賀書霞 冀濤

[摘要]隨著中國人口老齡化時代的到來、政府職能的轉(zhuǎn)變和責任意識的顯現(xiàn)，作為社會保障體系中最為薄弱的農(nóng)村養(yǎng)老保障在傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老不斷弱化的背景下，其發(fā)展和完善對于中國社會的協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展具有重要作用。政府作為公民權(quán)利讓渡的產(chǎn)物，政府責任落實不僅是重要的社會支持因素的基礎(chǔ)，而且對社會支持因素和體系發(fā)育具有重要影響。農(nóng)民保障從“家庭保障”向“社會保障”轉(zhuǎn)型過程有賴于政府責任的歸位和加強，同時有賴于社會保障集體責任的實現(xiàn)和社會支持系統(tǒng)的融合統(tǒng)一，而且對政府和市場責任從自發(fā)存在到艱難剝離的變遷和可持續(xù)協(xié)調(diào)成長具有重要的引導和支持作用。

[關(guān)鍵詞]養(yǎng)老保障;社會支持;農(nóng)民權(quán)益

[中圖分類號]F323.89 [文獻標識碼]A [文章編號]1009—0274（2019）04—0084—06

根據(jù)2014年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報，2014年末我國60歲及以上老年人口已達總?cè)丝诘?5.5%，其中65周歲及以上人口占總?cè)丝诘谋壤哌_10.1%。[1]預(yù)計在2025年突破3億，2034年突破4億。中國農(nóng)村與城鎮(zhèn)地區(qū)老年人口撫養(yǎng)比差距預(yù)計將從2008年的4.5個百分點擴大到2030年的13個百分點。屆時，農(nóng)村地區(qū)的老年人口撫養(yǎng)比會達到34.4%，而城鎮(zhèn)地區(qū)則為21.1%，[2]農(nóng)村青壯年勞動力的外流實際上加劇農(nóng)村老齡化和老年人口撫養(yǎng)比率，農(nóng)村老齡化問題日益突出，農(nóng)村老年配套服務(wù)嚴重短缺，老年人社會保障嚴重滯后。根據(jù)西方國家社會保障制度的發(fā)展經(jīng)驗，社會保障作為一種增進福利的制度安排，既是一種制度實體，更體現(xiàn)了一種“制度化的集體責任”[3]。隨著社會的發(fā)展政府逐漸成為社會保障的責任主體。2013年《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》中對于我國養(yǎng)老保障提出“統(tǒng)籌城市和農(nóng)村養(yǎng)老資源，促進基本養(yǎng)老服務(wù)均衡發(fā)展”的要求，充分體現(xiàn)了政府對作為我國社會保障體系重要組成部分的農(nóng)村養(yǎng)老保障薄弱現(xiàn)狀的重視。雖然政府職能本身作為社會支持要素的一個方面，[4]但政府職能的定位和責任落實情況對農(nóng)村養(yǎng)老保障社會支持系統(tǒng)的發(fā)展及水平具有不同程度的制約作用，如政策安排、財政投入、社會導向、支持社會參與的氛圍營造、專業(yè)體系培育、家庭及社區(qū)支持系統(tǒng)構(gòu)建等。傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老相對于不斷增大的農(nóng)村老齡化和養(yǎng)老保障需求已經(jīng)獨木難支，農(nóng)村養(yǎng)老保障的改革和發(fā)展需要在重視傳統(tǒng)農(nóng)村保障的同時，強化政府職責和職能的回歸及外部社會的廣泛支持。

一、“全能家庭”的弱化與農(nóng)村養(yǎng)老保障社會支持的“覺醒”

20世紀我國由于經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，國家實施“重點發(fā)展工業(yè)，農(nóng)業(yè)扶助工業(yè)”的發(fā)展政策，農(nóng)業(yè)不但需要解決國民的糧食問題，而且需要承擔自身發(fā)展和扶助工業(yè)的重任，農(nóng)民的醫(yī)療、養(yǎng)老等必要的保障由集體承擔。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制實施以后農(nóng)戶作為最小的社會單元，通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)除了給國家上交一定的生產(chǎn)提留外，還要承擔家庭的衣食住行、養(yǎng)老醫(yī)療、子女教育等保障責任，以小農(nóng)生產(chǎn)為特征的家庭承擔起了“國”和“家”的發(fā)展保障重任，這種狀況一直持續(xù)到2005年國家取消農(nóng)業(yè)稅的政策實施才開始改善，這一階段受計劃經(jīng)濟體制和國家政策導向的影響，政府責任和職能界定不清，[5]農(nóng)村養(yǎng)老保障發(fā)展由于缺乏政府實質(zhì)性的支持，幾經(jīng)探索但效果甚微，直至2009年以政府為責任主體相對明晰的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度（簡稱“新農(nóng)?！保┎胖鸩浇?。

