李愛年,肖和龍

(湖南師范大學(xué)法學(xué)院,湖南 長沙 410089)

一、英國國家公園法律制度的萌芽與發(fā)展

英國國家公園及其法律制度的啟蒙和發(fā)展深受美國的影響。英國著名詩人威廉·華茲華斯早在1810年發(fā)表的《湖泊指南》及其一系列贊譽(yù)自然的詩歌，推動了湖區(qū)甚至整個英國的國家公園和自然保護(hù)運(yùn)動。由于英國實(shí)行土地私有制，普通民眾無法進(jìn)入他人私人土地享受私人土地上自然風(fēng)光的權(quán)利。民眾為了同土地所有者抗?fàn)幰垣@得這些權(quán)利，逐漸形成一些非政府組織，以開展有關(guān)抗?fàn)幒妥匀槐Ｗo(hù)運(yùn)動。20世紀(jì)初，英國民眾和民間組織系統(tǒng)地提出進(jìn)入田園地區(qū)享受自然美景的強(qiáng)烈要求。農(nóng)村土地私有者也對此作出了一定回應(yīng)。1926年成立了英格蘭農(nóng)村保護(hù)委員會，對農(nóng)村采取較為極端的保護(hù)措施，并對非農(nóng)村土地所有者進(jìn)入農(nóng)村自然美景區(qū)域作出嚴(yán)格限制。在20世紀(jì)30年代初期，如果有人私自進(jìn)入北方松雞沼澤地被發(fā)現(xiàn)后可能會被投入監(jiān)獄。在此背景下，主張鄉(xiāng)村進(jìn)入權(quán)和呼吁鄉(xiāng)村開放的運(yùn)動蓬勃展開。1929年第二屆工黨政府許諾人們將獲得進(jìn)入廣大農(nóng)村地區(qū)的權(quán)利，并成立一個專門委員會研究成立國家公園的可行性。1945年，國家公園委員會一個常委威廉·道爾勛爵受城鄉(xiāng)規(guī)劃部委托提出了一個題為“英格蘭和威爾士的國家公園”的報(bào)告，即“道爾報(bào)告”，工黨政府推動了該報(bào)告的實(shí)施，《國家公園與鄉(xiāng)村通行法》(National Parks and Access to the Countryside Act1949)在1949年得以通過。這部法律雖然是借鑒美國的國家公園模式建立了英格蘭和威爾士的國家公園系統(tǒng)，但是，突出了以協(xié)調(diào)保護(hù)相維持地區(qū)居民生活之間矛盾的特色(1)[英]安和麥克尤恩.孫平譯.英國國家公園的起源與發(fā)展[J].國外城市規(guī)劃,1992,(3):40-43.。這部法律的亮點(diǎn)是規(guī)定將擁有特殊自然風(fēng)景或大量動植物生活棲息的地區(qū)劃定為國家公園，并由國家進(jìn)行統(tǒng)一保護(hù)管理，當(dāng)?shù)卣鳛橹苯訄?zhí)行者?！秶夜珗@與鄉(xiāng)村通行法》是英國歷史上首次以法律的形式確立對國家公園的保護(hù)，描繪了國家公園立法體系的最初藍(lán)圖，為英國日后建立成熟的國家公園保護(hù)法律制度提供了基礎(chǔ)和前提。因此，英國也通常將1949年作為其國家公園正式誕生的時(shí)間。

1951年，英國第一個國家公園峰區(qū)國家公園(Peak District National Park)正式設(shè)立，并在同年設(shè)立了包括峰區(qū)國家公園在內(nèi)的4個國家公園。但是英國實(shí)行土地私有制，國家公園的大多土地不屬于國家所有，因此政府只能通過出臺國家、區(qū)域、地方規(guī)劃政策來對國家公園進(jìn)行管治。在這一時(shí)期英國還未形成保護(hù)管理國家公園的完整規(guī)范體系，對國家公園的規(guī)劃也較為混亂。于是英國在1972年通過了《地方政府法》(Local Government Act1972)，授權(quán)國家公園作為獨(dú)立的規(guī)劃主體，可以獨(dú)立行使規(guī)劃的權(quán)力。《地方政府法》規(guī)定了英國國家公園規(guī)劃制度的初步模型，至此，英國國家公園的立法體系有了進(jìn)一步的發(fā)展。

