì)于行政強(qiáng)制程序裁量所具有的約束功能，由此便需要正視行政強(qiáng)制程序本身兼具的工具價(jià)值和內(nèi)在價(jià)值。

首先，現(xiàn)代社會(huì)習(xí)慣性地將程序純粹看作是實(shí)現(xiàn)實(shí)體法“功利”的手段，或者說(shuō)行政程序是行政機(jī)關(guān)作出實(shí)體內(nèi)容的一種工具，這種偏重實(shí)體結(jié)果的觀點(diǎn)可被簡(jiǎn)單稱為程序工具主義。根據(jù)國(guó)內(nèi)學(xué)人對(duì)程序理論的整體研究，英國(guó)法學(xué)家邊沁是該理論觀點(diǎn)的扛旗者。相較于“旨在捍衛(wèi)社會(huì)最大多數(shù)成員的最大幸?！钡膶?shí)體法，邊沁把程序法當(dāng)作是實(shí)體法的“附屬部分”，“其目的主要是最低限度地把實(shí)體法付諸實(shí)施”。[20]47為此，行政強(qiáng)制程序天然所具有的工具價(jià)值自然是無(wú)可厚非的。從這個(gè)意義上講，在程序工具主義的理論視域之下，比例原則可以直接利用“行政程序法與行政實(shí)體法”之間的這種手段與目的的關(guān)系，從而揭示行政強(qiáng)制程序裁量必須服從于立法者制定法律的良好初衷：懲罰教育違法的社會(huì)成員，實(shí)現(xiàn)“最大多數(shù)人的幸?！?，最終實(shí)施有效的社會(huì)控制。[注]有學(xué)者指出，程序工具主義論者常常選擇忽略程序法與實(shí)體法所服務(wù)的社會(huì)總體福利之間的溝壑而從整體上把程序法看成是實(shí)現(xiàn)某種功利結(jié)果的制度手段，“結(jié)果好什么都好”被認(rèn)為是程序工具主義最真實(shí)的寫(xiě)照。參見(jiàn)：陳端洪.法律程序價(jià)值觀[J].中外法學(xué)，1997(6):47.畢竟，相對(duì)于實(shí)體法所預(yù)設(shè)的某種特定目標(biāo)而言，行政程序僅僅是工具性的，其唯一的正當(dāng)性來(lái)源是最大程度地實(shí)現(xiàn)實(shí)體法[21]，否則，超出“工具射程”的程序本身是沒(méi)有任何實(shí)際性意義的，甚至可能會(huì)極大地悖離實(shí)體法目標(biāo)。這就表明，此處對(duì)程序工具主義的內(nèi)容揭示，對(duì)于比例原則在行政強(qiáng)制程序裁量所能夠發(fā)揮的約束功能，是可欲且可行的。

其次，行政程序的價(jià)值并不局限于工具或者手段，其還可以體現(xiàn)為一種“可接受的過(guò)程德性”[20]48。換言之，程序所帶來(lái)的“結(jié)果正義”并非是其唯一的價(jià)值追求，而更加注重程序作為一種過(guò)程應(yīng)當(dāng)具備的重要意義，這種強(qiáng)調(diào)過(guò)程價(jià)值的觀點(diǎn)可被歸納為程序本位主義。究竟如何定義程序的內(nèi)在價(jià)值，新自然法學(xué)派代表人物富勒曾經(jīng)以“內(nèi)在道德屬性”一詞高度抽象地予以回應(yīng)。[22]但是，這種以道德屬性定位程序價(jià)值的理論傾向似乎會(huì)更加令人捉摸不透。后來(lái)，另一位著名的美國(guó)法學(xué)家薩默斯指出，對(duì)于法律程序的內(nèi)在價(jià)值必須一分為二地看待：“維護(hù)實(shí)體法目的”僅僅是其表征，而“某些內(nèi)在價(jià)值”才是程序理論的精神內(nèi)核和堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)?？墒?，仍然無(wú)法直截了當(dāng)?shù)亟缍ǚ沙绦騼?nèi)在價(jià)值的意涵范疇。通過(guò)仔細(xì)參閱和對(duì)比國(guó)內(nèi)外學(xué)者的程序理論著作，大致可總結(jié)出關(guān)于程序內(nèi)在價(jià)值的三項(xiàng)基本評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)：第一，必須通過(guò)設(shè)計(jì)良好的法律程序得以達(dá)成此種價(jià)值；第二，對(duì)于此種價(jià)值的客觀評(píng)判，應(yīng)當(dāng)來(lái)源于過(guò)程而非結(jié)果；第三，此種價(jià)值必須能夠促進(jìn)法律程序易于人們普遍接受，而不是單純地注重程序可能會(huì)帶來(lái)何種結(jié)果。[注]在薩默斯看來(lái)，按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，程序的內(nèi)在價(jià)值主要包括參與性統(tǒng)治、程序正當(dāng)性、程序和平性、人道性及尊重個(gè)人的尊嚴(yán)、個(gè)人隱私、協(xié)同性(意見(jiàn)一致性)、程序公平性、程序合法性、程序理性、及時(shí)性和終結(jié)性。參見(jiàn)：雷磊.法律程序?yàn)槭裁粗匾悍此棘F(xiàn)代社會(huì)中程序與法治的關(guān)系[J].中外法學(xué)，2014(2):323.不容置否的是，無(wú)論從哪種角度推演程序本身的內(nèi)在價(jià)值，都無(wú)法繞開(kāi)目的與手段的關(guān)系，即程序的內(nèi)容和形式本身是手段，而程序所欲實(shí)現(xiàn)的民主、人權(quán)、公正、合法、合理等價(jià)值才是目的。

