魯 希

(湖南財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)院,湖南 長(zhǎng)沙 410205)

2017年9月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)《建立國(guó)家公園體制總體方案》，明確了國(guó)家公園是我國(guó)自然保護(hù)地的最重要類型之一，并在立法保障部分提出了“研究制定有關(guān)國(guó)家公園的法律法規(guī)”的要求，表明我國(guó)國(guó)家公園立法和制度設(shè)計(jì)已被提上日程，亟需廣泛開展有關(guān)研究尤其是法學(xué)研究。

根據(jù)世界自然保護(hù)聯(lián)盟 IUCN(1994)提出“以生物多樣性及自然資源、相關(guān)文化資源的保護(hù)為目的，應(yīng)采取法律或其他有效手段對(duì)相關(guān)陸域、海域進(jìn)行管理”的要求，日本建立了由自然公園、自然環(huán)境保護(hù)區(qū)、鳥獸保護(hù)區(qū)等構(gòu)成的自然保護(hù)地體系。畠山(2004)、加藤(2008)的研究結(jié)果顯示，自然保護(hù)地體系中處于最根本地位、且國(guó)民認(rèn)可度最高的是自然公園(包括“國(guó)立公園”“國(guó)定公園”和“都道府縣(1)“都道府縣”是日本的行政劃分，包括1都、1道、2府和43個(gè)縣，都是最高地方行政區(qū)，相當(dāng)于我國(guó)省一級(jí)行政分區(qū)，只是名稱不同。立公園”)。經(jīng)過近百年的發(fā)展，日本的自然公園體系已然成熟且獨(dú)具特色。近年來國(guó)內(nèi)對(duì)日本自然保護(hù)地的研究日益增多。杜文武(2018)在考察了日本自然公園的體系結(jié)構(gòu)后，提出了對(duì)我國(guó)構(gòu)建國(guó)家公園體系的借鑒和思考。許浩(2013)、趙人鏡(2018)等梳理了日本自然公園的發(fā)展歷史和主要特點(diǎn)，分別從指導(dǎo)思想、規(guī)劃設(shè)計(jì)和管理體制方面提出了對(duì)我國(guó)設(shè)置國(guó)家公園或森林公園的相關(guān)建議。這些研究以描述性為主，著重介紹日本自然公園體系的情況，多發(fā)表在林業(yè)類期刊上，而以法律視角的探討較少。這些研究為我國(guó)研究國(guó)家公園立法提供了一定借鑒，但是有必要對(duì)日本國(guó)家公園立法展開更多的具體研究。

琵琶湖作為日本法治較為成熟和治理實(shí)效顯著的代表性國(guó)定公園之一，值得認(rèn)真研究借鑒。琵琶湖位于本州島內(nèi)陸的滋賀縣，是日本最大的湖泊，也是僅次于貝加爾湖、坦干依喀湖的世界第三古老湖泊。湖泊面積約670平方公里，占滋賀縣面積的約1/6，湖岸綿延235公里，貯水量達(dá)275億立方米，為淀川流域下游的京都、大阪等地1450萬人提供水源。因其歷史悠久、風(fēng)光秀麗，擁有景色絕佳的“近江八景”，為防止自然環(huán)境遭破壞,保護(hù)優(yōu)美的自然風(fēng)景地，琵琶湖及其周邊區(qū)域被指定為“國(guó)定公園”。經(jīng)過多年來的管理，琵琶湖國(guó)定公園的重要景觀和自然風(fēng)光得到了很好的保存，并且通過自然公園的標(biāo)簽效應(yīng)促進(jìn)了當(dāng)?shù)丨h(huán)保旅游業(yè)的發(fā)展。因此，本文選取琵琶湖國(guó)定公園為研究對(duì)象，通過文獻(xiàn)調(diào)查法對(duì)其法律體系及其特點(diǎn)進(jìn)行個(gè)案分析，從中總結(jié)出可供我國(guó)國(guó)家公園立法借鑒的有益經(jīng)驗(yàn)和啟示。

一、日本以《自然公園法》為核心的國(guó)家公園法律體系

(一)專門法

日本有著較為完善的國(guó)家公園法律體系，其最大特點(diǎn)就是擁有處于核心地位的專項(xiàng)立法《自然公園法》。該法的前身是《國(guó)立公園法》，標(biāo)志著日本國(guó)家公園制度的創(chuàng)立。從專門法的準(zhǔn)備立法到不斷修訂、完善，至今已有近百年的發(fā)展歷程，推動(dòng)著日本自然公園法律體系的形成。

