史 蘇

春秋《左傳》中晉文公曰：“信，國(guó)之寶也，民之所庇也。”誠(chéng)信是國(guó)家和政府、企業(yè)、個(gè)人的信用之本。誠(chéng)信一直以來都是中華民族的傳統(tǒng)美德，更是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)應(yīng)遵循的一條基本法律道德原則。近年來，黨中央和國(guó)務(wù)院高度重視民企的發(fā)展，積極解決政府拖欠民企債務(wù)等問題。政府誠(chéng)信是關(guān)系到民企高質(zhì)量發(fā)展的大問題。在新一輪東北全面振興、全方位振興的大背景下，如何把握機(jī)遇和挑戰(zhàn)成為東北各地方政府面臨的一個(gè)重大課題。習(xí)近平總書記于2018年9月28日，在深入推進(jìn)東北振興座談會(huì)上發(fā)表重要講話，為新時(shí)代東北振興開出了“藥方”。習(xí)近平同志首先強(qiáng)調(diào)的是以優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境為基礎(chǔ)，全面深化改革。營(yíng)造良好的信用環(huán)境是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的題中應(yīng)有之義，信用環(huán)境的打造離不開政府誠(chéng)信的示范作用，政府誠(chéng)信事關(guān)民企高質(zhì)量發(fā)展，必須作為優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的重中之重來加以重視和解決。本文的研究目的就在于以實(shí)證的研究方法，探索影響東北地區(qū)一些政府誠(chéng)信的癥結(jié)所在，進(jìn)而為以誠(chéng)信政府建設(shè)為東北民企高質(zhì)量發(fā)展?fàn)I造良好的營(yíng)商環(huán)境，為推動(dòng)?xùn)|北全面振興、全方位振興提供助力。

一、政府誠(chéng)信關(guān)系民企生存和發(fā)展

誠(chéng)信是政府立政之本?，F(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是政府干預(yù)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相結(jié)合的混合經(jīng)濟(jì)，政府作為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體介入市場(chǎng)，政府行為也涉及信用問題。在國(guó)際貿(mào)易中，WTO規(guī)則的誠(chéng)實(shí)信用條款首先強(qiáng)調(diào)的是政府誠(chéng)信。政府誠(chéng)信是企業(yè)、社會(huì)組織、民眾對(duì)政府履行承諾或協(xié)約能力的主觀評(píng)價(jià)或價(jià)值判斷。政府誠(chéng)信不僅僅是一個(gè)觀念層面的問題，更重要的還是一個(gè)制度層面的問題，在整個(gè)社會(huì)信用體系中是一個(gè)舉足輕重、必不可少的重要環(huán)節(jié)。在一個(gè)國(guó)家的社會(huì)信用體系中，政府誠(chéng)信是先導(dǎo)，企業(yè)誠(chéng)信是主導(dǎo)，公民誠(chéng)信是基礎(chǔ)。政府誠(chéng)信的先導(dǎo)地位意味著政府在建設(shè)信用社會(huì)中具有示范帶動(dòng)作用，社會(huì)信用體系建設(shè)的關(guān)鍵是加強(qiáng)政府誠(chéng)信建設(shè)，政府首先要講誠(chéng)信，這是整個(gè)社會(huì)包括企業(yè)和公民在內(nèi)的一致呼聲，特別是民企的呼聲非常強(qiáng)烈。習(xí)近平總書記在視察東北時(shí)，專門談到“招商引資不兌現(xiàn)”和“新官不理舊任賬”兩個(gè)突出問題。在2018年11月1日召開的民營(yíng)企業(yè)座談會(huì)上，習(xí)近平總書記再次強(qiáng)調(diào)政府拖欠民企賬款問題也得列入黑名單。2018年11月9日，李克強(qiáng)總理主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，決定開展專項(xiàng)行動(dòng)，解決拖欠民企賬款問題，并作出具體部署，列出時(shí)間表，釋放出黨中央、國(guó)務(wù)院決心從政府拖欠民企賬款問題入手徹底解決政府誠(chéng)信問題的強(qiáng)烈信號(hào)。2019年2月，國(guó)務(wù)院又專門就此問題召開會(huì)議督促落實(shí)情況。這是因?yàn)檎\(chéng)信事關(guān)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序、事關(guān)黨和政府形象、事關(guān)國(guó)家的發(fā)展大局，不容忽視。政府誠(chéng)信要求各級(jí)政府組織、公務(wù)人員按照法律法規(guī)、政策規(guī)則施政作為，實(shí)現(xiàn)守信踐諾、服務(wù)于民、取信于民。中國(guó)古代商鞅變法的成功得益于“立木為信”，商鞅一諾千金獲得了百姓對(duì)官府的信任，依靠咸陽(yáng)老百姓對(duì)官府的信任，確保了新法的順利實(shí)施，新法使秦國(guó)漸漸強(qiáng)盛，最終統(tǒng)一全國(guó)。這也讓我們看到了政府誠(chéng)信對(duì)法治社會(huì)、誠(chéng)信社會(huì)建設(shè)的示范作用和社會(huì)意義。只有政府誠(chéng)信，才能帶動(dòng)整個(gè)社會(huì)誠(chéng)實(shí)守信，特別是帶動(dòng)民企的誠(chéng)信。

