田景正 龍金林 周端云

摘?要：新中國成立70年來，我國學前教育在適應社會要求中快速發(fā)展，學前教育政策也在不斷進行調(diào)整和變革。新中國70年的學前教育政策可以分為新中國成立之初的奠定基礎時期、改革開放初期的恢復創(chuàng)建時期、新世紀前后的變革時期及2010年以來的新發(fā)展時期四個時期。每一個時期均出臺了學前教育的基本政策、事業(yè)發(fā)展與管理政策、課程及質(zhì)量政策、學前教師政策等，構(gòu)建了學前教育政策體系，為學前教育發(fā)展發(fā)揮了應有的調(diào)控和導向作用。未來學前教育政策體系的建構(gòu)應重視加快學前教育立法進程、進一步完善學前教育政策體系、強化學前教育發(fā)展中的薄弱環(huán)節(jié)政策等。

關(guān)鍵詞：學前教育;政策體系;持續(xù)健康發(fā)展??中圖分類號：G619??文獻標識碼：A??文章編號：1000-5099（2019）03-0090-10

Abstract：Since the founding of People’s Republic of China 70 years ago， China’s preschool education has developed rapidly while adapting to social requirements， and preschool education policies are constantly undergoing adjustment and reform. The 70￣year preschool education policy can be divided into the foundation period in the early years of our country， and the period of restoration and creation in the early stage of reform and opening up， the period of change before and after the new century， and the four periods of new development since 2010. In each period， the proper regulation and guidance of the development of preschool education was functioned with the basic policies of preschool education， career development and management policies， curriculum and quality policies， and preschool teacher policies introduced， the preschool education policy system established. The construction of the future preschool education policy system should focus on accelerating the preschool education legislation process， further improving the preschool education policy system， and the weak parts policies in the development of preschool education.

Key words：preschool education; policy system; sustainable and healthy development

教育政策是國家管理教育的一種政治措施和手段，是國家為完成教育任務，實現(xiàn)教育目標而作出的一種戰(zhàn)略性、準則性的規(guī)定。[1]新中國70年來，國家在各個時期頒布了比較全面的學前教育政策，對于學前教育的普及、質(zhì)量提升及管理的規(guī)范化、科學化等發(fā)揮了應有的調(diào)控和導向作用?；仡櫺轮袊?0年學前教育政策的發(fā)展、分析得失、展望未來，有著重要的理論和現(xiàn)實意義。

一、學前教育政策及研究文本的選取

1.學前教育政策體系

教育政策對全社會的教育工作發(fā)揮著導向、控制和協(xié)調(diào)的功能，一般情況下，一個時期的政策體系可分為總政策、基本政策和具體政策三部分。[2]學前教育政策體系是我國頒布的關(guān)于學前教育政策的總和，它是針對學前教育改革與發(fā)展的一系列法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)定等。基于學前教育政策體系對學前教育事業(yè)全面發(fā)展提供政策層面的保障與支撐功能，本文中的學前教育政策體系主要包括學前教育基本政策、學前教育事業(yè)發(fā)展與管理政策、學前教育課程及質(zhì)量保障政策、學前教育師資政策等四個方面。學前教育基本政策是實施學前教育工作的基本性規(guī)范;學前教育事業(yè)發(fā)展與管理政策是對一段時間學前教育事業(yè)發(fā)展和管理的規(guī)劃和要求;學前教育課程及質(zhì)量政策是對學前教育內(nèi)涵發(fā)展的規(guī)定;學前教育師資政策是對教師素質(zhì)及其培養(yǎng)的有關(guān)規(guī)定。

2.研究文本的選取

本研究采取以下三個原則選取研究文本：（1）鑒于各級地方政府等制定的學前教育政策數(shù)量龐雜，本文的學前教育政策體系僅指國家教育政策體系，即由國家制定的教育政策所組成的體系。[3]故本研究選用的文本為中央政府或相關(guān)部委頒布的學前教育政策文件，地方各級政府政策文件不納入研究范圍。（2）以專門性政策為主，所選擇的文本一般要求冠有“幼兒園”“幼兒教育”“學前教育”“托幼工作”名稱的專門性文件，其它相關(guān)性政策文件不納入其中。如《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國教師法》《中華人民民辦教育法》《教師教育振興行動計劃（2018—2022）》等政策，其目標是針對整個教育系統(tǒng)，而且沒有把學前教育作為其中一部分單列出來強調(diào)，故均不納入本研究范疇。（3）具體執(zhí)行性文件不納入研究范圍。在教育部發(fā)布的以“通知”命名的一些文件中，多數(shù)屬于具體操作執(zhí)行性文件，這些文件也不納入研究范圍。如《開展2015年全國學前教育宣傳月活動的通知》《申報國家學前教育改革發(fā)展實驗區(qū)的通知》《關(guān)于做好2017年中小學幼兒園教師國家級培訓計劃實施工作的通知》等。

二、新中國70年我國學前教育政策的發(fā)展

中華人民共和國成立后，我國學前教育發(fā)展進入了嶄新的歷史時期。從新中國70年間的學前教育發(fā)展和制定的學前教育政策看，學前教育政策的發(fā)展可以劃分為新中國成立初期、改革開放初期、新世紀之交及2010年以來四個時期。新中國70年各個時期均根據(jù)社會發(fā)展的要求制定了比較完整的政策體系，引領(lǐng)了學前教育改革與全面發(fā)展，有力地促進了學前教育的規(guī)范化、科學化，推進了學前教育的普及和學前教育質(zhì)量的提升。

