郭中元 鄒立剛

[內(nèi)容提要]外國(guó)軍艦在南海島礁相關(guān)海域進(jìn)行“航行自由行動(dòng)”，挑戰(zhàn)中國(guó)的所謂“過(guò)度海洋主張”，但其論點(diǎn)在國(guó)際法上不能成立。洋中群島作為整體劃定直線基線在法理和習(xí)慣國(guó)際法上是成立的?！堵?lián)合國(guó)海洋法公約》沒(méi)有明確外國(guó)軍艦通過(guò)沿海國(guó)領(lǐng)海的問(wèn)題，但即使外國(guó)軍艦享有領(lǐng)海無(wú)害通過(guò)權(quán)，美國(guó)在他國(guó)領(lǐng)海的“航行自由行動(dòng)”也構(gòu)成“有害通過(guò)”，違反國(guó)際法。建筑有燈塔的低潮高地美濟(jì)礁，可作為領(lǐng)?；c(diǎn)，根據(jù)《公約》直線基線規(guī)則和中國(guó)的立場(chǎng)，其附近可能存在潛在領(lǐng)海。中國(guó)基于對(duì)南海島礁及相關(guān)海域的主權(quán)，依據(jù)國(guó)際法有權(quán)采取措施規(guī)制外國(guó)軍艦的違法行為?；诤Ｉ蠎?zhàn)略博弈的長(zhǎng)期性，我國(guó)須采取綜合應(yīng)對(duì)措施。

隨著中美在南海的博弈的加劇，美國(guó)及其盟友加強(qiáng)了在南海的軍事存在，特別是在南海的航行行動(dòng)更加頻繁。進(jìn)入2019年以來(lái)，美國(guó)軍艦多次進(jìn)入中國(guó)南海島礁相關(guān)海域進(jìn)行“航行自由行動(dòng)”。最近的一次為2019年8月28日美國(guó)軍艦進(jìn)入永暑礁和美濟(jì)礁12海里。(1)US sails warship near contested islands in South China Sea amid tensions with China.https://edition-m.cnn.com/2019/08/28/politics/us-navy-south-china-sea/index.html?from=singlemessage&isappinstalled=0[2019-08-29].而英國(guó)、日本、澳大利亞、新西蘭、加拿大和法國(guó)在內(nèi)的美國(guó)盟國(guó)和合作伙伴，正在加強(qiáng)與美國(guó)在南海行動(dòng)的合作，其中英國(guó)、澳大利亞、法國(guó)已派遣軍艦在南海進(jìn)行過(guò)“航行自由行動(dòng)”。(2)Christopher Bodeen,“Tensions continue to simmer in the South China Sea,” https://www.navytimes.com/news/your-navy/2019/02/18/tensions-continue-to-simmer-in-the-south-china-sea/[2019-06-20].可以預(yù)見(jiàn)的是，未來(lái)此類(lèi)行動(dòng)將會(huì)繼續(xù)出現(xiàn)。

中國(guó)政府認(rèn)為，美國(guó)多年來(lái)主張的所謂“航行自由行動(dòng)”或“航行自由計(jì)劃”，不符合公認(rèn)的國(guó)際法，無(wú)視眾多沿海國(guó)家的主權(quán)安全和海洋權(quán)益，嚴(yán)重危害地區(qū)和平穩(wěn)定……中國(guó)一貫尊重和支持各國(guó)依國(guó)際法在南海享有的航行自由，但堅(jiān)決反對(duì)以“航行自由”為借口損害中國(guó)的主權(quán)、安全和海洋權(quán)益。(3)參見(jiàn)《2016年2月1日外交部發(fā)言人陸慷主持例行記者會(huì)》，中華人民共和國(guó)外交部網(wǎng)站，2016年2月1日，https://www.fmprc.gov.cn/web/wjdt_674879/fyrbt_674889/t1336958.shtml[2019-06-20]。

本文將分析外國(guó)軍艦進(jìn)入南海島礁相關(guān)海域進(jìn)行“航行自由行動(dòng)”的論點(diǎn)及中國(guó)采取相關(guān)行為的國(guó)際法依據(jù)，為將來(lái)可能發(fā)生的類(lèi)似事件提供對(duì)策和法理支持。

一、外國(guó)軍艦進(jìn)入中國(guó)南海島礁相關(guān)海域的論點(diǎn)剖析

美國(guó)在南海挑戰(zhàn)中國(guó)的所謂“過(guò)度海洋主張”主要包括：“過(guò)度的直線基線”、“軍艦在領(lǐng)海的無(wú)害通過(guò)須獲得事先批準(zhǔn)”和“無(wú)效的潛在領(lǐng)海主張”。(4)Eleanor Freund,“Freedom Of Navigation In The South China Sea: A Practical Guide,” https://amti.csis.org/freedom-of-navigation-practical-guide/[2019-06-06].

(一)西沙群島過(guò)度的直線基線

美國(guó)認(rèn)為，中國(guó)不是群島國(guó)，因此不能在西沙群島適用群島直線基線。(5)US Department of State Office of Ocean Affairs, “Limits in the Seas, No.117 Straight Baselines Claim: China”, p.8.然而，中國(guó)在西沙群島適用的并非群島直線基線，而是領(lǐng)海直線基線，洋中群島作為整體劃定直線基線在法理和習(xí)慣國(guó)際法上是成立的。

將相互距離較近的群島作為整體劃定領(lǐng)海范圍，具有深遠(yuǎn)的法理淵源。早在1924年國(guó)際法協(xié)會(huì)的報(bào)告就指出，群島應(yīng)被視為一個(gè)整體，領(lǐng)海的范圍應(yīng)從距離群島中心最遠(yuǎn)的島嶼量起。1930年海牙國(guó)際法編纂會(huì)議關(guān)于領(lǐng)海的公約草案第5.2條規(guī)定，組成群島的島嶼應(yīng)被視為一個(gè)整體，領(lǐng)海寬度應(yīng)從離群島中心最遠(yuǎn)的島嶼起算。(6)Jens Evensen, “Certain Legal Aspects Concerning the Delimitation of the Territorial Waters of Archipelagos”,A/CONF.13/18,pp.291-292.

