韓立新　陳羽喬

摘要：《海洋環(huán)境保護(hù)法》第89條授權(quán)具有海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家索賠重大海洋生態(tài)環(huán)境污染損害，本已存在國家索賠主體分散，索賠主體之間職權(quán)不明確或重疊等不足。2018年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，國家海洋局的海洋環(huán)境保護(hù)職能被劃分到新組建的自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等不同的部門，使原有的國家索賠主體體制更加復(fù)雜。下一步應(yīng)以生態(tài)環(huán)境和資源兩個要素為基礎(chǔ)，修改《海洋環(huán)境保護(hù)法》等有關(guān)法律法規(guī)，確立以市地級以上生態(tài)環(huán)境行政主管部門和自然資源行政主管部門作為中國海洋生態(tài)環(huán)境損害國家索賠主體，并構(gòu)建起多部門協(xié)調(diào)的索賠工作機(jī)制，進(jìn)一步強化行政機(jī)關(guān)索賠與檢察機(jī)關(guān)公益訴訟的銜接與配合。

關(guān)鍵詞：海洋生態(tài)損害;國家索賠;主體;機(jī)構(gòu)改革;法律修改

中圖分類號：D922.68文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：2096-028X（2019）03-0003-11

Docking and perfection of the subjects of national claims for marine ecological environment damage

—based on the amendment of the Marine Environment Protection Law of the People’s Republic of ChinaHAN Li-xin1，CHEN Yu-qiao2

（1.School of Law，Dalian Maritime University，Dalian 116026，China;

2.Zhanshan Street Office of the People’s Government of Southern District of Qingdao，Qingdao 266071，China）

Abstract：Article 89 of the Marine Environment Protection Law of the People’s Republic of China authorizes the departments with the power of supervision and control of the marine environment to claim on behalf of the State for substantial marine ecological pollution damage， under which there are already some shortcomings， such as decentralization of national claim subjects， unclear or overlapping functions and powers between such? subjects. After the institutional reform of the State Council in 2018， the marine environment protection function of the National Oceanic Administration was divided into the newly formed Ministry of Natural Resources， the Ministry of Ecological Environment， the Ministry of Agriculture and Rural Affairs， which made the original national claim subjects system more complex. The next step should be to amend the Marine Environment Protection Law of the People’s Republic of China and other relevant laws and regulations on the basis of the two elements of the ecological environment and resources， to establish the administrative departments of ecology and environment and the administrative departments of natural resources above the municipal level as the main body of national claims for marine ecological environment damage in China， to construct a multi-department coordinated work mechanism for claims， and to further strengthen the link and coordination between the claims of administrative organs and the public interest litigation of procuratorial organs.

①這10個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）包括：廣西壯族自治區(qū)、廣東省、海南省、福建省、浙江省、江蘇省、山東省、河北省、天津市、遼寧省。

Key words：marine ecological damage;state claim;subject;institutional reform;legal amendment

海洋生態(tài)環(huán)境損害主要是指由自然變化或人類活動而引起的海洋生態(tài)系統(tǒng)失衡、生態(tài)環(huán)境惡化，以及對人類和整個海洋生物界的生存和發(fā)展帶來的不利影響，包括自然性狀與功能的損害和多方面的價值衰減。[1]海洋生態(tài)環(huán)境損害國家索賠，則是國家有關(guān)部門根據(jù)法律規(guī)定，針對由人類活動引起的海洋生態(tài)環(huán)境損害，代表國家向損害責(zé)任者求償?shù)幕顒?。依法享有這一求償權(quán)的國家部門，即為筆者所稱的海洋生態(tài)環(huán)境損害國家索賠主體（簡稱國家索賠主體）。