總而言之，程序工具主義與程序本位主義皆是不同維度下比例原則“手段合乎目的，且手段成本與目的效益之間保持均衡”的理論表達(dá)，而這種將手段與目的關(guān)系置于法律程序的評(píng)價(jià)基礎(chǔ)之上，無(wú)疑是將比例原則直接認(rèn)定為行政強(qiáng)制程序裁量的適用前提予以接受。加之，前文已經(jīng)詳細(xì)論證比例原則在行政強(qiáng)制實(shí)體裁量的約束功能，此處便不再贅述。由此可知，比例原則不僅可以適用于約束行政強(qiáng)制實(shí)體裁量以確保成本效益的整體均衡，而且可以適用于約束行政強(qiáng)制程序裁量以消除行政程序的主觀恣意。

(二)強(qiáng)制適當(dāng)原則用以限定強(qiáng)制實(shí)體裁量

前文已述，《行政強(qiáng)制法》第五條明確規(guī)定強(qiáng)制適當(dāng)原則的內(nèi)涵要求?；厮莓?dāng)時(shí)的立法背景和立法過(guò)程，“由于沒(méi)有統(tǒng)一的法律規(guī)范，一些行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中，既存在對(duì)某些嚴(yán)重違法行為因缺乏強(qiáng)制手段處理不力的情況，也存在行政強(qiáng)制手段濫用的情況”[23]，“《行政強(qiáng)制法(草案)》第二次審議稿提及，設(shè)定行政強(qiáng)制必須適當(dāng)，兼顧公共利益和當(dāng)事人的合法權(quán)益。行政強(qiáng)制不得濫用，實(shí)施行政強(qiáng)制應(yīng)以當(dāng)事人的權(quán)益最小損失為原則，選擇適當(dāng)?shù)男姓?qiáng)制方式?！盵7]23同時(shí)，中央文件《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》亦作出重要指示：“合理行政是依法行政的基本要求，行政機(jī)關(guān)所采取的措施和手段應(yīng)當(dāng)必要、適當(dāng)?！鼻笆龉俜轿募钥煽醋魇菑?qiáng)制適當(dāng)原則的規(guī)范來(lái)源。

1.行政強(qiáng)制的設(shè)定和實(shí)施必須符合適當(dāng)原則。強(qiáng)制適當(dāng)是法律規(guī)范設(shè)定行政強(qiáng)制需要嚴(yán)格遵守的原則要求。經(jīng)由《行政強(qiáng)制法》專章明確限定行政強(qiáng)制的種類和設(shè)定權(quán)，由此意味著行政強(qiáng)制的設(shè)定主體是受法律所限定的，并非一切公權(quán)主體均有權(quán)設(shè)定行政強(qiáng)制。至于行政強(qiáng)制的設(shè)定內(nèi)容，亦需要同時(shí)符合強(qiáng)制法定原則、強(qiáng)制適當(dāng)原則。一方面，行政強(qiáng)制的性質(zhì)決定其必須遵循法學(xué)理論層面和《立法法》明確規(guī)定的“法律優(yōu)位原則”“法律保留原則”，正如袁曙宏教授所言，不論是“限制公民人身自由”“凍結(jié)存款、匯款”，還是“涉及公民住宅和通信自由”等事項(xiàng)均密切地關(guān)涉行政相對(duì)人的人身安全和財(cái)產(chǎn)安全，理應(yīng)屬于“不容置否的法律保留事項(xiàng)”，故而只能由最高權(quán)力機(jī)關(guān)制定的法律予以設(shè)定。[6]13另一方面，除強(qiáng)制法定原則之外，行政強(qiáng)制的設(shè)定必須符合適當(dāng)性原則要求，即有權(quán)設(shè)定行政強(qiáng)制的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵照需要達(dá)致的行政管理目的和具體案件事實(shí)，對(duì)是否必要設(shè)定強(qiáng)制、何種情形之下應(yīng)當(dāng)設(shè)定哪些強(qiáng)制方式等問(wèn)題遵循適當(dāng)原則，作出合理判斷。[4]22

