李華 程晉寬

編者按：《中國教育現(xiàn)代化2035》把“推進教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為十大戰(zhàn)略任務之一，中國教育現(xiàn)代化的道路需要有現(xiàn)代化教育管理的理念，以探索中國特色的教育管理現(xiàn)代化路徑。教育發(fā)展需要有現(xiàn)代化意識，教育治理能力和治理體系的現(xiàn)代化是實現(xiàn)教育現(xiàn)代化的基本保證。本期的文章探討了美國教育管理現(xiàn)代化以“效率、創(chuàng)新和可持續(xù)發(fā)展”為核心的現(xiàn)代性觀念及其實現(xiàn)路徑，對我國探索教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有一定啟示。

【摘 要】美國教育管理現(xiàn)代化具有“兼顧效率、創(chuàng)新和可持續(xù)發(fā)展”的現(xiàn)代性觀念，實現(xiàn)了教育管理的現(xiàn)代化。美國教育管理現(xiàn)代化的實現(xiàn)，以基于證據的問責制保障教育管理的高效率，實現(xiàn)了教育管理手段的現(xiàn)代化;以彈性自治助力學校的創(chuàng)新發(fā)展，實現(xiàn)了教育管理組織的現(xiàn)代化;以反思專業(yè)化促進教育管理的可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)了教育管理人員的現(xiàn)代化，構成了美國教育管理現(xiàn)代化實現(xiàn)的“三元路徑模型”。美國教育管理現(xiàn)代化實現(xiàn)過程中如何化解高效率與創(chuàng)新性、可持續(xù)性的矛盾，以及如何避免教育管理現(xiàn)代化過程中現(xiàn)代治理模式負面效應的經驗，可以為我國教育管理現(xiàn)代化發(fā)展提供一定啟示。

【關鍵詞】教育管理現(xiàn)代化;實現(xiàn)路徑;三元路徑模型

【中圖分類號】G521 ?【文獻標志碼】B ?【文章編號】1005-6009（2019）50-0031-07

【作者簡介】1.李華，南京師范大學（南京，210097）教育科學學院教育領導與管理專業(yè)博士研究生;2.程晉寬，南京師范大學（南京，210097）教育科學學院教授，博士生導師。

教育現(xiàn)代化是我國新時代教育發(fā)展的戰(zhàn)略要求和必然趨勢。2019年5月，江蘇全省教育大會明確提出要“加快建設現(xiàn)代化教育強省”“在全國率先高水平實現(xiàn)教育現(xiàn)代化”的教育發(fā)展目標。教育現(xiàn)代化不僅是指教育形式、教育技術的現(xiàn)代化，更是教育內容和教育實質的現(xiàn)代化，它使得現(xiàn)代教育從傳統(tǒng)教育的低效中脫離出來，逐步具有現(xiàn)代精神。教育管理作為統(tǒng)籌學校發(fā)展的關鍵力量，處在學?，F(xiàn)代化發(fā)展的核心位置，教育管理現(xiàn)代化是實施教育現(xiàn)代化的制度基礎和領導保證。[1]《中國教育現(xiàn)代化2035》明確指出要“推進教育治理體系與治理能力的現(xiàn)代化”，這就對教育管理的現(xiàn)代化提出了新要求。學校教育現(xiàn)代化的實現(xiàn)首先需要教育管理的現(xiàn)代化。美國作為較早實現(xiàn)教育管理現(xiàn)代化的國家，其教育管理現(xiàn)代化的經驗可以為我國教育管理現(xiàn)代化建設提供一定啟示。

一、教育管理觀念的現(xiàn)代化：兼顧效率、創(chuàng)新與可持續(xù)發(fā)展

教育現(xiàn)代化表現(xiàn)為與教育形態(tài)相伴的教育現(xiàn)代性的不斷增長，[2]雖然教育形態(tài)隨著歷史發(fā)展的變遷過程與教育現(xiàn)代性的增長過程并不總是對應的關系，但教育現(xiàn)代化的過程是伴隨著教育現(xiàn)代性核心特征和教育管理現(xiàn)代觀念得以不斷彰顯的過程，諸如教育的人道性、理性化、民主性、創(chuàng)新性、法制性、專業(yè)性等。同樣，教育管理現(xiàn)代性也與教育管理形態(tài)相伴相生，其現(xiàn)代性的表現(xiàn)集中體現(xiàn)在教育管理的科學化、民主化、專業(yè)化等方面，教育管理現(xiàn)代化是教育管理觀念、管理機構、管理人員、管理體制、管理手段的全面現(xiàn)代化過程。