1.新中國成立初期學前教育政策的奠基

新中國成立伊始，百廢待舉，學前教育也是如此。據(jù)1951年統(tǒng)計，全國幼兒園762所，小學附設幼兒班3 517個，入園幼兒81 816名，教師5 215人。不僅學前教育事業(yè)基礎薄弱，而且發(fā)展極不平衡，在幼兒入園人數(shù)中，華東地區(qū)占有36萬，西北僅3 545人，內(nèi)蒙古是空白點。[4]學前教育的發(fā)展遠遠不能滿足新中國建設和支持工農(nóng)群眾進行生產(chǎn)勞動和文化學習的需要。因此，需要制定出適宜的政策，加快學前教育的發(fā)展，為新中國的建設事業(yè)做出應有的貢獻。從表1可以看出，至1958年，

新中國成立后的9年間，國家從多個方面發(fā)布了若干學前教育文件，奠定了新中國學前教育發(fā)展的政策基礎。???? 1951年，政務院頒布《關(guān)于改革學制的決定》，規(guī)定我國學制的第一環(huán)就是“幼兒教育”，指出實施幼兒教育的組織為幼兒園，幼兒園收三足歲至七足歲的幼兒，使他們的身心在入學前獲得健全的發(fā)展。[5]43-44新學制對于學前教育地位的明確規(guī)定為新中國制定各項學前教育政策奠定了基礎。1952年3月，教育部發(fā)布新中國第一個學前教育的專項基本政策《幼兒園暫行規(guī)程（草案）》，該文件確定了幼兒園的“雙重任務”、幼兒園全面發(fā)展教養(yǎng)工作的目標、幼兒園的領(lǐng)導管理、幼兒園的教養(yǎng)原則、教養(yǎng)活動項目等，為新中國幼兒園的辦理和學前教育事業(yè)發(fā)展提出了基本標準和規(guī)范。

為了加快推進新中國學前教育事業(yè)的發(fā)展，教育部等部門于1955—1958年連續(xù)頒布了幾個文件，有力的促進工礦企業(yè)、事業(yè)單位和農(nóng)村學前教育事業(yè)的發(fā)展。但受大躍進和人民公社的影響，1958年政策導致全國各地盲目開展“三天托兒化”，城鄉(xiāng)幼兒教育機構(gòu)一哄而起，造成了不切實際的浪費。對于學前教育課程及教育教學方面，教育部頒布了《幼兒園暫行教學綱要（草案）》（1952）等文件，制定了幼兒園教學計劃、教育原則、各年齡班教育要點、以及幼兒園體育、語言、認識環(huán)境、音樂、計算等教學綱要，要求組織視導員對區(qū)域內(nèi)學前教育進行巡視指導等。

大力發(fā)展學前教育，需要一大批數(shù)量充足的教師隊伍。1953—1956年，國家發(fā)布了四個關(guān)于學前教育師資隊伍的文件，制定了幼兒園教師培養(yǎng)、教職工福利等政策。提出了大力發(fā)展幼兒師范學校和初級幼兒師范學校、招收高校畢業(yè)生，舉辦短期幼兒師范班等辦法加快培養(yǎng)初級專業(yè)化教師隊伍。除此之外，還要求采取在職學習、輪訓、夜校、函授、業(yè)務講座、學前教育研究會及相互觀摩等方式培訓幼兒園園長、教師、兒童護士、托兒所所長及保育人員等。[5]78同時，要求師范院校教育系創(chuàng)辦幼兒教育專業(yè)，為幼兒師范學校和初級幼兒師范學校的辦理提供師資。

從以上可以看出，新中國成立初期的學前教育政策在新中國學前教育體系創(chuàng)建中發(fā)揮著推動引導等基礎性的作用。

2.改革開放初期學前教育政策的恢復重構(gòu)??1978年12月中國共產(chǎn)黨十一屆三中全會的召開標志著中國進入改革開放新時期。從表2可以看出，基于學前教育的撥亂反正和“教育要面向現(xiàn)代化、面向世界、面向未來”的要求，在改革開放初期的10余年間，我國通過恢復修訂及重新制定，出臺了較新中國初期更為全面的學前教育政策體系。