除此之外，強(qiáng)制適當(dāng)原則也是實(shí)施行政強(qiáng)制所必須遵循的法定原則，主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：第一，在具有多個(gè)行政手段選擇的情況下，如果采用某種具有非強(qiáng)制性色彩的執(zhí)法方式能夠?qū)崿F(xiàn)行政管理目的，那么就不得作出行政強(qiáng)制決定，或者說(shuō)選擇將行政強(qiáng)制作為“迫不得已的最后傷害手段”更為適宜[注]有學(xué)者指出，行政強(qiáng)制在行政法上的運(yùn)用，永遠(yuǎn)是第二位的，起補(bǔ)足、威懾與擔(dān)保作用。如果能夠采取其他手段實(shí)現(xiàn)行政義務(wù)與狀態(tài)，就盡量不訴諸行政強(qiáng)制。參見(jiàn)：余凌云.行政法講義[M].北京:清華大學(xué)出版社，2010:302.；第二，如果確實(shí)要采取行政強(qiáng)制手段以維護(hù)行政管理秩序，那么要注重對(duì)行政相對(duì)人人身自由限制和財(cái)產(chǎn)權(quán)利傷害最小。

尚需指出的是，強(qiáng)制適當(dāng)原則適用于強(qiáng)制裁量行為，而非強(qiáng)制羈束行為。根據(jù)行政行為的職權(quán)性質(zhì)以及行為主體意志自由程度的不同，傳統(tǒng)行政法教義學(xué)通常將行政行為劃分為羈束行政行為和裁量行政行為。[注]在大陸法系行政法學(xué)中，行政裁量與羈束行政相對(duì)，羈束與裁量的區(qū)分有其存在的必要。也有學(xué)者認(rèn)為，根據(jù)法律規(guī)范對(duì)行政行為拘束的程度不同，行政行為可分為羈束行為和裁量行為。參見(jiàn)：王貴松.行政裁量:羈束與自由的迷思[J].行政法學(xué)研究，2008(4):47；楊建順.行政裁量的運(yùn)作及其監(jiān)督[J].法學(xué)研究，2004(1):6.前者是指法律明確規(guī)定行政行為的具體適用條件，且在此條件下行政主體必須嚴(yán)格履行法定職權(quán)，而不存在其他的選擇空間，因此，羈束行政行為只能出現(xiàn)違法與否的法律評(píng)價(jià)結(jié)果，單純受制于合法性的原則約束。[24]相反，對(duì)于裁量行政行為而言，行政機(jī)關(guān)除了恪守依法行政原則之外，有權(quán)根據(jù)行政相對(duì)人的違法事實(shí)、行為性質(zhì)以及社會(huì)危害結(jié)果等實(shí)際情況，最終確定選擇使用與案件事實(shí)相匹配的強(qiáng)制種類和相應(yīng)幅度，從而在很大程度上避免因強(qiáng)制畸輕而導(dǎo)致弱化其訓(xùn)導(dǎo)、懲戒違法行為的管理效用和因強(qiáng)制畸重而導(dǎo)致過(guò)度侵害行政相對(duì)人合法權(quán)益的失當(dāng)結(jié)果。但是，此處的行政強(qiáng)制裁量并非是一種絕對(duì)自由，而是應(yīng)當(dāng)加以規(guī)范和約束的。“無(wú)論公法還是私法，禁止濫用權(quán)利都是普遍的法原理……即使是行政裁量，也不存在完全獨(dú)立于法律之外的自由，無(wú)論有無(wú)明文規(guī)定，行政機(jī)關(guān)都有義務(wù)依據(jù)法的宗旨和目的行使其裁量權(quán)?！盵18]40因此，強(qiáng)制適當(dāng)原則對(duì)于約束強(qiáng)制裁量是必要且可行的。

2.強(qiáng)制適當(dāng)原則僅僅適用于約束行政強(qiáng)制實(shí)體裁量。強(qiáng)制適當(dāng)原則的約束范圍僅限于強(qiáng)制實(shí)體裁量，而不能有效約束強(qiáng)制程序裁量。筆者考察現(xiàn)行《行政強(qiáng)制法》之中關(guān)于行政主體實(shí)施行政強(qiáng)制的程序內(nèi)容，基本是圍繞著強(qiáng)制法定這一基本原則展開(kāi)的，“行政強(qiáng)制作為一項(xiàng)重要的行政權(quán)力，其設(shè)定和實(shí)施都必須遵循合法性原則?！盵4]18此外，其還應(yīng)遵循強(qiáng)制公開(kāi)原則，如在實(shí)施行政強(qiáng)制措施的一般程序中，行政機(jī)關(guān)必須作出書(shū)面的決定，且須經(jīng)過(guò)內(nèi)部批準(zhǔn)，不是由行政執(zhí)法人員隨意作出。同時(shí)，該法亦明確規(guī)定如下外部程序：兩名執(zhí)法人員實(shí)施、身份示明、允許當(dāng)事人陳述申辯、說(shuō)明強(qiáng)制理由并告知救濟(jì)途徑、制作現(xiàn)場(chǎng)筆錄且簽章送達(dá)。[注]我國(guó)現(xiàn)行《行政強(qiáng)制法》第三章第一節(jié)明確規(guī)定實(shí)施行政強(qiáng)制措施的一般程序、情況緊急時(shí)的程序、限制人身自由強(qiáng)制措施程序、行刑案件移送程序等。又如，在實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行的一般程序中，通過(guò)專門設(shè)置書(shū)面形式的催告程序、執(zhí)行回轉(zhuǎn)、文明執(zhí)法等內(nèi)容充分保障行政相對(duì)人的程序權(quán)利。[注]我國(guó)現(xiàn)行《行政強(qiáng)制法》第四章第一節(jié)明確規(guī)定行政強(qiáng)制執(zhí)行程序的一般規(guī)定：催告、中止執(zhí)行、終結(jié)執(zhí)行、執(zhí)行回轉(zhuǎn)、執(zhí)行和解、文明執(zhí)法等。可知，上述規(guī)范內(nèi)容并未明確提及行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制程序裁量問(wèn)題，反映出當(dāng)時(shí)立法機(jī)關(guān)存在認(rèn)識(shí)能力上的局限性，難以預(yù)測(cè)通過(guò)立法約束程序裁量的重要意義，加之學(xué)界和實(shí)務(wù)界亦并沒(méi)有過(guò)多地關(guān)注程序裁量問(wèn)題，上述歷史因素綜合發(fā)生作用，導(dǎo)致現(xiàn)有的規(guī)范文本未能對(duì)行政強(qiáng)制的程序裁量問(wèn)題進(jìn)行有效的約束規(guī)制。