早在上世紀(jì)二十年代以前，日本便開始討論制定自然公園的相關(guān)法律制度。1920年田村剛(2)被稱為“日本國(guó)立公園之父”。受內(nèi)務(wù)省(3)日本國(guó)行政機(jī)構(gòu)之一，負(fù)責(zé)輔佐天皇、發(fā)布詔勅與敘位等一切和朝廷相關(guān)職務(wù)，為八省之中最為重要的省。1947年12月31日廢止，自然公園相關(guān)事務(wù)撥歸環(huán)境省管理。委托赴歐美多國(guó)進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，在考察了美國(guó)、加拿大、英國(guó)、西班牙、意大利亞、瑞士、德國(guó)等地的國(guó)有森林修養(yǎng)設(shè)施和國(guó)家公園等場(chǎng)所后，1924年回國(guó)提交調(diào)研報(bào)告，并在隨后的五年間集中發(fā)表了127篇關(guān)于國(guó)立公園的著作和文章，極大地推動(dòng)了日本國(guó)立公園的設(shè)置及其法制進(jìn)程。1930年1月內(nèi)務(wù)省成立“國(guó)立公園調(diào)查會(huì)”并設(shè)置了制度特別委員會(huì)，開始對(duì)國(guó)立公園制度進(jìn)行研討，同年10月出臺(tái)了具體的法案綱要，供有關(guān)部門立法參考。次年3月，在廣泛借鑒歐美各國(guó)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的前提下，日本政府以“實(shí)現(xiàn)對(duì)優(yōu)美的自然風(fēng)景地的保護(hù)以及國(guó)民保健、修養(yǎng)、教化”為目的出臺(tái)了《國(guó)立公園法》(1931年4月1日開始實(shí)施)。該法以包括私有土地在內(nèi)的指定公園區(qū)域作為管理對(duì)象，對(duì)區(qū)域內(nèi)的一部分行為進(jìn)行了規(guī)制(禁止或限制)，并且規(guī)定了在公園區(qū)域內(nèi)的各種設(shè)施的建設(shè)均需要獲得管理者的許可等內(nèi)容。但是，該法中關(guān)于國(guó)立公園開發(fā)限制的規(guī)定缺乏實(shí)效性條款，且未能明確都道府縣基于地方條例設(shè)置的公園保護(hù)區(qū)的法律地位，在實(shí)施一段時(shí)間后，體現(xiàn)出了較大的現(xiàn)實(shí)局限性。

鑒于此，日本政府于1957年重新制定了一部《自然公園法》對(duì)相關(guān)規(guī)定進(jìn)行了補(bǔ)充，替代了原來的《國(guó)立公園法》。新法在舊法“對(duì)優(yōu)美自然風(fēng)景地進(jìn)行保護(hù)”的基礎(chǔ)上增加了“促進(jìn)其利用”的立法目的，開始考慮公園區(qū)域內(nèi)觀光資源的開發(fā)與利用，同時(shí)增加了分區(qū)管理制度，細(xì)分了區(qū)域內(nèi)的功能定位。此外，為了對(duì)各類保護(hù)及開發(fā)利用行為進(jìn)行引導(dǎo)和規(guī)范，還出臺(tái)了《自然公園法施行規(guī)則》和《自然公園法施行令》等配套法規(guī)。

(二)其他相關(guān)法律

部分自然公園的區(qū)域內(nèi)可能存在由不同法律所指定的其他類型的自然保護(hù)地，如國(guó)際濕地、自然環(huán)境保護(hù)區(qū)、棲息地保護(hù)區(qū)、鳥獸保護(hù)區(qū)、天然紀(jì)念物等。以琵琶湖國(guó)定公園為例，其部分區(qū)域(包括琵琶湖及湖岸)陸續(xù)被選定為“琵琶湖鳥獸保護(hù)區(qū)”(1971年)、“湖沼水質(zhì)保全特別措施法指定湖泊”(1984年)、“重要傳統(tǒng)建筑物群保存地區(qū)”(1991年)、“琵琶湖國(guó)際重要濕地”(1993年)、“重要文化景觀”3處(2006年、2007年、2010年)、“日本遺產(chǎn)”(2015年)等。在這種情況下，除了《自然公園法》及其配套法規(guī)以外，琵琶湖國(guó)定公園的保護(hù)和利用還涉及到如《拉姆薩濕地公約》《自然環(huán)境保護(hù)法》《物種保存法》《鳥獸保護(hù)法》《文化財(cái)保護(hù)法》等多部不同類型自然保護(hù)地的國(guó)際和國(guó)內(nèi)相關(guān)法律法規(guī)。2015年頒布實(shí)施的《琵琶湖保全再生法》中首次明確了琵琶湖“是擁有多種價(jià)值的國(guó)民資產(chǎn)”的法律地位，并確立了以“琵琶湖和人的共生”為基調(diào)的基本方針，具有劃時(shí)代的意義。不少學(xué)者期待在該法的推動(dòng)下，不久的將來，琵琶湖能成功入選“國(guó)立公園”(國(guó)家公園)，進(jìn)一步提高其功能定位。