1995年通過的《環(huán)境法》(The Environment Act 1995)為國家公園管理確立了“保護(hù)優(yōu)先于一切利益”的原則。根據(jù)《環(huán)境法》的規(guī)定，每個國家公園管理局有制定本公園管理規(guī)劃(Management Plan)的法定義務(wù)，內(nèi)容包括國家公園的管理政策和實(shí)施方案，如未來公園的發(fā)展方向、本公園特有的自然景觀及其保護(hù)手段。《環(huán)境法》讓英國國家公園的管理體系和規(guī)劃制度有了清晰的發(fā)展脈絡(luò)，是英國國家公園立法的里程碑。

2000年蘇格蘭頒布《國家公園法》，隨后設(shè)立羅蒙湖與特羅薩克斯國家公園(Loch Lomond and the Trossachs National Park)、凱恩戈姆山國家公園(Cairngorms National Park)等多個國家公園?！秶夜珗@法》對蘇格蘭國家公園的相關(guān)規(guī)定與英格蘭和威爾士的國家公園有相似之處，但英格蘭和威爾士國家公園的發(fā)展是在“保護(hù)”的絕對前提下，蘇格蘭國家公園則注重“保護(hù)”和“發(fā)展”的平衡。

根據(jù)英國國家公園官網(wǎng)的資料顯示，截止到2016年，英國全境內(nèi)已經(jīng)設(shè)立了15個國家公園，占地總面積為英國國土面積的12.7%。其中，英格蘭共10個國家公園，占英格蘭面積的9.3%；威爾士共3個國家公園，占其總面積的19.9%；蘇格蘭共2個國家公園，占其總面積的7.2%。15個國家公園面積共23138平方公里，公園內(nèi)共有居民446619人。英國15個國家公園的分布如下圖所示：

圖1 英國15個國家公園分布圖資料來源：聯(lián)合王國國家公園官網(wǎng)：https://nationalparks.uk/students/whatisanationalpark/factsandfigures

二、英國國家公園法律制度的主要特征

(一)多元參與的管理體系

英國實(shí)行土地私有制，國家公園內(nèi)土地權(quán)屬復(fù)雜，公園內(nèi)土地并不全部屬于國家，因而導(dǎo)致國家公園的公共性與土地的私有之間形成矛盾，國家權(quán)力過度干預(yù)反而只能激化矛盾，不利于國家公園的保護(hù)。英國國家公園采用綜合型管理體系。在中央由一個政府部門對國家公園實(shí)行統(tǒng)一管理,有國家法律支撐,給予穩(wěn)定的國家資金支持；管理措施上,在尊重私有權(quán)利的基礎(chǔ)上十分重視規(guī)劃的統(tǒng)一管理,重視發(fā)揮國家公園科教功能,同時(shí)大力發(fā)展伙伴合作計(jì)劃,達(dá)到既保護(hù)資源又促進(jìn)國家公園發(fā)展的目的(2)鄧武功,程鵬,王全,于涵,楊天晴.英國國家公園管理借鑒[J].城建檔案,2019,(3):80-84.。然而，總體上看，英國中央政府只是對國家公園的保護(hù)進(jìn)行宏觀性的指導(dǎo)，給與基本的制度和財(cái)政保障。而英格蘭自然署(Natural England)、威爾士鄉(xiāng)村委員會(Countryside Council of Wales, CCW)和蘇格蘭自然遺產(chǎn)部(Scottish Natural Heritage)分別負(fù)責(zé)英格蘭、威爾士和蘇格蘭各自范圍內(nèi)的國家公園一系列保護(hù)措施的制定與實(shí)施。以英格蘭為例，英格蘭自然署管理其境內(nèi)的10個國家公園，實(shí)施議會制定的相關(guān)法律，幫助“環(huán)境、食品和鄉(xiāng)村事務(wù)部”制定國家公園管理政策、分配國家公園管理資金和補(bǔ)助資金，幫助各國家公園制定規(guī)劃、參與確定主席團(tuán)成員，指定國家公園、修改國家公園邊界，指定國家公園內(nèi)的保護(hù)地、規(guī)定保護(hù)地用地等。國家公園管理局則負(fù)責(zé)國家公園的具體性事務(wù)。由于公園管理局處于國家公園保護(hù)的第一線，在多機(jī)構(gòu)協(xié)同工作的過程中，該局扮演了提供交流平臺和中間協(xié)作的角色，不僅針對相關(guān)機(jī)構(gòu)，還要保證農(nóng)戶和居民等個人土地所有者的參與(3)王應(yīng)臨,楊銳,埃卡特.蘭格. 英國國家公園管理體系評述[J].中國園林,2013,29(9):11-19.。