群島制度的法理基礎(chǔ)，是地理上的整體性和通過(guò)政治、經(jīng)濟(jì)、歷史等要素使群島具有緊密聯(lián)系而擬制的整體性。從“整體性”要求來(lái)看，群島國(guó)是首要基于群島的自然地理事實(shí)才成就其具有群島國(guó)的特殊地位，而不僅僅是基于它構(gòu)成了國(guó)家。同理，大陸國(guó)家洋中群島與群島國(guó)之群島完全一致。群島國(guó)家有維持國(guó)家統(tǒng)一、領(lǐng)土完整、政治經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定等需求，大陸國(guó)家客觀上也有這些需求。(7)參見(jiàn)郭中元、鄒立剛：《洋中群島劃定直線基線問(wèn)題研究》，《河北法學(xué)》2019年第9期，第130—133頁(yè)。事實(shí)上，并非大陸國(guó)家遠(yuǎn)洋群島適用群島制度的做法缺乏相關(guān)的事實(shí)和法理基礎(chǔ)(8)參見(jiàn)卜凌嘉、黃靖文：《大陸國(guó)家在其遠(yuǎn)洋群島適用直線基線問(wèn)題》，《中山大學(xué)法律評(píng)論》2013年第2期，第103—104頁(yè)。，也并非沒(méi)有類(lèi)似群島國(guó)那般急切的需求，而是國(guó)際現(xiàn)實(shí)政治的結(jié)果(9)參見(jiàn)傅崐成：《南(中國(guó))海法律地位之研究》，臺(tái)北：一二三資訊出版社，1995年，第138頁(yè)。。

洋中群島整體劃定直線基線，已形成習(xí)慣國(guó)際法?！堵?lián)合國(guó)海洋法公約》(下稱(chēng)《公約》)有大量條款說(shuō)明它并非確定國(guó)家海洋權(quán)益的唯一依據(jù)，如序言“確認(rèn)本公約未予規(guī)定的事項(xiàng)，應(yīng)繼續(xù)以一般國(guó)際法的規(guī)則和原則為準(zhǔn)據(jù)”等。(10)參見(jiàn)張文顯、馬新民、吳慧、鄒立剛、傅崐成：《關(guān)于菲律賓提起的“南海仲裁案”的法理分析》，《中國(guó)法學(xué)》2016年第5期，第43頁(yè)。即使《公約》是對(duì)習(xí)慣海洋法的編纂，但《公約》并不能完全取代習(xí)慣國(guó)際法。尼加拉瓜訴美國(guó)案中，國(guó)際法院指出：“即使屬于兩種國(guó)際法淵源的兩種規(guī)范在內(nèi)容上相同，即使國(guó)家在有關(guān)問(wèn)題上同時(shí)受條約法和習(xí)慣國(guó)際法規(guī)則的約束，這些規(guī)范仍保持著相互獨(dú)立的存在?！?11)Case Concerning Military and Paramilitary Activities in and against Nicaragua ( Nicaragua V. United States of America),Judgment of 27 June 1986，para.178,p.85.在《公約》的群島國(guó)制度確立之前，一些國(guó)家依據(jù)群島構(gòu)成法律上整體的概念將直線基線方法適用于劃定領(lǐng)海基線。這一概念當(dāng)然涵蓋大陸國(guó)家的遠(yuǎn)海群島。(12)Chinese Society of International Law,“The South China Sea Arbitration Awards:A Critical Study”,Chinese Journal of International Law, Vol. 17,No. 2,2018,para.563.p.482.盡管《公約》未規(guī)定大陸國(guó)家洋中群島領(lǐng)?；€問(wèn)題，然而，大陸國(guó)家構(gòu)建遠(yuǎn)洋群島法律制度在較大程度上具備了形成國(guó)際習(xí)慣的物質(zhì)要素和心理要素。(13)參見(jiàn)王勇：《中國(guó)在南海地區(qū)構(gòu)建遠(yuǎn)洋群島法律制度析論》，《政治與法律》2016年第2期，第102頁(yè)。

世界上擁有遠(yuǎn)洋群島的大陸國(guó)家大約有21個(gè)，其中絕大多數(shù)(約17個(gè))對(duì)其遠(yuǎn)洋群島適用直線基線制度，少數(shù)大陸國(guó)家(約4個(gè))將其遠(yuǎn)洋群島中的每一個(gè)島嶼視為獨(dú)立單位，適用海岸低潮線作為領(lǐng)?；€。(14)參見(jiàn)王軍敏：《論南沙群島的群島地位》，《法治研究》2016年第4期，第23頁(yè)。習(xí)慣國(guó)際法，是通過(guò)提出主張、在相關(guān)問(wèn)題上有特別利害關(guān)系的國(guó)家不抗議以及其他國(guó)家的默認(rèn)這種模式下確立起來(lái)的。當(dāng)某國(guó)或某些國(guó)家采取某些行動(dòng)并宣稱(chēng)其行為具有合法性時(shí)，其他國(guó)家的沉默可被用來(lái)表示法律確信或?qū)υ撔路梢?guī)則的同意。(15)Malcolm N. Shaw, International Law, Cambridge University Press, 2017, p.360.國(guó)家對(duì)其遠(yuǎn)洋群島適用直線基線的23個(gè)成例中被他國(guó)抗議的僅有七例，除一例外，主要是美國(guó)提出抗議。(16)洋中群島劃定直線基線的國(guó)家(反對(duì)國(guó))：丹麥法羅群島(美國(guó))，葡萄牙亞速爾群島和馬德拉群島(美國(guó))，緬甸科科群島和普瑞派瑞斯群島(孟加拉國(guó))，厄瓜多爾加拉帕戈斯群島(英國(guó)、美國(guó)、德國(guó))，中國(guó)西沙群島(美國(guó)、菲律賓、越南)、釣魚(yú)島及其附屬列嶼(美國(guó))。 參見(jiàn)：J.Ashley Roach,“Offshore Archipelagos Enclosed by Straight Baselines:An Excessive Claim?”O(jiān)cean Development & International Law,No.2,2018,pp.5-6.這幾乎不能表明各國(guó)之間在圍繞離岸群島劃定直線基線方面存在任何巨大的反對(duì)。(17)Chris Whomersley, “Offshore Archipelagos Enclosed By Straight Baselines: A Reply to J. Ashley Roach,”O(jiān)cean Development & International Law,No.3,2018,p.205.鑒于未予評(píng)論或表態(tài)的國(guó)家占大多數(shù)，可推知國(guó)際社會(huì)對(duì)上述劃線實(shí)踐的認(rèn)可。而以洋中群島劃定的直線基線為基礎(chǔ)和其他國(guó)家進(jìn)行海域劃界或申請(qǐng)外大陸架獲得認(rèn)可或未遭反對(duì)，亦可證明國(guó)際社會(huì)對(duì)洋中群島適用直線基線制度的認(rèn)可。(18)參見(jiàn)周江：《論洋中群島的領(lǐng)?；€劃定》，《法商研究》2015年第4期，第164頁(yè)；卜凌嘉、黃靖文：《大陸國(guó)家在其遠(yuǎn)洋群島適用直線基線問(wèn)題》，《中山大學(xué)法律評(píng)論》2013年第2期，第115頁(yè)。一系列國(guó)家在確定洋中群島的領(lǐng)?；€時(shí)，統(tǒng)一、持續(xù)和普遍適用直線基線的代表性實(shí)踐，伴隨著相關(guān)法律信念，促成了國(guó)際習(xí)慣法規(guī)則的形成。(19)參見(jiàn)張華：《中國(guó)洋中群島適用直線基線的合法性：國(guó)際習(xí)慣法的視角》，《外交評(píng)論》2014年第2期，第129頁(yè)。英國(guó)學(xué)者克里斯·霍默斯利和希臘學(xué)者索菲亞·庫(kù)佩拉均持這樣的觀點(diǎn)。(20)Chris Whomersley,“Offshore Archipelagos Enclosed By Straight Baselines:A Reply to J. Ashley Roach,”O(jiān)cean Development & International Law,No.3,2018,p.205.Sophia Kopela,Dependent Archipelagos in the Law of Sea, Martinus Nijhoff Publlshers, 2013, p.189.