學前教育基本政策方面，制定了《城市幼兒園工作條例》（1979）《幼兒園工作規(guī)程（試行）》（1989）《幼兒園管理條例》（1989）及《關(guān)于加強幼兒教育工作的意見》（1988）等政策，規(guī)定了改革開放新時期幼兒園的辦理和管理規(guī)范，提出了進一步推進學前教育發(fā)展的宏觀規(guī)劃和要求。??這一時期出臺了4個學前教育事業(yè)發(fā)展與管理政策文件。1979年7月24日至8月7日，教育部、衛(wèi)生部、勞動總局、全國總工會和全國婦聯(lián)召開了改革開放的第一次全國托幼工作會議，會后，中共中央、國務院轉(zhuǎn)發(fā)了《全國托幼工作會議紀要》。《全國托幼工作會議紀要》是改革開放后我國學前教育事業(yè)發(fā)展的第一個基本性文件，其主要精神是加強托幼工作的統(tǒng)一領(lǐng)導及積極解決托幼工作的經(jīng)費和保教人員的待遇問題。此后，于1983年、1986年發(fā)布了發(fā)展農(nóng)村學前教育的專項文件?！蛾P(guān)于明確幼兒教育事業(yè)領(lǐng)導管理職責分工的請示》（1987）是一個全局性的教育管理的文件，所提出的“地方負責、分級管理”和“有關(guān)部門分工負責”的學前教育管理體制一直延續(xù)至今。[6]這一時期頒布的學前教育課程及質(zhì)量保障政策也是四項。其中，《幼兒園教育指導綱要（試行草案）》（1981）《3歲前小兒教養(yǎng)大綱》（1981）分別是幼兒園和托兒所課程政策文件。《幼兒園教育指導綱要（試行草案）》（1981）提出幼兒園的教育任務是向幼兒進行體、智、德、美全面發(fā)展的教育，將教育內(nèi)容定為生活衛(wèi)生習慣等八項，強調(diào)通過游戲、體育活動、上課、觀察、勞動、娛樂和日常生活等多種教育手段實施幼兒園教育工作，以防止學前教育小學化、成人化，顯示出科學化的學前教育觀念。

改革開放初期，我國幼兒園專業(yè)教師極度缺乏。面對這一情況，國家制定了培養(yǎng)和促進專業(yè)化教師的相關(guān)政策。所頒布的《幼兒師范學校教學計劃》（1980，1985）《關(guān)于進一步辦好職業(yè)高中幼師專業(yè)意見的通知》（1988）《幼兒園教師考核的補充意見》（1986）《寄宿制、全日制幼兒園教師編制標準》（1987）等學前教育師資的培養(yǎng)等政策，促進了幼兒園教師教育向?qū)I(yè)化邁進。

由此可見，在改革開放初期，我國所頒布的學前教育政策不僅恢復了因“文革”而被破壞的學前教育工作秩序，而且，正是由于這一時期學前教育政策所發(fā)揮的作用，使得改革開放初期的學前教育較快走上了規(guī)范化和科學化之路。

3.新世紀之交學前教育政策的變革

新世紀之交的20年，隨著我國改革開放不斷深入，社會對教育及人才培養(yǎng)不斷提出新的要求。一方面，學前教育政策應不斷引領(lǐng)學前教育適應改革開放的新環(huán)境和新變化;另一方面，學前教育政策還要適時反映國際國內(nèi)學前教育研究的新成果。對此，新世紀之交的20年，我國出臺了一系列改革轉(zhuǎn)型學前教育政策（見表3），引領(lǐng)了這一時期學前教育的轉(zhuǎn)型發(fā)展。

《幼兒園工作規(guī)程（試行）》（1989）試行6年之久后，《幼兒園工作規(guī)程》（1996）作為學前教育的基本政策被確定下來，成為此時期發(fā)展我國學前教育的基本性文件。學前教育事業(yè)發(fā)展方面，隨著我國經(jīng)濟體制改革的深入和社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制，教育部（國家教委）等部門分別于1995年、1997年及2003年連續(xù)出臺了

三個文件，推進了以社會力量辦園為主體的辦園體制形成?！蛾P(guān)于企業(yè)辦幼兒園的若干意見》（1995）鼓勵企業(yè)向社會開放辦園;《全國幼兒教育事業(yè)“九五”發(fā)展目標實施意見》（1997）要求改革辦園體制，將推進學前教育社會化作為學前教育發(fā)展重要舉措;《關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展的指導意見》（2003）明確提出以形成“以社會力量興辦幼兒園為主體”的學前教育發(fā)展新格局。

隨著民辦學前教育機構(gòu)體量的不斷增大，對其加強管理是此時期學前教育管理工作的重點。針對非法辦園、民辦學前教育機構(gòu)管理不規(guī)范、從業(yè)人員素質(zhì)不高等問題，教育部出臺的《關(guān)于加強民辦學前教育機構(gòu)管理工作的通知》（2007）要求各級政府加強對民辦學前教育機構(gòu)的監(jiān)管，規(guī)范民辦學前教育機構(gòu)的發(fā)展。另外，針對城鄉(xiāng)普設學前班及其存在問題，出臺了《關(guān)于改進和加強學前班管理的意見》（1991）及《學前班工作評估指導要點》（1996），目的是通過管理和評估，促使學前班教育工作的科學化。

在幼兒園課程和質(zhì)量政策方面，基于素質(zhì)教育的要求，在20余年幼兒園課程實驗以及借鑒國際學前課程理論的基礎上，《幼兒園教育指導綱要（試行）》（2001）出臺?！队變簣@教育指導綱要（試行）》（2001）用“教育領(lǐng)域”代替“教育內(nèi)容”，用教育活動代替了“課堂教學”，標志幼兒園課程觀念和實踐的重大轉(zhuǎn)變。另外，還頒發(fā)了《幼兒園玩教具配備目錄》（1992）等與幼兒園保教質(zhì)量有關(guān)的文件。

