顧 全

[內容提要]分析和比較十年來《外交藍皮書》，可以理清日本“南海政策”的大致脈絡，發(fā)現(xiàn)日本政府自2012年后對南海問題的重視程度明顯上升?！锻饨凰{皮書》不僅體現(xiàn)了日本“南海政策”的根本利益與目標、緊迫任務、原則立場和方法策略，也揭示了該政策與安倍政府其他戰(zhàn)略理念、區(qū)域構想和國別外交的密切關聯(lián)。該政策為日本深度介入南海和東南亞、強化日美同盟、拓展新型伙伴關系、推進日本“和平主義”轉型和“印太構想”聚集了能量。但其也有多個難以回避的實踐難點，如何在改善對華關系和堅守本國南海政策底線之間取得持久平衡，是安倍政府面臨的巨大考驗。中國應積極利用日方外交實踐上的困境服務于己方的周邊戰(zhàn)略利益，并盡可能維護本區(qū)域的和平穩(wěn)定。

2010年后，中日矛盾逐步從東海擴展至南海。其中，主要原因系日本尾隨美國等域外國家不斷介入和干涉南海局勢所致。關于日方的行為動機及具體手段等，國內學界研究頗多，成果豐碩。(1)截至2019年7月，在“中國知網”數(shù)據(jù)庫中，篇名中包括“日本”和“南?！钡奈恼乱堰_136篇，而若進行更精確統(tǒng)計，搜索篇名中包括“日本”和“南海政策”的也有19條記錄。后者中，被引用量較大的是：楊伯江、劉華：《日本強化介入南海：戰(zhàn)略動機、政策路徑與制約因素》，《太平洋學報》2016年第7期；楊光海：《日本南海政策的歷史演變及其啟示》，《亞太安全與海洋研究》2015年第6期；林曉光：《日本積極介入南海問題的戰(zhàn)略意圖和政策走向》，《和平與發(fā)展》2012年第2期；康甫：《日本南海政策變遷及其影響因素分析》，《國際關系研究》2013年第5期；包霞琴、黃貝：《日本南海政策中的“對沖戰(zhàn)略”及其評估——以安倍內閣的對華政策為視角》，《日本學刊》2017年第3期。另外，一些學術專著也參與了關于日本南海政策的討論，如廉德瑰、金永明：《日本海洋戰(zhàn)略研究》，北京：時事出版社，2016年，第151—164頁。但尚疏于關注以下問題：日本每年發(fā)布的官方外交政策文件《外交藍皮書》(日語為“外交青書”，以下簡稱《藍皮書》)(2)日本外務省網站關于《外交藍皮書》的簡介是：關于國際情勢變化以及日本外交活動的概覽。自1957年9月發(fā)行以來，每年發(fā)布一版。參見：『外交青書』、外務省、2019年4月25日、 https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/bluebook/index.html[2019-07-23]。究竟如何表述其“南海政策”？后者究竟在日本對外政策結構中占據(jù)什么地位？與近年安倍政府的其他外交理念和安保對策是何關系？它有多大的重要性和獨立性？有何亮點與挑戰(zhàn)？這些問題的答案，直接關系到日方在南海到底追求何種目標、秉持什么立場、抱有多大決心、面臨什么困難。圍繞上述問題，本文將嘗試從新的視角審視和研究日本的“南海政策”，以求更全面、更深入地了解日方思維邏輯、行動特征與變化趨勢，并據(jù)此謀劃對策。

一、日本《外交藍皮書》近年關于南海問題的典型表述

日方介入南海行為的背后，是否有一套成文、且表述穩(wěn)定的“南海政策”？

若僅從日本外務省網站歷年公布的《藍皮書》的目錄框架來看，答案似乎是否定的。具體而言，在與“南?！敝苯酉嚓P的“亞洲、大洋洲”部分，只有“朝鮮半島”、“中國、蒙古”、“東南亞”和“南亞”等條目，《藍皮書》并未就南海問題專辟章節(jié)陳述。即便是2012年安倍晉三再度執(zhí)政后，日本開始“深度介入”南海地區(qū)，但同時段《藍皮書》里“日本外交六大重大領域”分別是：強化日美同盟、推進同盟國/友好國的伙伴網絡；強化與近鄰國家的關系；推進經濟外交；應對全球規(guī)模的問題；促進中東和平與安定；自由與開放的印太戰(zhàn)略。換言之，安倍外交重點課題亦未直接提及“南海”。

但若深入細節(jié)，《藍皮書》中涉及“南?！钡钠⒉簧伲抑鹉暝龆?。其中，最具代表性的、也是被中國媒體集中報道并據(jù)以批評日本干涉南海事務的是2016年版《藍皮書》，它大致在四處提及南海問題。(3)參見《日本2016版外交藍皮書對南海問題表關切》，環(huán)球網，2016年4月15日， http://world.huanqiu.com/exclusive/2016-04/8811108.html?agt=15438[2019-07-23]?！和饨磺鄷?016(HTML)』、外務省、https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/bluebook/2016/html/index.html[2019-07-23]。

首先，是在第一章的2015年“國際情勢認識”里。其中，“南海問題”與“東海問題”一起放入了“中國欠缺透明性的急速軍力擴張與單方面改變現(xiàn)狀的嘗試”一節(jié)加以陳述，并重點提到了中國的島礁設施建設和中菲“南海仲裁案”。

其次，是在第二章“俯瞰地球儀外交”的對華關系部分?！端{皮書》再次提到中國南海島礁設施建設可被用于“軍事目的”，并稱這種“單方面改變現(xiàn)狀”的做法，加劇了中國與周邊鄰國的矛盾，且提出中國在南海的未來動向需要日本密切關注。

再次，是在同章涉及東盟和東南亞國家的“地區(qū)和地區(qū)間合作”部分，一方面未點名地指出中國在南?！昂Ｓ虻目焖俅笠?guī)模陸域填埋、據(jù)點建設和軍事利用導致地區(qū)緊張顯著升高”，另一方面提到2015年11月的東盟峰會明確了“航行自由”的重要性、部分國家對上述海上活動的態(tài)度以及“基于國際法和平解決紛爭”的積極意義。

最后，是在第三章“推進日本國家利益和世界整體利益的外交”部分。其中在第四節(jié)“海洋”中，首先指出日本是在經濟、貿易、資源上高度依賴海洋發(fā)展的“海洋國家”，因此有必要為維持和穩(wěn)定海洋秩序做出“積極貢獻”。其次，它認為全球海洋秩序的基礎是“法治”(“法の支配”)，而支撐它的則是被稱為“海洋憲法”、對世界海洋開發(fā)利用的國際權利義務做出詳細規(guī)定的《聯(lián)合國海洋法公約》。但隨后《藍皮書》話鋒一轉，開始強調這個世界海洋秩序首當其沖受到了中國在東海和南海行為的“挑戰(zhàn)”。具體而言，中國的南海行動(包括拒絕接受外界強加的國際仲裁)讓日本及其他“很多國家”感到“擔憂”；為確保日本途徑南海的資源運輸通道暢通以及航行和飛越自由權利不受損害，為了守護所謂“開放、自由、和平之?！?，日本將尋求與國際社會合作應對。