政府誠(chéng)信是關(guān)系民企生存發(fā)展的大問題。信用不僅是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的行為規(guī)則，更是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的一種社會(huì)資源。富蘭克林指出，要記住信用就是金錢。推動(dòng)民營(yíng)企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，政府誠(chéng)信至關(guān)重要。為此，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)必須充分鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)非公經(jīng)濟(jì)發(fā)展，要營(yíng)造依法保護(hù)企業(yè)家合法權(quán)益的法治環(huán)境，營(yíng)造促進(jìn)企業(yè)家公平競(jìng)爭(zhēng)、誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)環(huán)境。在新一輪鼓勵(lì)支持民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢(shì)下，誠(chéng)信既事關(guān)政府對(duì)民企的扶持政策落地，也事關(guān)民企發(fā)展的信譽(yù)。政府踐信守諾的示范引領(lǐng)與民企的誠(chéng)信守法經(jīng)營(yíng)是一個(gè)問題的兩個(gè)方面。在政府與民企的誠(chéng)信問題上，政府誠(chéng)信可能會(huì)或多或少地影響到民企的誠(chéng)信問題，同時(shí)更可能直接影響民企的生存和發(fā)展。在第一輪東北振興中，東北被套上“投資不過山海關(guān)”的魔咒，東北地區(qū)的一些民營(yíng)企業(yè)家選擇離開東北，對(duì)東北發(fā)展振興造成不利影響。習(xí)近平總書記指出，近兩年，企業(yè)和群眾對(duì)東北地區(qū)營(yíng)商環(huán)境問題反映仍然強(qiáng)烈，“法治東北”“誠(chéng)信東北”建設(shè)任重而道遠(yuǎn)。新官不理舊賬、不兌現(xiàn)承諾等問題傷害的是市場(chǎng)主體的信心，影響地方長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。特別是個(gè)別政府在招商引資中放大優(yōu)惠，隨意承諾而失信，有的拖欠民營(yíng)企業(yè)賬款，導(dǎo)致民營(yíng)企業(yè)與其他市場(chǎng)主體之間的拖欠，甚至導(dǎo)致民營(yíng)企業(yè)生存發(fā)展之困，曾一度擴(kuò)大了對(duì)營(yíng)商環(huán)境造成的負(fù)面影響。

黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段……，不斷增強(qiáng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新力和競(jìng)爭(zhēng)力。(1)習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告(2017年10月18日)》，北京：人民出版社，2017年，第30頁(yè)。增強(qiáng)東北經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新力和競(jìng)爭(zhēng)力，政府作用不可忽略，正如黨的十九大報(bào)告所講的那樣，“更好發(fā)揮政府作用”。(2)習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告(2017年10月18日)》，北京：人民出版社，2017年，第21頁(yè)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，打造誠(chéng)信政府、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，就是政府首先應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的重要作用。在新一輪東北全面振興、全方位振興的新形勢(shì)下，東北各級(jí)地方政府必須帶頭誠(chéng)信，打造法治化誠(chéng)信政府，為民企高質(zhì)量發(fā)展?fàn)I造良好的信用環(huán)境，增強(qiáng)民企的創(chuàng)新實(shí)力與核心競(jìng)爭(zhēng)力，提升并推動(dòng)新一輪全面振興、全方位振興的新動(dòng)能。