這一時期學前教育師資以及園長素質(zhì)的提升不斷受到重視，為此，出臺的政策文件有《三年制中等幼兒師范學校教學方案》（1995）、《幼兒園園長崗位培訓的意見》（1996）、《全幼兒園園長任職資格、職責和崗位要求》（1996）等。2005年教育部頒布的《關(guān)于規(guī)范小學和幼兒園教師培養(yǎng)工作的通知》進一步規(guī)范了幼兒園教師的培養(yǎng)制度和準入制度，有助于提高我國幼兒園教師的整體素質(zhì)。

4.2010年以來學前教育政策的新發(fā)展

歷史進入新世紀的第二個10年，我國改革開放取得了重大的歷史性突破，經(jīng)濟和社會發(fā)展邁入新階段。隨著人們對學前教育認識不斷加深，學前教育對于人一生的發(fā)展及其社會價值不斷得到社會認同。與此同時，學前教育的供需矛盾問題突出，學前教育“小學化”現(xiàn)象愈演愈烈。[7]總之，在人們對有質(zhì)量學前教育需求與學前教育發(fā)展不均衡不充分的背景下，制定科學的反映新時代要求的系統(tǒng)化學前教育政策勢在必行。

在學前教育基本政策方面，2016年，我國對實施20年之久的《幼兒園工作規(guī)程》進行了修訂，頒布了新的《幼兒園工作規(guī)程》。2018年中共中央國務院頒發(fā)了《關(guān)于學前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》這兩份重要文件將對于學前教育全面貫徹黨的教育方針，加強幼兒園科學管理，推動依法治教政策的落實，規(guī)范辦園行為，提高保育和教育質(zhì)量，完善體制機制，健全政策保障體系，推進普及普惠將發(fā)揮更好的基礎性作用。

對于學前教育事業(yè)發(fā)展及管理，中共中央、國務院頒布了《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》，在普及學前教育的總目標下，對學前教育發(fā)展作出了10年規(guī)劃。國務院專門頒發(fā)了《關(guān)于當前發(fā)展學前教育的若干意見》（2010），要求在政府管理、財政支持、體制改革、培養(yǎng)師資的等多個方面保證學前教育2010—2020年發(fā)展任務的順利完成。[8]按照要求，全國范圍內(nèi)從2011年開始普遍開展了“學前教育三年行動計劃”，目前已進入第三期“學前教育三年行動計劃”實施階段。

在幼兒園課程和質(zhì)量政策方面（見表4），教育部頒布了《關(guān)于開展幼兒園“小學化”專項治理工作的通知》（2018）《關(guān)于規(guī)范幼兒園保育教育工作防止和糾正“小學化”現(xiàn)象的通知》（2011）等文件，一是防治幼兒園的“小學化”現(xiàn)象，不斷提高學前教育質(zhì)量;二是推進0-3歲嬰幼兒早期教育試點工作。《3-6歲兒童學習與發(fā)展指南》（2012）是這一時期的主要課程文件，是新世紀以來課程研究的重要成果，該文件的頒布與實施，有力的推進了幼兒園課程科學化的進程。

教師政策方面，教育部頒布的《幼兒園教師專業(yè)標準（試行）》（2012）、《關(guān)于加強幼兒園教師隊伍建設的意見》（2012）、《關(guān)于實施幼兒教師國家級培訓計劃的通知》（2011）等文件標志著前所未有的教師準入政策出臺，確立了幼兒園教師與中小學教師同等的專業(yè)化地位，并取得了專業(yè)化發(fā)展方面與之同等的財政性支持政策。[9]此外，此階段國家還頒布了三項學前教育經(jīng)費政策，一是為了保障幼兒家庭和幼兒園雙方合法權(quán)益落實而頒布的《幼兒園收費管理辦法》（2011）;二是實施中央層級統(tǒng)籌支持學前教育的措施《中央財政支持學前教育發(fā)展資金管理辦法的通知》（2015）;三是給貧困家庭兒童入園提供學前教育資助出臺的《關(guān)于建立學前教育資助制度的意見》（2011）。

?三、新中國70年我國學前教育政策發(fā)展特征分析

1.基礎政策—規(guī)范政策—規(guī)模政策—內(nèi)涵政策的發(fā)展軌跡??創(chuàng)建新中國學前教育體系是新中國成立初期學前教育發(fā)展的主要任務，這就需要從各個方面思考相關(guān)學前教育的發(fā)展政策。因而，這一階段的政策不僅為當時的學前教育發(fā)展提供了政策支持，也成為新中國70年后幾個階段學前教育政策發(fā)展的基礎。

“文革”期間，學前教育與其他各級各類教育一樣，在“教育革命”的口號下，新中國成立后10余年建設完善的學前教育秩序規(guī)范被砸爛。因而，規(guī)范化是改革開放初期學前教育發(fā)展的迫切要求，這一時期的學前教育政策反映了這一要求。此時期教育部1989年頒布的文件如《幼兒園工作規(guī)程（試行）》是對1952年教育部頒布的《幼兒園工作暫行規(guī)程（草案）》的修訂，以對幼兒園工作作出基本性的全面規(guī)范，同時，出臺《城市幼兒園工作條例》（1979）、《幼兒園管理條例》（1989）等進一步加強幼兒園的管理，使學前教育走向規(guī)范化的軌道。而教育部頒布的《幼兒園教育指導綱要（試行草案）》（1981），非常具體的規(guī)定了幼兒園小中大班在體育、語言、數(shù)學、常識、美術(shù)、舞蹈、唱歌、日常生活、游戲等方面內(nèi)容、要求、教育方式方法等，另外，還出臺《托兒所、幼兒園衛(wèi)生保健制度》（1985）《城市幼兒園建筑面積定額》（1988）等文件，旨在幼兒園保教工作有章可循，有規(guī)可依。