雖然不同國家在歷史、文化和政體上存在差別，不同國家對教育管理持有不同的價值觀，其教育管理的現(xiàn)代性特征有所不同，教育管理的現(xiàn)代化程度有所差別，但是在面對教育管理現(xiàn)代化的一些核心特征和基本觀念時，不同國家卻表現(xiàn)出一致的認同，比如對教育管理科學化和管理效率的追逐，對公平、民主與法制化的重視，對管理人員的專業(yè)化和領導能力提升的強調等。

效率是有效使用資源以滿足人類需要的能力，資源的有限性決定了效率提升對人類發(fā)展的重要性。因此，社會的現(xiàn)代化發(fā)展離不開對效率提升的關注，甚至可以說，效率的提升是教育管理現(xiàn)代化發(fā)展水平的重要標志，教育管理效率的提升一直是美國教育管理現(xiàn)代化追逐的目標。效率的本質體現(xiàn)在單位時間內完成任務的工作量，在教育管理的語境下，是指組織在特定時間內的投入與產出之比，運用到教育管理中則主要是指學生學習的產出與學校教育管理的投入之比。學生成績是學生學習成就的主要指標，從這個意義上講，美國所強調的學校管理效率提升，實際上強調以“大規(guī)?；⒏咝驶?、全面化的管理”來提升全美學生的學習成績。這種“大規(guī)?；⒏咝驶?、全面化的管理”雖然有助于學生成績的提升，但同時也會產生負面效應，如學校管理標準的單一化所造成的學生多樣化發(fā)展缺失，個體化差異被忽視，創(chuàng)造性不足等。

雖然效率與創(chuàng)新并不是對立關系，但是當學校組織把高效率（即學生整體成績的快速提升）作為首要目標來追逐時，則容易造成對教育管理過程中人的主體性的忽視。一旦師生員工的主體性無法在教育管理過程中得以彰顯，教育管理現(xiàn)代化的發(fā)展就容易落入“布爾喬亞”（資本化）的困境之中，使學校培養(yǎng)出的學生成為“把資本貨幣、利欲之外的一切都虛無化的人”[3]，使個體間的交往成為謀取個人利益的工具，社會交往被“交易”取代，而學校組織則演變?yōu)榕囵B(yǎng)學生追逐物質利益能力的“技術學?！?，成為在學生身上塑造“資本主義人格的魔教”。在這種情況下，能夠高效率地提升學生成績的學校管理模式，成了唯一被認可和被接納的學校管理現(xiàn)代化模式，教育管理的創(chuàng)新在這種單一的管理模式下自然是很難產生的。為化解這一困境，避免因片面和過分地追逐教育管理效率而產生的弊端，美國教育管理觀念中又增加了“創(chuàng)新性”和“可持續(xù)性”這樣兩個現(xiàn)代性特征，形成了美國教育管理現(xiàn)代化觀念重視“兼顧效率、創(chuàng)新性和可持續(xù)性”的基本理念。