需指出的是，此后的《藍皮書》有關南海的表述大體遵循了2016年版內容，只是在細節(jié)上更充實和具體。以2018年版《藍皮書》為例，它在“情勢認識”部分除再次提及中國島礁設施建設，還詳細列舉了相關最新事態(tài)發(fā)展：比如，2016—2017年，中國在南沙群島試飛民用飛機，在西沙群島的永興島配備所謂“地對空導彈”，在黃巖島上空實施所謂“轟炸機巡邏”、在南海開展航母編隊活動等?！端{皮書》還在“推進日本國家利益和世界整體利益的外交”的“海洋”部分，繼續(xù)把中國南海行動視作對世界“海洋秩序”的“挑戰(zhàn)”的同時，公開將安倍政府2016年后高調宣傳的“自由開放的印太戰(zhàn)略”，作為日本支持“自由開放海洋”、維持和強化海洋法治秩序、確保海上交通安全的最高政策指導和行動綱領。

與此相關，《藍皮書》還列舉了日本政府的具體對策，比如：公布中國南海島礁建設的衛(wèi)星圖片；由安倍首相提出“海洋法治三原則”;在七國集團峰會、東盟地區(qū)論壇(ARF)、東盟海洋論壇擴大會議(EAMF)、東亞峰會(EAS)積極宣傳日本的海洋政策主張和海洋安保措施；外務省表態(tài)2016年仲裁案應具有“法律約束力”并敦促各方應據(jù)此和平解決南海紛爭；外務省、防衛(wèi)省、自衛(wèi)隊、海上保安廳通過“政府發(fā)展援助”(ODA)等方式，向部分南海沿岸國提供“海上安保能力構筑支援”和“海洋態(tài)勢感知(MDA)支援”，并與后者開展裝備技術合作，以期提高相關國家海洋人才教育質量和海上執(zhí)法能力；支持美國在南海實施“航行自由行動”等。

二、解析日本的“南海政策”：現(xiàn)狀、內容、關聯(lián)性

基于以上介紹，同時結合日本其他官方政策文件與國內現(xiàn)有研究成果，似可對日本的“南海政策”做如下判斷和界定。

(一)日本“南海政策”的發(fā)展現(xiàn)狀

日本近年特別是從2012年第二屆安倍政府上臺以來，對南海問題的關注的確較過去明顯升高。2010年版《藍皮書》通篇幾乎未提及“南海”，其在概覽上年國際形勢并列舉“安全保障威脅”來源時只提到了“恐怖主義”、“索馬里海盜”、“朝鮮”和“伊朗”。在單獨論述“海洋安全保障”時，僅就索馬里和亞丁灣的海盜以及國際社會與日本的應對舉措做了說明。南海問題同樣沒有出現(xiàn)在對華關系和對東南亞關系的章節(jié)，在日本就中日關系所關心的“個案”上，僅提到“東海資源開發(fā)”、“食品安全”、日本在華的“遺棄化學武器”以及“中國軍費欠透明”等。(4)『外交青書2010(HTML)』、外務省、https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/bluebook/2010/html/index.html[2019-07-23]。2012年版《藍皮書》的情況與2010年版雖基本相同，對南海問題著墨不多，但已有微妙變化，在談及“亞太地區(qū)形勢” 的“海洋相關問題”時開始提到“南?！?，并以2011年5月發(fā)生在中國公務船和越南資源調查船之間的事件來證明該海區(qū)今后可能會因資源爭奪、技術發(fā)展和島礁歸屬問題而產生緊張局勢?！端{皮書》還特別強調了相關海洋國際法規(guī)則以及涉海國際對話與合作在遏制和預防上述趨勢方面的重要價值。(5)『外交青書2012(HTML)』、外務省、https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/bluebook/2012/html/index.html[2019-07-23].總之，不難發(fā)現(xiàn)日本2012年前的對外政策文件很少論及南海局勢，此后對南海局勢的關心和表態(tài)開始持續(xù)增多與高漲，從而出現(xiàn)了對南海問題的“強化介入”“深度介入”“全面介入”現(xiàn)象。(6)參見楊伯江、劉華：《日本強化介入南海：戰(zhàn)略動機、政策路徑與制約因素》，《太平洋學報》2016年第7期，第20頁；朱清秀：《深度介入南海爭端:日本準備走多遠? 》，《亞太安全與海洋研究》2015年第4期，第27頁；楊光海：《日本南海政策的歷史演變及其啟示》，《亞太安全與海洋研究》2015年第6期，第26頁。該過程形成的主要原因，是南海爭端本身自2010年后急劇升溫，并隨之導致日方關注的水漲船高。

(二)日本“南海政策”的基本內容

雖然日本政府近年的《藍皮書》從未專門設置所謂“南海政策”專章，亦未公布同名政策文件，但它至今圍繞南海局勢確實采取了一套相對固定、連貫、成體系、有跡可循的應對模式，由此客觀上構成了日本的“南海政策”。這也是目前中國學界研究的邏輯起點和現(xiàn)實基礎。根據(jù)2018年《藍皮書》的表述，同時結合其他資料，該政策目前可被分解為“利益與目標”、“原則”和“方法”三部分加以辨識和分析(參見表1)。

表1 日本“南海政策”的基本結構與內容

類別內 容利益與目標主要利益根本目標直接目標自由、開放、安定的海洋秩序確保海上航行和飛越自由制約和阻止中國進一步單方面增強對南海?？沼虻能娛驴刂屏?希望維持當?shù)睾Ｉ蠙嗔鶆萃ㄟ^“兩海聯(lián)動”分散中國戰(zhàn)略資源,改善自身東海方向的安全環(huán)境原則海洋法治應依據(jù)國際法制定和澄清海洋權益主張不應用武力或脅迫的方式推進上述主張應以和平方式(外交談判、多邊制度建設、國際法律仲裁等)解決涉海爭端方法軟制衡(主導 )借雙邊和多邊外交機制、對東南亞實施安保支援和經濟籠絡、法律和輿論宣傳來約束和牽制中國的南海行動硬制衡(次要)強化自衛(wèi)隊在南海區(qū)域的活動,并聯(lián)合其他國家軍隊開展各類行動以展示實力與意志,威懾中國