20世紀80年代末，隨著改革開放的深入及黨的十三大提出中國經(jīng)濟建設三步走總體戰(zhàn)略的部署，為了適應社會主義市場經(jīng)濟體制的需要，實現(xiàn)《全國教育事業(yè)“九五計劃”和2010年發(fā)展目標》，因而，如何擴大學前教育規(guī)模是這一階段學前教育政策的訴求。因而，可以說這一時期是學前教育規(guī)模政策時期。如國家教委印發(fā)《全國幼兒教育事業(yè)“九五”發(fā)展目標實施意見》（2007），提出到2000年全國三年幼兒毛入園率達到45%以上，農(nóng)村學前一年幼兒入園（班）率達到60%以上。為了實現(xiàn)上述目標，出臺了《關(guān)于企業(yè)辦幼兒園的若干意見》（1995）、《關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展的指導意見》（2003），提出大力發(fā)展民辦幼兒園，改革辦園體制等以加快學前教育事業(yè)的發(fā)展。在學前師資方面則頒布了《關(guān)于進一步辦好職業(yè)高中幼師專業(yè)意見的通知》（1988），以大規(guī)模培養(yǎng)初步專業(yè)化的教師隊伍，為學前教育發(fā)展提供師資保障。

新世紀以來，學前教育的“教育”屬性越發(fā)被社會和國家所認可，學前教育作為教育體系的一環(huán)上升為“重大民生工程”和國家教育戰(zhàn)略。這樣，在“學前教育春天”來臨之際，[10]學前教育的全面普及發(fā)展、學前教育的質(zhì)量等成為這一時期政策制定的基本元素，凸顯出注重內(nèi)涵發(fā)展的特點。在學前教育事業(yè)發(fā)展方面，出臺的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》《關(guān)于當前發(fā)展學前教育的若干意見》（2010）、《關(guān)于學前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》（2018）對學前教育普及普惠，優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展起到了全面布局的作用。在學前教育質(zhì)量方面，教育部制定了《3—6歲兒童學習與發(fā)展指南》（2012）課程文件，以及《關(guān)于開展幼兒園“小學化”專項治理工作的通知》（2018）等，促使學前教育工作不斷延著科學化的軌道推進。教師政策方面，國家密集頒布了《幼兒園教師專業(yè)標準（試行）》（2012）、《關(guān)于加強幼兒園教師隊伍建設的意見》（2012）、《關(guān)于實施幼兒教師國家級培訓計劃的通知》（2011），旨在使教師專業(yè)化水平提升到新的層次。這一時期學前教育事業(yè)發(fā)展政策、學前教育質(zhì)量政策及學前教育師資政策幾乎同時組合出臺，構(gòu)成了比較完整的學前教育政策體系，使得新世紀以來的學前教育發(fā)展速度、質(zhì)量提升超過新中國成立以來的任何時期。

2.制定了全面立體的學前教育政策

新中國70年來學前教育政策發(fā)展的四個時段中，每一個時期均制定了比較全面的學前教育政策，為學前教育的發(fā)展進行了較好的頂層設計和全面規(guī)劃。各個時期所制定的全面立體的學前教育政策，主要表現(xiàn)在以下三個方面：???? 一是從橫向上看，每一個時期均制定了學前教育基本政策、學前教育發(fā)展政策、學前教育質(zhì)量和管理政策以及學前教育教師政策等，構(gòu)成了相對完整的學前教育體系，這一點在前文已有比較充分的說明。二是從政策層級上看，在確定基本政策的基礎上，制定相應專項政策使基本政策要求在學前教育發(fā)展的各具體方面表現(xiàn)更為清晰。如改革開放初期頒布了發(fā)展學前教育的基本政策《關(guān)于加強幼兒教育工作的意見》（1988），在此前后則頒布了《全國托幼工作會議紀要》（1979）、《關(guān)于發(fā)展農(nóng)村幼兒教育的幾點意見》（1983）、《關(guān)于明確幼兒教育事業(yè)領(lǐng)導管理職責分工的請示》（1987）、《關(guān)于改進和加強學前班管理的意見》（1991）、《全國幼教事業(yè)“九五”發(fā)展目標實施意見》（1997）、《關(guān)于企業(yè)辦幼兒園的若干意見》（1995）等，使這一時期“加強幼兒教育工作”的基本政策具體化、操作化。三是主體政策制定后，出臺配套政策以保障主要政策的落實。如2010年國務院頒布《關(guān)于當前發(fā)展學前教育的若干意見》后，教育部等部門出臺了開展了“學前教育三年行動計劃”意見、《3—6歲兒童學習與發(fā)展指南》（2012）、《關(guān)于加強幼兒園教師隊伍建設的意見》（2012）、《關(guān)于實施幼兒教師國家級培訓計劃的通知》（2011）、《中央財政支持學前教育發(fā)展資金管理辦法的通知》（2015）等文件，以保證《關(guān)于當前發(fā)展學前教育的若干意見》所提出目標能按期實現(xiàn)。???