長期以來，國家索賠主體在一些重大案件中發(fā)揮了自己的作用，為中國海洋生態(tài)環(huán)境治理作出了巨大貢獻(xiàn)，但同時也暴露出一些問題與不足。隨著2018年國家機(jī)構(gòu)改革大幕拉開，《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》（簡稱《海洋環(huán)境保護(hù)法》）原來規(guī)定的部分國家索賠主體發(fā)生了改變，如國家海洋局不同的職責(zé)被分別合并到新組建的自然資源部和生態(tài)環(huán)境部?，F(xiàn)行《海洋環(huán)境保護(hù)法》第89條第2款規(guī)定的“行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門”如何與改革后的部門對接？該法規(guī)定的國家索賠主體在實踐中暴露出的問題如何與改革后的索賠主體一并通過修改法律及有關(guān)規(guī)定加以協(xié)調(diào)完善，是目前中國啟動修改《海洋環(huán)境保護(hù)法》需要考慮的問題。

一、國家索賠主體的過去：2018年機(jī)構(gòu)改革前的基本情況

中國海洋環(huán)境管理體制在一定程度上承襲了陸地行政管理體制，是一種較為典型的“條塊結(jié)合、以塊為主、分散管理”的屬地管理體制。

[2]當(dāng)“條塊分割”的海洋環(huán)境管理體制延伸到海洋生態(tài)環(huán)境損害國家索賠工作中，即體現(xiàn)為多個不同行政主管部門對不同類型的海洋生態(tài)環(huán)境損害分別行使國家索賠權(quán)的格局。

在行政系統(tǒng)內(nèi)部，海洋生態(tài)環(huán)境損害的國家索賠權(quán)利劃分按照橫縱兩個層面進(jìn)行：一是橫向的同級、不同領(lǐng)域的行政主管部門之間的分工;二是縱向的同一領(lǐng)域上下級部門之間的分權(quán)。

（一）機(jī)構(gòu)改革前的基本分工

中國的海洋生態(tài)環(huán)境損害國家索賠工作在改革開放初期就已經(jīng)有實質(zhì)性的展開。1983年“東方大使”輪事故中，青島市環(huán)保局和水產(chǎn)局通過協(xié)商談判，就海上清污費用、岸上清污費用、漁業(yè)水產(chǎn)損失等實際獲得1 775萬元人民幣的賠償，即是中國行政部門在該領(lǐng)域較早的一次成功實踐。[3]1999年《海洋環(huán)境保護(hù)法》第90條第2款首次以法律的形式將國家索賠主體加以確定。經(jīng)過多次修改，現(xiàn)行2017年修訂的《海洋環(huán)境保護(hù)法》以兩步走的方式構(gòu)建了行政部門行使海洋生態(tài)環(huán)境損害國家索賠權(quán)的基本體制框架。

首先，該法第5條確定了海洋環(huán)境保護(hù)行政管理體制的基本框架：即由國務(wù)院環(huán)境保護(hù)、海洋、海事、漁業(yè)等行政主管部門，以及軍隊環(huán)境保護(hù)部門負(fù)責(zé)不同海域的海洋環(huán)境監(jiān)督管理工作，并對相應(yīng)的海洋生態(tài)環(huán)境開展保護(hù)。此外，沿?？h級以上地方人民政府行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門的職責(zé)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)該法及國務(wù)院有關(guān)規(guī)定確定。

其次，第89條第2款以第5條的規(guī)定為基礎(chǔ)，規(guī)定了國家索賠權(quán)利的歸屬：“對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對責(zé)任者提出損害賠償要求?！痹趥€案中究竟如何確定誰是有權(quán)代表國家索賠的“行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門”，在較長一段時間內(nèi)并沒有其他規(guī)范性文件加以明確，導(dǎo)致重復(fù)索賠和職權(quán)沖突情況屢屢發(fā)生。

在《海洋環(huán)境保護(hù)法》上述規(guī)定的框架下，各級地方政府再復(fù)制一整套相應(yīng)管理部門，就形成了具有中國特色的“條塊分割”式的海洋管理體制。[4]其中，根據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》第5條最后一款的規(guī)定，沿?？h級以上地方人民政府行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門的職責(zé)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)本法及國務(wù)院有關(guān)規(guī)定確定。根據(jù)對中國大陸地區(qū)11個沿海省級行政區(qū)地方立法的調(diào)研，目前，除上海市以外，其他10個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）①