值得指出的是，至今未加入《公約》的美國(guó)依據(jù)《公約》宣稱(chēng)世界上面積最大的專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)(340萬(wàn)平方海里)，卻指責(zé)中國(guó)的“過(guò)度海洋主張”。(21)“The United States Is An Ocean Nation,”https://www.gc.noaa.gov/documents/2011/012711_gcil_maritime_eez_map.pdf[2019-06-06].英國(guó)分別對(duì)福克蘭群島、特克斯和凱科斯群島整體劃定直線基線，并據(jù)此主張領(lǐng)海、專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架。(22)Kopela,Dependent Archipelagos in the Law of Sea,pp.122,132.此外,法國(guó)、澳大利亞也有類(lèi)似領(lǐng)海基線劃法和海域權(quán)益主張。

(二)無(wú)效的潛在領(lǐng)海主張

美國(guó)認(rèn)為：“美濟(jì)礁為低潮高地，因此在法律上無(wú)權(quán)擁有領(lǐng)海。杜威號(hào)驅(qū)逐艦在美濟(jì)礁12海里內(nèi)以一種不符合無(wú)害通過(guò)的方式航行的目的是挑戰(zhàn)在其周?chē)欠I(lǐng)海的存在?！?23)Eleanor Freund,“Freedom Of Navigation In The South China Sea:A Practical Guide”,https://amti.csis.org/freedom-of-navigation-practical-guide/[2019-06-06].然而，中國(guó)有權(quán)依據(jù)《公約》在美濟(jì)礁鄰近12海里主張領(lǐng)海。這涉及低潮高地的法律地位問(wèn)題?！豆s》第7.4條、第13.1條、第47.4條表明，低潮高地在規(guī)定情況下可作為基點(diǎn)。但問(wèn)題是，《公約》第13.2條規(guī)定和《公約》第7.4條規(guī)定之間的關(guān)系，是分別獨(dú)立適用還是后者的適用需同時(shí)滿足前者的條件？

筆者認(rèn)為，這兩個(gè)條款是獨(dú)立適用的：(1)《公約》第7.4條規(guī)定是在直線基線制度之下，而《公約》第13.1條中“該高地的低潮線可作為測(cè)算領(lǐng)海寬度的基線”的表述表明其是置于正?；€制度之下，兩者是不同的基線制度。因此，應(yīng)彼此獨(dú)立適用。(2)即使認(rèn)為《公約》第13.2條是關(guān)于低潮高地的一般條款，應(yīng)適用于關(guān)于低潮高地的各種情形，其也只是表明，如果低潮高地全部與大陸或島嶼的距離超過(guò)領(lǐng)海的寬度,則該高地沒(méi)有“自己的領(lǐng)海”，即該高地在獨(dú)立情況下不能擁有自己的領(lǐng)海，但不排除此高地和其他島礁相關(guān)聯(lián)情況下與其他島礁作為整體擁有領(lǐng)海、毗連區(qū)、專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架等。(3)《公約》第7.4條背后有其獨(dú)立的法理基礎(chǔ)。為何允許建設(shè)有燈塔等設(shè)施的低潮高地例外可以作為基點(diǎn)？因?yàn)樵谟鼗厍鄣暮０?航行者能遠(yuǎn)睹此種燈塔等一類(lèi)的設(shè)施,即能辨別方向,避免觸礁等海上事故的發(fā)生。(24)參見(jiàn)蔣新寧：《有關(guān)領(lǐng)?；€的國(guó)際法規(guī)則》，《求實(shí)》2005年第S2期，第204頁(yè)。(4)《公約》第47.4條將低潮高地上筑有永久高于海平面的燈塔或類(lèi)似設(shè)施,或者低潮高地全部或一部分與最近的島嶼的距離不超過(guò)領(lǐng)海的寬度外并列規(guī)定,表明二者的獨(dú)立關(guān)系。由此可見(jiàn)，低潮高地滿足前述任何一種情形即可作為領(lǐng)?；c(diǎn)。