二、政府誠(chéng)信存在的問題及障礙性因素

十八大以來，東北地區(qū)各級(jí)政府特別是市級(jí)以上的各級(jí)政府誠(chéng)信度得到很大改觀，縣級(jí)政府誠(chéng)信度也在不斷提升。但我們也必須看到還存在一些歷史遺留問題，一些新生的問題還會(huì)出現(xiàn)，一些直接關(guān)系到民企發(fā)展的問題亟待解決。如習(xí)近平總書記提到的新官不理舊賬、不兌現(xiàn)承諾等問題的影響還沒有徹底根除，唱衰東北的聲音依然存在，影響著東北地區(qū)的營(yíng)商環(huán)境，也制約著民企的生存和發(fā)展，扭轉(zhuǎn)被動(dòng)局面迫在眉睫。這是東北一些地區(qū)存在的共性問題，必須引起各地高度重視。本課題組在一般訪談?wù){(diào)查和查閱資料的基礎(chǔ)上，有針對(duì)性地在遼寧部分地區(qū)一定范圍的處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部中進(jìn)行問卷調(diào)查，對(duì)所存在問題進(jìn)行實(shí)證分析，主要從公職人員對(duì)省市縣(區(qū))三級(jí)政府機(jī)關(guān)的誠(chéng)信度認(rèn)可、政府誠(chéng)信存在的主要問題以及影響政府誠(chéng)信的障礙性因素三個(gè)維度進(jìn)行了問卷調(diào)查。其中，廳局級(jí)干部80人、縣處級(jí)80人、其他公職人員91人，發(fā)出問卷251份，收回有效問卷207份，44份空白或未收回。

(一)省市縣(區(qū))三級(jí)政府的誠(chéng)信度

圖1 各級(jí)政府誠(chéng)信度

從圖1的縱向比較看，在好、較好、一般、差的比較中，在“好”這一等級(jí)，省、市、縣區(qū)級(jí)政府占比分別是28.0%、11.6%、8.7%。省級(jí)政府處于遙遙領(lǐng)先地位，市級(jí)政府和縣區(qū)級(jí)政府差不多，市級(jí)政府略好于縣區(qū)級(jí)政府。在“較好”這一等級(jí)，省、市、縣區(qū)級(jí)政府占比分別是42.5%、33.3%、19.8%。省級(jí)政府領(lǐng)先，市級(jí)政府次之，縣區(qū)級(jí)政府相對(duì)于省、市級(jí)政府差距較大。從“好”“較好”這兩個(gè)等級(jí)可以看出，省級(jí)政府的誠(chéng)信度要好于市、縣區(qū)級(jí)政府。市級(jí)政府要好于縣區(qū)級(jí)政府。在“一般”這一等級(jí)，省、市、縣區(qū)級(jí)政府占比分別是20.4%、38.2%、20.1%。市級(jí)政府領(lǐng)先，縣區(qū)和省級(jí)政府相差不多。在“差”這一等級(jí)，省、市、縣區(qū)級(jí)政府占比分別是11.1%、3.9%、10.1%。省級(jí)政府領(lǐng)先，縣區(qū)級(jí)政府次之，市級(jí)政府最后。“一般”和“差”這兩個(gè)等級(jí)有些微妙變化，在“一般”等級(jí)中，市級(jí)政府領(lǐng)先，省級(jí)政府略高于縣區(qū)級(jí)政府。在“差”等級(jí)中，省級(jí)政府領(lǐng)先，縣區(qū)級(jí)政府次之，市級(jí)政府在最后，且占比明顯低于前兩者。這說明，省級(jí)政府、市級(jí)政府、縣區(qū)政府在誠(chéng)信問題上都存在“軟肋”。省級(jí)政府“好、較好、差”三個(gè)等級(jí)領(lǐng)先，意味著省級(jí)政府誠(chéng)信有很多好的方面，但也有差的方面。市級(jí)政府在“一般”領(lǐng)先，“較好”排在第二位，“差”排在最后，意味著市級(jí)政府誠(chéng)信不是最好，也不是最差。縣區(qū)級(jí)政府在“好”“較好”“一般”等級(jí)中都排在最后，在“差”等級(jí)中排在第二位，意味著其雖未好于省市兩級(jí)政府，但也不是所有方面都排在省市兩級(jí)之后的，起碼在“差”的等級(jí)中比省級(jí)政府誠(chéng)信度好。