資料來源：綜合日本外務省《外交藍皮書》和相關研究成果編制。

首先，日方宣稱其圍繞南海的“主要利益”是維護南海的“自由、開放、安定”，其追求的“根本目標”是確保南海區(qū)域的航行和飛越自由以及當?shù)鼐o張態(tài)勢緩和。戰(zhàn)后日本的復興主要依賴海上貿易和海洋資源開發(fā)，因此日本官方一向高度重視海上交通安全以及所謂“自由、開放、安定”的海洋秩序。當然，日方之所以秉持上述立場也是緣于慘痛的歷史教訓。二戰(zhàn)前，日本政府曾選擇用武力征服和“海陸雙向擴張”來建構一個封閉、自給自足的“帝國”或所謂“大東亞共榮圈”。其中，南海是日本軍事“南進”的主要通道。(7)James B.Crowley, Japan’s Quest for Autonomy: National Security and Foreign Policy 1930-1938, Princeton University Press, 1966, pp.187-243; James Lacey, Great Strategic Rivalries: From The Classical World to the Cold War, Oxford University Press,2016, p.481.但最終侵略戰(zhàn)爭讓日本付出了沉重代價。由此，戰(zhàn)后日本轉而開始擁護英美海上強國主導下的自由主義海洋秩序與原則。南海是東亞國際物資與能源貿易的交匯點，所以日本在南海的根本國家利益與政策目標就是力爭保持該片海域的航運暢通。然而，結合《藍皮書》的相關措辭顯見，日方把中國近年的南?；顒右暈椤皢畏矫娓淖儸F(xiàn)狀”，相信中國有意將南海徹底變?yōu)椤氨本┖薄?8)Sinzo Abe, “Asia’s Democratic Security Diamond”, Project Syndicate, December 27, 2012, https://www.project-syndicate.org/commentary/a-strategic-alliance-for-japan-and-india-by-shinzo-abe?barrier=accesspaylog[2019-07-23].因此，國內部分學者研究認為，現(xiàn)階段日本南海政策還希望達成一個“直接目標”，即運用各種方法與手段“約束”和“遏制”中國的南海維權與軍事活動，維持南海地區(qū)的國際權力均勢。(9)參見葛紅亮：《日本的南海政策及其與東盟在南海問題上的互動關系分析》，《南海學刊》2016年第1期，第93-94頁。同時，也有國內研究認為，日本的“南海政策”還有借“兩海聯(lián)動”分散中國的戰(zhàn)略資源，改善自身的東海安全和執(zhí)法環(huán)境的意圖，即便這一點并未直接體現(xiàn)在《藍皮書》中。(10)參見孫建中：《從主要域外大國的南海戰(zhàn)略意圖看中菲仲裁案》，《亞太安全與海洋研究》2016年第3期，第20—21頁。

其次，“海洋法治”(海における法の支配)是日本規(guī)劃和指導其南海政策行動的基礎。日方主張，由人類涉海歷史習慣和相關實踐提煉而來的“國際海洋法”是全球海洋秩序的基石，尊重、遵守、執(zhí)行涉海國際法將促進世界和平繁榮與人類福祉。以此為基礎，安倍首相于2014年“香格里拉對話”會上正式宣布了其具體內容，即所謂“海洋法治三原則”：第一，各國應依據(jù)國際法制定和澄清其海洋權益主張；第二，各國不應用武力或脅迫的方式推進上述主張；第三，各國應以和平方式解決涉海爭端。(11)安倍晉三 『アジアの平和と繁栄よ永遠なれ』第13回アジア安全保障會議(シャングリラ·ダイアローグ)安倍內閣総理大臣の基調講演、外務省、2014年5月30日、https://www.mofa.go.jp/mofaj/fp/nsp/page4_000496.html[2019-07-23]。事實上不難發(fā)現(xiàn)，在近年《藍皮書》有關南海的內容，“依據(jù)國際法”“和平解決紛爭”“支持中國與東盟對話”等已經成了日本政府就南海問題表態(tài)的“高頻詞”，顯示了“海洋法治三原則”在南海區(qū)域的實際運用。但需注意的是，雖然高舉“法治”大旗賦予了日方某種“公正形象”和“道義優(yōu)越感”，但結合中菲“南海仲裁案”的經過可以看出，日本的所謂“海洋法治”原則在人為操作下仍是變相否定中國南海海洋權益主張的正當性，本質上還是“選邊站”“拉偏架”，是對日本國家私利和“制華”意圖的粉飾與遮掩，更是日本干預和塑造南海態(tài)勢的道具。

最后，《藍皮書》中提及的方法策略雖五花八門，但大多屬“軟制衡”(soft balancing)。(12)參見包霞琴、黃貝：《日本南海政策中的“對沖戰(zhàn)略”及其評估——以安倍內閣的對華政策為視角》，《日本學刊》2017年第3期，第51—58頁。顧名思義，“軟制衡”是相對于主要依靠軍事手段的“硬制衡”(hard balancing)而言的。(13)后者指的是國家主要依靠軍事手段——比如發(fā)展本國軍力(內部制衡)、締結軍事同盟(外部制衡)——來抵消他國權力優(yōu)勢或應對他國安全威脅。這也是經典意義上國家“制衡”政策與行動的內涵。它的特色是運用各類“非軍事手段”——比如外交、經濟、法律、制度過程——來遲滯(delay)、挫敗(frustrate)、削弱(undermine)對象國的某項單邊行動效果，增加該國實現(xiàn)特定政策目標的難度。(14)關于軟制衡理論，參見：Stephen M.Walt, “Taming American Power”, Foreign Affairs, Vol.84, No.5, 2005, pp.105-120；Robert A.Pape, “Soft Balancing against the United States”, International Security, Vol.30, No.1, 2005, pp.7—45。某種意義上，它與如今美國戰(zhàn)略學界流行的“成本強加”策略(cost-imposing strategy)類似。(15)Bradford Lee, “Strategic Interaction: Theory and History for Practitioners”, in Thomas Mahnken ed, Competitive Strategies for the 21st Century, Stanford University Press, 2012, pp.34-37.日本南海“軟制衡”策略的對象,是中國在南海的權益主張和相關軍民行動。不可否認，日本自衛(wèi)隊近年面向南海區(qū)域的活動量明顯增加，并以演習訓練、港口訪問和反海盜護航的名義不斷“借道”南海展示實力，試圖以軍事威懾等“硬制衡”手段來牽制中國。但另一方面結合《藍皮書》可發(fā)現(xiàn)，日本圍繞南海問題的政策行為仍主要體現(xiàn)為以口頭或書面形式向中國表達關切和不滿，或通過在各類多邊外交場合設置甚至炒作南海議題來推動南海問題的國際化，向中國間接施壓。(16)參見徐萬勝、黃冕、張廣新：《日本安倍政府強化南海介入的路徑》，《國際研究參考》2016年第12期，第23—24頁；由凱宇：《日本安倍政權全面介入南海問題分析》2018年第2期，第247—249頁。日本還重視利用安全援助、經濟投資、執(zhí)法培訓等方式籠絡相關南海沿岸國，并意圖鼓勵它們團結一致以達到間接制衡中國的效果。(17)參見：John Bradford, “Understanding Fifty Years of Japanese Maritime Security Capacity Building Activities in Southeast Asia”, The National Institute for Defense Studies, September 5, 2018,http://www.nids.mod.go.jp/english/publication/backnumber/pdf/20180905.pdf[2019-07-23]；Fran?oise Nicolas, “Catching Up or Staying Ahead: Japanese Investment in the Mekong Region and the China Factor”, Asie.Visions, No.99, May 2018, pp.3-5; 包霞琴、李文悅：《日本對東南亞ODA外交中的海上防務合作》，《復旦國際關系評論》2018年第1期，第110—123頁。此外，推崇國際法、宣揚“自由民主”價值觀，支持以美國為首的域外大國在南海實施“航行自由行動”，敦促有關各方賦予未來的“南海行為準則”以法律約束力，從法律、道義、輿論等維度直接或間接批判中國的南海政策實踐也均是日方實施“軟制衡”的常用工具。