教育管理的創(chuàng)新性指的是學校管理方式的創(chuàng)新和學校管理技術的創(chuàng)新。學校管理方式的創(chuàng)新又包括課堂管理方式的創(chuàng)新、教師管理方式的創(chuàng)新，以及學生評價、教師評價、校長評價的創(chuàng)新等，這些學校管理方式的創(chuàng)新給了學生多樣化發(fā)展的評價標準，也給了教師和校長等專業(yè)人員更多專業(yè)學習和發(fā)展的機會，進而實現(xiàn)美國聯(lián)邦政府所提出的“使每所學校都有一個好校長，每間教室都有一個好教師”的目標。這樣的師資隊伍和校長隊伍可以在縮小學生成績差距和提高學生整體成績的基礎上促進學生的多樣化發(fā)展，使學校教育避免落入單一的成績導向的窠臼。教育管理技術的創(chuàng)新，比如學生的網上評教、教育大數據庫的建立、網上選課、即時通信工具在教育管理上的運用、智能圖書館管理等，既可以使學校管理更加科學，解放人力，提高管理效率，同時，也可以使教育管理研究工作更加便捷。如我們可以調用教育大數據庫中的信息研究教師工作滿意度與校長領導風格之間的關系、班級規(guī)模對學生成績的影響等，而且我們還可以使用國際比較項目的數據，進行教育管理的比較研究，從而使教育管理研究的深度和廣度得到拓展。

教育管理的可持續(xù)性是與教育發(fā)展的片面性、短期行為相對立的概念。首先，在資源有限和經濟全球化的時代背景下，可持續(xù)性發(fā)展是全人類共同的使命和共同認可的發(fā)展理念。跨國公司、產業(yè)外包和境外辦學等新經濟和新辦學模式的出現(xiàn)，使不同國家日漸成為利益相關的命運共同體，一國的教育和技術的創(chuàng)新、思想的發(fā)展很快就會被世界所共享，從這個意義上講，資源、環(huán)境、文化、教育等這些有形和無形的財富既是民族的，也是世界的。與此同時，一國的教育政策和教育變革也會對他國產生深遠影響。在這種全球化的背景下，教育管理就需要一種面向未來的可持續(xù)的發(fā)展觀。其次，教育管理的可持續(xù)性也是實現(xiàn)教育公平的必要條件，因為教育管理作為一項公共事業(yè)，教育管理現(xiàn)代化的發(fā)展不僅要考慮過程與結果的公平，還要考慮到“代際公平”的問題。

總之，教育管理現(xiàn)代化的核心在于觀念的現(xiàn)代化。美國教育管理現(xiàn)代化的觀念，集中體現(xiàn)在其“兼顧教育管理效率、教育管理創(chuàng)新和教育管理的可持續(xù)性”上。

二、教育管理手段的現(xiàn)代化：以基于證據的問責制保障教育管理的高效率

教育管理手段的現(xiàn)代化是實現(xiàn)教育管理觀念現(xiàn)代化的途徑。近年來，基于證據的決策在美國教育管理政策制定和制度建設過程中受到極大重視，在美國教育管理現(xiàn)代化中發(fā)揮著重要的作用。例如，校長問責制的推行，就是美國基于證據決策的一個典型案例，因為循證研究的證據已經證實，校長的領導力會對學生成績產生間接和直接的影響，因此，以學生成績對校長進行問責就逐漸發(fā)展成為一種基本管理制度設計。目前，美國一半以上的州都建立起基于證據的校長問責制機制，以此來促進學校管理效率的提升?？梢哉f，基于證據的問責制是美國提高學校管理效率的手段。

美國教育管理問責制的內容和形式隨著美國各屆政府基礎教育政策的變化而變化，它對美國學校教育管理產生了巨大且深遠的影響。這種基于證據的問責制度，在提高管理效率的同時，也帶來了極大的副作用。美國教育問責制的濫觴源于賀拉斯·曼（Horace Mann）倡導的“統(tǒng)一筆試測試”的廣泛傳播和應用，經歷了《初等與中等教育法》（Elementary and Secondary Education Act，1965）、《不讓一個孩子掉隊》（No Child Left Behind Act of 2001）、《2000年目標：美國教育法》（Goals 2000：Education American Act，1994）等政策的不斷變革，成為20世紀90年代以來美國教育政策和教育管理的主導話語。[4]基于證據的決策在《不讓一個孩子掉隊》法案中得到極大重視，法案明確規(guī)定聯(lián)邦政府的決策要基于“科學證據”[5]，循證研究成為教育管理決策科學化的重要保證，基于證據對州、學區(qū)、學校、校長、教師等進行問責，已經成為美國教育管理現(xiàn)代化發(fā)展的核心特征。美國教育管理手段的現(xiàn)代化，一方面強調以“全面問責制”為手段，另一方面以“循證研究”為問責提供科學證據的支持，這兩方面的共同作用，保障了美國教育管理的高效率。