3.充分體現(xiàn)了繼承與變革并行的過程

70年學前教育政策體系結(jié)構(gòu)充分以繼承為主，70年間的四個時期政策體系結(jié)構(gòu)一直延續(xù)在基本政策、事業(yè)與管理政策、課程與質(zhì)量政策和教師教育政策等四個主要方面;而四個方面政策內(nèi)容則明顯體現(xiàn)出繼承與創(chuàng)新并行的發(fā)展歷程。其一，從學前教育基本政策看，在形式上四個時期均采用《幼兒園工作規(guī)程》《幼兒園管理條例》政策，但政策指向上卻有著質(zhì)的變化。如四個時期政策中對于學前教育屬性的界定由“使幼兒的身心在入小學前獲得健全的發(fā)展”（1952《幼兒園暫行規(guī)程草案》）、“學校教育的預備階段”（1989《幼兒園工作規(guī)程（試行）》）到“基礎教育的有機組成部分”（1996《幼兒園工作規(guī)程》），再到“基礎教育的重要組成部分”（2016《幼兒園工作規(guī)程》）;而幼兒園的任務也由“對幼兒進行初步的全面發(fā)展教育工作” （1952《幼兒園暫行規(guī)程草案》）發(fā)展為“對幼兒實施體、智、德、美多方面全面發(fā)展的教育”（1989、1996《幼兒園工作規(guī)程》），而2016年《幼兒園工作規(guī)程》將幼兒園任務定位為 “對幼兒實施德、智、體、美諸方面全面發(fā)展的教育”，2018年《關(guān)于學前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》強調(diào)學前教育為“培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會主義建設者和接班人奠定基礎”，把德育放在第一位，以與國家立德樹人的教育方針及中小學的提法保持一致。其二，從學前教育事業(yè)政策看，由以城市街道、工礦企業(yè)、事業(yè)單位、農(nóng)村共同發(fā)展（1954、1956、1958）到城市為主（《城市幼兒園工作條例》（1979））向普及學前教育，促進城鄉(xiāng)均衡發(fā)展（《關(guān)于當前發(fā)展學前教育的若干意見》2010）轉(zhuǎn)變;由政府、機關(guān)、企業(yè)、集體的“兩條腿走路”（《全國托幼工作會議紀要》1979）發(fā)展學前教育到“推進學前教育社會化”（《全國幼教事業(yè)“九五”發(fā)展目標實施意見》1997）“以公辦幼兒園為骨干和示范，以社會力量興辦幼兒園為主體”（《關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展的指導意見》（2003））再發(fā)展到“大力發(fā)展公辦幼兒園，提供廣覆蓋、?；镜膶W前教育公共服務?！保ā蛾P(guān)于當前發(fā)展學前教育的若干意見》（2010）），反映了學前教育事業(yè)發(fā)展深刻的變革。其三，從學前教育課程與質(zhì)量政策看，70年來，國家分別于1952年、1981年、2001年、2012年頒布了四次關(guān)于幼兒園課程改革文件，這四個文件反映了學前教育課程的四次重大轉(zhuǎn)變，具有里程碑的意義。1952年課程文件是學習蘇聯(lián)的結(jié)果，體現(xiàn)出明顯的知識系統(tǒng)性和高度的教學計劃性;1981年課程文件規(guī)范化、知識化色彩依舊強烈，但為后來課程改革的推進奠定了良好的基礎;2001年課程文件表達出綜合化、兒童主體性的改革方向，2012年課程文件要求課程進一步走向生活、走向生成，體現(xiàn)出有別于小學的課程樣態(tài)。[11]其四，從70年學前教育教師政策看，也體現(xiàn)出兩個重要的轉(zhuǎn)變：一是教師的專業(yè)化發(fā)展要求;二是對于職后教師成長的重視，采取加大各級財政性投入的方式來提高幼兒園教師培訓的覆蓋面和培訓質(zhì)量。

