郝鳳霞

（重慶三峽學(xué)院體育與健康學(xué)院，重慶 404020）

一、重慶市地方體育立法概況

近年來，重慶體育事業(yè)發(fā)展迅速，特別是重慶直轄后，無論在競(jìng)技體育領(lǐng)域、體育產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域、體育文化領(lǐng)域都步入高速上升時(shí)期。1999年之前，重慶地方體育立法還處于空白狀態(tài)，嚴(yán)重阻礙了重慶體育事業(yè)的發(fā)展，國(guó)家“依法治體”的具體理念也沒有真正得到落實(shí)?；谝陨显?，1999年，重慶以《中華人民共和國(guó)體育法》及相關(guān)上位法律、法規(guī)，結(jié)合重慶當(dāng)時(shí)體育事業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，審議、頒布了《重慶市體育市場(chǎng)管理?xiàng)l例》《重慶市公共體育場(chǎng)館條例》，兩個(gè)法規(guī)的出臺(tái)充分彰顯了重慶市政府、人大對(duì)公共體育場(chǎng)館以及重慶體育市場(chǎng)管理的高度重視，同時(shí)也標(biāo)志著重慶市地方體育立法數(shù)量“零”的突破。重慶體育事業(yè)由此步入依法治體的發(fā)展軌道。目前，市人大及政府制定地方性體育法規(guī)及規(guī)章共5件：2010年7月23日重慶市第三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員第三次修正公布的《重慶市體育市場(chǎng)管理?xiàng)l例》，2010年7月23日重慶市第三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三次修正發(fā)布的《重慶市公共體育場(chǎng)館條例》，2008年12月12日中共重慶市委、重慶市人民政府發(fā)布的《中共重慶市委重慶市人民政府關(guān)于加強(qiáng)青少年體育增強(qiáng)青少年體質(zhì)的意見》，2008年12月14日中共重慶市委、重慶市人民政府發(fā)布《“健康重慶”體育行動(dòng)計(jì)劃》，2008年12月14日中共重慶市委、重慶市人民政府發(fā)布《“健康重慶”體育行動(dòng)計(jì)劃》，2008年12月29日中共重慶市委、重慶市人民政府發(fā)布《中共重慶市委、重慶市人民政府關(guān)于建設(shè)“健康重慶”的決定》。

2007年，國(guó)務(wù)院頒布了《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)青少年體育增強(qiáng)青少年體質(zhì)的意見》，指出“增強(qiáng)青少年體質(zhì)、促進(jìn)青少年健康成長(zhǎng)，是關(guān)系國(guó)家和民族未來的大事”。2008年，重慶市委、市政府參照上位法及時(shí)出臺(tái)、頒布《中共重慶市委重慶市人民政府關(guān)于加強(qiáng)青少年體育增強(qiáng)青少年體質(zhì)的意見》，成為重慶首部依照上位立法相關(guān)規(guī)定完成的下位配套立法，為重慶青少年體育即學(xué)校體育工作開展指明方向，為全市學(xué)校體育工作提供了法律保障。與此同時(shí)，為全面落實(shí)胡錦濤總書記“314”總體部署以及重慶市委三屆三次全會(huì)有關(guān)精神，重慶市政府出臺(tái)、頒布了《“健康重慶”體育行動(dòng)計(jì)劃》《中共重慶市委、重慶市人民政府關(guān)于建設(shè)“健康重慶”的決定》2件法律法規(guī)。至此重慶完成了5件地方體育立法工作。