基于證據的問責制管理手段在美國教育管理發(fā)展過程中呈現(xiàn)出不同的樣態(tài)，但其保障教育管理高效率的本質在現(xiàn)代化的過程中并沒有發(fā)生根本的改變。賀拉斯·曼（Horace Mann）倡導的“統(tǒng)一筆試測試”模式，實際上開創(chuàng)了以學生成績對教師和教育行政人員進行問責的先河，是19世紀后半葉和20世紀早期美國教育管理效率提升的主導模式。工業(yè)革命的發(fā)展和科學管理時代的到來，使得這種重視對管理人員進行問責的管理效率進一步提升，對效率的追逐也促進了以科學研究不斷推進學生考試的標準化、教師評價的標準化。1966年，《科爾曼報告》的發(fā)表進一步強化了標準化測驗在評價學?？冃系闹匾饔?，屬于納稅人對學校監(jiān)護、學校專業(yè)水平以及學生成績與資源利用關系進行的問責。[6]《初等與中等教育法》的頒布開啟了聯(lián)邦政府干預教育的途徑，注重對弱勢群體的關注和補償教育，以提升教育整體質量和效率?！蹲屆恳粋€孩子成功》法案，雖然改變了統(tǒng)一問責和標準化考試的傾向，但其致力于通過問責實現(xiàn)效率，以提升教育管理現(xiàn)代化的本質屬性，并沒有發(fā)生根本的改變，因為該法案明確提出要為學生升學和就業(yè)做準備。美國教育管理現(xiàn)代化，明確了管理的效率指向，問責制度的建立以及標準化的測試，注重以學校所培養(yǎng)的學生是否具備了繼續(xù)學習和就業(yè)所需要的基本能力，作為檢驗教育管理成效的重要依據。

總之，基于證據的問責制是美國教育管理現(xiàn)代化的重要手段，在美國教育管理發(fā)展的不同時期，以不同的方式和樣態(tài)保障了美國教育管理發(fā)展的高效率。

三、教育管理組織的現(xiàn)代化：以彈性自治助力學校的創(chuàng)新發(fā)展

學校作為教育管理的基本組織機構，是教育管理最主要的組織形式，教育管理組織的現(xiàn)代化與學校管理的現(xiàn)代化息息相關。美國學校管理現(xiàn)代化的突出特點是形成了“多樣化、創(chuàng)新型”的學校組織形式，如美國的特許學校（Charter School）、家庭學校（Home School）和磁石學校（Magnet School）等，這些學校在性質上雖然屬于公立學校，接受政府的撥款，但是在管理上卻類似于私營企業(yè)，有人稱其為“官辦私營”學校。在常規(guī)的公立學校教育組織形式之外，這些創(chuàng)新型教育組織形式的誕生極大地豐富了學校教育組織的多樣性。

美國公立學校的這種創(chuàng)新發(fā)展，得益于聯(lián)邦政府和州政府教育政策的彈性特質。美國聯(lián)邦教育政策的彈性表現(xiàn)為，在統(tǒng)一的教育政策之下給州實施教育變革留下一定的自主決定權，各州可以根據自己的情況選擇適合自己的發(fā)展方案，只要能夠達到或超過州所要求的標準即可。州教育政策的彈性表現(xiàn)為，在統(tǒng)一學業(yè)標準之下給地區(qū)以及學校管理的自主權，使學校可以充分發(fā)揮創(chuàng)造性，實現(xiàn)學校管理的自治與創(chuàng)新。2015年《讓每一個孩子成功》法案的出臺，進一步增加了各州、學區(qū)和學校對聯(lián)邦政府財政撥款使用的靈活性，這意味著學?？梢宰杂蛇x擇如何使用政府撥款進行學校建設，而且新政策也取消了標準化考試的壓力，各州可以根據情況評估學校辦學水平和進步情況，為學校進一步的創(chuàng)新發(fā)展提供了條件。