1973年中國(guó)政府向聯(lián)合國(guó)海底委員會(huì)提交的《關(guān)于國(guó)家管轄范圍內(nèi)海域的工作文件》提出：“島嶼相互距離較近的群島或列島，可視為一個(gè)整體，劃定領(lǐng)海范圍?！?25)參見(jiàn)趙理海：《關(guān)于南海諸島的若干法律問(wèn)題》，《法制與社會(huì)發(fā)展》1995年第4期，第56頁(yè)。中國(guó)劃定西沙群島、釣魚(yú)島及其附屬列嶼的領(lǐng)海基線是該立場(chǎng)的實(shí)踐。效仿前述實(shí)踐，考慮到南沙群島的分布特征，南沙群島領(lǐng)?；€可將南沙群島中那些相互距離較近的群島或列島視為一個(gè)“區(qū)塊”整體劃定領(lǐng)海基線，整體享有領(lǐng)海等管轄海域。中國(guó)在美濟(jì)礁建設(shè)了燈塔，根據(jù)《公約》第7.4條，美濟(jì)礁可作為直線基線的起訖點(diǎn)，且與鄰近島礁距離較近、聯(lián)系較為密切。(26)美濟(jì)礁與西北側(cè)三角礁相距約18海里，與南側(cè)仙娥礁相距約31海里，與北側(cè)馬歡島約46海里，在馬歡島與美濟(jì)礁之間分布著低潮高地五方礁、祿沙礁和高潮高地三角礁，五方礁與馬歡島相距約10海里，與祿沙礁相距約23海里，而祿沙礁與三角礁相距約3.8海里。上述島礁間距離由筆者根據(jù)島礁的經(jīng)緯度坐標(biāo)計(jì)算得出。因此，可與相關(guān)島礁作為整體劃定直線基線，在基線外根據(jù)《公約》享有領(lǐng)海、毗連區(qū)、專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架等。即使美濟(jì)礁不作為領(lǐng)?；c(diǎn)，由于其周?chē)袓u礁分布，其也將處于以該“區(qū)塊”劃定的直線基線內(nèi)，為內(nèi)水所包圍。

此外，中國(guó)在可以作為領(lǐng)?；c(diǎn)的美濟(jì)礁進(jìn)行島礁建設(shè)的法律性質(zhì)為國(guó)際法上的人工添附，不影響島礁的法律地位和產(chǎn)生海洋權(quán)利的能力，擴(kuò)建后島礁的法律地位取決于其擴(kuò)建前的原始法律地位。

(三)軍艦的無(wú)害通過(guò)須獲得事先批準(zhǔn)

美國(guó)主張，軍艦無(wú)須事先通知或批準(zhǔn)即可無(wú)害通過(guò)他國(guó)領(lǐng)海。(27)J.Ashley Roach and Robert W.Smith, Excessive Maritime Claims，Martinus Nijhoff,2012, p.24.然而，在實(shí)踐中，一些國(guó)家要求軍艦進(jìn)入其領(lǐng)海之前發(fā)出通知，而另一些國(guó)家則要求事先得到批準(zhǔn)，有些國(guó)家反對(duì)任何事先條件允許無(wú)害通過(guò)。(28)F.David Froman, “Uncharted Waters: Non-Innocent Passage of Warships in the Territorial Sea，” San Diego Law Review,No.3,1984,pp.625,639-644.據(jù)美國(guó)學(xué)者阿什利·羅奇和羅伯特·史密斯合著的《過(guò)度海洋主張》一書(shū)統(tǒng)計(jì)，截止到2012年，主張對(duì)外國(guó)軍艦通過(guò)領(lǐng)海實(shí)行許可制或通知制的國(guó)家有42個(gè)。(29)J.Ashley Roach and Robert W. Smith, Excessive Maritime Claims，Martinus Nijhoff,2012,p.24.可見(jiàn)，是否應(yīng)該賦予軍艦在領(lǐng)海內(nèi)的無(wú)害通過(guò)權(quán)，是個(gè)有爭(zhēng)議的問(wèn)題。(30)“Law of the Sea Issues Between the United States and East Asian States and East Asian States,” Ocean Development & International Law,Vol.39,No.1,2008,p.70.

《公約》對(duì)此采取了折中的辦法，既沒(méi)有規(guī)定軍艦通過(guò)沿海國(guó)領(lǐng)海須經(jīng)事先通知或事先批準(zhǔn)，也沒(méi)有禁止沿海國(guó)對(duì)外國(guó)軍艦通過(guò)其領(lǐng)海規(guī)定必須經(jīng)過(guò)事先通知或事先批準(zhǔn)的法律。(31)參見(jiàn)陳德恭：《現(xiàn)代國(guó)際海洋法》，北京：海洋出版社，2009年，第71頁(yè)。奧康奈爾認(rèn)為，《公約》“適用于所有的船舶的規(guī)則”的表述，可解釋為包括軍艦，進(jìn)而主張軍艦和其他所有船舶一樣享有無(wú)害通過(guò)權(quán)，亦可解釋為僅指商船而不包括軍艦。(32)D.P.O’Connell,The international law of the sea,Vol.I,Oxford university press,1982, pp.290-291.學(xué)者趙建文提出：“根據(jù)《公約》和一般國(guó)際法，是否給予軍艦在領(lǐng)海的無(wú)害通過(guò)權(quán)，是各國(guó)(包括《公約》締約國(guó))可以自由處理的事項(xiàng)?！?33)參見(jiàn)趙建文：《論〈聯(lián)合國(guó)海洋法公約〉締約國(guó)關(guān)于軍艦通過(guò)領(lǐng)海的解釋性聲明》，《中國(guó)海洋法學(xué)評(píng)論》2005年第2期，第1頁(yè)?？紤]到沿海國(guó)特別是發(fā)展中國(guó)家對(duì)于國(guó)防安全的擔(dān)憂與海洋強(qiáng)國(guó)對(duì)航行自由利益的關(guān)切之間的沖突，國(guó)家間無(wú)法就這一問(wèn)題達(dá)成一致，毫無(wú)疑問(wèn)，《公約》中的缺陷需要在未來(lái)進(jìn)行適當(dāng)修正。(34)Zou Keyuan, “Law of the Sea Issues Between the United States and East Asian States,”O(jiān)cean Development & International Law,Vol.39,No.1,2008,p.73.