由于琵琶湖國(guó)定公園的管理主體是滋賀縣政府，根據(jù)琵琶湖生態(tài)環(huán)境及其功能定位的不斷變化，一系列地方條例相繼出臺(tái)?！蹲藤R縣公害防治條例》(1969年)、《滋賀縣琵琶湖富營(yíng)養(yǎng)化防止條例》(1979年)、《滋賀縣琵琶湖蘆葦群落保全條例》(1992年)、《滋賀縣環(huán)境基本條例》(1996年)、《琵琶湖休閑利用合理化條例》(2002年)等地方層面的法規(guī)，對(duì)包括琵琶湖國(guó)定公園在內(nèi)的滋賀縣相關(guān)區(qū)域的保護(hù)及合理利用起到了積極的作用。

另外，自然公園內(nèi)的保護(hù)和利用需要依靠眾多相關(guān)制度，如土地開發(fā)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、自然資源的生態(tài)效益補(bǔ)償制度、生態(tài)保全的政府信息公開制度等，而這些制度的法律依據(jù)涉及廣泛。因此，包括《環(huán)境基本法》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《生物多樣性基本法》《自然環(huán)境保護(hù)法》等相關(guān)法律法規(guī)也將對(duì)琵琶湖國(guó)定公園的保護(hù)和利用產(chǎn)生一定影響。

近年，隨著現(xiàn)行法律制度的不斷修訂完善，人們發(fā)現(xiàn)防洪設(shè)施的建設(shè)、圍湖造田、河湖岸濕地資源的肆意開發(fā)等傳統(tǒng)問題已得到有效解決，琵琶湖生態(tài)環(huán)境治理的成功經(jīng)驗(yàn)也受到世界各國(guó)的推崇。

二、琵琶湖國(guó)定公園法律制度的重要特點(diǎn)

(一)“差異化”功能分類

根據(jù)《自然公園法》第2條的規(guī)定，自然公園按照不同的功能定位分為國(guó)立公園、國(guó)定公園和都道府縣立自然公園三類。截至2019年3月31日，日本已有國(guó)立公園34處、國(guó)定公園56處、都道府縣立自然公園311處，自然公園占國(guó)土面積比例達(dá)到14.8%，遠(yuǎn)高于美英韓等國(guó)。其中，國(guó)定公園常常與國(guó)立公園一起被認(rèn)為是廣泛意義上的“國(guó)家公園”。這是因?yàn)槎呔杞?jīng)過中央環(huán)境審議會(huì)的審查并由環(huán)境省長(zhǎng)官指定，其規(guī)劃、建設(shè)、管理方面的具體制度及其法律依據(jù)基本相同，可判定兩者具有很大的共性(詳見表1)。此外，《自然公園法》由總則、國(guó)立公園及國(guó)定公園、都道府縣立自然公園、罰則和附則共五章內(nèi)容構(gòu)成。從其章節(jié)劃分上也可以看出，“國(guó)立公園”和“國(guó)定公園”的相關(guān)規(guī)定具有統(tǒng)一性。也就是說，除了入選條件、管理方式和費(fèi)用負(fù)擔(dān)等方面存在細(xì)節(jié)性差異以外，二者幾乎可以被等同看待。而“都道府縣立自然公園”的法律依據(jù)為各地基于《自然公園法》制定自主制定的自然公園條例，其法律制度體系明顯不同于其他兩種類型，是區(qū)別于“國(guó)家公園”的“地方性公園”。