均出臺了與《海洋環(huán)境保護(hù)法》配套的地方性法規(guī)或政府規(guī)章，并且明確規(guī)定了沿?？h級以上地方人民政府行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門的職責(zé)。但在這10個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）中，又只有廣西、廣東、浙江、河北、天津等5個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的地方立法，基本沿用了《海洋環(huán)境保護(hù)法》的基本框架，明確規(guī)定由環(huán)保、海洋、海事、漁業(yè)等行政主管部門分別負(fù)責(zé)相應(yīng)的海洋環(huán)境環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)并承擔(dān)國家索賠工作的職權(quán)，從而在地方立法中一定程度上落實了《海洋環(huán)境保護(hù)法》對省級政府的授權(quán)。各地立法中對國家索賠主體的具體分工上也存在差異。

例如，《廣東省實施〈中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法〉辦法》第34條規(guī)定：“工程建設(shè)、排放污染物、傾倒廢棄物或者污染事故，對水生生物資源、海洋生態(tài)環(huán)境造成損害的，由海洋、漁業(yè)行政主管部門代表國家向責(zé)任者提出損害賠償要求，所得賠償款用于水生生物資源增殖和海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)。”《浙江省海洋環(huán)境保護(hù)條例》第47條第2款則規(guī)定：“違反《海洋環(huán)境保護(hù)法》和本條例規(guī)定進(jìn)行工程建設(shè)、排放污染物、傾倒廢棄物以及污染事故對漁業(yè)資源、海洋生態(tài)、海洋保護(hù)區(qū)造成破壞，給國家造成重大損失的，由依法行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家向責(zé)任人提出損害賠償要求，所得賠償應(yīng)當(dāng)全部用于海洋生態(tài)保護(hù)與修復(fù)。”《廈門市海洋環(huán)境保護(hù)若干規(guī)定》第9條第1款規(guī)定：“對污染損害海洋環(huán)境或者破壞海洋生態(tài)、海洋生物資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國家造成重大損失的，由海洋行政主管部門或者其他行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門及其委托的依法成立的公益環(huán)保組織對責(zé)任者提出損害賠償要求?！?/p>

可見，在中國部分沿海省市的海洋環(huán)境保護(hù)地方立法中，對海洋生態(tài)環(huán)境損害國家索賠主體的確定主要分為兩種模式。

第一種模式：集中授權(quán)給特定主管部門。即由海洋、漁業(yè)主管部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)海洋生態(tài)環(huán)境損害的國家索賠工作，例如廣東省和河北省。

第二種模式：沿襲上位法規(guī)定。即完全沿用《海洋環(huán)境保護(hù)法》第89條第2款的規(guī)定，規(guī)定由行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的行政主管部門負(fù)責(zé)國家索賠工作，且同樣未能具體劃分各主管部門的國家索賠職權(quán)，例如廣西壯族自治區(qū)、浙江省、天津市、廈門市等。

（二）上下級行政機(jī)關(guān)的權(quán)限劃分

根據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》和各沿海地區(qū)的海洋環(huán)境保護(hù)地方立法，縣級以上各級人民政府行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門有權(quán)針對海洋生態(tài)環(huán)境損害行使國家索賠職權(quán)，但上述法律法規(guī)并沒有明確在同一系統(tǒng)中，?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市、縣上下級行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門的管轄權(quán)如何劃分。

2014年10月21日，原國家海洋局印發(fā)《海洋生態(tài)環(huán)境損害國家損失索賠辦法》（簡稱《索賠辦法》），這是中國首個由行政主管部門制定的以《海洋環(huán)境保護(hù)法》所確立的海洋生態(tài)環(huán)境損害國家索賠制度為基礎(chǔ)的細(xì)化規(guī)定。以該規(guī)定為例，筆者對中國海洋生態(tài)環(huán)境損害國家索賠主體在縱向?qū)用娴墓茌爠澐诌M(jìn)行簡要分析。