但即使外國(guó)軍艦享有領(lǐng)海無(wú)害通過(guò)權(quán)，美國(guó)進(jìn)入中國(guó)南海島礁12海里進(jìn)行“航行自由行動(dòng)”也是違法行為：(1)《公約》第18.2條規(guī)定“通過(guò)”應(yīng)繼續(xù)不停和迅速進(jìn)行，《公約》第19.2條將“以任何種類(lèi)的武器進(jìn)行任何操練或演習(xí)”、“與通過(guò)沒(méi)有直接關(guān)系的任何其他活動(dòng)”列為“有害”活動(dòng)，而美國(guó)軍艦的行為如巡航(patrol)(35)Matthew Southerland, “U.S. Freedom of Navigation Patrol in the South China Sea:What Happened,What it Means, and What’s Next,”https://www.uscc.gov/Research/us-freedom-navigation-patrol-south-china-sea[2019-06-20].、在美濟(jì)礁12海里的范圍內(nèi)以曲折的方式航行并進(jìn)行“人員落水”(man overboard)演習(xí)(36)Eleanor Freund, “Freedom Of Navigation In The South China Sea:A Practical Guide,”https://amti.csis.org/freedom-of-navigation-practical-guide/[2019-06-06].。南海島礁12海里內(nèi)并非國(guó)際航道，而是如前分析為中國(guó)潛在領(lǐng)海，因此其故意進(jìn)入行為表明其本質(zhì)上是一種政治和法律挑釁行為。(2)美艦裝備強(qiáng)大的電子偵察、電磁干擾、電磁屏蔽能力以及各種先進(jìn)的導(dǎo)彈和武器裝備，具備強(qiáng)大的攻防能力和威懾力，突發(fā)式擅闖他國(guó)領(lǐng)海嚴(yán)重?fù)p害沿海國(guó)的主權(quán)和安全，極易引發(fā)沖突，違反《公約》第301條“海洋的和平使用”原則。(3)即使中美之間在海洋主張上存在爭(zhēng)端，也應(yīng)根據(jù)國(guó)際法的和平解決爭(zhēng)端原則和不得使用武力或威脅使用武力的原則解決爭(zhēng)端，而不是強(qiáng)硬地派遣軍艦進(jìn)入他國(guó)領(lǐng)?！拔淞κ骸薄?/p>

總之，美國(guó)的行為正如喬治·華盛頓大學(xué)教授阿米塔伊·埃齊奧尼所評(píng)判的：“美國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)一直聲稱(chēng)，它通過(guò)從事鮮為人知的‘航行自由宣示’行動(dòng)，為全球共同利益服務(wù)。在執(zhí)行這些宣示活動(dòng)的過(guò)程中，美國(guó)對(duì)朋友和敵人都采取了同樣的行動(dòng)。美國(guó)任命自己為全球法官，單方面決定一項(xiàng)主張是否侵犯航行自由，不向被指控者提供為其主張辯護(hù)的機(jī)會(huì)，并利用海軍執(zhí)行它認(rèn)為適當(dāng)?shù)募m正措施——即派遣其軍艦侵犯另一國(guó)主張的領(lǐng)土權(quán)利?！?37)Amitai Etzioni, “Dangerous Assertions of the Freedom of Navigation,”https://www.huffingtonpost.com/amitai-etzioni/dangerous-assertions-of-t_b_8408524.html [2019-06-06].

二、中國(guó)對(duì)外國(guó)軍艦采取規(guī)制行為的國(guó)際法依據(jù)

美國(guó)“航行自由計(jì)劃”本質(zhì)是為維護(hù)其海上霸權(quán)，無(wú)視既有國(guó)際法和沿海國(guó)國(guó)內(nèi)法，利用其軍事力量強(qiáng)推本國(guó)主張。沿海國(guó)為維護(hù)國(guó)家主權(quán)和安全，有權(quán)根據(jù)國(guó)際法采取一系列規(guī)制措施。

(一)美國(guó)“航行自由計(jì)劃”剖析

“航行自由計(jì)劃”是美國(guó)卡特政府在1979年制定的一項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃，旨在維護(hù)其主張的海洋自由原則，防止沿海國(guó)家的“過(guò)度海洋主張”對(duì)美國(guó)海洋大國(guó)地位的挑戰(zhàn)，保證美國(guó)軍事力量的全球機(jī)動(dòng)暢通。(38)參見(jiàn)曲升：《美國(guó)“航行自由計(jì)劃”初探》，《美國(guó)研究》2013年第1期，第102頁(yè)。該計(jì)劃的執(zhí)行，主要包括兩個(gè)層面：美國(guó)國(guó)務(wù)院對(duì)“過(guò)度海洋主張”提出外交抗議和國(guó)防部派遣海軍進(jìn)行軍事宣示行動(dòng)。美國(guó)聲稱(chēng)，“航行自由計(jì)劃”公正地反對(duì)盟國(guó)、友好國(guó)、中立國(guó)和不友好國(guó)的過(guò)度海洋主張。(39)J.Ashley Roach and Robert W.Smith, Excessive Maritime Claims,Martinus Nijhoff,2012,p.13.

然而，美國(guó)“航行自由計(jì)劃”在實(shí)踐中卻表現(xiàn)出強(qiáng)烈的地域針對(duì)性和國(guó)別針對(duì)性。美國(guó)每年對(duì)亞洲國(guó)家進(jìn)行“航行自由”宣示行動(dòng)的數(shù)量占其每年行動(dòng)總數(shù)的一半以上，其中針對(duì)中國(guó)自2007 財(cái)年至今幾乎每年都進(jìn)行高頻次挑戰(zhàn)(40)參見(jiàn)包毅楠：《美國(guó)“過(guò)度海洋主張”理論及實(shí)踐的批判性分析》，《國(guó)際問(wèn)題研究》2017年第5期，第122—123頁(yè)。，而對(duì)歐洲國(guó)家進(jìn)行“航行自由”宣示的行動(dòng)則少之又少。例如，2004—2015 財(cái)年共計(jì)12年期間沒(méi)有任何宣示行動(dòng)。(41)Roach and Smith,Excessive Maritime Claims,pp.108,208,292.