(三)“南海政策”與近年日本總體外交政策架構間的關聯(lián)性

由《藍皮書》內容可知，有關“南海”的內容并未獨立成篇，而是分散于多個章節(jié)。這有力說明了日本當下的“南海政策”并非孤立存在，而是與日本政府特別是第二任安倍政府的其他外交思維和議題相互聯(lián)系，彼此影響。結合關于安倍外交政策的現(xiàn)有國內外研究可以判定：日本的“南海政策”是安倍政府“積極和平主義”安保理念的具體體現(xiàn)，是“自由和開放的印太戰(zhàn)略”的局部實踐和關鍵組件，同時也是日本對華外交、對東南亞外交的必然交集。目前國內從這一角度界定與分析日本的“南海政策”論述并不多，這會在一定程度上妨礙我們全面把握日方政策形成背景，干擾識別和領會新形勢下日方政策的復雜性和內在張力。

其實，從70年代末至90年代初，南海區(qū)域雖曾爆發(fā)多場沖突和對峙，有些烈度甚至比現(xiàn)在高，但日方過去的應對卻并未如今天這般積極和深入。當然，按國際關系學“實力均衡理論”或“威脅均衡理論”的預測，一國防務舉措的力度與鄰國的國家實力與安全威脅往往成正比。然而，日本“主觀”戰(zhàn)略思維變遷的影響同樣不容小覷，安倍政府提出的“積極和平主義”理念就是主要體現(xiàn)。

所謂“積極和平主義”，即旨在克服和超越戰(zhàn)后日本長期奉行的“消極和平主義”，后者的內涵可概括為兩點：第一，只求保障本國安全，只建設規(guī)模極為有限的防衛(wèi)兵力；第二，禁止自衛(wèi)隊參與國際武力紛爭(反對“海外派兵”)。(18)武田康?！ど窆热f丈『安全保障學入門(新訂第5版)』、亜紀書房、2018年、429—432頁。它的直接政策體現(xiàn)就是“重經濟、輕軍事”的“吉田路線”，其特點是有利于日本在冷戰(zhàn)的嚴酷環(huán)境下擺脫軍備負擔而專心于經濟復興，同時也有助于日本重新融入國際社會。但其缺點隨時間推移也日益明顯：它給外界留下了日本一味“搭便車”、回避與推卸國際義務的負面印象，導致日本在海灣戰(zhàn)爭中的“支票外交”廣受詬病。此后，日本政界被迫反思國策，并嘗試在力所能及的范圍內參與國際社會維護世界和平與區(qū)域穩(wěn)定的諸多倡議和行動。于是開啟了日本“和平主義”國家理念的緩慢轉型。(19)冷戰(zhàn)后至今，自衛(wèi)隊陸續(xù)赴波斯灣、柬埔寨、莫桑比克、盧旺達、戈蘭高地等地開展掃雷和聯(lián)合國維和行動，并于吉布提設立二戰(zhàn)結束后日本首個海外基地。所以，安倍內閣提出“積極和平主義”并將其定為2013年日本首部《國家安保戰(zhàn)略》的關鍵詞，實際上是順應了過去20年來的既有政策潮流，并將之推向了系統(tǒng)化、制度化的新高度。除強調日本作為經濟大國對世界和平的“道義責任”外，“積極和平主義”也主張國際安全是相互依賴、不可分割的。所以，它還突出了日本參與乃至引導地區(qū)熱點問題解決和區(qū)域安保秩序構建的“現(xiàn)實需要”。(20)『國家安全保障戦略について』、首相官邸、2013年12月17日、https://www.kantei.go.jp/jp/kakugikettei/2013/__icsFiles/afieldfile/2013/12/17/20131217-1_1.pdf[2019-07-23]。為此，日本于2014—2015年修訂了“日美防衛(wèi)合作指針”(國際維度)，出臺了“和平安全法制”(國內維度)，并事實上解禁了“集體自衛(wèi)權”，從而為日本介入?yún)^(qū)域安全事務提供了制度保障和政策依據(jù)。因此，“積極和平主義”是日本介入南海意愿相比過去大為增強的首要精神動力和國內政治基礎。

“積極和平主義”期待日本在國際政治中擔當“主角”，但卻未提供清晰行動方案。而該問題直到2016年安倍政府正式提出“自由開放的印太戰(zhàn)略”才有了明確答案。因政局動蕩、內閣更迭頻繁，日本政府在新世紀初除小泉和鳩山內閣期間曾提出“東亞共同體”構想外，再未發(fā)布志存高遠的亞洲外交設想，而“自由開放的印太戰(zhàn)略”彌補了這一空缺。同時，它也是“積極和平主義”由抽象理念向具體實踐轉化的成果。概言之，“印太戰(zhàn)略”是在結合國際安全合作與國際經濟合作的基礎上實現(xiàn)地區(qū)共同和平安定與繁榮發(fā)展的外交構想(21)相澤輝昭「外務省HPから読み解く『自由で開かれたインド太平洋戦略(FOIP)』の理念と実踐」、笹川平和財団海洋政策研究所『海洋安全保障情報特報』、2018年、https://www.spf.org/oceans/analysis_ja02/hpfoip.html#title_ref5[2019-07-23]。，覆蓋“兩洋”(太平洋和印度洋)和“兩陸”(亞洲及非洲大陸)地域，并主要強調三項議程：第一，普及并落實國際法治、航行自由和貿易自由等原則；第二，通過互聯(lián)互通的基建和強化貿易投資合作，追求區(qū)域經濟繁榮；第三，通過幫助域內國家發(fā)展海上執(zhí)法能力以及人道救援和災害救援等方式，確保區(qū)域的和平與安定。(22)「自由で開かれたインド太平洋」、外務省、https://www.mofa.go.jp/mofaj/files/000430631.pdf[2019-07-23]。另可參見2017年版日本《外交藍皮書》關于“自由與開放的印太”的特別介紹：『外交青書2017(HTML)』、外務省、https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/bluebook/2017/html/chapter1_02.html[2019-07-23]。