?4.如實反映了學前教育發(fā)展的客觀要求??新中國成立70年來，國家根據(jù)學前教育發(fā)展狀況和社會要求，不斷對學前教育政策進行調(diào)整。從事業(yè)發(fā)展看，新中國成立初期，學前教育事業(yè)基礎極為薄弱，對此，教育部等部門連續(xù)頒布了《關(guān)于工礦、企業(yè)自辦中小學和幼兒園的規(guī)定》（1955）及《教育部轉(zhuǎn)發(fā)江蘇等省關(guān)于農(nóng)村幼兒園的四個文件的通知》（1958）等幾個文件，有力的促進城鄉(xiāng)農(nóng)村學前教育事業(yè)的發(fā)展。改革開放初期，農(nóng)村學前教育工作未受到應有的重視，事業(yè)發(fā)展緩慢，辦園條件很差，幼兒教師待遇低，教育工作普遍存在小學化、成人化傾向。對此國家連續(xù)頒布了《關(guān)于發(fā)展農(nóng)村幼兒教育的幾點意見》（1983）、《關(guān)于進一步辦好幼兒學前班的意見》（1986）及《關(guān)于改進和加強學前班管理的意見》（1991）等，以推進農(nóng)村學前教育事業(yè)發(fā)展。隨著經(jīng)濟體制改革的推進，城市學前教育發(fā)展體制也亟待轉(zhuǎn)型，新世紀之交頒布《全國幼教事業(yè)“九五”發(fā)展目標實施意見》（1997）及《關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展的指導意見》（2003）等文件，出臺了“推進學前教育社會化”“社會力量辦園為主體”的學前教育發(fā)展政策，促進了學前教育事業(yè)的快速發(fā)展。而當學前教育在快速發(fā)展中出現(xiàn)公平問題時，國家適時頒布了《關(guān)于當前發(fā)展學前教育的若干意見》（2010），努力彰顯學前教育的公益屬性。再從學前教師教育政策看，新中國成立之初，教育部發(fā)布了《關(guān)于大力培養(yǎng)小學教師和幼兒教養(yǎng)員的指示》（1956）等文件，較好地解決了幼兒教師缺乏的局面。20世紀80年代末，為了給大力發(fā)展學前教育提供專業(yè)化的師資保障，國家頒布了《關(guān)于進一步辦好職業(yè)高中幼師專業(yè)意見的通知》（1988）。新世紀以來，幼兒園教師學歷層次低、專業(yè)化發(fā)展長期不足的問題依舊沒有很好的解決，國家于2010年后針對性出臺了《幼兒園教師專業(yè)標準（試行）》（2012）、《關(guān)于加強幼兒園教師隊伍建設的意見》（2012）、《關(guān)于實施幼兒教師國家級培訓計劃的通知》（2011）等文件，力圖從專業(yè)深化、教師準入、財政投入、培養(yǎng)培訓等方面努力提升幼兒園教師的專業(yè)化水平。

?四、關(guān)于未來我國學前教育政策體系建設的構(gòu)想??學前教育政策主旨在于引領(lǐng)社會要素解決學前教育問題，促進學前教育持續(xù)健康發(fā)展。因而，未來學前教育政策體系的建構(gòu)一定應最大限度地體現(xiàn)引領(lǐng)學前教育進一步發(fā)展的功能。

1.進一步完善學前教育政策體系

從兒童成長的階段看，學前兒童是指正式進入小學學習前0—6歲年齡段的兒童，學前教育應包含0—6歲兒童的全部教育。從學前兒童教育與生活場域看，它包括幼兒園教育、家庭教育、社區(qū)教育等。新中國成立70年來，我國的學前教育政策建設不斷深入完善。但也不難發(fā)現(xiàn)，70年來的學前教育政策主要是圍繞“幼兒園”這一3—6歲幼兒教育機構(gòu)進行建構(gòu)的。比如，學前教育最基本的政策《幼兒園工作規(guī)程》（1952，1989，1996，2016）均是對“幼兒園”工作進行要求規(guī)定，學前教育事業(yè)發(fā)展及管理政策、學前教育課程政策及教師政策等也基本上是針對“幼兒園”工作出臺的。隨著我國3—6歲兒童學前教育向0—3歲兒童學前教育的延伸，以及多種路徑促使學前兒童高質(zhì)量的學習和生活的要求，未來學前教育體系不應只是“幼兒園”的政策體系，應是0—6歲兒童教育的政策體系，同時，還應出臺科學的家庭學前教育、社區(qū)學前教育政策等綜合立體的學前教育政策。教師政策除了專任教師政策、園長政策外，還應包括學前教育機構(gòu)其它教職工政策，如保育員政策等。

2.加快學前教育立法進程，使學前教育政策進入法律層級??改革開放以來，特別是新世紀以來，學前教育取得了前所未有的發(fā)展，適齡兒童入園率大幅攀升。黨的十九大提出，要進一步“辦好學前教育”“努力讓每個孩子都能享有公平而有質(zhì)量的教育”。當前及以后較長一段時間里，我國學前教育發(fā)展的內(nèi)在動力是人民群眾對優(yōu)質(zhì)、公平以及多樣化學前教育的需求前所未有的強烈，而學前教育自身卻存在著發(fā)展不平衡不充分的問題。[12]在學前教育發(fā)展這一基本矛盾的背景下，涉及學前教育價值觀、學前教育辦理主體、學前教育發(fā)展保障、學前教育管理機制體制、教師隊伍建設等一系列重點環(huán)節(jié)和關(guān)鍵問題。只有解決好這些問題，學前教育才可能乘勢而上，取得新的成就。

從新中國70年學前教育的發(fā)展經(jīng)驗來看，解決上述問題需要通過對學前教育專項立法予以保障。[13]比如，學前教育對兒童的終身學習與發(fā)展處于什么樣的地位，政府在發(fā)展學前教育中應發(fā)揮什么樣的責任，公共財政在學前教育發(fā)展中應給予什么程度的保障，幼兒園教師準入標準及其待遇等等，都需要給予法律意義上的明確。有了學前教育法作保障，在此基礎上制定的相應學前教育政策才能避免在學前教育實踐中“無能”與“低效”的尷尬，才能更好發(fā)揮其推動學前教育事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的作用。