英國國家公園的管理都以當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民參與作為管理的基礎(chǔ)，甚至國家公園管理機(jī)構(gòu)的組織及其運(yùn)行就是依賴當(dāng)?shù)鼐用瘛⒎钦畽C(jī)構(gòu)和其他利益相關(guān)者等，形成了以政府為主導(dǎo)，非政府主體共同參與的多元共治模式。實(shí)質(zhì)上是一種各類利益相關(guān)者之間的合作伙伴模式，各類利益相關(guān)者之間的合作與聯(lián)合行動不僅有利于形成靈活的國家公園保護(hù)政策，也有利于這些保護(hù)政策的進(jìn)一步實(shí)施(4)張書杰,莊優(yōu)波.英國國家公園合作伙伴管理模式研究——以蘇格蘭凱恩戈姆斯國家公園為例[J].風(fēng)景園林,2019,(4):28-32.。

(二)保護(hù)優(yōu)先的管理目標(biāo)

英國的國家公園從最初國家公園思想萌芽開始一直到現(xiàn)在，其目的為堅(jiān)持保護(hù)文化遺產(chǎn)和保護(hù)自然景觀，在此基礎(chǔ)上可以進(jìn)行受約束的合理開發(fā)利用。1995年的《環(huán)境法》規(guī)定了設(shè)立國家公園的目標(biāo)，即以保護(hù)自然生態(tài)為第一要義，同時(shí)促進(jìn)當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)的發(fā)展和開發(fā)利用活動，刺激經(jīng)濟(jì)增長；但任何活動都不能違背“桑德福原則”(Sandford Principle)，即保護(hù)優(yōu)先于一切利益。在借鑒英格蘭和威爾士經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上完成的蘇格蘭《國家公園法》(The National Parks Act)規(guī)定了建立國家公園的四個目標(biāo)：(1)保護(hù)與優(yōu)化本區(qū)域的自然和文化遺產(chǎn)；(2)促進(jìn)本區(qū)域自然資源的可持續(xù)利用；(3)促進(jìn)公眾對本區(qū)域特殊景觀的理解和享受；(4)促進(jìn)國家公園內(nèi)社區(qū)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。在以上目標(biāo)不可兼得時(shí)，保護(hù)必須放在首位。此外還規(guī)定每個國家公園都要設(shè)立自己的國家公園管理局，行使管理職責(zé)并制定和審批該公園內(nèi)的管理規(guī)劃。

因此，從整體上看，英國國家公園設(shè)立的最主要目標(biāo)是保護(hù)自然，任何形式的開發(fā)活動均需要滿足保護(hù)的前提，這種目標(biāo)導(dǎo)向使得保護(hù)自然處于優(yōu)先地位，一方面，限制了開發(fā)活動在公園內(nèi)的擴(kuò)張，另一方面，保證位于公園內(nèi)開發(fā)活動不至于對環(huán)境造成嚴(yán)重破壞。

(三)多層次的規(guī)劃管理

規(guī)劃制度(Planning System)是英國國家公園保護(hù)中的核心法律制度，根據(jù)《國家公園與鄉(xiāng)村通行法》的規(guī)定，每個國家公園都要制定本公園的管理規(guī)劃，意圖通過規(guī)劃，根據(jù)公眾利益來對土地的使用和開發(fā)進(jìn)行控制，以限制對土地所有者財(cái)產(chǎn)權(quán)的影響。規(guī)劃是英國每一個國家公園管理的核心工作，科學(xué)合理的規(guī)劃能夠促進(jìn)國家公園的良好發(fā)展。英國國家公園規(guī)劃包括管理規(guī)劃、核心戰(zhàn)略及其他規(guī)劃三個層級。管理規(guī)劃相當(dāng)于總體規(guī)劃，是對整個國家公園全盤部署，核心戰(zhàn)略是對管理規(guī)劃中核心內(nèi)容的深化，是對近期開發(fā)活動的具體安排，相當(dāng)于近期發(fā)展規(guī)劃；其他規(guī)劃相當(dāng)于專項(xiàng)規(guī)劃，是對管理規(guī)劃及核心戰(zhàn)略內(nèi)容的深化、具體化與補(bǔ)充。