作為日本最古老、最大的天然湖泊，琵琶湖在國(guó)家級(jí)自然資源方面的代表性可見一斑。事實(shí)上，早在1922年琵琶湖就曾被推選為國(guó)立公園候選地。但在《國(guó)立公園法》制定之初，著重考慮了候選地是否具有“實(shí)現(xiàn)對(duì)日本優(yōu)質(zhì)風(fēng)景地保護(hù)”的可能性。而當(dāng)時(shí)琵琶湖區(qū)域(包括湖面、島嶼和沿岸居民集聚地)中60%以上的陸地面積為私有土地，被認(rèn)為“不利于實(shí)現(xiàn)其國(guó)民保健修養(yǎng)價(jià)值”，因此，琵琶湖最后并未入選。隨后的二十多年來，地方政府和當(dāng)?shù)鼐用褡髁嗽S多努力，一再向國(guó)家建議，希望能將琵琶湖認(rèn)定為國(guó)立公園，但由于琵琶湖地處日本第二大人口聚集的關(guān)西地區(qū)的上游，既要通過水利電力設(shè)施的建設(shè)來保證其防洪、供水等生態(tài)功能，又要通過圍湖造田來發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，特殊的功能定位使其一直未能如愿。琵琶湖及其周邊地區(qū)因內(nèi)湖消失、森林過度砍伐、農(nóng)林工業(yè)設(shè)施的過度開發(fā)等而導(dǎo)致了自然景觀破壞，不合理的開發(fā)與利用使其與國(guó)立公園的入選要求漸行漸遠(yuǎn)。直到1949年5月《國(guó)立公園法》進(jìn)行修訂(4)增加了關(guān)于公園項(xiàng)目的受益者負(fù)擔(dān)的規(guī)定，在特別區(qū)域內(nèi)指定需要特別維持景觀地區(qū)為特別保護(hù)區(qū)并強(qiáng)化區(qū)域內(nèi)的行為規(guī)制，同時(shí)導(dǎo)入新的準(zhǔn)國(guó)立公園區(qū)域的指定制度。時(shí)，增加了“國(guó)定公園(即準(zhǔn)國(guó)立公園)的選定制度”，琵琶湖才于1950年入選首批國(guó)定公園，依法由滋賀縣政府負(fù)責(zé)管理。后基于1957年的《自然公園法》，對(duì)琵琶湖國(guó)定公園的保護(hù)和利用的面積進(jìn)行了調(diào)整，并根據(jù)管理規(guī)劃進(jìn)行了精細(xì)的功能區(qū)劃。水谷(2016)認(rèn)為，國(guó)定公園的入選條件和入選流程雖然沒有國(guó)立公園那么嚴(yán)格，但絕不是“二流的國(guó)家公園”。琵琶湖雖因其功能定位被指定為國(guó)定公園，但其法定地位與國(guó)立公園相當(dāng)，體現(xiàn)了日本國(guó)家公園體系中“差異化”的功能分類。

表1 日本自然公園的三種類型的比較

來源：根據(jù)《自然公園法》(2014年修訂版)等整理。

(二)“階梯式”分區(qū)管控

根據(jù)《自然公園法》中關(guān)于公園規(guī)劃的具體要求，公園管理者將琵琶湖國(guó)定公園劃分成了以保護(hù)為主的“特別區(qū)域”和具有緩沖作用的“普通區(qū)域”，并針對(duì)不同區(qū)域內(nèi)的行為進(jìn)行了限制。這些行為包括：建筑物的新建、改建和增設(shè)；木材和竹子的采伐；土石的開采；河川、湖泊等的水位水量的調(diào)整；標(biāo)識(shí)標(biāo)牌、廣告牌等的設(shè)置；室外物品堆放或貯藏；水域的填埋或圍墾；土地形態(tài)的更改；植物的采摘或損傷；動(dòng)物的捕獵或殺傷；植物的栽培或播種；動(dòng)物放生；家禽放牧；濕地、灘涂等的進(jìn)入；車馬船只等交通工具的使用和飛機(jī)的著陸等。

琵琶湖國(guó)定公園包括琵琶湖(全湖)及其周邊的伊吹山、賤岳山、三國(guó)山、從比良連山至比睿山之間的山脈、瀨田川等一帶，跨越滋賀縣和京都府兩個(gè)一級(jí)行政區(qū)，總面積97601公頃。其中，特別區(qū)域94261公頃，占比96.6%；普通區(qū)域僅為3187公頃，占比3.3%。在此基礎(chǔ)上，按照管理的嚴(yán)格程度又將“特別區(qū)域”進(jìn)一步劃分為“特別保護(hù)區(qū)域”和3種特別區(qū)域。如在“特別保護(hù)區(qū)域”內(nèi)，上述所有限制行為均需經(jīng)環(huán)境省長(zhǎng)官審批才能實(shí)施；在3種特別區(qū)域內(nèi)，除了木材和竹子的采伐和家禽放牧等行為需向滋賀縣或京都府知事呈報(bào)備案外，其余所有行為皆需經(jīng)滋賀縣或京都府知事審批才能實(shí)施；在普通區(qū)域內(nèi)，也有一半的行為需要向滋賀縣或京都府知事呈報(bào)備案方可實(shí)施(詳見表2)。