（一）農(nóng)村養(yǎng)老保障發(fā)展與“全能家庭”的功能弱化

改革開放之初，以家庭為單位的農(nóng)民不僅要承擔農(nóng)民教育、養(yǎng)老和發(fā)展等職責，而且要實現(xiàn)“以農(nóng)輔工”的重任，家庭的全能具有制度安排和歷史需要的合理性，農(nóng)村養(yǎng)老保障也被理所當然的認為是家庭的職責。改革開放推動了中國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，中國國力日益強大為農(nóng)村養(yǎng)老保障事業(yè)的發(fā)展奠定了良好基礎(chǔ)，“新農(nóng)保”的實施標志著政府職能在社會保障事業(yè)方面的回歸和責任的落實，政府的職能回歸和責任落實即等于農(nóng)村養(yǎng)老保障的社會支持的顯現(xiàn)，雖然目前水平有限，但對于農(nóng)村養(yǎng)老保障發(fā)展具有里程碑意義。

新中國成立之初我國農(nóng)村養(yǎng)老保障除農(nóng)業(yè)合作社和人民公社時期主要由集體經(jīng)濟承擔，改革開放至2009年“新農(nóng)保”建立這一時期一直是土地保障和家庭保障占據(jù)主導地位。農(nóng)業(yè)合作社和人民公社時期農(nóng)村集體經(jīng)濟在完成國家生產(chǎn)提留的同時承擔起一定的農(nóng)村養(yǎng)老保障責任。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實施和改革開放使我國農(nóng)村生產(chǎn)力獲得解放和快速發(fā)展，經(jīng)濟社會的發(fā)展為農(nóng)民社會養(yǎng)老保障制度建設(shè)奠定經(jīng)濟基礎(chǔ)的同時也使農(nóng)民的生活面臨自然和市場的雙重風險，農(nóng)民的養(yǎng)老保障社會化需求也與日俱增。改革開放后我國農(nóng)民養(yǎng)老保險制度的探索經(jīng)歷了20世紀90年代建立的養(yǎng)老保險制度和2009年建立的“新農(nóng)?！眱蓚€階段。20世紀90年代建立的社會養(yǎng)老保險制度規(guī)定資金籌集以個人繳納為主，集體補助為輔，國家予以政策支持的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，在實施中由于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制以后集體經(jīng)濟弱化導致集體的補助難以兌現(xiàn)，實質(zhì)上成為了個人儲蓄養(yǎng)老，農(nóng)民參保積極性不高，加上政策和體制變化，制度一度中斷。隨著計劃生育形成的“4-2-1”家庭的普及和大量青壯年農(nóng)民進入城市，農(nóng)民養(yǎng)老問題突顯并成為民生焦點。2009年9月國務(wù)院頒布的《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》標志著從國家層面確定建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的實施，新農(nóng)保的保障基金由個人繳費、集體補助和政府補貼三部分構(gòu)成，在支付模式上分基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金兩部分，其中基礎(chǔ)養(yǎng)老金由國家財政全額支付，明確了政府在農(nóng)民養(yǎng)老保障中的經(jīng)濟責任。但目前國家財政確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金55元/月左右的標準對于廣大農(nóng)村老人來說也只是杯水車薪，傳統(tǒng)的土地保障和家庭保障暫時還難以退出養(yǎng)老保障，社會養(yǎng)老的保障水平和層次還有待完善。

（二）農(nóng)村養(yǎng)老保障社會支持的“覺醒”