雖然日方關于“印太戰(zhàn)略”的解釋是“陸海兼顧”(兩洋、兩陸)，但從內容上看主要是包括法治、航行自由、海上執(zhí)法等，似乎海洋——特別是海洋安全與合作——獲得了更多關注。安倍首相在2016年正式提出“印太戰(zhàn)略”時，主張海洋是連接兩片大陸的橋梁，并提出讓“和平”與“規(guī)則”主導海上秩序，也佐證了這一判斷。(23)安倍晉三「TICAD VI開會に當たって·安倍晉三日本國総理大臣基調演説」、外務省、2016年8月27日，https://www.mofa.go.jp/mofaj/afr/af2/page4_002268.html[2019-07-23]。就此而言，日本“南海政策”的利益主旨和“印太戰(zhàn)略”安全議程恰好重合。因此，“南海政策”可被視為日本“印太戰(zhàn)略”在局部地區(qū)的體現(xiàn)，并構成其關鍵組件。

之所以稱其“關鍵”，原因有三：第一，南海溝通印太兩洋，是世界海運樞紐，地緣意義不言自明；第二，南海周邊的東南亞是戰(zhàn)后日本的傳統(tǒng)貿易投資市場，是日企國際化經營和日本官方經援外交的主陣地，更是“印太戰(zhàn)略”國際經濟合作項目的首要試驗田；第三，近年南海緊張態(tài)勢升級和中國在當?shù)貞?zhàn)略控制力的增強，理論上會導致日本相關航運和經濟利益面臨更多不確定性。故而，一方面“印太戰(zhàn)略”的安全關切和經濟訴求塑造及抬升了日本“南海政策”的基本輪廓與相對地位，同時日本“南海政策”的執(zhí)行效果也必將極大影響“印太戰(zhàn)略”的推進軌跡。

最后，由于日本急于聯(lián)合多方勢力遏制中國擴大在南海的軍事和戰(zhàn)略影響、穩(wěn)定當?shù)睾Ｉ暇鶆?，所以其“南海政策”從設計到執(zhí)行自然不免會同時牽涉對華外交、對東南亞國家外交和對其他域外大國的外交，并自覺或不自覺地催生上述不同國別外交的交織與聯(lián)動。

綜上所述，“南海政策”與日本總體對外政策結構的具體聯(lián)系已基本明晰，并可用下文的圖1表示。

圖1 “南海政策”與日本總體對外政策結構的關聯(lián)

三、評估日本的“南海政策”：亮點和難點

基于上述界定與分析，下文將從設計亮點、執(zhí)行難點和未來發(fā)展趨勢等三方面對該政策進行相對客觀、均衡、辯證的評估。

(一)政策設計亮點

從設計上看，日本“南海政策”有三大顯著亮點。

1.設置“目標”與“原則”既為日本深度介入南海并強化其東南亞外交提供了借口和契機，同時也一定程度上賦予了其行動的開放性和靈活度

南海島礁主權爭端的解決方向不僅直接影響當?shù)睾Ｑ筚Y源權益的分配，更會決定該區(qū)域戰(zhàn)略均勢的未來格局。從日方看來，任由中國主導當?shù)睾Ｉ蠎?zhàn)略局勢難言完全符合日本經濟和安全利益。然而，作為非沿岸國，日本無緣也無權按照一己愿望直接插手問題的解決進程。于是，以“自由、開放、安定之海”、維護海上航行自由與安全為本國“南海政策”目標，以“海洋法治”為立場原則，日本悄然間借著促進“國際公益”、弘揚“公平正義”的旗號獲得了介入南海事務的理由與合法性，掩蓋了其否定、遏制中國南海權利主張和權勢增長的真實動機。當然，反過來講，日本采取上述目標與姿態(tài)，也符合其他部分沿岸國的期待，因為它們樂見日本這樣的域外大國運用國際制度和國際法等“規(guī)范性力量”來抵消和約束中國的硬實力優(yōu)勢。由此，“南海政策”為日本鞏固在東南亞的傳統(tǒng)外交影響力以及進一步深化伙伴關系提供了黏合劑，為日本和東盟提高防務安全合作水平提供了動能。

但同時也應看到，隨著時代和觀念進步，“海洋的自由開放”、“海上通道安全”以及“海洋法治與規(guī)則”等概念和目標具有相當大的包容性與可塑性。而這從理論上為日本擇機與中國就南海問題開展直接交流與務實對話、縮小認識分歧、管控雙邊競爭烈度與范圍預留了空間，為日本穩(wěn)妥維護自身航運利益提供了替代選項。

2.與美國的南海政策高度協(xié)調，為日本鞏固日美同盟和與他國發(fā)展新型安保合作開辟了道路

對照近年美國在南海的政策宣示與具體行動不難發(fā)現(xiàn)，日本的“南海政策”從目標到原則其實都與美方政策高度貼近和同步，其中遏制中國、維護均勢、重視法治規(guī)則、反對單邊行動、支持可約束中國行為的外交談判與區(qū)域制度建設是突出的重合點。公開論及南海局勢時，兩國措辭往往大同小異，而日美軍方更是持續(xù)以演習訓練、維護航行自由、支援地區(qū)盟友與伙伴等名義,向這一海區(qū)單獨或聯(lián)合派遣部隊顯示存在、威懾中國。(24)參見朱海燕：《日本介入南海問題的動向及影響》，《國際問題研究》2016年第2期，第130頁。分析出現(xiàn)這一局面的原因，除了要看到同為“海上強國”的日美在地緣安全利益上天然親和以外，也應考慮日方的“同盟政治”考量發(fā)揮的作用。

誠然，近70年，日美同盟是日本以極低的資源投入保障國防、維持“和平憲法”的首要前提，一貫是其安保政策的“基軸”。但冷戰(zhàn)后，同盟也時常因目標缺失、責任分擔、基地搬遷等問題而面臨“漂流”(drifting)危機，內部矛盾頻現(xiàn)。(25)參見陶文釗：《冷戰(zhàn)后美日同盟的三次調整》，《美國研究》2015年第4期，第9—31頁。由此，日方尤為擔心美國或在某一關鍵時刻拒絕給予外交援助和安全保證。先前奧巴馬政府的“重返亞洲”或“亞太再平衡戰(zhàn)略”并未完全消除上述顧慮，而現(xiàn)在特朗普總統(tǒng)對外行為的多變性及貿易戰(zhàn)威脅更是激化了相關恐慌。(26)神谷萬丈 「常識の通じぬ時代の防衛(wèi)構想を」、『産経新聞·正論』、2019年7月11日、https://special.sankei.com/f/seiron/article/20190711/0001.html[2019-07-23]。為防止“被拋棄”，日本主要的現(xiàn)實對策就是承擔更多的同盟義務，在東亞扮演更積極有力的安全角色，以盡力服務美國利益，迎合美國期待，并借此證明維系同盟對于美國的價值。南海是美國在兩洋間調防部隊、投送兵力的捷徑，日本若在此堅定協(xié)助美國制衡中國權勢增長，勢必在抬高自身地位的同時取悅美國，強化同盟的戰(zhàn)略根基。

另外，由于本地區(qū)其他國家出于不同利益關切同樣關注南海局勢，日本采取“助美抑華”、堅定維護航行自由與安全的政策姿態(tài)，也便于和澳大利亞、越南、菲律賓、新加坡、印度等國找到共識并發(fā)展深度不一、主題不同的多樣化安保合作機制，以相對降低美國“背盟棄約”的風險。當然，從利于重建區(qū)域均勢和減輕自身海外義務的角度出發(fā)，美國在一定程度上也歡迎甚至鼓勵日本的上述做法。