由此可知，程序法定、程序公開(kāi)皆為強(qiáng)制法定原則的具體表現(xiàn)，而強(qiáng)制適當(dāng)原則卻僅僅體現(xiàn)出行政強(qiáng)制實(shí)體裁量的約束要求。例如，“劉云務(wù)訴山西省太原市公安局交通警察支隊(duì)晉源一大隊(duì)道路交通管理行政強(qiáng)制案”的原告在提交相關(guān)材料后，被告卻遲遲不作出行政決定，既不返還涉案扣押車輛，又不及時(shí)調(diào)查案件事實(shí)，從而構(gòu)成濫用職權(quán)。[5]其實(shí)，從另外一個(gè)角度來(lái)看，被告長(zhǎng)期扣押車輛并不作處理的行為明顯違背程序法定原則和程序時(shí)效要求。雖然，該案受審法院依據(jù)職權(quán)實(shí)施的情況進(jìn)行認(rèn)定，但是側(cè)面論證了強(qiáng)制法定原則對(duì)于程序裁量的規(guī)制作用。因此，強(qiáng)制適當(dāng)原則無(wú)法約束強(qiáng)制程序裁量，而是僅僅適用于是否強(qiáng)制、何種強(qiáng)制和強(qiáng)制多少的實(shí)體裁量。

質(zhì)言之，通過(guò)上述對(duì)比例原則和強(qiáng)制適當(dāng)原則在適用標(biāo)準(zhǔn)和約束范圍進(jìn)行仔細(xì)梳理之后，可以推導(dǎo)出在行政強(qiáng)制領(lǐng)域中，不宜將強(qiáng)制適當(dāng)原則看作是比例原則的“直接化身”。強(qiáng)制適當(dāng)原則是我國(guó)依法行政原理指導(dǎo)下尊重和保障基本人權(quán)的本土資源，而比例原則則是直接引介自德國(guó)公法學(xué)理論的舶來(lái)品。強(qiáng)制適當(dāng)原則是用于設(shè)定和實(shí)施行政強(qiáng)制的法定原則，但僅僅限于行政強(qiáng)制行為的實(shí)體裁量；而比例原則則是用以全面制約行政強(qiáng)制實(shí)體、程序裁量的行政法基本原則。

三、比例原則可為行政強(qiáng)制裁量提供適當(dāng)性判斷標(biāo)準(zhǔn)

如前所述，強(qiáng)制適當(dāng)原則在某些情形下很難承擔(dān)起官方文件和學(xué)界通常所謂之“比例原則的化身”的重要角色，或者說(shuō)其本身無(wú)法提供適當(dāng)性的判斷標(biāo)準(zhǔn)，最終還是需要借助比例原則的分析工具對(duì)行政行為的合理性進(jìn)行綜合考察。因此，下文將重點(diǎn)比較強(qiáng)制適當(dāng)原則與比例原則在判斷行政強(qiáng)制“適當(dāng)性”所具有的指導(dǎo)作用，從而為此二者關(guān)系的辨別提供更為縝密的論證思路。