國家公園管理局中的規(guī)劃部負(fù)責(zé)制定國家公園的管理規(guī)劃。但是，受英國土地私有制的影響，英國國家公園規(guī)劃需要滿足國家政策(National Policy)、區(qū)域政策(Regional Policy)和地方政策(Local Policy)等規(guī)定，使土地所有者接受管理規(guī)劃要求。規(guī)劃除了要闡述本公園的自然環(huán)境質(zhì)量、實(shí)踐中遇到的矛盾問題和未來的發(fā)展方向之外，公園管理規(guī)劃主要由保護(hù)、分享和發(fā)展三個主題構(gòu)成。首先是保護(hù)，規(guī)劃中要涵蓋公園自然景觀的保護(hù)、文化遺產(chǎn)的保護(hù)、自然生物的保護(hù)以及原始生活方式的保護(hù)。其次是分享，規(guī)劃中要涵蓋豐富的社區(qū)活動、公共娛樂項(xiàng)目，以體現(xiàn)英國國家公園以人為本的人文理念。最后是發(fā)展，規(guī)劃中要涵蓋公園通過旅游業(yè)等商業(yè)措施刺激當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的方案，以及對公園內(nèi)因公園保護(hù)而遭受經(jīng)濟(jì)損失的社區(qū)居民的福利項(xiàng)目。為了保證規(guī)劃編制的科學(xué)合理，英國國家公園在起草、制定規(guī)劃的過程中普遍建立起了合作伙伴機(jī)制，由規(guī)劃部與地方政府、環(huán)保機(jī)構(gòu)、慈善機(jī)構(gòu)和園內(nèi)土地所有者、社會組織以及能提供專業(yè)建議的專門機(jī)構(gòu)(如獨(dú)立審查委員會和專業(yè)的規(guī)劃設(shè)計(jì)公司等)等各類利益相關(guān)者商討，以集思廣益，形成共識和集體行動方案。

公園管理局負(fù)責(zé)審批本公園范圍內(nèi)的規(guī)劃申請，對國家公園內(nèi)的一切商業(yè)利用行為實(shí)行嚴(yán)格的控制和約束標(biāo)準(zhǔn)。制定的規(guī)劃要保證在公園管理保護(hù)和商業(yè)開發(fā)過程中對自然風(fēng)貌進(jìn)行絕對化的完整保護(hù)，使其保留原始的自然狀態(tài)，不被開發(fā)利用活動所影響。在國家公園內(nèi)進(jìn)行任何開發(fā)、利用、建設(shè)活動之前，要根據(jù)法定程序制定規(guī)劃再由管理局審批，得到規(guī)劃許可之后方可實(shí)施。另外，已制定的規(guī)劃具有法律強(qiáng)制力，不得隨意變更，對規(guī)劃許可有爭議時(shí)，應(yīng)當(dāng)通過司法程序予以解決。國家公園管理規(guī)劃是公園內(nèi)所有管理和開發(fā)活動的最高行為準(zhǔn)則，任何主體的任何活動都在規(guī)劃中的行為框架下實(shí)現(xiàn)。由此可見，規(guī)劃具有很高的效力。

綜上，規(guī)劃制度是英國國家公園得以全面構(gòu)建、蓬勃發(fā)展的關(guān)鍵因素，通過國家公園立法和“分權(quán)制”管理制度，保證了英國國家公園規(guī)劃制度的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，為國家公園的科學(xué)合理發(fā)展提供了保障。

(四)有效的人口限制措施

人口的聚集，可能導(dǎo)致國家公園內(nèi)環(huán)境遭受破壞。因此，英國國家公園在嚴(yán)格施行規(guī)劃管理的基礎(chǔ)上控制國家公園內(nèi)的居民數(shù)量。通過對建筑面積的限定，從而限制國家公園內(nèi)現(xiàn)有居民的數(shù)量的增長，如現(xiàn)有建筑需擴(kuò)建，則最多允許在現(xiàn)有基礎(chǔ)上增加10%的建筑面積，并且管理局會引導(dǎo)居民采用容易通過規(guī)劃審查風(fēng)貌如高度、建筑形式、材料、顏色等進(jìn)行建設(shè)。在房地產(chǎn)建設(shè)方面，嚴(yán)格控制作為第二居所的度假房屋的建設(shè)，僅為在國家公園內(nèi)工作的人提供經(jīng)濟(jì)適用房，客觀上控制了外來人口。

一方面通過對國家公園內(nèi)現(xiàn)有建筑面積增長的限制，從根本上限制了公園內(nèi)原居民的數(shù)量，另一方面嚴(yán)格控制公園內(nèi)房地產(chǎn)的開發(fā)，從而防止了外來人口的涌入。通過這一系列的人口限制措施，緩解了人口增長對國家公園的環(huán)境壓力。