3.“軟制衡”特征既契合日本國內政治現(xiàn)實，也為其近年高調的“和平主義”轉型和“印太外交”創(chuàng)造了運作空間

“和平憲法”及相關安保法制和政策規(guī)范是日本最基本的國情，其不僅制約日本的國際安全角色和武力運用范圍，也支配其思考和應對外交課題的方式。由于在對外動武和介入沖突上受到了比其他國家更多、更嚴苛的制度限制和輿論監(jiān)督，日本外交不得不更加依賴經濟、法律和對外援助等非軍事、非暴力手段實現(xiàn)利益目標，不得不更加突出國際法、國際規(guī)則、多邊機制在管控沖突、化解矛盾、冷卻熱點上的功能。因此，日本“南海政策”的對華“軟制衡”策略既能降低“硬制衡”路線帶來的軍事沖突風險，削弱國內外對日本介入南海的戒心與阻力，亦可充分發(fā)揮自身在法律維權、貿易投資、海洋安保執(zhí)法等方面長年積累的實踐經驗與專業(yè)技藝。同時，“軟制衡”思路在“對華施壓”的力度上相對平和，且兼顧他國的安全和利益，故可一方面從態(tài)度上體現(xiàn)日本承擔大國責任的勇氣和決心，另一方面從行動上為安倍政府的“積極和平主義”理念和“自由開放的印太”外交的內涵做出“正面”宣傳和生動詮釋。

(二)日本“南海政策”的執(zhí)行難點

日本“南海政策”雖有著一些設計亮點，但在實際執(zhí)行時也存在著諸多局限和困境。

1.“軟制衡”方法并不能扭轉南海既有實力分布，也無法實質性約束中國的活動

日本在南海的主要戰(zhàn)略關切是中國的島礁擴建和兵力布防會削弱本國及盟國在當?shù)厮虻暮竭\安全和軍事優(yōu)勢，并借此獲得對日博弈的戰(zhàn)略杠桿。但問題是，日本目前運用的主要方法，即“軟制衡”難以有效改變上述境況。這是因為它主推的法律(支持國際第三方仲裁)、外交(政策表態(tài)、聲援其他沿岸國)和經濟(援助東南亞的執(zhí)法和安保力量建設)手段，雖然會從輿論、道義和外交等方面給中國制造無形障礙，但它們既不足以迫使中國從相關島礁撤退，也無法讓中國拆毀和撤除已安裝的軍事裝備和儀器，更不會令中國收回、縮減在南海的主權和權益主張并取消相關戰(zhàn)備與維權執(zhí)法行動。加之中國軍力繼續(xù)穩(wěn)步發(fā)展，未來南海的實力天平將會進一步偏向中國，并進一步拉大日本“南海政策”手段與目標之間以及該政策的“理想”與“現(xiàn)實”之間的差距。當然，這一問題也非日方獨有，美國的“航行自由行動”同樣面臨類似困境并因“缺乏實效”備受詬病。正如美軍“印太司令部”司令戴維森所說：“除非與美國發(fā)生戰(zhàn)爭，否則中國現(xiàn)在可以全天候地控制南海。”(27)Ryan Pickrell, “The US’s top commander in the Pacific is sounding the alarm over China’s 'wall of SAMs' in the South China Sea”, Business Insider, November 19.2018, https://www.businessinsider.com/top-us-admiral-calls-out-china-over-wall-of-sams-in-south-china-sea-2018-11[2019-07-23].

2.高度依賴其他國家始終如一的支持與配合，而后者變數(shù)不小

日本近年與東南亞諸國頻頻就南海問題開展政治交流與安保合作，以越南、菲律賓為代表的東南亞沿岸國甚至準許日方自衛(wèi)隊艦機以“友好訪問”和“聯(lián)合訓練”的名義進駐本國港口。(28)Yee-Kuang Heng, “Japan’s Hard and Soft Power in ASEAN”, RSIS Commentary, No.242, December 27, 2017.2018年10月的日美菲聯(lián)合演習中，陸上自衛(wèi)隊水陸機動團的裝甲車登上菲律賓海灘。這標志著日本武裝力量的軍用車輛自二戰(zhàn)后首次踏上外國國土。Simon Denyer, “Japan’s Abe stakes out new identity in region: stronger leadership and wider military reach”, Washington Post, October 20, 2018, https://www.washingtonpost.com/world/asia_pacific/japans-abe-stakes-out-new-identity-in-region-stronger-leadership-and-wider-military-reach/2018/10/19/c0e4ee8e-d12b-11e8-a275-81c671a50422_story.html[2019-07-23].美、印、澳、英、法等域外大國也如日方所愿從2017年起開始加強向南海部署?？毡Α５矐吹?，除美國外，上述國家大多仍在南海問題以及對華關系上保持相對務實和彈性的態(tài)度。

比如菲律賓，盡管其軍方與美日防務部門過從甚密，其國內反華政治勢力亦不時炒作“中國威脅”并制造輿論風波，但杜特爾特政府至今總體上仍堅持對華友好路線并力推雙邊經貿投資合作。何況日方援助能否真正幫助菲軍方提升海上戰(zhàn)力亦不得而知。(29)Luke Lischin, “Senate dominance enables Duterte’s tilt to China”, East Asia Forum, June 8, 2019, https://www.eastasiaforum.org/2019/06/08/senate-dominance-enables-dutertes-tilt-to-china/[2019-07-23].又如越南，雖是與中國爭端范圍最廣且“制華”姿態(tài)最鮮明的南海沿岸國，但其在國防政策上仍堅持所謂“三不”原則(不充當外國軍事基地、不與外國結成軍事同盟、不利用某國對抗第三國)，且在提升經貿關系、陸界口岸開放與管理合作、維護南海和平穩(wěn)定等方面與中國利益趨同。(30)參見：Huong Le Thu, “US-Vietnam Relations under President Trump”, Lowy Institute, Novermber 2017, p.3; 《中越舉行政府級邊界談判代表團全體會議》, 外交部網站，2019年1月16日，https://www.fmprc.gov.cn/web/wjbxw_673019/t1630249.shtml[2019-07-23]; 《越南成中國在東盟最大貿易伙伴 每月超100億美元》, 新浪網，2018年7月31日，http://news.sina.com.cn/o/2018-07-31/doc-ihhacrcc8383387.shtml[2019-07-23]。另外，二戰(zhàn)后長期合作的傳統(tǒng)以及同質的意識形態(tài)，使澳大利亞的對華安全認知與日美高度接近，但由于中國是其重要商品市場(占澳總出口的1/3)，故經濟利益考量亦不時牽制堪培拉向南海投入軍力。(31)參見郭春梅：《澳大利亞正式進入“莫里森時代”》，《世界知識》2019年第12期，第44—46頁。這一點同樣適用于印度。“洞朗事件”后，莫迪政府在“制華”政策上更趨謹慎，與日美在地區(qū)秩序構想和海上軍事合作方面若即若離。印度更明確反對讓美日印澳“四國安全對話”變?yōu)檎?、緊密的“軍事同盟”。(32)Annabelle Liang, “Is the Quad Dead Again?”, The Diplomat, March 8, 2019, https://thediplomat.com/2019/03/is-the-quad-dead-again/[2019-07-23].而受客觀地緣政治邏輯影響，英、法的主要防務資源仍會優(yōu)先投入應對“俄羅斯軍事威脅”以及面向大西洋、北冰洋的訓練和警戒活動。同時，“脫歐”危機、預算壓力、兵力規(guī)?？s水和諸多國內社會問題也會消耗兩國“向東看”的精力。(33)James Rogers, “European (British and French) Geostrategy in the Indo-Pacific”, Journal of the Indian Ocean Region, Vol.9, No.1, pp.69-89.