(一)強(qiáng)制適當(dāng)原則的判斷標(biāo)準(zhǔn)泛化

基于上文對(duì)強(qiáng)制適當(dāng)原則內(nèi)涵要求和實(shí)際運(yùn)用的內(nèi)容闡發(fā)，可知強(qiáng)制適當(dāng)原則主要用于權(quán)衡和考量強(qiáng)制手段與非強(qiáng)制手段在懲戒行政違法行為的效果目的。但是，在判斷是否應(yīng)當(dāng)采取強(qiáng)制手段時(shí)，強(qiáng)制適當(dāng)原則并未明確提及具體的適用因素，例如違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度等。故而，很難證明強(qiáng)制適當(dāng)原則能夠有效指引行政機(jī)關(guān)或者司法機(jī)關(guān)明確判斷某一行政強(qiáng)制手段是否適當(dāng)。例如，在2006年鄭州“天價(jià)滯納金”案中，小吊車車主因未繳納養(yǎng)路費(fèi)，后被稅務(wù)稽查部門加處滯納金389 894元，同時(shí)承擔(dān)三倍漏稅額的罰款，共計(jì)高達(dá)76萬(wàn)元之多。[25]該事件經(jīng)網(wǎng)絡(luò)媒體曝光后，便引發(fā)社會(huì)民眾的廣泛關(guān)注，最終以廢止《公路養(yǎng)路費(fèi)征收管理規(guī)定》而告終。透過(guò)該事件，我們需要認(rèn)真反思該案中行政機(jī)關(guān)加處“天價(jià)”滯納金的行為是否具備合法性？若其具有合法性，那么其是否符合合理性的原則追問(wèn)？[注]關(guān)于“天價(jià)”滯納金合法性、合理性的具體討論和深度思考，可參見(jiàn)：楊慶華.滯納金的四大法律困惑——“天價(jià)滯納金”案引發(fā)的法律思考[J].廣東廣播電視大學(xué)學(xué)報(bào)，2007(5):85-87.筆者認(rèn)為，類似于滯納金的執(zhí)行罰，確系我國(guó)《行政強(qiáng)制法》明確規(guī)定的間接強(qiáng)制方式，用以督促行政相對(duì)人及時(shí)履行法定義務(wù)，更何況1%的養(yǎng)路費(fèi)滯納金其實(shí)并非很高。因此，有學(xué)者指出，單純考察該行政強(qiáng)制行為的形式和內(nèi)容，基本可認(rèn)定該案中滯納金的執(zhí)行是合法、合理的。[注]我國(guó)《行政強(qiáng)制法》第四十五條第二款規(guī)定，加處罰款或者滯納金的數(shù)額不得超過(guò)金錢給付義務(wù)的數(shù)額。這也意味著，“天價(jià)”滯納金的加處行為明顯是違法的，那又何來(lái)合法性基礎(chǔ)一說(shuō)呢？故而，筆者認(rèn)為上述觀點(diǎn)值得商榷。參見(jiàn):劉如東.天價(jià)滯納金引發(fā)的思考——訪中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)楊建順[J].今日中國(guó)論壇，2006(9):98-99.但是，在這類案件中，倘若僅僅考察行政強(qiáng)制行為的種類和幅度，認(rèn)為其確已符合法律規(guī)定的強(qiáng)制法定、強(qiáng)制適當(dāng)原則，然而其背后所隱藏的“手段悖離目的，手段不具有適當(dāng)性”問(wèn)題，卻是上述法定原則始終無(wú)法釋明的“法理漏洞”。

筆者認(rèn)為，在“天價(jià)滯納金”案中，普通民眾和學(xué)界人士之所以沒(méi)有分析行政強(qiáng)制行為與行政管理目的不相當(dāng)?shù)脑蛟谟凇皬?qiáng)制適當(dāng)性”的判斷標(biāo)準(zhǔn)不夠明確，深而論之，便是強(qiáng)制適當(dāng)原則本身沒(méi)有也無(wú)法提供具體可操作的適當(dāng)性判斷標(biāo)準(zhǔn)。

(二)引入比例原則的三維分析框架

如是觀之，強(qiáng)制適當(dāng)原則無(wú)法提供適當(dāng)性的判斷標(biāo)準(zhǔn)，可能會(huì)造成一些行政強(qiáng)制行為墮入“內(nèi)容、形式皆為合法合理，但趨遠(yuǎn)于行為內(nèi)在價(jià)值”的罪孽之中。正如于安教授所言，比例原則立足于依法治國(guó)原則和基本權(quán)利的基本要求和實(shí)質(zhì)精神等價(jià)值追求，以其特有的規(guī)范內(nèi)涵伸縮性和技術(shù)廣泛適用性，能夠有效解決法治國(guó)原則適用過(guò)程中出現(xiàn)的大量實(shí)際問(wèn)題，促使傳統(tǒng)成文法制度難以避免的法律漏洞得到彌補(bǔ)、缺陷得到克服，使得法治國(guó)原則更具普遍意義，能夠在社會(huì)生活中得到更深刻廣泛的應(yīng)用。[26]因此，結(jié)合前文針對(duì)強(qiáng)制適當(dāng)原則、比例原則的相關(guān)論述，進(jìn)一步嘗試引入比例原則在價(jià)值、規(guī)范以及技術(shù)層面的三維分析工具，進(jìn)而有助于促成強(qiáng)制適當(dāng)原則與比例原則之間的內(nèi)容銜接和品格契合。