自治權的增加使特許學校在教學和管理的主動性、創(chuàng)新性上高于一般的公立學校。如特許學校在保留政府出資辦學的公立性質之外，有相當大的自治權和管理自主性，“教師的資歷審核、教材的使用、課程學科與課時的安排、財務管理、后勤事務等，均可擺脫政府部門的層層管理條例”[7]。磁石學校則獨辟蹊徑，著力發(fā)展特色課程，學生的入學不受考試成績的限制，以此吸引不同種族學生的加入，破除了種族隔離的歷史問題，成為美國公立學校改革發(fā)展的新方向。[8]家庭學校則將教育管理的自治權進一步擴大，學生不必進入公立學校接受教育，符合條件的家長可以在家對孩子進行教育。雖然磁石學校、特許學校和家庭學校在組織管理上都具有了高于普通公立學校的自主權，但這并不意味著這些學校可以完全不受控制去使用政府教育財政撥款。學校改革決策在一定程度上還是要遵循聯(lián)邦政府的決策建議，也就是說學校的自治是一種彈性自治，學校組織管理上的創(chuàng)新仍然以服務國家教育政策要求為目標。如家庭學校雖然允許學生不必進入公立學校學習，但仍然要對家長的資質、學生每周的學習時間、學習內容、學習形式做出具體的規(guī)定。

總之，彈性自治是美國教育管理組織現(xiàn)代化的一種創(chuàng)新，這種創(chuàng)新源于美國教育政策的靈活性，這種靈活性與美國教育發(fā)展的歷史傳統(tǒng)有關。由于教育權屬于各州，很長一段時間里，各州自主決定教育政策，聯(lián)邦政府無權干涉，因此，美國教育從歷史發(fā)展上就具有較大的獨立性和自主性。聯(lián)邦政府為提高全美教育質量，以財政撥款的方式干預教育，縮小各州之間教育質量上的差距，目的在于提高美國教育整體的效率。美國政府在堅持效率目標的基礎上逐漸增加教育政策的彈性和靈活性，使教育管理權重新回歸各州，恢復各州教育自治的傳統(tǒng)，使學校在多樣化發(fā)展與創(chuàng)新發(fā)展的基礎上逐漸提高管理效率。

四、教育管理人員的現(xiàn)代化：以專業(yè)化促進教育管理的可持續(xù)發(fā)展

教育現(xiàn)代化的根本目標是促進人的現(xiàn)代化。[9]教育管理作為教育體系的一部分，其根本目標與教育的整體目標相一致，即教育管理的現(xiàn)代化也應是以人的現(xiàn)代化為根本目標，其中既包含教育管理人員的現(xiàn)代化，也包含教育管理所服務人群的現(xiàn)代化。教育管理人員的現(xiàn)代化是教育管理所服務人群現(xiàn)代化的基礎，這一點與“用‘優(yōu)秀的人培養(yǎng)‘更優(yōu)秀的人”的江蘇全省教育大會精神相一致。而“專業(yè)化”則是教育管理人員現(xiàn)代化的應有之義，也是教育管理人員現(xiàn)代化所必須完成的任務。教育管理人員的現(xiàn)代化包含學校管理人員和學校師資隊伍專業(yè)化的意蘊，教育管理人員和教師隊伍的專業(yè)化在美國已經發(fā)展成為較成熟的體系，教育管理人員和師資隊伍的專業(yè)化發(fā)展被成功地整合進校長和教師的培養(yǎng)體系中，成為美國教育管理體系的一部分。