3.行動范圍受制于日本防衛(wèi)重點排序、自衛(wèi)隊實力資源與國內民意取向

雖然“新安保法”中的“存立危機事態(tài)”等新概念拓展了日本的安全責任區(qū)和自衛(wèi)隊任務，理論上為日本提供了“協(xié)防”他國的法理依據(jù)，但地理位置和天然距離決定了直面中國的東海以及所謂“西南諸島”是日方的首要防區(qū)和安保優(yōu)先方向。(34)Ash Rossiter, “The Free and Open Indo-Pacific Strategy and Japan’s Emerging Security Posture”, Rising Powers Quarterly, Vol.3, Issue 2, 2018, p.123.其次，在南海維持軍事存在也不可避免會造成人員和裝備因頻繁高負荷運轉而損耗與疲勞，進而削弱自衛(wèi)隊的戰(zhàn)備應急能力。同時，若計入訓練、維護、輪替周期，海上自衛(wèi)隊哪怕僅向南海常態(tài)化部署由兩艘驅逐艦組成的編隊，也實際上相當于占用了其約20%的主戰(zhàn)兵力。若再考慮到海上自衛(wèi)隊向亞丁灣方向部署艦隊的情況，這無疑是不小的負擔。另外，從2015—2016年“新安保法”出臺過程以及日本近年其他海外自衛(wèi)隊活動(特別是南蘇丹維和任務)來看，普通民眾和媒體輿論對于日本為別國承擔更多安全責任的趨勢仍抱疑慮，對于日本政府可能背離和平憲法精神和“專守防衛(wèi)”宗旨亦持戒心，無形中為日本向南海投入防衛(wèi)資源設置了上限。(35)2019年6月13日前后日本油輪在霍爾木茲海峽遇襲后，日本政府在是否派遣自衛(wèi)隊以及是否響應美國號召加入國際護航同盟等議題上遲遲猶豫不決是較新案例。參見 「集団的自衛(wèi)権考えず 防衛(wèi)相 ホルムズ海峽、タンカー攻撃で」、『日本経済新聞』、2019年6月14日、https://www.nikkei.com/article/DGXMZO46126690U9A610C1EA3000/[2019-07-23]。比如，雖然日本近年在解除武器出口禁令后接連向菲律賓、越南、印尼租借和捐贈巡邏艇和自衛(wèi)隊二手訓練飛機，但這些裝備既無武器載荷，亦無電子偵察能力，軍事價值極為有限。(36)John Bradford, “Understanding Fity Years of Japanese Maritime Security Capacity Building Activities in Southeast Asia”, The National Institute for Defense Studies, September 5, 2018,http://www.nids.mod.go.jp/english/publication/backnumber/pdf/20180905.pdf[2019-07-23].同時，由于東海巡邏與監(jiān)視任務激增，自衛(wèi)隊可供向上述國家轉移的多余裝備并不多。(37)Satoru Nagao, Koh Swee Lean Collin, “Japan’s Southwest Pivot: How Tokyo Can Expand Its Eyes and Ears in the Ocean”, The National Interest, April 3, 2017, https://nationalinterest.org/feature/japans-southwest-pivot-how-tokyo-can-expand-its-eyes-ears-20001[2019-07-23].另外，由于缺乏法律依據(jù)以及容易在國內引發(fā)外交危機和民意反彈，日本至今仍無意派遣自衛(wèi)隊艦機進入中國南海島礁12海里以內執(zhí)行“航行自由”行動。

4.基本行動取向可能有礙于日本其他國家利益的實現(xiàn)以及相關國別外交政策的調整

日本目前的“南海政策”可概括為“親美制華”，并因此拉長了日中安全競爭和外交博弈的戰(zhàn)線。然而，安全并非日本國家利益的唯一內容，而競爭對抗亦非實現(xiàn)日本國家利益的唯一途徑。過度、不受管控的局部競爭，可能引發(fā)危機失控、升級并進而損害整體國家利益。有鑒如此，2013年日本《國家安保戰(zhàn)略》明確指出，日本的國家利益除了維持主權獨立、生存安全以及基于普遍價值的國際秩序，還包括通過經濟發(fā)展和自由貿易實現(xiàn)國家的進一步繁榮。而關于對華政策，該戰(zhàn)略除強調應“冷靜”“毅然”地應對中國的安全挑戰(zhàn)，也指出應基于“大局”和“中長期”的考慮，采取措施構筑和強化涵蓋政治、經濟、金融、安保、文化、人員等多領域交流的日中“戰(zhàn)略互惠關系”。(38)『國家安全保障戦略について』、首相官邸、2013年12月17日、https://www.kantei.go.jp/jp/kakugikettei/2013/_icsFiles/afieldfile/2013/12/17/20131217-1_1.pdf[2019-07-23]。所以，無論上至“積極和平主義”理念，還是下及“自由開放的印太戰(zhàn)略”以及更具體的“南海政策”，都必須平衡把握日本國家利益的多元性(安全、價值觀、經濟)和對華政策的彈性(競爭加接觸)。