在傳統(tǒng)“全能家庭”的職能作用下，家庭成為農(nóng)民養(yǎng)老的主要力量和核心要素，政府在農(nóng)村最基本的社會救濟實施過程中成為發(fā)揮作用的唯一的社會支持力量，但這并不意味著農(nóng)民社會保障發(fā)展能夠被家庭所支撐，即使在改革開放之前家庭保障相對強化時期，家庭對于農(nóng)民的養(yǎng)老存在的“不能養(yǎng)”和“養(yǎng)不好”等問題。但在這種背景下農(nóng)村養(yǎng)老保障社會支持因素的社會基礎(chǔ)較弱，因而除“農(nóng)村五保戶”等救濟措施具有社會保障的色彩以外，社會保障未能在農(nóng)村養(yǎng)老保障中體現(xiàn)其功能和作用。隨著改革開放和中國家庭的變遷，農(nóng)民的社會保障需求和農(nóng)村實際情況等外部環(huán)境在不斷變化，實際上農(nóng)民社會保障的社會支持也在逐漸“覺醒”。

我國養(yǎng)老保障制度自20世紀50年代初期始建，農(nóng)村養(yǎng)老保障制度在1986年開始探索建立，1992年民政部頒布《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》標志著農(nóng)民養(yǎng)老保險制度在全國推廣。由于農(nóng)村養(yǎng)老保障保險基金籌資渠道單一且難以實現(xiàn)保值增值致使傳統(tǒng)制度缺乏可持續(xù)性，政府責任的缺失、待遇水平偏低及社?；鹨S持養(yǎng)老和從業(yè)人員的福利薪資，傳統(tǒng)制度未能產(chǎn)生足夠的吸引力，導致“老農(nóng)?！敝贫纫欢戎袛啵貏e是農(nóng)民的城市化流動和“老農(nóng)?！眳^(qū)域碎片化之間的矛盾隨城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的發(fā)展日益突顯，相對于城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險政府在農(nóng)民養(yǎng)老保險上的投入嚴重不足，導致“老農(nóng)?！敝贫入y以為繼。2009年“新農(nóng)保”的試點推廣，2012年“新農(nóng)?！钡娜采w標志著農(nóng)民養(yǎng)老社會保障的格局已基本形成。2011年國務(wù)院頒布《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011—2015年）》指出政府主導、多方參與，發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，打破行業(yè)界限，開放社會養(yǎng)老服務(wù)市場，采取公建民營、民辦公助、政府購買服務(wù)等多種模式，鼓勵社會力量興辦養(yǎng)老機構(gòu)，農(nóng)村養(yǎng)老保障社會支持發(fā)展進入了一個新時期。

由此可見，經(jīng)濟發(fā)展過程中經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)和發(fā)展戰(zhàn)略嚴重影響政府的農(nóng)村養(yǎng)老保障決策，農(nóng)村養(yǎng)老保障的發(fā)展甚至是服從于國家政治和經(jīng)濟發(fā)展的需要，而農(nóng)村養(yǎng)老保障改革和發(fā)展本身所需要的各種政策愿景兌現(xiàn)幾經(jīng)波折卻并不理想。家庭試圖完全承擔農(nóng)民養(yǎng)老卻難以適應(yīng)經(jīng)濟和社會的快速發(fā)展，農(nóng)村養(yǎng)老保障的社會支持需求日益強烈，“新農(nóng)?！钡膶嵤╇m然由于經(jīng)濟和體制制約，目前未能有效解決農(nóng)村養(yǎng)老保障的需求和發(fā)展，但政府財政力量的支持和政治支持的介入標志著農(nóng)村養(yǎng)老保障社會支持力量的真正“覺醒”。

二、“官民博弈”：政府職能轉(zhuǎn)變及責任加強與農(nóng)村養(yǎng)老保障支持的分化

20世紀隨著改革開放的實施，計劃經(jīng)濟體制逐漸被市場經(jīng)濟體制所替代，市場成為資源配置的主要機制，政府由原來對微觀主體的指令性管理轉(zhuǎn)換為為市場主體服務(wù)為主，政府職能的回歸為農(nóng)村養(yǎng)老保障社會支持的獲得和分化提供了條件。