從圖1的橫向比較，在“好”“較好”“一般”“差”4個(gè)等級(jí)中，省級(jí)政府的占比為28.0%、42.5%、20.4%、11.1%；市級(jí)政府的占比為11.6%、33.3%、38.2%、3.9%；縣區(qū)級(jí)政府的占比為8.7%、19.8%、20.1%、10.1%。從這個(gè)比例可以看出，省級(jí)政府最高的占比是“較好”等級(jí)。市級(jí)政府和縣區(qū)級(jí)政府最高的占比是“一般”等級(jí)。

圖1中的“其他(含放棄)”是因?yàn)橛行┤诉€列舉了前面沒有列出的問題或者選擇放棄。詳見后面具體問題分析。

總體而言，各級(jí)政府的誠(chéng)信度多數(shù)在“一般”以上。其中，省級(jí)政府的誠(chéng)信度總體上要好于市、縣區(qū)級(jí)政府。

(二)政府誠(chéng)信存在的問題

實(shí)際上，省市縣(區(qū))三級(jí)政府在政府誠(chéng)信方面都不同程度地存在一些共性問題。

從圖2可看出，“新任不理舊任的賬”占比最高為70.0%，“政府承諾的事情不兌現(xiàn)”占比為55.6%次之，“政策失當(dāng)及不穩(wěn)定”占比為55.1%位列第三，政府“亂收費(fèi)”占比為14.5%位列第四，最后是“其他(含放棄)”包含的情況比較松散，詳見后面具體分析。政府誠(chéng)信存在的具體問題突出表現(xiàn)為：

1.新任不理舊任的賬。各級(jí)政府在這方面占比最大，為70.0%(見圖2)。從調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，“新任不理舊任的賬”，一方面表現(xiàn)為舊任離任時(shí)留下的“賬”有的是正常程序能夠解決的問題，但新任覺得不是自己的成績(jī)不愿意管；另一方面表現(xiàn)為舊任離任時(shí)留下的“賬”是正常程序難以解決的問題，如土地出讓等，因無法解決而不理，即便想理，但礙于各種體制機(jī)制的障礙以及政策法律問題也無法理。

2.政府承諾不兌現(xiàn)。各級(jí)政府特別是部分市及縣區(qū)政府承諾的事情不兌現(xiàn)，尤其是招商引資政策承諾不兌現(xiàn)的占比較大，為55.6%(見圖2)。政府的招商引資政策承諾不兌現(xiàn)，一方面表現(xiàn)為在招商引資上為了引進(jìn)項(xiàng)目作出不符合政策的承諾而難以兌現(xiàn)，此種現(xiàn)象在第一輪東北振興中縣區(qū)政府表現(xiàn)得較為突出，近幾年雖在逐漸扭轉(zhuǎn)，但由此帶來的不良影響短期內(nèi)很難消除；另一方面表現(xiàn)為以政府換屆、相關(guān)負(fù)責(zé)人更替等理由斷約。政府失信，不僅傷害了民營(yíng)企業(yè)家和其他投資者的信心，也導(dǎo)致人才的外流或不愿進(jìn)入，使民企的發(fā)展受阻，更加深了地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展處境的艱難。

3.政府政策失當(dāng)及不穩(wěn)定。這方面問題的占比也比較大，為55.1%(見圖2)。有的地方政府隨意改變經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、行政許可決定等，對(duì)因公共利益或者其他法定事由確需撤回或者變更的，也不依照法定權(quán)限和程序進(jìn)行；還有的是因政策與法律的銜接問題導(dǎo)致的。政府政策失當(dāng)及不穩(wěn)定，讓民營(yíng)企業(yè)家及其他投資者不能安心投資，難以留住其發(fā)展創(chuàng)業(yè)。