對(duì)現(xiàn)有立法的重新審議及修訂工作是立法工作的重要組成部分。重慶相關(guān)立法部門比較重視對(duì)現(xiàn)有體育法規(guī)規(guī)章的修訂工作。2002年，重慶市第一屆人大常委會(huì)出臺(tái)《重慶市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于取消或調(diào)整部分地方性法規(guī)設(shè)定的行政審批等項(xiàng)目的決定》，對(duì)《重慶市體育市場(chǎng)管理?xiàng)l例》《重慶市體育場(chǎng)館條例》進(jìn)行第一次修正，取消了規(guī)定滯后、過時(shí)的相關(guān)條款。2004年，重慶市第二屆人大常委會(huì)根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政許可法》第八、十三條第二款的規(guī)定，出臺(tái)《重慶市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于取消部分地方性法規(guī)中行政許可項(xiàng)目的決定》，對(duì)《體育市場(chǎng)管理?xiàng)l例》進(jìn)行第二次修訂，取消相關(guān)行政許可和審批制度。2005年，重慶市第二屆人大常委會(huì)出臺(tái)《關(guān)于修改〈重慶市公共體育場(chǎng)館管理?xiàng)l例〉的決定》，對(duì)《重慶市公共體育場(chǎng)館條例》進(jìn)行第二次修正。2010年，重慶市第三屆人大常委會(huì)根據(jù)《關(guān)于修改部分地方性法規(guī)的決定》，對(duì)《重慶市體育市場(chǎng)管理?xiàng)l例》《重慶市公共體育場(chǎng)館條例》進(jìn)行第三次修正。依照體育發(fā)展的具體情況，重慶對(duì)現(xiàn)有立法進(jìn)行了修正，保證了地方立法的特色和時(shí)效性，適應(yīng)了地方體育發(fā)展的需要。

綜上，重慶市地方立法機(jī)關(guān)結(jié)合本市實(shí)際情況，制定的保障體育事業(yè)發(fā)展的法律法規(guī)，為地方體育發(fā)展提供了法律保障，立法工作取得一定成效，增強(qiáng)了體育各級(jí)行政部門的法制意識(shí)，開拓了“依法治體”的新道路。作為年輕的直轄市，重慶市地方體育立法起步較晚，加上重慶市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展帶動(dòng)體育及有關(guān)事業(yè)的發(fā)展，急需相關(guān)法律法規(guī)的保障[1]。因此，重慶市地方體育立法不可避免地暴露出一些問題與不足。

二、重慶市地方體育立法存在的問題與不足

（一）立法數(shù)量不足、涉及領(lǐng)域狹窄

截至2018年10月，全國(guó)體育有關(guān)地方性法規(guī)和政府性規(guī)章共計(jì)242件，重慶市地方體育立法只有5件，與兄弟直轄市或相鄰幾省市比，立法數(shù)量都明顯不足，見表2。

表2 全國(guó)部分省市地方體育立法數(shù)量統(tǒng)計(jì)

此外，通過重慶市人大常委會(huì)制定的重慶市地方性法規(guī)、法規(guī)性決定共計(jì)196件，有關(guān)體育的卻只有2件，占比1%。地方體育立法涉及領(lǐng)域廣泛，按規(guī)范的領(lǐng)域分類涵蓋9 大類別，即體育綜合類、群眾體育與全民健身類、體育產(chǎn)業(yè)與市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)類、體育場(chǎng)地管理類、體育項(xiàng)目活動(dòng)類、體育競(jìng)賽管理類、青少年與學(xué)校體育類、運(yùn)動(dòng)員管理與保障類、特殊人群體育保障類[2]。重慶市5件地方體育立法，涉及的領(lǐng)域十分狹窄，無法將重慶立法規(guī)范的9 大領(lǐng)域全部納入法制軌道，足見相關(guān)立法數(shù)量不足、涉及領(lǐng)域狹窄的現(xiàn)實(shí)狀況，“依法治體”理念的全面踐行還任重道遠(yuǎn)。

（二）立法存在照抄照搬、與上位法沖突問題

地方立法的照搬照抄現(xiàn)象，是目前我國(guó)地方性法規(guī)普遍存在的問題。全國(guó)現(xiàn)行地方性法規(guī)7 000 多部，法條50 多萬條，抄錄上位法條數(shù)竟占50%之多，幾乎每部地方性法規(guī)都存在照抄上位法條款的問題，可以說照抄上位法已經(jīng)成為嚴(yán)重影響地方性法規(guī)質(zhì)量的“通病”，沒有真正發(fā)揮出地方立法應(yīng)有的作用[3]。目前，重慶體育領(lǐng)域的地方立法具體條款的照搬照抄現(xiàn)象也很多。如《重慶市公共體育場(chǎng)館條例》中第五條照搬《體育法》第五十四條；第八條照抄《體育法》第四十一、四十二、四十三條?！吨貞c市體育市場(chǎng)管理?xiàng)l例》中第十六條與《武漢市體育市場(chǎng)管理規(guī)定》第十八條相同；第二十一條與《成都市體育經(jīng)營(yíng)活動(dòng)管理?xiàng)l例》規(guī)定大體一致。