（一）農(nóng)村養(yǎng)老保障環(huán)境的變遷

第一，農(nóng)村養(yǎng)老嵌入其中的政治制度和政策環(huán)境發(fā)生了變化。在1956—1978年由于集體經(jīng)濟的存在使大多數(shù)農(nóng)民的養(yǎng)老得到保障;隨著經(jīng)濟體制的改革，以村為單位的集體經(jīng)濟迅速弱化，我國自20世紀80年代開始探索農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建設(shè)，1986年江蘇沙洲“全國農(nóng)村基層社會保障工作座談會”，1991年《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》頒布，1998年由于政府機構(gòu)改革農(nóng)村養(yǎng)老保險由民政部門移交勞動與社會保障部門，1999年7月國務(wù)院決定對原有的業(yè)務(wù)暫停并進行清理整頓，2003年《關(guān)于當前做好農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作的通知》和《關(guān)于認真做好當前農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作的通知》等文件頒布，[6]隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村養(yǎng)老保障曲折的發(fā)展歷程直到2009年國務(wù)院“新農(nóng)?！闭叱雠_，2012年“新農(nóng)?！睂崿F(xiàn)全國范圍的全覆蓋。“新農(nóng)?！辈粌H是農(nóng)村養(yǎng)老保障發(fā)展的轉(zhuǎn)折點、里程碑，而且也說明一旦國家支持力度衰落，農(nóng)村養(yǎng)老保障便一蹶不振。2013年《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》提出到2020年，將全面建成以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為支撐的，功能完善、規(guī)模適度、覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務(wù)體系，養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品更加豐富，市場機制不斷完善，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。這體現(xiàn)了農(nóng)村養(yǎng)老社會化的環(huán)境正在逐步優(yōu)化。

第二，農(nóng)村養(yǎng)老保障的組織和承擔主體發(fā)生了變化。1978年家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實施，一個實施全能性社會經(jīng)濟控制的人民公社不復(fù)存在，[7]村鎮(zhèn)經(jīng)濟的迅速弱化使集體養(yǎng)老喪失了組織載體和承擔基礎(chǔ)。雖然在2002年之前村鎮(zhèn)可以通過“鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留”等方式承擔“五保”老人的晚年生活，在2002年稅費改革以后“五保”老人供養(yǎng)的集體經(jīng)濟基礎(chǔ)也不復(fù)存在，“五保”老人供養(yǎng)轉(zhuǎn)而成為國家承擔的國家福利。一般農(nóng)村老人則通過家庭收入內(nèi)部的代際轉(zhuǎn)移實現(xiàn)養(yǎng)老保障，即家庭養(yǎng)老成為了農(nóng)村養(yǎng)老保障的主要方式。在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中，農(nóng)民子女的日益頻繁的城鎮(zhèn)化流動在城鎮(zhèn)生活方式的沖擊下，傳統(tǒng)的“孝”文化逐漸淡化，農(nóng)村輿論監(jiān)督功能也隨著生活方式的改變?nèi)找嫒趸恋叵鄬κ找娴慕档鸵矊е峦恋乇Ｕ瞎δ苴呌谌趸?，隨著計劃生育實施中“4-2-1”家庭模式的普及，家庭養(yǎng)老受到了嚴重挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)農(nóng)村養(yǎng)老保障方式日益突出的問題成為我國新時期社會發(fā)展和諧的重要問題。

第三，市場經(jīng)濟的快速發(fā)展對農(nóng)村養(yǎng)老保障發(fā)展起到了推波助瀾作用。首先，改革開放后中國經(jīng)濟持續(xù)增長使國家的財力不斷增強，農(nóng)民的經(jīng)濟收入和生活水平也不斷改善，這為農(nóng)村養(yǎng)老保障的發(fā)展提供了必要的經(jīng)濟基礎(chǔ)。其次，內(nèi)需作為促進經(jīng)濟高速增長的重要方式之一，農(nóng)村養(yǎng)老保障的發(fā)展對于免除占中國人口比重多數(shù)的農(nóng)民后顧之憂、釋放農(nóng)民需求無疑具有重要促進作用。再者，市場經(jīng)濟的發(fā)展要求政府職能回歸，政府職能回歸要求政府對農(nóng)村養(yǎng)老保障中責任缺失進行彌補。