美國(guó)的“航行自由行動(dòng)”并非如其所稱(chēng)的“秉承國(guó)際海洋法公約所反映的利益平衡，在全球依此方式行動(dòng)”：(1)其行動(dòng)的依據(jù)并非國(guó)際社會(huì)對(duì)國(guó)際法的共同認(rèn)識(shí)而僅是美國(guó)單方面對(duì)國(guó)際法的解讀，而如前分析，其論點(diǎn)在國(guó)際法上并不能成立。美國(guó)不加入《公約》便反映出其不是為維護(hù)國(guó)際法理正義，只是為維護(hù)美國(guó)利益，不受其約束。(2)美國(guó)“航行自由行動(dòng)”并非國(guó)際社會(huì)的呼吁與需求，更無(wú)任何國(guó)際或區(qū)域性組織通過(guò)任何決議或宣言加以背書(shū)。其屬于單邊主義行為，不符合國(guó)際社會(huì)在實(shí)踐法理上所要求的多邊主義精神。(42)參見(jiàn)張競(jìng)：《航行自由口實(shí) 無(wú)法感動(dòng)人心：論美國(guó)在南海的軍事活動(dòng)》，海峽評(píng)論網(wǎng)，2018年7月，https://www.haixia-info.com/articles/10146.html[2019-07-20]。

“航行自由計(jì)劃”的實(shí)質(zhì)，是美國(guó)通過(guò)強(qiáng)大的?？哲娏α?，用軍事行動(dòng)強(qiáng)力推行美國(guó)的海洋主張。如果和其他國(guó)家對(duì)航行和飛越自由的解釋有分歧，美國(guó)則以其?？哲姷膶?shí)際行動(dòng)針?shù)h相對(duì)地表明不接受其他國(guó)家的限制。(43)參見(jiàn)牟文富：《美國(guó)在聯(lián)合國(guó)海洋法公約之外塑造海洋秩序的戰(zhàn)略》，《中國(guó)海洋法學(xué)評(píng)論》2014年第2期，第200—201頁(yè)。這充分體現(xiàn)美國(guó)企圖主導(dǎo)海洋秩序，以及對(duì)國(guó)際法“合則用、不合則棄”的霸權(quán)邏輯和“美國(guó)例外”的思維。(44)參見(jiàn)《“航行自由計(jì)劃”充分體現(xiàn)美國(guó)企圖主導(dǎo)海洋秩序和“美國(guó)例外”思維》，央廣網(wǎng)，2016年4月26日，http://china.cnr.cn/gdgg/20160426/t20160426_521991414.shtml[2019-07-20]。對(duì)此，美國(guó)學(xué)者阿米塔伊·埃齊奧尼批評(píng)道：“對(duì)航行自由存在的分歧應(yīng)訴諸外交和國(guó)際機(jī)構(gòu)來(lái)化解，美國(guó)依據(jù)本國(guó)對(duì)國(guó)際法和海洋法公約進(jìn)行的所謂‘正確解釋’，來(lái)判定他國(guó)對(duì)海洋的限制是否‘過(guò)度’，并訴諸單邊的軍事力量推行其認(rèn)為的所謂‘正確’規(guī)則，此模式不同于自由秩序，而更像一個(gè)霸權(quán)主義者。”(45)Amitai Etzioni,“Freedom of Navigation Assertions:The United States as the World’s Policeman,” Armed Forces&Society, Vol.42,No.3,p.8.

(二)中國(guó)對(duì)外國(guó)軍艦采取規(guī)制行為的國(guó)際法依據(jù)

《中國(guó)領(lǐng)海及毗連區(qū)法》及《海上交通安全法》，要求外國(guó)軍用船舶進(jìn)入中國(guó)領(lǐng)海須經(jīng)中國(guó)政府批準(zhǔn)。根據(jù)前述分析，中國(guó)南海美濟(jì)礁12海里的海域?yàn)橹袊?guó)的領(lǐng)海(或內(nèi)水)，因此美國(guó)軍艦未經(jīng)許可擅自進(jìn)入美濟(jì)礁12海里、西沙群島內(nèi)水和其他南海高潮高地的領(lǐng)海，既違反中國(guó)國(guó)內(nèi)法，也違反國(guó)際法。中國(guó)基于對(duì)南海島礁及相關(guān)海域的主權(quán)，依據(jù)國(guó)際法有權(quán)采取措施規(guī)制外國(guó)軍艦的違法行為。

在內(nèi)水，沿海國(guó)擁有完全主權(quán)，除開(kāi)《公約》第8.2條的例外情形，外國(guó)船舶無(wú)權(quán)進(jìn)入。西方學(xué)者洛維指出：“外國(guó)船舶無(wú)權(quán)進(jìn)入另一國(guó)的內(nèi)水，因此可以要求其離開(kāi)。……在必要時(shí)可使用武力。”(46)A.V.Lowe,National Security and the Law of the Sea,Thesaurus Acroasium,Vol.XVII, 1991,p.151.沿海國(guó)在某些不明確的情況下和某些限制下，有權(quán)對(duì)未經(jīng)許可的進(jìn)入者使用武力，但這種武力的使用受到必要性的限制，即對(duì)抗行動(dòng)必須與威脅相稱(chēng)，并以消除威脅為目的。而保護(hù)安全利益是對(duì)外國(guó)船舶使用武力最常使用的理由。(47)Anne Bardin,“Coastal State’s Jurisdiction Over Foreign Vessels,”P(pán)ace International Law Review,No.1,2002,p.64.Lowe,National Security and the Law of the Sea,p.152.

《公約》第25.1條規(guī)定，沿海國(guó)可在其領(lǐng)海內(nèi)采取必要的步驟，以防止非無(wú)害的通過(guò)?！豆s》第30條規(guī)定，沿海國(guó)可要求不遵守其關(guān)于通過(guò)領(lǐng)海的法律和規(guī)章的軍艦立即離開(kāi)其領(lǐng)海。此種情形下，學(xué)者丘吉爾和洛維提出：“沿海國(guó)可以使用任何必要的武力迫使它這樣做。”(48)R.R.Churchill & A. V. Lowe, The Law Of The Sea, Manchester University Press,1988,p.83.洛維還指出：“如果軍艦不服從這一要求，沿海國(guó)可以采取必要步驟，包括‘與該船的持續(xù)存在所構(gòu)成的威脅相稱(chēng)的某種程度的武力’，迫使其離開(kāi)?！?49)A.V.Lowe,National Security and the Law of the Sea,Thesaurus Acroasium,Vol.XVII,1991,pp.161-162.還有學(xué)者指出，自衛(wèi)的概念是可能采取這種行動(dòng)的基礎(chǔ)……如果外國(guó)船舶拒絕服從要求，沿海國(guó)可以采取強(qiáng)力措施，但對(duì)船舶使用武力應(yīng)是“必要的”并與其所犯“罪行”相稱(chēng)。(50)Anne Bardin,“Coastal State’s Jurisdiction Over Foreign Vessels”,Pace International Law Review,Vol.14,No.1,2002,p.76.