表2 琵琶湖國(guó)定公園的分區(qū)管理情況

來源：根據(jù)《自然公園法》和環(huán)境省數(shù)據(jù)整理。

這種“梯級(jí)式”分區(qū)管理制度，反映了不同區(qū)域的定位和功能，旨在實(shí)現(xiàn)公園內(nèi)自然資源的有效保護(hù)和合理利用，體現(xiàn)了IUCN提倡的“堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先，兼顧利用”的原則。

對(duì)自然公園的區(qū)域進(jìn)行功能分區(qū)，能滿足差別式管理要求，以達(dá)到整體區(qū)域內(nèi)“保護(hù)”和“合理利用”之間的平衡，這是日本自然公園規(guī)劃體系中最重要的特點(diǎn)。根據(jù)《自然公園法》的規(guī)定，為更好的對(duì)公園的使用強(qiáng)度進(jìn)行規(guī)范，按照景觀、自然風(fēng)光和人類對(duì)環(huán)境的影響程度等指標(biāo)，將琵琶湖國(guó)定公園精細(xì)劃分了五個(gè)等級(jí)，實(shí)行嚴(yán)格程度從高到底的梯級(jí)式管理。值得注意的是，五個(gè)等級(jí)中面積占比最高的是實(shí)行“標(biāo)準(zhǔn)”程度管理的第2種特別區(qū)域(其中90%為琵琶湖水域)，面積最小的則是實(shí)行“最嚴(yán)格”程度管理的特別保護(hù)區(qū)。在日本大部分國(guó)立公園和國(guó)定公園中也存在這種情況。這是因?yàn)榫?xì)化的等級(jí)劃分準(zhǔn)確反映了各區(qū)的功能定位，具體化的細(xì)則和措施的實(shí)施足以保證各區(qū)的有效管理。

(三)“地域制”統(tǒng)一管理

以自然公園為單位的區(qū)域范圍內(nèi)，勢(shì)必會(huì)出現(xiàn)河流、森林、濕地、歷史遺跡等多種保護(hù)對(duì)象，同時(shí)作為土地私有制的國(guó)家，區(qū)域內(nèi)難免會(huì)出現(xiàn)土地權(quán)屬與公共利益的協(xié)調(diào)問題。因此，日本自然公園體系是以一種“劃片區(qū)”的整體性思維來構(gòu)建的，即所謂“地域制”管理模式。這種模式包括兩個(gè)方面：一是將復(fù)雜多樣的保護(hù)要素整合到一個(gè)區(qū)域內(nèi)，進(jìn)行系統(tǒng)性管理；二是將區(qū)域內(nèi)不同權(quán)屬土地全部集中統(tǒng)一管理。

根據(jù)《自然公園法》的相關(guān)規(guī)定，優(yōu)質(zhì)自然景觀所在的風(fēng)景地即有可能被選定為自然公園。而一旦入選，圍繞這個(gè)自然景觀的一整片區(qū)域?qū)⒈粍澏ǔ芍付▍^(qū)域并由國(guó)家或都道府縣統(tǒng)一管理。這時(shí)，原本作為各環(huán)境要素保護(hù)責(zé)任部門的農(nóng)林漁業(yè)、環(huán)保、水利等部門將成為自然公園管理的協(xié)助者。若多個(gè)職能部門在同一片區(qū)域內(nèi)實(shí)行分散型管理，很容易出現(xiàn)部門間互相推諉、責(zé)權(quán)不清的情況，而《自然公園法》中明確規(guī)定了國(guó)家或都道府縣的管理責(zé)任，對(duì)于國(guó)立公園更是直接采用由中央到地方的垂直管理，大大地降低了部門間利益不協(xié)調(diào)、地方政策干擾等可能。而琵琶湖國(guó)立公園則由地方管理為主，公園規(guī)劃的制定及實(shí)施過程接受國(guó)家的指導(dǎo)和監(jiān)督。

另一方面，由于公園管理者無法擁有全部土地的所有權(quán)，基于《自然公園法》的自然公園的保護(hù)和利用，往往需要通過“私有土地公有化”和“對(duì)私有土地的所有權(quán)實(shí)行公法限制”兩種手段實(shí)現(xiàn)。《自然公園法》第4條關(guān)于尊重財(cái)產(chǎn)權(quán)及與其他公益的調(diào)整的規(guī)定(5)この法律の適用に當(dāng)たつては、自然環(huán)境保全法 (昭和四十七年法律第八十五號(hào))第三條 で定めるところによるほか、関係者の所有権、鉱業(yè)権その他の財(cái)産権を尊重するとともに、國(guó)土の開発その他の公益との調(diào)整に留意しなければならない。，強(qiáng)調(diào)了在尊重有關(guān)人員所有權(quán)、礦業(yè)權(quán)及其他財(cái)產(chǎn)權(quán)的同時(shí),應(yīng)注意與保護(hù)國(guó)土及其他公益。因此，無論是哪種方式，都必須在尊重私權(quán)的前提下，取得所有人的理解和許可。