（二）社會發(fā)展與政府職能及責任的逐漸明晰

市場經(jīng)濟的發(fā)展大大推動了經(jīng)濟社會的發(fā)展，城鎮(zhèn)化和工業(yè)化加速推動了勞動力的異地流動，以家庭為中心的保障功能日益弱化，人口的老齡化使農(nóng)民對社會保障的需求日益強烈。社會保障的發(fā)展如果不能跟隨社會時代進步而進步，以家庭為中心的家庭保障不僅面臨崩潰的可能，而且會影響我國社會經(jīng)濟的穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展，家庭對農(nóng)民保障的弱化已經(jīng)引發(fā)“倒逼”機制，社會力量和農(nóng)民保障的突出問題成為農(nóng)村養(yǎng)老保障健全社會支持的警告。

政府職能是農(nóng)民社會保障改革和發(fā)展社會支持系統(tǒng)具有主導作用的重要因素。當社會發(fā)展到一定水平，家庭難以支撐農(nóng)村養(yǎng)老保障的重任時，政府作為社會支持的主導因素成為農(nóng)村養(yǎng)老保障持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。政府職能在加強和改善經(jīng)濟調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管的同時，要更加注重社會管理和公共服務(wù)，把財力、物力等公共資源更多地向社會管理和公共服務(wù)傾斜，把領(lǐng)導精力更多地放在促進社會事業(yè)發(fā)展與和諧的社會建設(shè)上。[8]正是政府職能的轉(zhuǎn)變使政府的服務(wù)和管理功能回歸，農(nóng)村養(yǎng)老保障發(fā)展和改革的社會主體地位才能合理確立，農(nóng)民社會保障才得以發(fā)展?！靶罗r(nóng)?！钡膶嵤╋@示了政府職能的明晰對農(nóng)民養(yǎng)老保險改革和發(fā)展的重要意義，政府從對農(nóng)村養(yǎng)老保障政策引導角色轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)展主體角色更是市場社會力量作用下養(yǎng)老保障支持艱難的分化。

（三）農(nóng)村養(yǎng)老保障社會支持的艱難分化

新中國成立以來，我國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度模式伴隨經(jīng)濟體制、農(nóng)村土地制度和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式的變化不斷變遷。新中國成立初期國家由于“一窮二白”，在農(nóng)村除了基本的社會救濟，國家無力建立農(nóng)民社會養(yǎng)老保障制度;在農(nóng)業(yè)合作化和人民公社時期農(nóng)村是以集體經(jīng)濟制度為基礎(chǔ)，農(nóng)民的養(yǎng)老保障以集體保障為主;隨著改革開放和市場經(jīng)濟體制的確立，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為基礎(chǔ)的家庭保障和土地保障成為農(nóng)村養(yǎng)老保障的重要方式;2009年“新農(nóng)保”制度的實施標志著農(nóng)民養(yǎng)老社會保障時期的到來。

1.市場膨脹，政府被動補救。改革開放后家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制使中國集體經(jīng)濟時期發(fā)展起來的各項社會保障與福利事業(yè)因失去原有的經(jīng)濟基礎(chǔ)而崩解，以家庭為單位的土地經(jīng)營承擔起了農(nóng)民養(yǎng)老的保障作用，這種家庭保障和土地保障也成為農(nóng)村老年人養(yǎng)老的主要保障方式。但隨著市場經(jīng)濟發(fā)展和中國計劃生育中家庭人口結(jié)構(gòu)的變化，農(nóng)民的生活不僅被置于市場和自然災(zāi)害的雙重風險之下，而且傳統(tǒng)家庭的養(yǎng)老保障作用日益弱化。

為順應(yīng)社會發(fā)展和農(nóng)村實際需要，國家逐步建立農(nóng)村社會保障制度并進行了探索，1991年國家出臺《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案（試行）》，由于實施過程國家只進行政策引導，缺乏財政支持，農(nóng)村養(yǎng)老保險工作一度出現(xiàn)參保人數(shù)下降、基金運行難度加大等問題，1999年國家叫停并開始對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險進行整頓規(guī)范。在中國人口老齡化背景下農(nóng)村經(jīng)濟水平不斷發(fā)展和農(nóng)民城市化流動加速的情況下，2009年國家推出了具有福利性質(zhì)的“新農(nóng)?！敝贫?，“新農(nóng)?！敝贫鹊幕A(chǔ)養(yǎng)老金部分由政府財政全額承擔，政府在農(nóng)村養(yǎng)老保障制度中政府資金的投入不僅有利于實現(xiàn)社會保障“廣覆蓋”的目標，也有利于調(diào)動農(nóng)民參保的積極性，從而推動“新農(nóng)?！钡捻樌_展。