4.亂收費(fèi)現(xiàn)象。各級(jí)政府及部門亂收費(fèi)問題的占比相對(duì)較小，為14.5%(見圖2)。十八大后，相關(guān)執(zhí)法部門較比之前執(zhí)法規(guī)范很多，但一些行業(yè)特別是壟斷行業(yè)亂收費(fèi)現(xiàn)象仍比較突出。有的亂收費(fèi)導(dǎo)致一些中小微企業(yè)負(fù)擔(dān)過重，加大了其維持正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的難度，也直接影響了政府的信譽(yù)度和在公眾中的形象。

5.亂作為和不作為。其表現(xiàn)為政府及公職人員的失職、盲目干預(yù)及實(shí)行歧視待遇。圖2的“其他”里面談到問題比較多的首先是公職人員的失職和盲目干預(yù)。由于政府職能定位不準(zhǔn)，不合理的干預(yù)過多，“卡、堵、繞”的現(xiàn)象突出。主要表現(xiàn)為有的政府部門隨意設(shè)卡，建造各種分割市場(chǎng)的“籬笆墻”，甚至直接進(jìn)入市場(chǎng)，既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，爭(zhēng)利于市；部門之間互設(shè)障礙，牽制掣肘，致使政令難以暢通，甚至形成梗阻。其次是辦事推諉，“門好進(jìn)、臉好看，事難辦”。只告訴你“不行”，不告訴你“怎么行”。最后是違背市場(chǎng)規(guī)則的待遇歧視問題。有的地區(qū)在原有地方保護(hù)主義的基礎(chǔ)上，在某些方面又新增外來保護(hù)主義。過去，有的地方政府注重保護(hù)本地企業(yè)，特別是國(guó)有企業(yè)，在招投標(biāo)等各方面給予照顧，在營(yíng)造新一輪全面振興、全方位振興的營(yíng)商環(huán)境背景下，又出現(xiàn)了注重保護(hù)外來企業(yè)、忽視本地企業(yè)的現(xiàn)象。

上述種種現(xiàn)象不是孤立存在的，有著密切的根本上的關(guān)聯(lián)。存在的這些問題或影響如不消除，則無形中會(huì)加大政府的行政成本，降低效率，減少受益，也會(huì)使民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展受限。

(三)影響政府誠(chéng)信的障礙性因素

要解決政府誠(chéng)信問題，就必須找到影響政府誠(chéng)信的障礙性因素。本課題組通過問卷調(diào)查等發(fā)現(xiàn)造成政府失信的障礙性因素突出表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面(見圖3)：

1.體制機(jī)制短板。如圖3所示，體制機(jī)制制度建設(shè)缺陷問題占67.6%，居首位。習(xí)近平總書記在推進(jìn)東北振興座談會(huì)上談到東北的成就時(shí)，第一個(gè)成就就是體制機(jī)制進(jìn)一步完善。但在談到“四個(gè)短板”時(shí)，第一個(gè)就是體制機(jī)制短板，并指出東北地區(qū)改革還不夠深入，特別是部分領(lǐng)域遲遲沒有破題。正如總書記所講，東北地區(qū)是最早進(jìn)入計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，最晚退出計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的地區(qū)。歷史包袱多，體制積累多。雖然實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已20多年，但與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的體制機(jī)制在東北還沒有轉(zhuǎn)換徹底，制度建設(shè)也不完善，以致政府職能轉(zhuǎn)變并未完全到位。特別是黨的十八大以來，由國(guó)家管理轉(zhuǎn)為國(guó)家治理，政府如何從管理型政府轉(zhuǎn)為服務(wù)型政府，這的確需要一番努力。2018年的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案，也充分說明之前的體制機(jī)制制度層面存在的種種問題不容忽視，特別是政府的職能定位有些地方還不準(zhǔn)確，以致企業(yè)和社會(huì)公眾到政府辦事難辦、不辦的情況出現(xiàn)而使政府失信。