1.中央政府同地方政府的權(quán)限劃分

國家索賠主體的縱向權(quán)限劃分，首先體現(xiàn)為中央政府和地方政府的分權(quán)。根據(jù)《索賠辦法》第4條的規(guī)定，中央政府和地方政府在海洋生態(tài)環(huán)境損害國家索賠工作中的分工可以總結(jié)如下。

第一，原國家海洋局代表國務(wù)院（中央政府）負(fù)責(zé)地方管轄海域以外的國家管轄海域、同時涉及國家管轄海域和地方管轄海域的海洋生態(tài)環(huán)境損害國家損失索賠工作，以及地方管轄海域內(nèi)跨省的海洋生態(tài)環(huán)境損害國家索賠工作。

第二，省級以下各級地方人民政府主管部門負(fù)責(zé)本地方管理海域內(nèi)國家索賠工作的分工，但具體權(quán)限劃分需經(jīng)省級海洋行政主管部門規(guī)定。

2.各級地方人民政府的權(quán)限劃分

根據(jù)《索賠辦法》第4條規(guī)定，省級海洋行政主管部門負(fù)責(zé)劃分省級以下各級行政主管部門的國家索賠管轄權(quán)限。但是，從《索賠辦法》頒布至今，尚未有任何一個沿海省（自治區(qū)、直轄市）的海洋行政主管部門公布此種規(guī)定。在過往實踐中，各級人民政府一般會根據(jù)海洋生態(tài)環(huán)境損害事故發(fā)生的具體區(qū)域、損失程度、社會影響等多種因素，綜合考量后決定具體由哪一級人民政府主管部門代表國家索賠。

實踐中有具體案例可供參考。在2018年中山市海洋與漁業(yè)局訴彭某權(quán)等五人污染海洋環(huán)境責(zé)任糾紛一案中，該局在通過日常工作查獲被告違法傾污污染海洋環(huán)境行為的基礎(chǔ)上，委托華南環(huán)科所對周邊海域污染情況進(jìn)行鑒定，在被告刑事責(zé)任明確后，以本行政機(jī)關(guān)自己的名義，代表國家向其索賠。該案之所以由中山市海洋與漁業(yè)局負(fù)責(zé)國家索賠，第一是因為傾廢違法行為是由該局在巡查工作中首先發(fā)現(xiàn)的，基于“首問負(fù)責(zé)”的原則完成移送司法、民事索賠等后續(xù)工作是合理的;第二是因為中山市是一個不設(shè)區(qū)的地級市，市以下直轄各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而根[CM（20]據(jù)中國行政機(jī)關(guān)設(shè)置的規(guī)則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級一般不設(shè)置（①《索賠辦法》第2條規(guī)定：“因下列行為導(dǎo)致海洋環(huán)境污染或生態(tài)破壞，造成國家重大損失的，海洋行政主管部門可以向責(zé)任者提出索賠要求：（一）新建、改建、擴(kuò)建海洋、海岸工程建設(shè)項目;（二）圍填?；顒蛹捌渌煤；顒?（三）海島開發(fā)利用活動;（四）破壞濱海濕地等重要海洋生態(tài)系統(tǒng);（五）捕殺珍稀瀕危海洋生物或者破壞其棲息地;（六）引進(jìn)外來物種;（七）海洋石油勘探開發(fā)活動;（八）海洋傾廢活動;（九）向海域排放污染物或者放射性、有毒有害物質(zhì);（十）在水上和港區(qū)從事拆船、改裝、打撈和其他水上、水下施工作業(yè)活動;（十一）突發(fā)性環(huán)境事故;（十二）其他損害海洋生態(tài)應(yīng)當(dāng)索賠的活動?！保?/p>

政府職能部門，因此要對彭某權(quán)等五人的污染行為提出國家索賠，只有中山市海洋與漁業(yè)局和廣東省海洋與漁業(yè)廳兩個選擇。一般來說，省級海洋漁業(yè)主管部門較少直接從事案件查辦和民事訴訟等活動，因此前者自然成為唯一的、最合理的選擇。