其一，比例原則的價(jià)值追求可追溯至法治國(guó)原則和基本權(quán)利的精神內(nèi)核，即行政權(quán)力的運(yùn)行必須符合法律規(guī)范，最大程度地促進(jìn)公共利益和社會(huì)福祉，不得“無(wú)中生有”“炮打小鳥(niǎo)”[27]；只有在保護(hù)公共利益的情形下，公民的合法權(quán)益才能被行政權(quán)通過(guò)合比例的執(zhí)法方式進(jìn)行限制。[28]由此得出，比例原則的終極目標(biāo)是最大限度地兼顧公共利益和公民基本權(quán)利，維持二者之間的平衡關(guān)系。實(shí)施行政強(qiáng)制必須以法律后果或可預(yù)期的明確法律后果為基礎(chǔ)，而非執(zhí)法人員的主觀恣意或者自由裁量；通過(guò)這些法律后果來(lái)判斷具體手段是否有助于實(shí)現(xiàn)立法目的，或者該手段是否已經(jīng)超出法律效果所需的程度。[29]因此，可以看出比例原則價(jià)值追求的關(guān)鍵在于手段與目的之間的均衡性考量，即行政強(qiáng)制手段給行政相對(duì)人所造成的權(quán)益減損與該手段所要保護(hù)的公共利益是否均衡。國(guó)家公共權(quán)力對(duì)基本權(quán)利的限制必須具備正當(dāng)性，由此推導(dǎo)出的一系列價(jià)值衡量實(shí)為比例原則最常用的分析套路，亦是其全面約束行政強(qiáng)制裁量的重要判斷因素。

其二，比例原則的規(guī)范內(nèi)涵具有較為開(kāi)放的伸縮空間和適用范圍，即作為一項(xiàng)實(shí)質(zhì)性規(guī)則[注]卡爾·拉倫茨在《法學(xué)方法論》中對(duì)法律原則與法律規(guī)則進(jìn)行了區(qū)分。此外，楊登峰等人專門針對(duì)法律原則內(nèi)部的高低位階和層級(jí)轉(zhuǎn)化問(wèn)題進(jìn)行研究，指出比例原則屬于規(guī)則性原則，與理念性原則相對(duì)。參見(jiàn)：拉倫茨.法學(xué)方法論[M].陳愛(ài)娥，譯.北京:商務(wù)印書(shū)館，2003；楊登峰，李晴.行政處罰中比例原則與過(guò)罰相當(dāng)原則的關(guān)系之辨[J].交大法學(xué)，2017(4):18.，其包含適當(dāng)性、必要性和均衡性三個(gè)子原則，傳統(tǒng)法解釋學(xué)稱此為比例原則的階層秩序理論。[30]基于比例原則的三階層規(guī)范結(jié)構(gòu)，我們可以直觀地感受到其內(nèi)在審查邏輯以及規(guī)范對(duì)事實(shí)的涵攝強(qiáng)度，即只有當(dāng)某項(xiàng)行政強(qiáng)制措施同時(shí)符合手段適當(dāng)且必要、利益均衡且最小侵害等要求，方可評(píng)價(jià)其為符合比例原則，從而具有限制基本權(quán)利的正當(dāng)性與保護(hù)公共利益的合理性。[注]關(guān)于比例原則在事實(shí)、規(guī)范、審查標(biāo)準(zhǔn)和審查強(qiáng)度的初步厘定，蔣紅珍博士通過(guò)分析2003年“陳寧案”指出，比例原則應(yīng)當(dāng)從個(gè)案事實(shí)出發(fā)，甄別其對(duì)于司法適用而言的要件類型，形成可能的“新的規(guī)范”。參見(jiàn)：蔣紅珍.比例原則在“陳寧案”中的適用——兼及“析出法”路徑下個(gè)案規(guī)范的最短射程[J].交大法學(xué)，2014(2):165-166.換言之，必要性、適當(dāng)性、均衡性共同構(gòu)成比例原則的要件鏈條，相輔相成、缺一不可。在滿足這些構(gòu)成要件的基礎(chǔ)上，行政強(qiáng)制手段尚須實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益(行政成本)最小化與公共利益(行政效益)最大化的法律效果。因此，比例原則作為一個(gè)分析手段完備和目標(biāo)指向明確的規(guī)則系統(tǒng)，對(duì)于行政行為的規(guī)范判斷更具有顯著效用。

其三，比例原則的技術(shù)層面則是通過(guò)借助一種典型的正當(dāng)性衡量方法以妥善滿足現(xiàn)實(shí)需求，實(shí)質(zhì)性地彌補(bǔ)和克服成文法制度的固有法律漏洞，使得法治國(guó)原則能夠普遍適用于社會(huì)生活。一般而言，比例原則的基礎(chǔ)性功能是為公權(quán)者選擇手段提供技術(shù)性方案，即當(dāng)存在多種可供選擇的手段時(shí)，公權(quán)者必須及時(shí)作出選擇，決定適用哪種手段，此時(shí)便需要方法支撐。毫無(wú)疑問(wèn)，比例原則是目前手段最為理性和框架最為完善的論證方法。與其說(shuō)比例原則是一種證實(shí)的原則，毋寧說(shuō)成是一種否證的原則。[31]對(duì)行政強(qiáng)制這類侵害型行政行為進(jìn)行正當(dāng)性衡量，首先，需要證明其具有適當(dāng)性，手段的選擇必須符合法律規(guī)范所預(yù)先設(shè)定的目的前提，否則該強(qiáng)制方式就是不適當(dāng)?shù)?；其次，需要證明其具有必要性，手段的選擇必須對(duì)行政相對(duì)人利益侵害最小，否則該手段亦是不正當(dāng)?shù)?；最后，需要證明其具有均衡性，手段的選擇必須遵循“成本最小化、效益最大化”的基本要求，若該手段對(duì)行政相對(duì)人造成的利益減損大于所要維護(hù)的公利益，那么該手段亦是不正當(dāng)?shù)?。?shí)施某個(gè)行政強(qiáng)制手段必須滿足比例原則的三個(gè)子原則，才具有正當(dāng)性。以上表明，對(duì)于行政強(qiáng)制行為的正當(dāng)性審查而言，比例原則無(wú)疑具有非?，F(xiàn)實(shí)的可操作性。