2.缺乏誠(chéng)信觀念。一方面，政府缺乏誠(chéng)信觀念，占比為50%(見圖3)，居第二。誠(chéng)信是政府依法行政的一個(gè)重要原則，也是衡量法治政府的一個(gè)重要指標(biāo)。在依法行政的實(shí)踐中，多數(shù)地方政府及公職人員在潛意識(shí)中有誠(chéng)信觀念而表現(xiàn)為行動(dòng)上的政務(wù)誠(chéng)信。但個(gè)別地方政府及公職人員因潛意識(shí)中欠缺誠(chéng)信觀念和法治意識(shí)而表現(xiàn)為行動(dòng)上的政務(wù)失信。另一方面，對(duì)信用環(huán)境的重要性認(rèn)識(shí)不足，占比為49.8%(見圖3)，位居第三。各級(jí)黨委和政府及公職人員多數(shù)都認(rèn)識(shí)到信用環(huán)境的重要性，但少數(shù)人對(duì)信用環(huán)境的重要性還是存在認(rèn)識(shí)不足的問題，沒有從發(fā)展大局出發(fā)，沒有意識(shí)到民營(yíng)企業(yè)發(fā)展壯大會(huì)帶來就業(yè)、提高社會(huì)保障等一系列共享成果，有的人只從眼前利益出發(fā)，沒有意識(shí)到信用環(huán)境對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要作用，沒有認(rèn)識(shí)到在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，無論是政府信用，還是企業(yè)信用、公民個(gè)人信用，都是實(shí)際影響并產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的重要因素，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需求的社會(huì)資源。

3.“親”“清”偏頗。其表現(xiàn)為政商關(guān)系的“親”和“清”落實(shí)不到位，占比為30.9%(見圖3)，居第四。習(xí)近平總書記一針見血點(diǎn)中要害，指出一些企業(yè)反映以前是“親”而不“清”，現(xiàn)在是“清”而不“親”。改革開放40多年，我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各方面發(fā)展成效顯著。但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，人們的價(jià)值觀、世界觀、權(quán)力觀等發(fā)生了巨大變化。少數(shù)黨員干部及公職人員因?yàn)樽防`法，有的搞“圈子文化”，政商關(guān)系“親”而不“清”。建立新型政商關(guān)系，就政府層面而言，實(shí)行權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單等清單制，旨在解決不“清”的問題，但仍有表面“清”而不“親”的情況存在。在整治“門難進(jìn)、臉難看、事難辦”等問題上，通過“馬上辦”等制度設(shè)計(jì)，雖情況有所好轉(zhuǎn)，但表面“親”的現(xiàn)象依然存在。因而，就公職人員而言，少數(shù)人仍存在“不親”和“不清”的問題，必然導(dǎo)致某些政府失信問題隨之出現(xiàn)。

4.法治與信用失衡。如圖3所示，“其他”的8.7%中主要涉及兩個(gè)方面因素：一是社會(huì)信用失衡。改革開放40多年，個(gè)人失信、企業(yè)失信、政府失信導(dǎo)致的信用失衡問題，讓人們對(duì)政府失信習(xí)以為常。二是法治政府建設(shè)績(jī)效考核指標(biāo)落實(shí)不到位。黨的十八屆四中全會(huì)確立了法治政府的6項(xiàng)指標(biāo)，即加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的法治政府，守法誠(chéng)信成為法治政府建設(shè)的考核指標(biāo)之一。國(guó)務(wù)院為了加強(qiáng)法治政府建設(shè)，發(fā)布了《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015-2020年)》,但法治政府建設(shè)績(jī)效考核指標(biāo)的落實(shí)工作難度很大，特別是政府誠(chéng)信方面的指標(biāo)考核難度更大。

三、打造誠(chéng)信政府，優(yōu)化推動(dòng)民企高質(zhì)量發(fā)展?fàn)I商環(huán)境

早在2016年10月，國(guó)務(wù)院在振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地推進(jìn)會(huì)上通過的《關(guān)于深入推進(jìn)實(shí)施新一輪東北振興戰(zhàn)略部署、加快推動(dòng)?xùn)|北地區(qū)經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)向好若干重要舉措的意見》中就提出，要開展優(yōu)化投資營(yíng)商環(huán)境專項(xiàng)行動(dòng)，推動(dòng)“法治東北”“信用東北”建設(shè)。此后，黨中央和國(guó)務(wù)院高度重視，特別是2018年黨中央非常關(guān)注政府誠(chéng)信對(duì)民企發(fā)展環(huán)境的影響，習(xí)近平總書記和李克強(qiáng)總理等黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人也多次強(qiáng)調(diào)東北的營(yíng)商環(huán)境建設(shè)問題。而營(yíng)商環(huán)境建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程，需要各方面的努力，必須把政府誠(chéng)信提到重要日程。在這個(gè)系統(tǒng)工程中，以打造誠(chéng)信政府為先導(dǎo)來推動(dòng)營(yíng)商環(huán)境建設(shè)，不失為優(yōu)化民企高質(zhì)量發(fā)展環(huán)境，推動(dòng)?xùn)|北全面振興、全方位振興的重要之舉。