三、英國經(jīng)驗(yàn)對我國國家公園建設(shè)和立法的啟示

我國近年來提出并不斷加大國家公園建設(shè)和立法的力度。2013年11月，我國第十八屆三中全會第一次提出“建立國家公園體制”。2017年9月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《建立國家公園體制總體方案》，提出“在明確國家公園與其他類型自然保護(hù)地關(guān)系的基礎(chǔ)上，研究制定有關(guān)國家公園的法律法規(guī)”，2019年6月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》要求“加快推進(jìn)自然保護(hù)地相關(guān)法律法規(guī)和制度建設(shè)，加大法律法規(guī)立改廢釋工作力度”。隨著一系列政策文件的出臺，我國國家公園立法已經(jīng)具備了充分的政策支持。健全我國國家公園立法體系是我國推進(jìn)國家公園建設(shè)的首要任務(wù)。

(一)健全我國國家公園法律體系

英國國家公園綜合型管理體系，實(shí)現(xiàn)了由英國中央政府宏觀指導(dǎo)、公園管理局具體管理、非政府機(jī)構(gòu)和社會民眾共同參與管理的靈活模式。在國家宏觀指導(dǎo)下，非政府機(jī)構(gòu)和社會民眾有序參與到其中，從而大幅度提高管理效率，最大限度的發(fā)揮環(huán)境保護(hù)、教育和旅游業(yè)發(fā)展的多重功能。對國家公園在調(diào)整各方主體利益過程中，完善的法律制度是其根本保證。英國早在1949年就制定并實(shí)施了國家公園法，在《環(huán)境法》等一系列法律中對國家公園作出規(guī)定，為國家公園建設(shè)提供了系統(tǒng)的具體法律規(guī)范。我國也應(yīng)該不斷總結(jié)政策和地方立法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)建立健全我國國家公園法律體系。

首先，我國國家公園建設(shè)已經(jīng)有多年的實(shí)驗(yàn)和探索。截至目前，我國已設(shè)立三江源、大熊貓、東北虎豹、神農(nóng)架、錢江源、南山、武夷山、長城、普達(dá)措、祁連山、海南熱帶雨林等11個國家公園試點(diǎn)。我國的國家公園體制建設(shè)正處于起步階段，我國國家公園的建設(shè)和管理仍處于不斷探索實(shí)踐中。實(shí)踐中有不少經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)值得總結(jié)和轉(zhuǎn)化為穩(wěn)定性規(guī)范。根據(jù)《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》的要求“推動制定出臺自然保護(hù)地法，研究提出各類自然公園的相關(guān)管理規(guī)定?！奔磳ψ匀槐Ｗo(hù)地進(jìn)行綜合性立法，但國家公園在各類自然保護(hù)地中自然生態(tài)系統(tǒng)中最重要、自然景觀最獨(dú)特、自然遺產(chǎn)最精華、生物多樣性最富集區(qū)域。雖然，目前我國對自然保護(hù)地中自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)已制定行政法規(guī)如《自然保護(hù)區(qū)條例》《風(fēng)景名勝區(qū)條例》，但根據(jù)世界自然保護(hù)聯(lián)盟(IUCN)的國際標(biāo)準(zhǔn)，“國家公園”是全球6種保護(hù)區(qū)類型中的第Ⅱ類，不能完全等同于我國的自然保護(hù)區(qū)或風(fēng)景名勝區(qū)，因此現(xiàn)有的自然保護(hù)區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)的立法都不能等同于國家公園立法(5)國家林業(yè)局昆明勘察設(shè)計(jì)院. 我國首次國家公園建設(shè)研討會在昆明召開,專家達(dá)成國家公園建設(shè)重要共識[J]. 林業(yè)建設(shè), 2014,(3):F0002-F0002.。根據(jù)《建立國家公園體制總體方案》中“構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范高效的中國特色國家公園體制，建立分類科學(xué)、保護(hù)有力的自然保護(hù)地體系”的要求，我國應(yīng)在明確國家公園的概念界限的基礎(chǔ)上，對國家公園進(jìn)行專門立法。