外國(guó)軍艦在沿海國(guó)領(lǐng)海享有的豁免權(quán)不是“完全豁免權(quán)”?！豆s》關(guān)于軍艦和政府船舶的豁免權(quán)問(wèn)題規(guī)定,出現(xiàn)在第32條、第95—96條和第236條中。第32條規(guī)定該豁免權(quán)不包括領(lǐng)海制度的A分節(jié)和第30—31條所規(guī)定的情形，第95—96條所規(guī)定的“完全豁免權(quán)”僅限于公海。在一般國(guó)際法下，豁免權(quán)主要是指豁免司法管轄和財(cái)產(chǎn)執(zhí)行，并不是豁免外國(guó)軍艦和政府船舶的違法責(zé)任，當(dāng)然也不是豁免國(guó)家依法采取一定措施，如驅(qū)離、監(jiān)視、查證識(shí)別等。

中國(guó)對(duì)外國(guó)軍艦采取“識(shí)別、查證”、“警告”、“監(jiān)視”和“驅(qū)逐”等措施的國(guó)際法依據(jù)，是中國(guó)基于對(duì)相關(guān)島礁內(nèi)水和領(lǐng)海擁有的主權(quán)而行使的國(guó)際法上的自保權(quán)。學(xué)者丘吉爾和洛維指出：“各國(guó)在國(guó)際法上享有一般的自衛(wèi)權(quán)利，如果它們?cè)谄漕I(lǐng)海內(nèi)面臨外國(guó)船舶的迫在眉睫的攻擊，并且沒(méi)有其他保護(hù)手段，它們可以對(duì)這些船舶使用任何必要的武力來(lái)自衛(wèi)?！?51)Churchill & Lowe,The Law Of The Sea,pp.83-84.

三、應(yīng)對(duì)美國(guó)南海“航行自由行動(dòng)”的舉措

考慮到中美在南海博弈的長(zhǎng)期性，美國(guó)及其盟友未來(lái)可能繼續(xù)在南海進(jìn)行“航行自由行動(dòng)”，我國(guó)應(yīng)從國(guó)際、雙邊及國(guó)內(nèi)層面采取綜合對(duì)策。

(一)國(guó)際層面

美國(guó)多次派遣軍艦挑戰(zhàn)包括中國(guó)在內(nèi)的20多個(gè)國(guó)家的“軍艦進(jìn)入領(lǐng)海須事先通知或批準(zhǔn)”、“洋中群島整體劃定直線基線”等主張，進(jìn)行“航行自由”宣示，嚴(yán)重危及、損害沿海國(guó)的主權(quán)和安全，極易引發(fā)誤判和沖突，危及區(qū)域及國(guó)際和平穩(wěn)定。中國(guó)可適時(shí)推動(dòng)聯(lián)合這些國(guó)家向聯(lián)合國(guó)安理會(huì)提交書(shū)面意見(jiàn)，建議聯(lián)合國(guó)安理會(huì)進(jìn)行審議。盡管美國(guó)在聯(lián)合國(guó)安理會(huì)具有否決權(quán)，此類(lèi)安理會(huì)的決議很難通過(guò)，但聯(lián)合國(guó)安理會(huì)的審議也將對(duì)美國(guó)產(chǎn)生政治上的約束力，可適度地限制其行為及其程度。(52)參見(jiàn)金永明：《論領(lǐng)海無(wú)害通過(guò)制度》，《國(guó)際法研究》2016年第2期，第69頁(yè)。

另一方面，積極向國(guó)際社會(huì)通過(guò)“法律外交”闡釋中國(guó)相關(guān)海洋權(quán)益主張，爭(zhēng)取國(guó)際社會(huì)支持?！昂叫凶杂尚袆?dòng)”是以“過(guò)度海洋主張”理論為基礎(chǔ)的，在國(guó)際法上不能成立，實(shí)踐中也遭到很多國(guó)家反對(duì)。在“南海仲裁案”最終裁決出臺(tái)前，有至少66個(gè)國(guó)家通過(guò)國(guó)家元首等的表態(tài)，明確支持中國(guó)在南海的立場(chǎng)， 這表明中國(guó)通過(guò)談判等和平方式解決南海爭(zhēng)端的立場(chǎng)得到國(guó)際社會(huì)相當(dāng)普遍的支持。(53)參見(jiàn)《南海仲裁結(jié)果即將出爐盤(pán)點(diǎn)支持中國(guó)立場(chǎng)的國(guó)家》，觀察者網(wǎng)，2016年7月12日，http://finance.sina.com.cn/sf/news/2016-07-12/091836755.html[2019-07-20]。

(二)雙邊層面

從戰(zhàn)略認(rèn)識(shí)的角度來(lái)看，目前中美在南海的“航行自由”紛爭(zhēng)并不涉及核心利益矛盾。在中美關(guān)系總體格局中，南海并非最重要的戰(zhàn)略要素(54)知遠(yuǎn)戰(zhàn)略與防務(wù)研究所：《南中國(guó)海：美國(guó)政策與未來(lái)選擇評(píng)估》，2015年，第5頁(yè)。，中美不應(yīng)將其上升至全面軍事對(duì)抗。如許多評(píng)論家所言，中美兩國(guó)在南海問(wèn)題上的分歧，不能被看作中美冷戰(zhàn)的開(kāi)端。(55)Geoff Dyer,“U.S.v.China: is this the new Cold War?”http://www.ft.com/cms/s/2/78920b2e-99ba-11e3-91cd-00144feab7de.html#axzz 3CqkFg33G[2019-07-20].中美在南?！昂叫凶杂伞眴?wèn)題上的分歧，部分來(lái)源于雙方對(duì)國(guó)際法的不同理解和解釋?zhuān)嗟氖侵忻篮Ｑ笥^的沖突，而不涉及美國(guó)反對(duì)中國(guó)南海諸島的領(lǐng)土主權(quán)核心利益。對(duì)此，中美之間存在談判磋商解決的空間。(56)參見(jiàn)劉曉博：《中美南海海上軍事互動(dòng)的危險(xiǎn)前景及形勢(shì)評(píng)判》，國(guó)觀智庫(kù)，2018年10月29日，https://mp.weixin.qq.com/s/JJm8FyRnFd4gYQRnj9GdYw[2019-07-20]。