當前，安倍政府積極改善日中關系有多重因素驅動。第一，鑒于“安倍經濟學”表現(xiàn)不佳，同時日企的“中國+1”經營方略無法根本降低對中國市場的高度依賴，所以緩和兩國矛盾并再次打破關系“堅冰”對于志在重振本國經濟的安倍首相，就顯得格外重要。第二，日美貿易糾紛和特朗普政府揮舞的貿易戰(zhàn)“大棒”逼迫日本政府不得不擇機軟化對華姿態(tài)，在中美兩強間采取“對沖”策略。(39)ビラハリ·カウジカン「新段階に入った米中競合とアジア」、『外交』2019年1—2月刊、13—19頁。第三，與中國加強合作也有利于鞏固日本在朝核問題以及日韓紛爭中的地位。以此為背景，兩國關系從2017年顯現(xiàn)改善跡象，2018年隨著高層政治互訪恢復更迎來了重大轉圜，雙方就軍事互信、經貿投資以及第三方市場合作達成了一系列廣泛共識和重要協(xié)議。日方也明顯降低了其外交中“制華”調門，并悄然調整了“自由開放的印太”的稱謂——把原先對抗意味濃厚的“戰(zhàn)略”換成了相對平和的“構想”或“愿景”。(40)參見《分析：日本外交藍皮書回避印太“戰(zhàn)略”表述》，共同社中文網，2019年4月23日，https://china.kyodonews.net/news/2019/04/5a682dd1ec7d.html[2019-07-23]。而且，相對“制華”意味鮮明的“海上安全”，日本政府如今談及“印太”更偏好突出其對跨區(qū)域經濟發(fā)展和國際互聯(lián)互通的貢獻。(41)Udayan Das, “What Is the Indo-Pacific?”, The Diplomat, July 13, 2019, https://thediplomat.com/2019/07/what-is-the-indo-pacific/[2019-07-23].但問題是，如此一來，日本對華外交的調整及總體外交風格的轉變客觀上就與“南海政策”的既有取向形成了某種對立，甚至相互掣肘。這在南海局勢波瀾不驚時尚可掩蓋，而一旦平靜被打破，日本就不得不明確抉擇：高調介入還是低調旁觀？對華協(xié)調還是對華制衡？安全為重還是經濟優(yōu)先？

四、結 論

本文運用文本分析和比較方法，以十年來日本政府《外交藍皮書》中涉及“南海問題”的內容為基礎，全面回顧并呈現(xiàn)了日本“南海政策”的官方表述，梳理并概括了其基本內容，剖析并界定了其與當前日本對外政策總體布局的關聯(lián)性，并由此進一步審視和評估了其政策設計上的主要亮點和執(zhí)行上的難點。

研究發(fā)現(xiàn)，日本政府從2012年后對南海問題的重視明顯較過去升高。其次，《藍皮書》雖未專辟章節(jié)集中陳述安倍內閣的官方“南海政策”，但通過匯總散見于歷年《藍皮書》各處的表述可以判定，這樣一種“南海政策”不僅事實上存在，而且包含著有關本國利益、目標、原則、方法策略的堅定認知與明確設計。再次，日本近年的“南海政策”并非孤立存在，而是從屬于安倍政府的宏觀安保理念和戰(zhàn)略構想，且與其他國別區(qū)域外交密切關聯(lián)并相互影響。如此態(tài)勢下，“南海政策”雖為日本靈活、深度介入南海并強化其東南亞外交提供了便利，為鞏固日美同盟、發(fā)展其他新型地區(qū)伙伴關系聚積了能量，為安倍政府推進日本國家“和平主義”轉型和“印太外交”打開了空間，但也難以回避多個執(zhí)行難題，其中包括日目前“親美制華”的行為趨向或會阻礙日本其他國家利益的實現(xiàn)和對華外交路線的“再平衡”，而到目前為止，并無證據(jù)表明日本政府已找到克服這一矛盾的有效方法。

事實上，2019年以來，日本外交仍在兩條平行邏輯中掙扎：一方面欲借改善對華關系拓寬經濟振興渠道、對沖美國貿易談判壓力，另一方面則仍堅持其“南海政策”的基本面不動搖。比如，據(jù)媒體報道，日本領導人和高官在外事活動、包括與中國領導人會面時，仍會談及其對南海局勢的關切和關于南?！胺擒娛禄钡钠诖?42)參見《日中就實現(xiàn)習近平明春作為國賓訪日達成一致》，共同社中文網，2019年6月28日，https://china.kyodonews.net/news/2019/06/2b47d70cf1f7-2.html[2019-07-23]。但同時，從中日關系重回正軌的現(xiàn)狀出發(fā)，日方也深刻意識到在敏感問題上“保持低調”“不傷中國面子”的重要性，以避免事態(tài)淪為純粹“相互譴責的交鋒”。(43)參見《日本外相在慕安會稱應對中國也需要低調》，共同社中文網，2019年2月16日，https://china.kyodonews.net/news/2019/02/18c68eb70036.html[2019-07-23]。由此，日本2018年版《藍皮書》的對華外交一節(jié)罕見地回避了南海問題，并突出了“日中邦交正常化45周年”的友好信息。(44)『外交青書2018(HTML)』、外務省、https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/bluebook/2018/html/index.html [2019-07-23]。2019年版《藍皮書》目前在外務省網站上雖未公布全文，但從“要旨”上看也大體延續(xù)了類似做法，并在對華外交中僅提及“東?！本謩?。(45)『外交青書2019(HTML)』、外務省、https://www.mofa.go.jp/mofaj/files/000471203.pdf [2019-07-23]。此外，據(jù)日媒報道，日本海上自衛(wèi)隊2019年度“印度洋、太平洋方面派遣訓練”的“出云”號直升機驅逐艦(DDH-183)編隊雖再次途徑南海且多次與外軍聯(lián)演，但其在“航行范圍”上也因注意“顧及”中國而避免靠近中方控制的島礁，體現(xiàn)了謹慎、克制的姿態(tài)。(46)參見《日本向南海派遣護衛(wèi)艦 航行范圍顧及中國》，共同社中文網，2019年7月9日，https://china.kyodonews.net/news/2019/07/ed7c9a6f19d5--.html[2019-07-23]。未來，只要南海局勢沒有急轉直下的惡化，只要安倍首相仍以“改善對華關系”為優(yōu)先舉措并據(jù)此傾力打造“政策遺產”(47)James D.J.Brown, “Legacy Comes First in Abe’s Foreign Policy”, The Diplomat, May 10, 2019, https://thediplomat.com/2019/05/legacy-comes-first-in-abes-foreign-policy/[2019-07-23].，日本的“南海政策”或將繼續(xù)維持以上看似矛盾、雙軌并行、不慍不火的“新常態(tài)”。

盡管如此，中方仍應保持清醒頭腦，看清日方政策的兩面性，既要明白日方的轉變僅僅是策略調整，而非政策目標和原則立場的根本轉變，要繼續(xù)對日方損害我國南海利益的做法予以堅決斗爭和有力回擊，也應保持應對思路上的開創(chuàng)性和手段上的靈活性，以有效維護當前來之不易的中日關系的良好局面與積極趨勢。同時，為消除日本等域外大國介入南海的抓手，與相關東南亞國家加強務實合作，有效管控危機，維護南海局勢總體穩(wěn)定，應穩(wěn)妥推進“南海行為準則”文本磋商的進程。

此外，從日方海洋安全觀的“整體性”和“兩海聯(lián)動”的視角考慮，中方亦可嘗試由“治”東海而“安”南海，即在堅持主權權益的前提下，與日方在東海尋找和啟動安全與經濟合作項目，緩和對峙緊張，構建戰(zhàn)略互信，以盡最大可能糾正日方對我國海洋政策和軍事戰(zhàn)略的猜忌與誤解，努力培育中日海上互動的規(guī)范共識和規(guī)則基礎，由此削弱日方干涉南海事務的緊迫感和必要性。