(一)強(qiáng)化政府的誠(chéng)信理念和法治意識(shí)

誠(chéng)信作為道德規(guī)范上升為法律規(guī)范，是憲法法律和社會(huì)主義道德體系的共同價(jià)值理念。打造誠(chéng)信政府，需要政府強(qiáng)化誠(chéng)信理念和法治意識(shí)。2018年憲法修改，把社會(huì)主義核心價(jià)值觀寫入憲法，作為興國(guó)之魂。2018年9月27日，習(xí)近平總書記到遼寧忠旺集團(tuán)視察時(shí)強(qiáng)調(diào)，要為民營(yíng)企業(yè)發(fā)展?fàn)I造良好的法治環(huán)境和營(yíng)商環(huán)境。習(xí)近平總書記在中共十八屆四中全會(huì)第二次全體會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，“治理一個(gè)國(guó)家、一個(gè)社會(huì)，關(guān)鍵是要立規(guī)矩、講規(guī)矩、守規(guī)矩。法律是治國(guó)理政最大最重要的規(guī)矩”。(3)中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)論述摘編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社、中國(guó)方正出版社，2015年，第56頁(yè)。政府作為執(zhí)法者和法律的貫徹實(shí)施者必須遵守法律這個(gè)最大規(guī)矩。講規(guī)矩、守規(guī)矩也是政府講誠(chéng)信的重要體現(xiàn)，因此信用環(huán)境作為法治環(huán)境和營(yíng)商環(huán)境的重要內(nèi)容，必須引起地方政府的高度重視，要把誠(chéng)信理念和法治意識(shí)扎根于思想意識(shí)層面，勇于直面社會(huì)對(duì)政府失信問題的反映，強(qiáng)化法治思維和誠(chéng)信意識(shí)，帶頭遵守法律規(guī)定的誠(chéng)信原則，把治理政府誠(chéng)信問題擺在信用環(huán)境建設(shè)任務(wù)之首，上升到法律法規(guī)制度層面，強(qiáng)化誠(chéng)信制度的法規(guī)性和權(quán)威性，提高失信行為的法律成本，全面優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。

(二)創(chuàng)新誠(chéng)信政策法規(guī)體系

優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境對(duì)東北地區(qū)非常重要，必須全面深化改革，創(chuàng)新與政府誠(chéng)信相適應(yīng)的治理體系和制度機(jī)制。近年來，東北各省級(jí)、地市級(jí)政府都制定了一系列振興和鼓勵(lì)支持民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策措施，其中不乏打造誠(chéng)信政府、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的舉措，而關(guān)鍵是要在實(shí)踐中，完善政策法規(guī)體系，強(qiáng)化政策法規(guī)的嚴(yán)肅性，任何一級(jí)政府不能違背政策隨意承諾。建立科學(xué)有效的法治政府評(píng)估考核機(jī)制，完善法治政府指標(biāo)考核，把政府誠(chéng)信納入營(yíng)商環(huán)境試點(diǎn)評(píng)價(jià)體系進(jìn)行科學(xué)有效地考核，把考核內(nèi)容進(jìn)一步規(guī)范化、制度化，確保政府依法行政和誠(chéng)實(shí)守信。進(jìn)一步加大清理政府拖欠民企賬款、新任不理舊任賬、承諾政策不兌現(xiàn)等專項(xiàng)整治力度，建立責(zé)任落實(shí)、追究機(jī)制，通過有效治理，真正打破所謂“投資不過山海關(guān)”的傳言。