琵琶湖國(guó)立公園剛成立時(shí)，擁有大量私有土地，政府為了更好地實(shí)施保護(hù)，曾試圖收購(gòu)所有私人土地，尤其是借助1972年的琵琶湖綜合開發(fā)項(xiàng)目，購(gòu)買了野田沼、海津大崎、知內(nèi)濱等13處地區(qū)78.2公頃的私有地。但迄今為止，仍有部分湖面、土地沒能改變其權(quán)屬。日本環(huán)境省的數(shù)據(jù)顯示，琵琶湖國(guó)定公園中含有75.6%的國(guó)有土地，7.6%的集體所有土地和16.8%的私有土地。針對(duì)剩下的近17%的私有土地，主要采取“公法限制”的手段統(tǒng)一進(jìn)行區(qū)域管理。

針對(duì)紛繁復(fù)雜的土地權(quán)屬及其行使等問題，2002年修訂的《自然公園法》第二章第六節(jié)專門對(duì)國(guó)立公園和國(guó)定公園的風(fēng)景地保護(hù)協(xié)定制度進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。如根據(jù)第43條第1款(6)環(huán)境大臣若しくは地方公共団體又は第四十九條第一項(xiàng)の規(guī)定により指定された公園管理団體で第五十條第一號(hào)に掲げる業(yè)務(wù)のうち風(fēng)景地保護(hù)協(xié)定に基づく自然の風(fēng)景地の管理に関するものを行うものは、國(guó)立公園又は國(guó)定公園內(nèi)の自然の風(fēng)景地の保護(hù)のため必要があると認(rèn)めるときは、當(dāng)該公園の區(qū)域(海域を除く。)內(nèi)の土地又は木竹の所有者又は使用及び収益を目的とする権利(臨時(shí)設(shè)備その他一時(shí)使用のため設(shè)定されたことが明らかなものを除く。)を有する者(以下「土地の所有者等」と総稱する。)と次に掲げる事項(xiàng)を定めた協(xié)定(以下「風(fēng)景地保護(hù)協(xié)定」という。)を締結(jié)して、當(dāng)該土地の區(qū)域內(nèi)の自然の風(fēng)景地の管理を行うことができる。(略)的規(guī)定，公園管理者為了保護(hù)公園內(nèi)的自然風(fēng)景地而實(shí)施必要的指定管理事宜時(shí)，可以與相關(guān)土地所有者達(dá)成“風(fēng)景地保護(hù)協(xié)議”，明確管理的土地區(qū)域、管理方法、保護(hù)自然風(fēng)景地的必要設(shè)施建設(shè)、協(xié)議的有效期限和違反措施等。也就是說，私有土地所有者可以在不改變地權(quán)的前提下，與政府或民間管理組織(7)以自然環(huán)境保護(hù)管理及可持續(xù)利用為目的而成立的非營(yíng)利性組織，可以提交申請(qǐng)成立公園管理團(tuán)體，經(jīng)環(huán)境省長(zhǎng)官或都道府縣知事指定，在當(dāng)?shù)毓珗?bào)上公示后，便能成為自然公園的民間管理者。等公園管理者之間達(dá)成代管協(xié)議，實(shí)現(xiàn)公園區(qū)域內(nèi)無權(quán)屬的統(tǒng)一化管理。為了保障公共事業(yè)和公共利益，公園區(qū)域內(nèi)的私有土地所有者行使所有權(quán)受到了限制，使其負(fù)不作為義務(wù)或容忍義務(wù)。當(dāng)然，這種犧牲也是有回報(bào)的，即通過“風(fēng)景地保護(hù)協(xié)議”的簽訂，土地所有者可以享受土地繼承稅、閑置稅等稅費(fèi)減免優(yōu)惠政策(如圖1所示)。這一制度極大地激發(fā)了私有土地所有者和民間團(tuán)體參與自然風(fēng)光保護(hù)和公園管理的主觀能動(dòng)性，同時(shí)也解決了可能因土地權(quán)屬不同而無法推進(jìn)統(tǒng)一化管理的難題(加藤2008，田中2010)。