立法沖突包括越權(quán)立法和與上位法相抵觸的情形。越權(quán)立法表現(xiàn)為具體條款相關(guān)規(guī)定擅自超越自身所規(guī)制的范圍及擅自增加上位法律、法規(guī)未做出規(guī)定的事宜，在地方體育立法中主要表現(xiàn)在收費(fèi)亂象、處罰過度等方面。抵觸上位法具體表現(xiàn)在立法部門制定相關(guān)條款與上位行政法規(guī)、法律所做出的明確不協(xié)調(diào)、不一致，該現(xiàn)象會(huì)導(dǎo)致法律在公民心中的權(quán)威性大大削弱[4]。文中所提及的不抵觸主要是指相關(guān)立法規(guī)定及條款必須與《憲法》《體育法》以及《行政許可法》等上位法所規(guī)范的內(nèi)容、要求與原則性保持一致，不能發(fā)生沖突。目前，重慶市地方體育立法也存在類似問題。如《重慶市體育市場(chǎng)管理?xiàng)l例》的部分權(quán)利規(guī)制條款與上位法規(guī)定相抵觸，立法特色不鮮明。地方立法要在不與憲法、法律和行政法規(guī)抵觸的情況下，從本地區(qū)的具體情況和實(shí)際需要出發(fā)，正確處理好堅(jiān)持法制統(tǒng)一與體現(xiàn)地方特色的辯證關(guān)系，這是地方立法的根本與價(jià)值取向[5]。

（三）立法缺乏地方特色、存在滯后現(xiàn)象

地方立法要堅(jiān)持從本地區(qū)具體情況和實(shí)際需要出發(fā)，要具備針對(duì)性、可行性和適度超前性、前瞻性；要體現(xiàn)法規(guī)對(duì)我國(guó)社會(huì)發(fā)展的指導(dǎo)作用，要在補(bǔ)充和細(xì)化上下功夫，這是地方立法的根本與價(jià)值取向[6]?？v觀當(dāng)前現(xiàn)有地方體育立法，部分條款規(guī)定出現(xiàn)過于原則化的傾向，與部分省市相關(guān)立法仔細(xì)對(duì)照、比較，發(fā)現(xiàn)其在內(nèi)容與結(jié)構(gòu)上大同小異，無法進(jìn)一步突出地方立法的地方性特色。重慶市作為轄有民族自治縣的直轄市，卻沒有關(guān)于民族自治、發(fā)展民族地區(qū)體育事業(yè)、推動(dòng)民族地區(qū)傳統(tǒng)體育文化的地方性體育法律法規(guī)出臺(tái)，這與近年來國(guó)家大力倡導(dǎo)的推動(dòng)民族地區(qū)體育事業(yè)、深入發(fā)掘民族特色文化宗旨相去甚遠(yuǎn)。足見，重慶地方體育立法應(yīng)該立足重慶實(shí)際，參照國(guó)家對(duì)西部直轄市社會(huì)經(jīng)濟(jì)及體育事業(yè)發(fā)展要求，制定符合重慶自身體育發(fā)展特色的相關(guān)體育法律法規(guī)。