中美要加強(qiáng)雙邊溝通，加強(qiáng)海上安全合作，避免兩國(guó)在海上的戰(zhàn)略博弈惡化兩國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)和安全關(guān)系。如學(xué)者朱鋒所言：“中國(guó)無(wú)意挑戰(zhàn)美國(guó)在亞太地區(qū)影響力的歷史性存在，也無(wú)意改變美國(guó)在該地區(qū)廣泛的同盟體系。但由于面臨沉重的海上維權(quán)和維穩(wěn)的壓力，中國(guó)希望美國(guó)能夠尊重和理解中國(guó)的海洋利益和海洋權(quán)益主張?！?57)參見(jiàn)朱鋒：《中美海上安全合作：原則與路徑》，《亞太安全與海洋研究》2018年第1期，第15—16頁(yè)。美國(guó)想在南海地區(qū)建立“基于規(guī)則”的穩(wěn)定局面，發(fā)生直接的軍事沖突也不符合其利益。因此，2014年中美國(guó)防部簽署《海空相遇安全行為準(zhǔn)則備忘錄》及附件，2015年雙方補(bǔ)充簽署新增附件，這是加強(qiáng)對(duì)彼此戰(zhàn)略意圖了解、增強(qiáng)戰(zhàn)略互信和管控危機(jī)、預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)的重要措施。實(shí)踐中，雙方若能秉承善意共同遵守這些規(guī)則，可以有效避免海上沖突和矛盾升級(jí)。

(三)國(guó)內(nèi)層面

在具體維權(quán)行動(dòng)層面，首先，應(yīng)堅(jiān)持“對(duì)等性原則”。應(yīng)對(duì)外國(guó)軍艦進(jìn)入中國(guó)南海島礁相關(guān)海域時(shí)采取遞進(jìn)性措施，如通過(guò)通信設(shè)備進(jìn)行聯(lián)系，利用電子設(shè)備進(jìn)行識(shí)別、查證，利用音頻設(shè)備喊話，采取艦機(jī)跟蹤監(jiān)視等。當(dāng)外國(guó)軍艦進(jìn)入我國(guó)島礁12海里時(shí)，應(yīng)提出警告，要求其離開(kāi)，在其不離開(kāi)時(shí)采取緊跟尾隨、電磁干擾、驅(qū)逐等措施。在應(yīng)對(duì)過(guò)程中，應(yīng)做好證據(jù)收集。事后，我國(guó)應(yīng)提出外交抗議，要求外國(guó)停止違法行為。

其次，防止各種突發(fā)事件，制定處理預(yù)案。預(yù)置海警船和海軍艦艇到重點(diǎn)島礁相關(guān)海域。保持重點(diǎn)海域常規(guī)性巡航執(zhí)法，并為此加強(qiáng)南沙島礁后勤補(bǔ)給能力建設(shè)?？紤]適時(shí)公布南沙群島領(lǐng)海基線，為南海維權(quán)提供法律支撐。同時(shí)，我國(guó)需要加強(qiáng)洋中群島適用直線基線制度研究，論證西沙群島領(lǐng)?；€的國(guó)際法理依據(jù)。

最后，建立“海上民兵—海警—海軍”梯次維權(quán)機(jī)制。中國(guó)漁船數(shù)量多、海洋作業(yè)頻率高、覆蓋海域面廣，因而信息靈敏，能彌補(bǔ)海警、海軍力量的不足，有助于增強(qiáng)海洋維權(quán)斗爭(zhēng)的靈活性和實(shí)效性。海警和海軍作為后盾力量，可隨機(jī)支援。同時(shí)，我國(guó)應(yīng)建立和完善海洋維權(quán)信息系統(tǒng)，確保情報(bào)信息的實(shí)時(shí)傳達(dá)。

隨著中國(guó)綜合實(shí)力的提升和海外利益的拓展，中國(guó)的國(guó)家安全特別是經(jīng)濟(jì)安全高度依賴(lài)海上通道的暢通性。鑒于“海洋強(qiáng)國(guó)”建設(shè)特別是海軍遠(yuǎn)洋護(hù)航、救援、打擊海盜、軍事演練等的現(xiàn)實(shí)需要，中國(guó)對(duì)航行自由的訴求將與美國(guó)等傳統(tǒng)海洋強(qiáng)國(guó)的利益和立場(chǎng)更為接近，如2015年中國(guó)軍艦通過(guò)美國(guó)領(lǐng)海。(58)參見(jiàn)《中國(guó)戰(zhàn)艦無(wú)害通過(guò)“美領(lǐng)?！被蛴绊懩虾！?，參考消息網(wǎng)，2015年9月6日，http://www.chinanews.com/mil/2015/09-06/7506772.shtml[2019-07-20]。中國(guó)可以考慮適時(shí)修改相關(guān)立法，允許外國(guó)軍艦無(wú)害通過(guò)。特別考慮到當(dāng)前限制軍艦無(wú)害通過(guò)的做法在國(guó)際上并非主流，而且比中國(guó)海軍實(shí)力較弱些的英國(guó)、法國(guó)等國(guó)家允許外國(guó)軍艦無(wú)害通過(guò)領(lǐng)海而不需要通知或批準(zhǔn)。該事項(xiàng)的調(diào)整有利于緩解中美在南海的矛盾，避免發(fā)生沖突，延長(zhǎng)我國(guó)發(fā)展的戰(zhàn)略機(jī)遇期。同時(shí)，我國(guó)應(yīng)根據(jù)《公約》第19條、21條、25條，完善無(wú)害通過(guò)的配套制度建設(shè)。