前文通過(guò)對(duì)比例原則在價(jià)值追求、規(guī)范內(nèi)涵以及技術(shù)方式等不同層面的細(xì)致分析，基本總結(jié)為以下命題：比例原則是一種建基于均衡的價(jià)值追求目標(biāo)、具有廣闊開(kāi)放的規(guī)范內(nèi)涵且具有多層次技術(shù)操作方法的規(guī)則性原則[19]19，而這一顯著特性恰恰彌補(bǔ)了強(qiáng)制適當(dāng)原則的先天不足。在價(jià)值訴求層面，強(qiáng)制適當(dāng)原則判斷強(qiáng)制行為適當(dāng)性的過(guò)程，其本質(zhì)是在平衡違法行為者的個(gè)人利益和強(qiáng)制行為所要維護(hù)的公共利益，同時(shí)也是一種價(jià)值衡量。在規(guī)范和技術(shù)層面，強(qiáng)制適當(dāng)原則片面追求強(qiáng)制行為的合理性，因而更為傾向于一種理念性原則，在實(shí)際應(yīng)用過(guò)程中明顯缺乏可操作性，無(wú)法為行政機(jī)關(guān)提供適當(dāng)性的判斷標(biāo)準(zhǔn)。相反，比例原則作為規(guī)則性原則，擁有內(nèi)部銜接得當(dāng)?shù)臉?gòu)成要件和法律效果，可從適當(dāng)性、必要性、均衡性三個(gè)步驟逐一考察行政強(qiáng)制的適當(dāng)性，進(jìn)而補(bǔ)足強(qiáng)制適當(dāng)原則判斷技術(shù)的匱乏。

四、結(jié)語(yǔ)：任一理論發(fā)問(wèn)均應(yīng)符合規(guī)范體系的自洽要求

行文至此，筆者已從適用標(biāo)準(zhǔn)、約束范圍兩個(gè)方面基本廓清比例原則與強(qiáng)制適當(dāng)在行政強(qiáng)制領(lǐng)域中的不同內(nèi)涵和功能差異。雖然二者均可用于制約行政強(qiáng)制實(shí)體裁量，但是，強(qiáng)制適當(dāng)原則并不能直接約束行政強(qiáng)制程序裁量，況且在行政強(qiáng)制的實(shí)體裁量過(guò)程中，強(qiáng)制適當(dāng)原則自身無(wú)法明確判斷強(qiáng)制行為的適當(dāng)性。無(wú)論是從價(jià)值、規(guī)范還是技術(shù)層面，皆須仰賴比例原則為其提供完整的分析工具。那么，在強(qiáng)制適當(dāng)原則之中引入比例原則的三維分析框架，是否符合行政法的規(guī)范體系要求，儼然成為本文后續(xù)需要回答的重點(diǎn)問(wèn)題。

其一，強(qiáng)制適當(dāng)原則是合理性原則在行政強(qiáng)制領(lǐng)域中的部門法適用。一直以來(lái)，我國(guó)學(xué)人們對(duì)于強(qiáng)制適當(dāng)原則與合理性原則的邏輯關(guān)系，鮮有筆墨展開(kāi)細(xì)致論述。但是，經(jīng)過(guò)仔細(xì)考究官方文件和學(xué)理觀點(diǎn)，卻總能覺(jué)察到其二者所存在的緊密聯(lián)系。例如，一種觀點(diǎn)認(rèn)為“強(qiáng)制適當(dāng)原則與合理性原則相一致，被看作是在合法性的基礎(chǔ)上對(duì)行政執(zhí)法方式所提出的更高要求”[32]；或者表達(dá)為“強(qiáng)制適當(dāng)原則的實(shí)質(zhì)內(nèi)核最早是在合理性原則的框架下得到初步釋放的?！盵33]上述觀點(diǎn)在一定程度上揭示了強(qiáng)制適當(dāng)原則與合理性原則的“源”與“流”關(guān)系，尚須進(jìn)一步深入分析，依據(jù)傳統(tǒng)行政法教義學(xué)的基本原則體系，合法性原則與合理性原則二分“天下”的理論觀點(diǎn)仍舊強(qiáng)勢(shì)，前者包括法律優(yōu)位和法律保留原則，后者則包括裁量合理原則和正當(dāng)法律程序原則。[注]章劍生教授將行政法基本原則分為行政實(shí)體法基本原則、行政程序法基本原則和行政訴訟法基本原則，其中，行政程序法原則包括行政裁量合理原則和行政程序正當(dāng)原則。筆者基本贊同這一觀點(diǎn)。參見(jiàn)：章劍生.現(xiàn)代行政法總論[M].北京:法律出版社，2014:53-55.《行政強(qiáng)制法》第四條規(guī)定強(qiáng)制法定原則，第五條規(guī)定強(qiáng)制適當(dāng)原則，其中，強(qiáng)制法定原則是合法性原則在行政強(qiáng)制法中的自然延伸，合理性原則則體現(xiàn)為強(qiáng)制適當(dāng)、公開(kāi)原則。其中，針對(duì)強(qiáng)制實(shí)體內(nèi)容而言，強(qiáng)制適當(dāng)對(duì)應(yīng)的主要是裁量合理原則；而針對(duì)強(qiáng)制程序而言，強(qiáng)制公開(kāi)對(duì)應(yīng)的主要是正當(dāng)法律程序原則。故而，強(qiáng)制適當(dāng)原則可以對(duì)應(yīng)于合理性原則中的裁量合理原則。