《重慶市體育市場(chǎng)管理?xiàng)l例》《重慶市公共體育場(chǎng)館條例》自1999年發(fā)布以來已經(jīng)歷3次修訂，并于2010年完成最后一次修訂，距今已有7年時(shí)間。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，重慶市地方體育事業(yè)的發(fā)展日新月異，某些落后的相關(guān)規(guī)定顯然無法滿足重慶體育發(fā)展的實(shí)際需求?！吨泄仓貞c市委 重慶市人民政府關(guān)于加強(qiáng)青少年體育增強(qiáng)青少年體質(zhì)的意見》《“健康重慶”體育行動(dòng)計(jì)劃（2008—2012年）》《中共重慶市委、重慶市人民政府關(guān)于建設(shè)“健康重慶”的決定》均頒布于2008年，近10年沒有修訂過，期間也沒有其他新的相關(guān)立法、規(guī)定出臺(tái)，這充分反映了重慶市地方體育立法滯后的嚴(yán)重性。

三、完善重慶市地方體育立法的建議

（一）提高立法質(zhì)量、彌補(bǔ)立法數(shù)量不足

重慶市體育立法數(shù)量和涉及領(lǐng)域不足主要有兩個(gè)原因：一是沒有針對(duì)本地區(qū)特定的體育事項(xiàng)立法，更多的是條例類法規(guī)。當(dāng)前地方開展體育立法活動(dòng)，其目的可能有3個(gè)：1.國(guó)家立法的精細(xì)化，以保障國(guó)家法律法規(guī)的實(shí)施；2.針對(duì)本區(qū)域特定體育事項(xiàng)立法，促進(jìn)地方體育事業(yè)發(fā)展；3.通過特定小規(guī)模試點(diǎn)實(shí)驗(yàn)檢驗(yàn)?zāi)撤N改革方案的可行性[2]。重慶地處中國(guó)西南部，地形以山地、丘陵為主，吸引了很多登山愛好者及登山類體育旅游活動(dòng)的開展，相關(guān)立法部門可以有針對(duì)性地出臺(tái)相關(guān)法規(guī)，可參照《四川省登山管理辦法》。二是市人民代表大會(huì)對(duì)體育立法建設(shè)重視程度不足，導(dǎo)致立法數(shù)量較少、涉及領(lǐng)域較窄。在重慶體育立法的實(shí)際工作中，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮代表大會(huì)及人大代表的重要作用，適度提高立法主體對(duì)重慶體育事業(yè)的關(guān)注，在國(guó)家大力發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的抓手下，推動(dòng)重慶體育法制建設(shè)有序健康進(jìn)行。在改善重慶市地方體育立法數(shù)量少、涉及領(lǐng)域窄的同時(shí)，也要注意立法的質(zhì)量問題。借助“邊際成本收入”理論可以發(fā)現(xiàn)：要提高立法的質(zhì)量和效益，在立法過程中應(yīng)把所制定的法律的數(shù)量控制在一定范圍內(nèi)，不能片面追求法律的數(shù)量[8]。

（二）對(duì)照搬照抄、與上位法沖突立法相關(guān)條款予以修訂

不同省市體育事業(yè)發(fā)展方向、側(cè)重點(diǎn)、發(fā)展內(nèi)容都不同，立法主體在相關(guān)地方立法中可以相互參考、借鑒，但某些具體規(guī)定的照搬照抄可能會(huì)與其立法初衷背道而馳。地方體育立法與地方立法同樣都是立足本地發(fā)展、需求實(shí)際，是國(guó)家及上位立法的適度補(bǔ)充，因此，應(yīng)當(dāng)側(cè)重于查漏補(bǔ)缺、規(guī)則細(xì)化、特色突出，而不是全文照搬照抄，應(yīng)當(dāng)根據(jù)可操作性、具體性的地方立法特點(diǎn)，最大限度地為地方體育事業(yè)保駕護(hù)航。研究發(fā)現(xiàn)，目前重慶關(guān)于體育產(chǎn)業(yè)相關(guān)規(guī)定的條款與兄弟省市的相關(guān)立法有很多相似之處。因此，建議重慶市相關(guān)體育立法主體應(yīng)該從重慶市實(shí)際情況出發(fā)，重新修訂、頒布適合重慶體育市場(chǎng)和各區(qū)縣體育市場(chǎng)管理和發(fā)展的條例條款。