圖1 琵琶湖國(guó)定公園的風(fēng)景地保護(hù)協(xié)議制度下各主體間關(guān)系

三、對(duì)我國(guó)國(guó)家公園立法的啟示

我國(guó)雖然已有多個(gè)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，但涉及保護(hù)區(qū)的法律法規(guī)均是在上世紀(jì)八九十年代制定的，且缺乏國(guó)家層面上位法，制度規(guī)范不統(tǒng)一、法律效力薄弱等問題凸顯，無法適應(yīng)當(dāng)前保護(hù)自然和建立國(guó)家公園體制的需求。尤其在2014年以來，隨著國(guó)家公園體制改革步伐繼續(xù)加快，我國(guó)已先后建立了10個(gè)國(guó)家公園體制試點(diǎn)，但因各地對(duì)國(guó)家公園的概念、建設(shè)目的、價(jià)值認(rèn)識(shí)不同，常常難以實(shí)現(xiàn)有效保護(hù)和合理開發(fā)利用的目標(biāo)(黃寶榮等2018)。因此，針對(duì)我國(guó)國(guó)家公園立法的相關(guān)問題，日本琵琶湖國(guó)定公園的法律體系和法律制度的特點(diǎn)可以給與我們以下啟示：

(一)出臺(tái)綜合性專門立法，完善配套法規(guī)。

與一般的自然保護(hù)地相比，國(guó)家公園的自然生態(tài)系統(tǒng)和自然遺產(chǎn)更具有國(guó)家代表性和典型性，保護(hù)應(yīng)該更為嚴(yán)格，管理層級(jí)也應(yīng)更高，因此需要綜合性高位階的法律作為其法律體系的核心。目前我國(guó)雖然已有《森林法》《野生動(dòng)物保護(hù)法》《自然保護(hù)區(qū)條例》等國(guó)家層面的法律法規(guī)與國(guó)家公園相關(guān)，但沒有專門針對(duì)國(guó)家公園立法，導(dǎo)致了法律體系的分散性。此外，除了《自然保護(hù)區(qū)條例》《風(fēng)景名勝區(qū)條例》等少數(shù)行政法規(guī)以外，多數(shù)法律文件如《國(guó)家濕地公園管理辦法》《水利風(fēng)景區(qū)管理辦法》等，皆是由國(guó)家相關(guān)部門或地方立法機(jī)關(guān)制定的，法律位階低，影響國(guó)家公園管理體制的協(xié)調(diào)性和統(tǒng)一性，也影響國(guó)家公園保護(hù)實(shí)效。

日本的《自然公園法》作為自然保護(hù)地體系中最早的一部專門法，既是一部以完整的生態(tài)系統(tǒng)為對(duì)象的綜合性立法，也是一部明確了國(guó)家公園法律地位的國(guó)家層面高位階法律。筆者認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)該借鑒日本經(jīng)驗(yàn)，盡快出臺(tái)我國(guó)以國(guó)家公園為主要對(duì)象的自然保護(hù)地法。在該專項(xiàng)立法中應(yīng)該堅(jiān)持“山水林田湖草是生命共同體”理念，結(jié)合不同地區(qū)的自然資源現(xiàn)狀和發(fā)展地位，明確自然公園的定義、分類、選定條件與流程、管理責(zé)任和相應(yīng)制度等，為形成健全的國(guó)家公園法律體系奠定基礎(chǔ)，從根本上解決分散性法律體系帶來的管理問題。

(二)明確國(guó)家公園功能定位，實(shí)施分類分區(qū)的管理制度。

中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳2019年印發(fā)的《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》中，國(guó)家公園被定義為“以保護(hù)具有國(guó)家代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，實(shí)現(xiàn)自然資源科學(xué)保護(hù)和合理利用的特定陸域或海域，是我國(guó)自然生態(tài)系統(tǒng)中最重要、自然景觀最獨(dú)特、自然遺產(chǎn)最精華、生物多樣性最富集的部分，保護(hù)范圍大，生態(tài)過程完整，具有全球價(jià)值、國(guó)家象征，國(guó)民認(rèn)同度高”。考慮到我國(guó)國(guó)土面積較大，各地區(qū)實(shí)際情況存在很大差異，在眾多符合基本標(biāo)準(zhǔn)的候選地中，應(yīng)當(dāng)根據(jù)該定義對(duì)國(guó)家公園進(jìn)行細(xì)化的分類設(shè)置。