2.家庭保障弱化，政府逐步接管。經(jīng)濟體制從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型必然引起社會的轉(zhuǎn)型，其中重要的一個體現(xiàn)就是政府職能的轉(zhuǎn)變。政府從對經(jīng)濟發(fā)展的管理到服務(wù)職能的逐漸回歸，在農(nóng)村養(yǎng)老保障需求日益強烈的背景下涌現(xiàn)出一些典型的養(yǎng)老公益和民間組織，如典型的江蘇大圣寺在“幫天下兒女盡孝，替世間老人解難，為黨和政府分憂”理念下舉辦的安養(yǎng)院引起社會巨大反響。實際上中國早期涉足養(yǎng)老支持的是政府及集體組織，如政府設(shè)立的敬老院、以集體為單位對鰥寡孤獨個體實施的“五保戶”制度，但政府或集體組織的養(yǎng)老保障對象極其有限，僅僅限于特殊群體的救濟層面，一般農(nóng)民的養(yǎng)老主要依靠家庭來承擔。國家對于民間組織舉辦養(yǎng)老機構(gòu)在制度和管理上給予相對優(yōu)惠的政策，如免繳市政公用設(shè)施配套費等有關(guān)收費、煤水電等價格優(yōu)惠、免征企業(yè)所得稅等。由于農(nóng)民的養(yǎng)老支付能力有限和養(yǎng)老組織運作的風險較大，民間組織對于農(nóng)村養(yǎng)老的熱情并沒有因為政策激勵而激發(fā)，政府嘗試通過政策引導建立以個人和集體為責任主體的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系，但因為農(nóng)村集體組織經(jīng)濟能力隨改革開放迅速弱化而導致這種探索以失敗告終。在城鎮(zhèn)化和工業(yè)化快速發(fā)展的背景下，農(nóng)村養(yǎng)老保障成為解決“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵因素之一，政府適時推出的“新農(nóng)?！彪m具有長遠發(fā)展的積極因素，但保障水平有限。

經(jīng)濟責任作為我國農(nóng)村養(yǎng)老保障發(fā)展的關(guān)鍵，“新農(nóng)?！钡膶嵤酥局谵r(nóng)村養(yǎng)老保障中責任的體現(xiàn)的響應(yīng)對于農(nóng)村養(yǎng)老保障的發(fā)展、落實和深化具有重要意義。“新農(nóng)?！弊鳛檗r(nóng)村養(yǎng)老保障改革的里程碑迅速得到了農(nóng)民的響應(yīng)，在這場改革中，傳統(tǒng)以家庭為主導的農(nóng)村養(yǎng)老保障模式至少在形式上過渡為以政府為主導、社會養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老等養(yǎng)老模式并重的新模式。實質(zhì)上“新農(nóng)?！笔亲陨隙碌恼袨?，不過與以往不同的是政府在農(nóng)村養(yǎng)老保障中的主體責任逐漸明晰并走向前臺。在前后臺的角色轉(zhuǎn)換中，一方面政府被推上前臺但可能難以主動，因為在政府的政治體制下政府對農(nóng)村養(yǎng)老保障的重視關(guān)鍵體現(xiàn)在財政支持的利益方面，而農(nóng)村養(yǎng)老保障發(fā)展的關(guān)鍵卻是政府的財政扶持;另一方面政府責任的承擔并不意味著家庭責任可以完全退出，在農(nóng)村養(yǎng)老保障的現(xiàn)有保障水平下家庭仍然發(fā)揮著農(nóng)民養(yǎng)老不可替代的作用。正是由于政府和家庭在角色轉(zhuǎn)換中的不對等關(guān)系，前臺和后臺的界限有時會變得模糊。