（三）制定適合重慶體育發(fā)展特色的地方體育立法

1.以地方配套立法保障重慶體育產(chǎn)業(yè)健康良性發(fā)展

體育產(chǎn)業(yè)體系不斷健全，逐步形成了以競(jìng)賽表演業(yè)和健身體閑業(yè)為核心，以體育用品業(yè)為支撐，體育場(chǎng)館、體育培訓(xùn)、體育中介、體育傳媒、體育旅游等快速發(fā)展的態(tài)勢(shì)[9]。建議重慶市有關(guān)立法部門以重慶市最新出臺(tái)的《重慶市體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2016—2025年）》為藍(lán)本，以重慶產(chǎn)業(yè)布局為根本導(dǎo)向，結(jié)合社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及體育事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、布局，特別要深入了解渝東北、渝東南、渝西及少數(shù)民族地區(qū)（自治縣）體育產(chǎn)業(yè)資源發(fā)展基礎(chǔ)和稟賦，完善相關(guān)立法及相關(guān)配套法律法規(guī)，為重慶市綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展理念的踐行及體育產(chǎn)業(yè)的重新布局保駕護(hù)航[8]。同時(shí)加大對(duì)行業(yè)管理職能部門的法規(guī)制度和標(biāo)準(zhǔn)體系的關(guān)注，促進(jìn)其與教育、科技、文化、衛(wèi)生等部門順暢溝通和協(xié)同發(fā)力的平臺(tái)與渠道的建立。

2.立法保障民族地區(qū)體育事業(yè)發(fā)展

近年民族地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到國(guó)家高度關(guān)注，為將民族地區(qū)事務(wù)全方位納入法制軌道，國(guó)家出臺(tái)了諸多法規(guī)。但迄今為止，除部分省級(jí)民族自治區(qū)（如寧夏回族自治區(qū)）外，民族地區(qū)的地方體育立法比較鮮見。重慶地方民族體育事業(yè)是重慶體育事業(yè)的重要組成部分，是重慶彰顯地方體育特色的重要名片，重慶民族地方體育立法不但充分體現(xiàn)了民族自治地方的特色，同時(shí)對(duì)民族自治地區(qū)立法主體能力提出了更高要求[10]。重慶市體育產(chǎn)業(yè)新的發(fā)展規(guī)劃中涉及彭水摩圍山戶外運(yùn)動(dòng)基地、秀山川河蓋戶外健身營(yíng)地等場(chǎng)地，其重點(diǎn)是發(fā)展山地戶外旅游，挖掘地方人文資源和民族特色資源，推廣武術(shù)、龍舟、舞龍、舞獅、垂釣等傳統(tǒng)體育項(xiàng)目，扶持板鞋競(jìng)速、高腳競(jìng)速、蹴球等少數(shù)民族傳統(tǒng)體育項(xiàng)目。這些發(fā)展規(guī)劃和少數(shù)民族傳統(tǒng)體育項(xiàng)目都需要地方體育立法的保護(hù)[11]。

目前我國(guó)還沒有關(guān)于全民健身的立法，在重慶市少數(shù)民族自治的地方，應(yīng)發(fā)揮民族自治地方的制度優(yōu)勢(shì)，搜集整理地區(qū)內(nèi)少數(shù)民族體育項(xiàng)目，將其融入全民健身運(yùn)動(dòng)中。對(duì)于豐富多彩的少數(shù)民族體育項(xiàng)目，以前我們并沒有充分認(rèn)識(shí)到這部分內(nèi)容作為中華民族寶貴的傳統(tǒng)文化遺產(chǎn)的價(jià)值，還缺乏對(duì)優(yōu)秀傳統(tǒng)民族體育項(xiàng)目的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的法律意識(shí)?！霸绞敲褡宓脑绞鞘澜绲摹保谖幕蚕?、體育國(guó)際化的影響下，少數(shù)民族體育在挖掘整理和創(chuàng)新時(shí)，要注意突出民族特色這個(gè)主題，以立法的形式保證其原生的核心內(nèi)容[13]。