(三)完善社會(huì)信用體系

以完善信用環(huán)境為契機(jī)，依托建立健全社會(huì)信用法律法規(guī)體系，完善社會(huì)信用體系，加強(qiáng)信用管理。就技術(shù)層面而言，需要利用大數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)完善信用平臺(tái)建設(shè)，完善信用信息平臺(tái)。把信用體系建設(shè)工作作為優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)的重要內(nèi)容和抓手，實(shí)現(xiàn)省、市、縣三級(jí)聯(lián)合征信建設(shè)模式，并加強(qiáng)部門聯(lián)合懲戒。此外，信用信息的公開制度、查詢制度、失信懲戒制度等都需要進(jìn)行科學(xué)系統(tǒng)的頂層制度設(shè)計(jì)，確保政府誠(chéng)實(shí)守信。

(四)構(gòu)建“親”和“清”的政商關(guān)系

落實(shí)習(xí)近平總書記“講誠(chéng)信、懂規(guī)矩、守紀(jì)律”要求，把政府和公職人員“講誠(chéng)信”提升到遵守政治規(guī)矩、政治紀(jì)律的高度，強(qiáng)化講誠(chéng)信的政治意識(shí)，以黨規(guī)黨紀(jì)確保各級(jí)黨組織和黨員帶頭踐行誠(chéng)信理念，帶動(dòng)全社會(huì)成員踐行誠(chéng)信理念。進(jìn)一步完善清單制度，確保政商關(guān)系在制度層面的“親”和“清”，在現(xiàn)有的舉措基礎(chǔ)上加大力度，以強(qiáng)化作風(fēng)建設(shè)為手段，整治亂收費(fèi)、亂作為、不作為等現(xiàn)象，把工作做細(xì)做實(shí)，徹底解決服務(wù)“最后一公里”問題。

(五)營(yíng)造政府誠(chéng)信的道德法治氛圍

誠(chéng)信作為社會(huì)主義核心價(jià)值觀屬于社會(huì)公德的范疇，政府誠(chéng)信也屬于社會(huì)道德規(guī)范和法律規(guī)范的范疇，必須體現(xiàn)出道德自律與法律他律的結(jié)合。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“法安天下，德潤(rùn)民心”。法律與道德必須同時(shí)發(fā)力，依法治國(guó)與以德治國(guó)相結(jié)合的目的也正在于此。2018年8月24日，習(xí)近平總書記在中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第一次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，要推動(dòng)把社會(huì)主義核心價(jià)值觀貫穿立法、執(zhí)法、司法、守法各環(huán)節(jié)。在全民依法治國(guó)背景下，通過道德的倡導(dǎo)和法律的有效貫徹實(shí)施，營(yíng)造政府守法誠(chéng)信帶動(dòng)社會(huì)誠(chéng)信的濃厚氛圍。

四、結(jié)語(yǔ)

在東北振興的國(guó)家戰(zhàn)略中，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展占有舉足輕重的地位。營(yíng)商環(huán)境中存在的一系列問題映射出的政府誠(chéng)信問題，成為東北地區(qū)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大障礙，也是實(shí)現(xiàn)東北全面振興、全方位振興必須解決的重大問題。在新一輪東北振興實(shí)踐中，必須全面貫徹習(xí)近平總書記在深入推進(jìn)東北振興座談會(huì)上的重要講話精神，以政府誠(chéng)信為先導(dǎo)，營(yíng)造有利于民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法治和信用環(huán)境，以政府誠(chéng)信帶動(dòng)市場(chǎng)主體和社會(huì)誠(chéng)信，為民企高質(zhì)量發(fā)展?fàn)I造良好的營(yíng)商環(huán)境，為推動(dòng)?xùn)|北全面振興、全方位振興提供助力。這就需要我們針對(duì)東北地區(qū)各級(jí)政府在誠(chéng)信方面存在的主要問題，有的放矢，采取有效措施重塑東北在全國(guó)的信譽(yù)，讓在東北的各類市場(chǎng)主體特別是民營(yíng)企業(yè)及其他投資人士安心投資發(fā)展，安心從事商品生產(chǎn)和商品交換活動(dòng)，推動(dòng)民企邁向高質(zhì)量發(fā)展，實(shí)現(xiàn)東北新一輪全面振興、全方位振興的戰(zhàn)略目標(biāo)。