三、政府職能及責任回歸對農(nóng)村養(yǎng)老保障社會支持的主導作用

農(nóng)村養(yǎng)老保障的改革和發(fā)展需要社會廣泛的支持，即使在“全能家庭”模式下社會支持因素也自發(fā)存在，但其發(fā)揮的作用比較有限。在農(nóng)村養(yǎng)老保障改革過程中政府被迫在多個領(lǐng)域轉(zhuǎn)入前臺，以政府為主導的社會支持因素對于農(nóng)村養(yǎng)老保障的發(fā)展作用得以彰顯。但是政府職能轉(zhuǎn)變并非一蹴而就，政府職能轉(zhuǎn)變受財政水平、執(zhí)政理念和戰(zhàn)略意識等因素制約，難免在問題處理上處于被動應(yīng)付狀態(tài)。重新認識政府職能對農(nóng)村養(yǎng)老保障社會支持的主導作用，需要重視以下三個方面。

（一）完善農(nóng)村養(yǎng)老社會保障是改革和發(fā)展的必然趨向

雖然目前農(nóng)村養(yǎng)老保障還是以家庭養(yǎng)老為基礎(chǔ)，農(nóng)村養(yǎng)老保障是走向福利還是基于家庭目前已經(jīng)明朗，“新農(nóng)?！辈粌H顯現(xiàn)了政府的選擇，也預(yù)示了農(nóng)村養(yǎng)老保障社會化的必然趨勢。在中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化不斷加速的背景下，農(nóng)民家庭結(jié)構(gòu)變化、農(nóng)業(yè)人口流動加劇、傳統(tǒng)孝文化的淡化和土地保障功能的弱化導致農(nóng)村家庭養(yǎng)老保障功能不斷弱化，根據(jù)世界發(fā)達國家社會發(fā)展經(jīng)驗和我國社會發(fā)展形勢，“新農(nóng)?！钡恼邔嵤┎粌H是發(fā)展中的政府選擇，更是農(nóng)民社會保障發(fā)展的必然趨勢?！靶罗r(nóng)?！弊鳛橹袊鴼v史上面對農(nóng)村人口正式的社會保障制度，是一種效益更高，更適合中國國情的制度模式對原有養(yǎng)老模式替代的過程?！靶罗r(nóng)?！痹谀撤N程度上實現(xiàn)了一些制度創(chuàng)新：第一，明確了政府在農(nóng)村養(yǎng)老保障中的財政責任，即政府對符合領(lǐng)取條件的參保人全額支付新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金，其中中央財政對中西部地區(qū)按中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標準給予全額補助，對東部地區(qū)給予50%的補助;[9]第二，明確了政策目標，即在2012年底實現(xiàn)全體農(nóng)民全覆蓋。雖然“新農(nóng)?！敝贫仍谥袊r(nóng)村已經(jīng)落地生根，但給付水平不高、異地銜接不暢、城鄉(xiāng)二元化等問題的解決還有待于更多制度上的完善和創(chuàng)新。

（二）政府職能和責任的落實本身是重要的社會支持因素

對于農(nóng)村養(yǎng)老保障的改革和發(fā)展，政府職能定位的影響是關(guān)鍵和全局性的，政府職能的缺位會導致農(nóng)村養(yǎng)老保障發(fā)展受挫和改革失敗，政府支持的缺失主要表現(xiàn)在三個方面：一是政府對于農(nóng)村養(yǎng)老保障的基本保障投入不足，例如政策支持和財政投入;二是在追求效率的過程中，缺少對社會保障發(fā)展的公平維護，從而使弱勢群體承擔了更多的改革成本;[10]三是缺少對市場和社會的有效監(jiān)管，政府的社會管理和公共服務(wù)職能薄弱。[11]作為農(nóng)村養(yǎng)老保障改革和發(fā)展社會支持的主導力量，政府在三個缺失方面具有查缺補漏的重要責任。在政府職能轉(zhuǎn)變的背景下，政府公共服務(wù)和管理職能的回歸對于市場經(jīng)濟中的行為邏輯轉(zhuǎn)變和缺失的彌補是重要的契機，經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)民需求和社會需要等發(fā)展也推動了政府在農(nóng)村養(yǎng)老保障方面的回應(yīng)和支持。在社會需求的推動下，河北肥鄉(xiāng)縣的互助幸福院、山東的農(nóng)村幸福院、江蘇鎮(zhèn)江大圣寺安養(yǎng)院等養(yǎng)老方式成為市場和民間組織參與農(nóng)村養(yǎng)老的典型事例。政府職能的轉(zhuǎn)變不僅需要重視社會需求中政府職能缺失的彌補，而且需要通過監(jiān)控和調(diào)控實現(xiàn)對其他社會力量進行引導、培育和宏觀監(jiān)控。