其次，近年來不少地方對國家公園建設(shè)制定了法規(guī)，有必要總結(jié)這些立法實(shí)踐，從而推進(jìn)國家層面盡快立法。雖然近年來出臺了《云南省國家公園管理?xiàng)l例》(2016年1月1日起實(shí)施)、《云南省迪慶自治州香格里拉普達(dá)措國家公園保護(hù)管理?xiàng)l例》(2013年9月25日起實(shí)施)、《三江源國家公園條例(試行)》(2017年8月1日起實(shí)施)、《武夷山國家公園條例(試行)》(2018年3月1日起實(shí)施)、《神農(nóng)架國家公園保護(hù)條例》(2017年5月1日起實(shí)施)等國家公園建設(shè)和管理的地方性法規(guī)，還有部分地市也制定了也相應(yīng)法規(guī)，針對性較強(qiáng)，但區(qū)域性立法并不足以將國家公園提高到國家立法保護(hù)的水平。因此，我國應(yīng)該制定不同效力等級的國家公園立法，形成憲法—國家公園專門法—行政法規(guī)—地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章等法律體系，明確國家公園的管理主體、規(guī)劃主體及各主體之間的職責(zé)劃分，并與現(xiàn)有的法律法規(guī)良好形成的銜接和協(xié)調(diào)，為參與國家公園保護(hù)活動的各主體提供有效的行為規(guī)范。

(二)建立國家公園新型管理制度

我國的國家公園不僅要接受上級行政主管部門和地方政府的管理，還要涉及除內(nèi)部的國家公園管理機(jī)構(gòu)之外的土地、環(huán)保等諸多部門，交叉重疊、職責(zé)不清的情況非常明顯。因此，建立國家公園新型管理制度的需要十分緊迫。

首先，明確國家公園自然資源所有權(quán)權(quán)屬。因我國土地為公有制，在國家公園自然資源所有權(quán)方面無需借鑒英國的經(jīng)驗(yàn)，只需根據(jù)我國具體國情尋找一條適合自己的道路?！督夜珗@體制總體方案》規(guī)定：“國家公園內(nèi)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央政府和省級政府分級行使。部分國家公園的全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央政府直接行使，其他的委托省級政府代理行使。條件成熟時(shí)，逐步過渡到國家公園內(nèi)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央政府直接行使?！?018年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革組建了自然資源部，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)。因而，我國國家公園應(yīng)實(shí)從所有權(quán)分級行使，逐漸過渡到全民所有自然資源資產(chǎn)由中央政府主管部門直接行使，權(quán)屬清晰、權(quán)責(zé)明確。

其次，在各個國家公園統(tǒng)一建立隸屬于中央國家公園管理主管部門的專門管理機(jī)構(gòu)。目前我國僅在《三江源國家公園條例(試行)》中規(guī)定：“建立以三江源國家公園管理局為主體、管理委員會為支撐、保護(hù)管理站為基點(diǎn)、輻射到村的管理體系?！逼溆鄧夜珗@條例中只籠統(tǒng)規(guī)定由當(dāng)?shù)卣O(shè)立國家公園管理機(jī)構(gòu)。根據(jù)《生態(tài)文明體制改革總體方案》《建立國家公園體制總體方案》和十九大報(bào)告，我們應(yīng)整合相關(guān)國家公園管理職能，由一個部門統(tǒng)一行使，在自然資源部下成立國家公園管理局，明確其與其他部委的權(quán)責(zé)劃分，首先在國家層面形成專門的國家公園管理機(jī)構(gòu)，之后在每個國家公園都設(shè)置如“三江源國家公園管理局”的國家公園管理分局，明確其與中央國家公園管理局、地方政府及其有關(guān)部門的權(quán)責(zé)劃分，構(gòu)建統(tǒng)一、規(guī)范、高效的國家公園綜合管理體制。

(三)樹立多元共治的理念

從英國國家公園建設(shè)和管理的經(jīng)驗(yàn)來看，公園的管理形成了以政府為主導(dǎo)、非政府組織及社區(qū)居民參與的多元共治的良好局面，縮小了國家公園在建設(shè)和管理過程中的保護(hù)與發(fā)展之間的矛盾。