美國教育管理人員的專業(yè)化深深根植于美國教育管理領域對于效率追逐的傳統(tǒng)中，隨著“教育測量運動”和“效率運動”的風起云涌，科學管理思想長期主導著美國教育管理領域的變革，不論是“人際關系理論”，還是“科層組織理論”都強調教育管理人員的專業(yè)化，以及追逐教育管理的效率最大化。[10]這種對效率的追逐，表現(xiàn)在客觀世界中是對有限自然資源的不計后果的毀滅性開發(fā)，表現(xiàn)在人的主觀世界中，則是使人性向著不斷占有物質的“資本主義人格”轉化，教育管理的根本動力是“訓練人獲得他人或社會‘承認的資格、資本和身份”[11]。為防止教育現(xiàn)代化走向物質資源毀滅式開發(fā)和人的精神只?！吧虡I(yè)化德性”的深淵，美國教育管理政策中將“公平”的概念引入教育管理人員現(xiàn)代化的發(fā)展過程中，提出以“社會公平”和“代際公平”為導向，不僅考慮到為當代的每一位學生提供公平而有質量的教育，同時也把教育作為一項面向未來的公共事業(yè)，把子孫后代的利益也考慮在內，從而推動教育管理向可持續(xù)性發(fā)展的方向邁進。教育公平也是我國教育現(xiàn)代化的基本原則，江蘇全省教育大會提出“要把立德樹人作為首要原則，貫穿于江蘇教育現(xiàn)代化建設的全過程”，對教育公平的強調則集中體現(xiàn)在教育現(xiàn)代化體系的藍圖設計中，如學前教育的“公益普惠原則”、基礎教育的“優(yōu)質均衡發(fā)展”，使江蘇省的每一個孩子都“有學上、上得起、上好學”等。

美國教育管理人員的專業(yè)化還是一種建立在“實踐反思”基礎上的專業(yè)化。這種“實踐反思”表現(xiàn)在教育管理政策上，就是對政策制定者的立場、理念以及政策制定過程和政策基本內容進行反思，教育管理人員專業(yè)化過程中“公平”目標的引入就是在這種徹底反思的基礎上實現(xiàn)的。教育管理政策制定者在制定教師發(fā)展、校長發(fā)展和學生發(fā)展的政策時，要不斷反思自己的立場和理念，使其政策制定的立場、理念與國家保障教育公平，為每一位學生配備優(yōu)秀教師和領導者的基本目標相一致;反思其政策制定過程和政策基本內容，目的是使教師專業(yè)化和校長專業(yè)化政策有助于提高所有校長和教師的領導與管理效能，以所有校長和教師的高質量，保障所有學生公平地享有高質量的教育，進而實現(xiàn)所有學生都成功的教育公平目標。因此可以說，美國教育管理人員的專業(yè)化是一種“反思的專業(yè)化”，是一種致力于教育系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展的教育管理現(xiàn)代化方式。

美國教育管理的現(xiàn)代化經驗告訴我們，教育管理的現(xiàn)代化與國家教育發(fā)展息息相關。一方面，教育管理通過現(xiàn)代化的管理方式不斷為國家發(fā)展提供所需要的勞動力、知識、技術，同時，教育管理的現(xiàn)代化也是國家創(chuàng)新能力的源泉，是提升國家競爭力的重要推手;[12]另一方面，教育管理的現(xiàn)代化發(fā)展也受到國家政治的制約和影響，任何一項教育發(fā)展規(guī)劃都是建立在領導人、教育發(fā)展規(guī)劃人員和有影響的社會集團的觀念基礎之上的[13]，因此，不同國家因其發(fā)展階段、國家政體和社會文化等因素的不同，會形成不同的教育管理現(xiàn)代化發(fā)展方式。教育管理現(xiàn)代化發(fā)展方式的不同也會對國家現(xiàn)代化發(fā)展效率產生不同的影響。了解和把握他國教育管理現(xiàn)代化的實現(xiàn)路徑，可以為我國教育管理現(xiàn)代化的發(fā)展和效率提升提供多樣的選擇。

在我國探索和實施教育管理現(xiàn)代化的路徑上，江蘇省的“聚焦教育供給側”和“全方位立德樹人”的教育管理路線圖與美國教育管理現(xiàn)代化的實現(xiàn)路徑是存在共通性的。美國教育管理現(xiàn)代化以兼顧教育管理現(xiàn)代性的“效率、創(chuàng)新和可持續(xù)性”為基本目標和價值理念，以教育管理手段現(xiàn)代化、教育管理組織現(xiàn)代化和教育管理人員現(xiàn)代化為實現(xiàn)路徑，為我國教育管理的現(xiàn)代化發(fā)展提供了一定啟示。

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