（三）主動引導和培育其他社會支持因素參與農(nóng)村養(yǎng)老保障體系

政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵是政府職能的回歸和政府責任的落實，這不僅對釋放社會力量支持農(nóng)村養(yǎng)老保障的發(fā)展，而且政府也落實了在農(nóng)村養(yǎng)老保障發(fā)展中的責任。也就是說政府不僅要發(fā)揮自身在農(nóng)村養(yǎng)老中重要的社會支持作用，還要培育其他社會支持因素參與到農(nóng)村養(yǎng)老保障的改革和發(fā)展中。[12]政府在農(nóng)村養(yǎng)老保障中的社會支持作用主要是基于政府職能回歸對政府在農(nóng)村養(yǎng)老保障中支持缺失的彌補，特別是政府在農(nóng)村養(yǎng)老保險制度中的責任落實，包括政治責任與經(jīng)濟責任兩方面，政治責任主要指出臺專門性的法規(guī)和規(guī)章，組織引導農(nóng)民參保及采取合適的強制形式;經(jīng)濟責任主要是各級政府應(yīng)該承擔起政府在農(nóng)村養(yǎng)老保障發(fā)展中的財政義務(wù);政府在培育和發(fā)展社會支持系統(tǒng)需要從體制建設(shè)、法規(guī)完善和政策扶持等方面進行完善，首先是從政府體制轉(zhuǎn)換的角度完善社會支持系統(tǒng)發(fā)揮作用的機制，引導農(nóng)村養(yǎng)老保障改革和發(fā)展的社會支持健康可持續(xù)發(fā)展，其次是通過完善法規(guī)，不僅對社會力量從法律層面進行保護和監(jiān)督，同時對于政府職能發(fā)揮也能夠進行規(guī)范，[13]再者是進行政策扶持，通過制定支持我國農(nóng)村養(yǎng)老保障改革和發(fā)展的社會投入鼓勵政策和財政扶持政策等，扶持引導農(nóng)村養(yǎng)老保障改革和發(fā)展的社會支持體系可持續(xù)健康成長。

（四）社會支持的市場平臺需要政府積極介入以避免市場失靈

社會保障作為一個生產(chǎn)要素發(fā)揮作用，首先通過促進社會公平，創(chuàng)建穩(wěn)定的社會環(huán)境和具有凝聚力的社區(qū)生活，保證經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)，以影響和增進國家經(jīng)濟競爭力。[14]中國經(jīng)濟的快速發(fā)展有賴于社會保障事業(yè)的進步以保障所有的人群能夠享有經(jīng)濟發(fā)展的成果，也有賴于社會保障助推經(jīng)濟與社會協(xié)同發(fā)展。由于市場經(jīng)濟是以競爭和完全信息為基礎(chǔ)，其對市場的調(diào)節(jié)具有短期、自發(fā)和盲目的特點，因而社會發(fā)展的長遠目標和社會效益最大化無法通過市場調(diào)節(jié)獲得，即市場失靈。在社會保障領(lǐng)域市場失靈主要體現(xiàn)在商業(yè)保險市場逆選擇、道德風險及其后果、老年儲蓄不足、信息不完備等[15]。政府作為公民權(quán)利讓渡的產(chǎn)物，在社會經(jīng)濟生活中對于公共品的提供、社會財富的再分配、社會效益最大化等宏觀調(diào)控具有責任，市場失靈成為政府介入社會保障的原始驅(qū)動力，糾正市場失靈和彌補市場缺陷也是政府重要的職責。在市場經(jīng)濟社會，強調(diào)社會保障以政府為主導并引入市場機制不僅可以克服和彌補市場缺陷，同時對于彌補政府運行效率的缺陷也有重要作用，特別是在我國市場經(jīng)濟尚不完善，社會保障現(xiàn)實國情和傳統(tǒng)轉(zhuǎn)型的背景下，政府主導的社會支持體系將是我國社會保障發(fā)展的重要模式。

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