借鑒日本根據(jù)功能定位將國(guó)家公園分為國(guó)立公園和國(guó)定公園，對(duì)于具有防洪、供水等特殊生態(tài)調(diào)節(jié)功能的候選地進(jìn)行合理劃分，從而實(shí)現(xiàn)自然生態(tài)系統(tǒng)原真性、完整性保護(hù)的同時(shí)，也能盡量減低因此而對(duì)當(dāng)?shù)匕踩⒔?jīng)濟(jì)等方面造成的負(fù)面影響，體現(xiàn)“人與自然和諧共生并永續(xù)發(fā)展”的功能定位。

另外，目前我國(guó)自然保護(hù)區(qū)也實(shí)行了分區(qū)管理制度，基本都是采用“三區(qū)”(即核心區(qū)、緩沖區(qū)、實(shí)驗(yàn)區(qū))的分區(qū)模式。其中，“核心區(qū)”禁止一切人類活動(dòng)，類似于日本的“特別保護(hù)區(qū)域”；“緩沖區(qū)”作為中間地帶，主要通過調(diào)節(jié)人類活動(dòng)減少對(duì)自然環(huán)境的影響，以達(dá)到“保護(hù)”與“開發(fā)”的平衡，類似于日本的“第1-3種特別區(qū)域”；“實(shí)驗(yàn)區(qū)”則是保護(hù)區(qū)與外界連接的緩沖地帶，主要通過限制人類活動(dòng)的規(guī)模來緩解生態(tài)破壞問題，類似于日本的“普通區(qū)域”。從功能分區(qū)的類型來看，我國(guó)自然保護(hù)區(qū)與日本自然公園有著許多相似之處，但在最需要“調(diào)節(jié)各方利益關(guān)系，平衡保護(hù)活動(dòng)與開發(fā)利用活動(dòng)”的中間環(huán)節(jié)，我們?nèi)狈Ω?xì)化的分區(qū)管理，不利于自然保護(hù)區(qū)多重功能的評(píng)估。從功能分區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容來看，日本自然公園的三種類型都是依據(jù)《自然公園法》確定的，能夠保持高度統(tǒng)一，不同于我國(guó)自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等多種分區(qū)標(biāo)準(zhǔn)可能重疊的情況，更有利于全國(guó)范圍的規(guī)范性管理。

分類分區(qū)的管理模式是國(guó)家公園規(guī)劃管理的核心，是落實(shí)管理者意圖的根本保障。因此，在構(gòu)建國(guó)家公園管理體系時(shí)，應(yīng)借鑒國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)，首先確保分區(qū)管理制度具有權(quán)威且充分的法律依據(jù)。此外，分區(qū)標(biāo)準(zhǔn)高度統(tǒng)一、措施內(nèi)容清晰明確等也是值得我們借鑒的成功經(jīng)驗(yàn)。

(三)采取統(tǒng)一化管理模式，明確管理職權(quán)。

目前，我國(guó)在流域治理、濕地保護(hù)、自然保護(hù)區(qū)管理等方面都存在權(quán)屬不清、多頭管理等問題，亟需從分散型管理向集中型管理模式轉(zhuǎn)變，不少地方已經(jīng)開始嘗試領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)制、增設(shè)專門行政管理機(jī)構(gòu)等解決方案。在這種背景下，國(guó)家公園立法時(shí)必須明確相關(guān)區(qū)域的綜合管理職能，結(jié)合生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理和自然資源管理體制，由一個(gè)部門統(tǒng)一行使國(guó)家公園的管理職權(quán)。

日本自然公園法律體系中將多種保護(hù)要素整合到一個(gè)區(qū)域內(nèi)，由指定政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行系統(tǒng)管理的模式值得借鑒。如琵琶湖國(guó)定公園的管理權(quán)在滋賀縣政府，特別區(qū)域的行為需滋賀縣知事審批，既不需要額外設(shè)置新的專門行政機(jī)構(gòu)，又實(shí)現(xiàn)了管理事權(quán)的統(tǒng)一性。

此外，“地域制”管理模式對(duì)于解決土地權(quán)屬問題也有一定參考價(jià)值。雖然我國(guó)實(shí)行土地公有制，在自然公園管理方面并不存在所有權(quán)的公法限制問題，但因跨行政區(qū)域土地管轄問題導(dǎo)致權(quán)屬糾紛的情況屢見不鮮。若能借鑒日本經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于劃入國(guó)家公園的集體所有土地及其附屬資源，通過地方政府間協(xié)議、產(chǎn)權(quán)人與政府間協(xié)議的方式，按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t讓渡部分使用權(quán)，從而幫助公園管理者實(shí)施統(tǒng)一化管理，也不失為一種有效率的選擇。