國家公園的建設(shè)和管理依靠政府單打獨(dú)斗不符合我國國家公園的客觀情況。如前所述，與英國國家公園建設(shè)面臨的情形相似，我國國家公園內(nèi)永久性居民點(diǎn)較多，如，武夷山國家公園試點(diǎn)區(qū)域總面積982.59平方公里，生活于其中的長居人口達(dá)到3萬多(6)國家發(fā)改委,《聚焦建立國家公園體制試點(diǎn)系列報(bào)道之六：堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先生態(tài)理念深植碧水丹山》[EB/OL].[2019-04-20].http://www.gov.cn/xinwen/2017-04/06/content_5183836.htm.，即該國家公園內(nèi)平均人口密度大于30.5人/km2，遠(yuǎn)超英國國家公園內(nèi)19.3人/km2的平均人口密度。對此，我們可以借鑒英國國家公園功能分區(qū)、合理規(guī)劃，引導(dǎo)居民外遷出國家公園?；蛘咴诒ＷC國家公園內(nèi)居民生產(chǎn)生活的完整性的基礎(chǔ)上通過簽訂有償?shù)谋Ｗo(hù)協(xié)議等方式，鼓勵當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c國家公園的管理。亦或是在保護(hù)自然優(yōu)先的前提下發(fā)展公園內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和社會。

(四)建立嚴(yán)格的國家公園規(guī)劃制度

《建立國家公園體制總體方案》提出“堅(jiān)持將山水林田湖草作為一個生命共同體，統(tǒng)籌考慮保護(hù)與利用，對相關(guān)自然保護(hù)地進(jìn)行功能重組，合理確定國家公園的范圍?！眹夜珗@的范圍就是規(guī)劃范圍，要從生態(tài)系統(tǒng)角度予以劃定。武夷山國家公園具有跨行政區(qū)性質(zhì)，其最高峰黃崗山是福建、江西兩省的分界線，目前處于分裂的管理狀態(tài)。對此，我們可以借鑒英國國家公園規(guī)劃制度，突破行政區(qū)劃的限制，從完整生態(tài)系統(tǒng)視角劃定，在多規(guī)合一的趨勢下，以國家層面的規(guī)劃制定全國的國家公園規(guī)劃，劃定跨區(qū)國家公園。國家公園規(guī)劃是公園內(nèi)一切管理和開發(fā)利用活動的基礎(chǔ)，在國家公園內(nèi)進(jìn)行任何開發(fā)利用活動都要以根據(jù)規(guī)劃審批為前提。

首先，國家公園規(guī)劃是對其未來一定時(shí)期保護(hù)、開發(fā)等內(nèi)容的安排，因此，在規(guī)劃制定過程中應(yīng)當(dāng)積極引導(dǎo)相關(guān)公眾參與進(jìn)來，吸收各方面意見，功能區(qū)劃分、開發(fā)強(qiáng)度、開發(fā)方式等核心內(nèi)容應(yīng)多予以論證，防止因規(guī)劃失誤造成生態(tài)環(huán)境的破壞。從而，從源頭預(yù)防開發(fā)活動對公園生態(tài)環(huán)境的影響。其次，嚴(yán)格限制區(qū)內(nèi)房地產(chǎn)開發(fā)，防止外來人口遷入。再次，嚴(yán)格控制公園內(nèi)住房的建筑面積，已存有住房面積不得增加，而《總體方案》專門提出了“引導(dǎo)當(dāng)?shù)卣趪夜珗@周邊合理規(guī)劃建設(shè)社區(qū)和特色小鎮(zhèn)”，既是促進(jìn)周邊經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要舉措，也是吸引公園居民內(nèi)外遷的重要方式。

根據(jù)《三江源國家公園管理?xiàng)l例(試行)》《神農(nóng)架國家公園保護(hù)條例》《武夷山國家公園條例》《云南省國家公園條例》中的規(guī)定，我國國家公園的規(guī)劃分為總體規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃，都由國家公園管理機(jī)構(gòu)組織編制，只有神農(nóng)架國家公園規(guī)劃需要在報(bào)省人民政府審核后，再由省人民政府將其中的總體規(guī)劃提請省人民代表大會常務(wù)委員會審議，其余國家公園的規(guī)劃在報(bào)省人民政府審核通過后即可公布。由此可見，我國目前國家公園規(guī)劃的審批程序并不統(tǒng)一，還未形成國家層面的統(tǒng)一規(guī)劃制度，也難以保證規(guī)劃的嚴(yán)格性。因此，要在國家公園建立起統(tǒng)一的嚴(yán)格規(guī)劃制度，統(tǒng)一規(guī)劃的制定部門、審批程序及效力。