3.強化學前教育發(fā)展中的薄弱環(huán)節(jié)政策

當前，我國的學前教育自身發(fā)展極不均衡。而要促進學前教育普及和學前教育質(zhì)量的提升，必須對其發(fā)展中的薄弱環(huán)節(jié)和要素加以重視，制定適宜的政策。

首先是農(nóng)村學前教育發(fā)展滯后的問題。改革開放以來，由于農(nóng)村經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型，原有的“三級所有，隊為基礎”的集體經(jīng)濟不復存在，而縣鄉(xiāng)一級教育財政主要投入在義務教育。由于農(nóng)村家庭的學前教育觀念缺失以及支持學前教育能力不足等原因，致使我國農(nóng)村學前教育，特別是中西部地區(qū)的農(nóng)村學前教育發(fā)展長期停滯不前。因此，未來的學前教育發(fā)展首先要制定出切實可行的農(nóng)村學前教育政策。農(nóng)村學前教育政策的基本點是強化政府在農(nóng)村學前教育的主體責任，強調(diào)政府在推進農(nóng)村學前教育發(fā)展及質(zhì)量提升方面等扮演主要角色。[14]

其次是幼兒園教師政策。長期以來，大部分非在編幼兒園教師處于教師隊伍的“邊緣群體”地位[15]，社會對她們關(guān)注不夠。近幾年，沸沸揚揚的幼兒園“虐童”事件從側(cè)面反映了這一狀況。2012年，教育部頒布了《幼兒園教師專業(yè)標準（試行）》，初步解決了幼兒園教師準入和教師教育標準問題，但幼兒園教師的待遇問題，包括經(jīng)濟收入和其它社會待遇尚未得到應有的解決。一方面，我國幼兒園教師隊伍中的絕大部分沒有進入政府財政編制，現(xiàn)有政策中關(guān)于“教師權(quán)利”的種種規(guī)定對于她們來說只能是一紙空文;另一方面，現(xiàn)有的關(guān)于“幼兒園教師”政策對于幼兒園教師特殊性關(guān)照不夠，大部分政策是與中小學教師，特別是小學教師合并在一起出臺，因而不能很好地反映幼兒園教師發(fā)展的訴求。身份確證與待遇是教師專業(yè)發(fā)展和保證教育工作情懷的先決條件。因此，未來一段時間的教師政策應側(cè)重反映對于達到準入要求的非在編教師地位與待遇解決問題等。

再次是民辦幼兒園發(fā)展政策。當前民辦幼兒園在學前教育事業(yè)發(fā)展中依然占據(jù)“主體”地位，據(jù)教育部官網(wǎng)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，截止2017年，我國幼兒園共計254 950所，民辦幼兒園160 372所，占幼兒園總數(shù)62.9%;專任教師共計2 432 138人，民辦幼兒園專任教師1 510 277人，占專任教師總數(shù)62.1%;在園幼兒共計46 001 393萬人，民辦園幼兒25 723 434人，占在園幼兒總數(shù)55.9%。因而，必須重視對于民辦幼兒園發(fā)展政策的思考設計。當前對于民辦幼兒園的發(fā)展政策主要包括普惠性民辦幼兒園推進政策、學前教育“小學化”治理政策等。通過制定政策加強對民辦園的管理，促使民辦幼兒園健康發(fā)展。

4.進一步把握好學前教育政策空間

所謂教育政策空間是指教育政策的理論和實踐范圍指向，它在客觀上是由政策理論的有限性決定的。因而，教育政策的管理，包括教育政策制定頒布及執(zhí)行、評估等都存在于一定的空間之中[16]。從政策空間的視角思考學前教育政策，要關(guān)注以下政策制訂和實施的訴求：其一是學前教育政策的公益性取向。政策的本質(zhì)在于“公共政策是對全社會的價值作權(quán)威的分配”[17]，2010年，國務院頒發(fā)的《關(guān)于當前發(fā)展學前教育的若干意見》及2018年中共中央國務院頒發(fā)的《關(guān)于學前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》特別強調(diào)學前教育必須堅持普惠性和公益性，因而，我國的學前教育政策必須是普惠性的教育，不分貧富、民族、地域，理應為所有學齡前兒童提供適合的保育和教育。其二是注意學前教育政策統(tǒng)一性與本土性的合適張力。教育政策一旦制定，便具有強制性，地方具有貫徹落實政策的責任和義務，但我國各地之間學前教育發(fā)展差異顯著，“一刀切”式的推進國家政策是不現(xiàn)實的。因此，對于我國來說，國家層面的教育政策應多為“總則”“綱要”“指南”，提供總體方向原則，各級地方政府則需要根據(jù)國家政策的精神，制定具體實施細則。其三有效利用教育政策空間的最佳拓展時機推動教育政策實施。有學者認為，抓住教育政策的問題溪流、政策溪流及政治溪流交匯時“政策之窗”開啟的短暫時刻，能夠促使教育政策有效的實施與實踐轉(zhuǎn)化。[18]因而，制定和實施學前教育政策應抓住這一“政策之窗”。例如，利用近幾年頻頻出現(xiàn)幼兒園出現(xiàn)的幼兒園教師“虐童事件”，出臺有關(guān)政策推進幼兒園教師的準入和待遇問題等逐步解決。

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