其二，比例原則可作為合理性原則的重要組成內(nèi)容。[11]60國(guó)內(nèi)的一些主流行政法學(xué)教材習(xí)慣性地都會(huì)選擇將行政法的基本原則一分為二，即合法性與合理性的兩大基本陣營(yíng)。[注]其實(shí)早在20世紀(jì)80年代末，龔祥瑞教授便將合理性原則與合法性原則并列為行政法基本原則。參見(jiàn)：龔祥瑞.行政合理性原則[J].法學(xué)雜志，1987(2):38；羅豪才:行政法學(xué)[M].北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社.1989:34；胡建淼.行政法學(xué)[M].北京:法律出版社，2015:37；葉必豐.行政法與行政訴訟法[M].北京:高等教育出版，2015:34.合理性原則作為一項(xiàng)行政法基本原則，是我國(guó)行政法學(xué)界的通說(shuō)觀點(diǎn)。但是，學(xué)人們關(guān)于合理性原則的內(nèi)涵闡發(fā)，卻各抒己見(jiàn)。例如，章劍生教授認(rèn)為，合理原則下列比例原則、禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)原則、禁止恣意原則。[34]羅豪才等人認(rèn)為，合理性原則由行政公開(kāi)原則、行政公正原則、比例原則、信賴保護(hù)原則、尊重和保障人權(quán)原則等組成。[1]33-35但是，也有學(xué)者持相反觀點(diǎn)，認(rèn)為比例原則與合理性原則有著極大的不同：比例原則著眼于法益均衡，以維護(hù)和發(fā)展公民權(quán)利為最終歸宿；而合理性原則卻以公共利益本位為出發(fā)點(diǎn)，凸顯對(duì)公共利益的喜好。相較而言，比例原則的適用范圍更廣、位階更高。[35]盡管我國(guó)目前行政法學(xué)界未能對(duì)此形成一致的學(xué)術(shù)共識(shí)，但是，毋庸置疑的是，比例原則已然被歸為合理性原則的內(nèi)容框架之中。[注]吳偕林教授指出，行政合理性原則不僅適用于行政實(shí)體裁量，而且適用于行政程序裁量，這與比例原則在制約行政強(qiáng)制裁量中的功能基本相同。參見(jiàn)：吳偕林.論行政合理性原則的適用[J].法學(xué)，2004(12):29.由此便可直接推導(dǎo)出本節(jié)結(jié)論：比例原則作為行政法的一項(xiàng)基本原則，被吸收為合理性原則的重要組成內(nèi)涵，而強(qiáng)制適當(dāng)原則是合理性原則在行政強(qiáng)制領(lǐng)域內(nèi)的具體適用。那么，在行政強(qiáng)制的運(yùn)行審查過(guò)程中，將比例原則的三維分析框架引入并作為強(qiáng)制適當(dāng)原則的判斷標(biāo)準(zhǔn)，顯然是符合行政法學(xué)基礎(chǔ)原理和規(guī)范體系的自洽要求。

第三，筆者就全文內(nèi)容和基本命題進(jìn)行簡(jiǎn)要地歸納總結(jié)：比例原則是全面制約行政強(qiáng)制裁量的行政法基本原則，而強(qiáng)制適當(dāng)原則是用以限定強(qiáng)制實(shí)體裁量的法定原則。然而，在行政強(qiáng)制的實(shí)際操作過(guò)程中，強(qiáng)制適當(dāng)原則僅僅適用于約束強(qiáng)制設(shè)定、實(shí)施權(quán)限方面的實(shí)體裁量，而無(wú)法直接、有效地約束強(qiáng)制程序裁量，且本身無(wú)法提供手段適當(dāng)性的判斷標(biāo)準(zhǔn)。較之于此，比例原則既能約束行政強(qiáng)制實(shí)體裁量，又能約束行政強(qiáng)制程序裁量，并且兼具價(jià)值追求均衡化、規(guī)范內(nèi)涵結(jié)構(gòu)化以及技術(shù)方式層次化等顯著優(yōu)勢(shì)，使得比例原則在評(píng)價(jià)和約束行政強(qiáng)制實(shí)體裁量的過(guò)程中，提供一整套系統(tǒng)、有效的分析工具和原則框架，從而成為強(qiáng)制適當(dāng)性的終極判斷標(biāo)準(zhǔn)。