(五)多渠道資金保障

足夠的資金保障是各項(xiàng)保護(hù)制度落地的基本保障，資金的缺乏導(dǎo)致相關(guān)規(guī)劃制度無法落地。例如在2012年國家發(fā)改委正式批復(fù)《祁連山生態(tài)保護(hù)與建設(shè)綜合治理規(guī)劃》，其建設(shè)期為2012至2020年，總投資79.4億元，其中在甘肅投資44.73億元。但因這個規(guī)劃未明確資金籌措和投資渠道，該規(guī)劃并未得到有效實(shí)施。國家公園設(shè)立的主要目的是以保護(hù)具有國家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)，保護(hù)為主的前提會犧牲公園內(nèi)的發(fā)展機(jī)會。雖然國家公園可在保護(hù)的前提下進(jìn)行一定程度的開發(fā)，但其與旅游區(qū)的開發(fā)有極大的區(qū)別，旅游開發(fā)區(qū)可以通過收取門票，設(shè)置各種類型的旅游設(shè)施，如索道、玻璃棧道、漂流等吸引游客消費(fèi)，從而達(dá)到盈利的目的，而國家公園首要功能是對重要自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性保護(hù)，同時(shí)兼具科研、教育、游憩等綜合功能。在我國國家公園制度建設(shè)的初期更需要政府資金的支持，《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》提出，各級政府財(cái)政資金投入、設(shè)立自然保護(hù)地基金、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度、建立完善野生動物肇事?lián)p害賠償制度和野生動物傷害保險(xiǎn)制度等方面保障資金來源，在保護(hù)的前提下還可以開展生態(tài)教育、自然體驗(yàn)、生態(tài)旅游等活動，國家公園通過合理引入社會資本，進(jìn)行一定程度開發(fā)，提升保護(hù)區(qū)居民生活水平，從而引導(dǎo)居民改變原來對公園生態(tài)產(chǎn)生影響的生產(chǎn)方式。

(六)堅(jiān)持保護(hù)與發(fā)展并重的理念

實(shí)施差別化保護(hù)管理方式。制定國家公園總體規(guī)劃及專項(xiàng)規(guī)劃，合理確定國家公園空間布局，明確發(fā)展目標(biāo)和任務(wù)，做好與相關(guān)規(guī)劃的銜接。按照自然資源特征和管理目標(biāo)，合理劃定功能分區(qū)，實(shí)行差別化保護(hù)管理。重點(diǎn)保護(hù)區(qū)域內(nèi)居民要逐步實(shí)施生態(tài)移民搬遷，集體土地在充分征求其所有權(quán)人、承包權(quán)人意見基礎(chǔ)上，優(yōu)先通過租賃、置換等方式規(guī)范流轉(zhuǎn)，由國家公園管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理。其他區(qū)域內(nèi)居民根據(jù)實(shí)際情況，實(shí)施生態(tài)移民搬遷或?qū)嵭邢鄬芯幼?，集體土地可通過合作協(xié)議等方式實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一有效管理。探索協(xié)議保護(hù)等多元化保護(hù)模式。

我國已有自然保護(hù)地立法，如《自然保護(hù)區(qū)條例》等?！蹲匀槐Ｗo(hù)區(qū)條例》第26條規(guī)定了禁止在保護(hù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙等十項(xiàng)活動，而在第27條規(guī)定禁止任何人進(jìn)入自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)。

從英國的經(jīng)驗(yàn)來看，其國家公園并不是完全禁止人類活動，而是通過規(guī)劃制度限制在公園內(nèi)的活動，公園內(nèi)進(jìn)行任何開發(fā)、利用、建設(shè)活動之前，要根據(jù)法定程序制定規(guī)劃再由管理局審批，得到規(guī)劃許可之后才可實(shí)施。即在保護(hù)的前提下可進(jìn)行適當(dāng)程度的發(fā)展，如湖南洞庭湖自然保護(hù)區(qū)類水稻種植與候鳥保護(hù)之間的良性互動?！蛾P(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》“明確國家公園定位”中規(guī)定國家公園“屬于全國主體功能區(qū)規(guī)劃中的禁止開發(fā)區(qū)域，納入全國生態(tài)保護(hù)紅線管控范圍，實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)”?！度珖黧w功能區(qū)規(guī)劃》中的禁止開發(fā)區(qū)的管制原則提出“嚴(yán)禁不符合主體功能區(qū)定位的各類開發(fā)活動”，即符合主體功能區(qū)定位的開發(fā)活動可以進(jìn)行。國家公園并不是劃定活動禁區(qū)，而是要在保護(hù)前提下實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。國家公園的發(fā)展是生態(tài)文明建設(shè)的重要體現(xiàn)，通過國家公園發(fā)展模式，可以探索其他區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型方向，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造優(yōu)良人居環(huán)境目標(biāo)。