二、國家索賠主體存在的問題及2018年機(jī)構(gòu)改革帶來的新的影響

在長期實踐中，不同的國家索賠主體依據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》第89條第2款的規(guī)定行使國家索賠職權(quán)，為維護(hù)國家利益，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境作出了巨大貢獻(xiàn)。例如，1999年“閩燃供2”輪油污案中的原告珠海市環(huán)境保護(hù)局和廣東省海洋與水產(chǎn)廳、2002年“塔斯曼?！陛営臀郯钢械脑嫣旖蚴泻Ｑ缶趾吞旖蚴袧O政漁港監(jiān)督管理處、2011年“蓬萊19-3”平臺溢油事故中的原國家海洋局和原農(nóng)業(yè)部等。上述重大案件中，不同的國家索賠主體都發(fā)揮了巨大作用，值得充分肯定。但是，分散的國家索賠主體的種種問題在實踐中逐漸暴露出來，直接影響了國家索賠的效率和最終效果。尤其是2018年的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，使國家索賠主體面臨新的困境。

（一）橫向分工模糊不清

國家索賠主體的橫向分工，即同級、不同領(lǐng)域的行政主管部門之間的分工，從過往案例的情況來看并不明確，很難總結(jié)出一致的規(guī)律。

《海洋環(huán)境保護(hù)法》第5條授權(quán)環(huán)保、海洋、海事、漁業(yè)、軍隊環(huán)保等多部門分工行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)，第89條第2款以此為基礎(chǔ)授權(quán)上述部門行使海洋生態(tài)環(huán)境損害的國家索賠職權(quán)。但事實上，上述規(guī)定并未明確每一行政主管部門具體對應(yīng)負(fù)責(zé)何種類型污染損害的國家索賠。

在2018年機(jī)構(gòu)改革前，也沒有其他規(guī)范性文件對國家索賠職責(zé)的部門分工作出具體規(guī)定。實踐中，在一般情況下，商船（不含鉆井平臺）溢油污染海洋環(huán)境，主要由海事部門負(fù)責(zé)索賠;漁業(yè)船舶污染海洋環(huán)境、天然漁業(yè)資源損害則主要由漁政部門負(fù)責(zé)索賠;海洋工程和海洋傾廢等污染海洋生態(tài)環(huán)境損害事故大多數(shù)由海洋部門負(fù)責(zé)索賠，海岸工程建設(shè)項目污染海洋生態(tài)環(huán)境則由環(huán)保部門負(fù)責(zé)索賠。但是，上述分工標(biāo)準(zhǔn)在實踐中并不是絕對的。

原國家海洋局2014年頒布的《索賠辦法》是中國對海洋生態(tài)環(huán)境損害國家索賠的部門職權(quán)作出詳細(xì)規(guī)定的第一個規(guī)范性法律文件，根據(jù)它的規(guī)定，原國家海洋局和地方各級海洋行政主管部門就十二類導(dǎo)致海洋環(huán)境污染或生態(tài)破壞，造成國家重大損失的行為①，有權(quán)向污染責(zé)任者提出索賠?！端髻r辦法》的出臺，有助于海洋行政主管部門明確自身職責(zé)，并與環(huán)保、海事、漁業(yè)等其他部門形成相對明確的分工界限，一定程度上解決了橫向?qū)用娌块T分工不明確的問題。

（二）2018年機(jī)構(gòu)改革使國家索賠主體更加復(fù)雜

根據(jù)2018年3月第十三屆全國人大一次會議通過的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》（簡稱《改革方案》），新組建了自然資源部和生態(tài)環(huán)境部，其中前者負(fù)責(zé)履行全民所有土地、礦產(chǎn)、森林、草原、濕地、水、海洋等自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，負(fù)責(zé)海洋生態(tài)、海域海岸線和海島修復(fù)，海洋開發(fā)利用和保護(hù)的監(jiān)督管理等工作，后者則整合了原國家海洋局的海洋環(huán)境保護(hù)職責(zé)，負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理與行政執(zhí)法職責(zé)。除此之外，新組建的農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的漁政管理職責(zé)，以及交通運輸部海事局的海事行政管理職責(zé)、軍隊環(huán)境保護(hù)部門的職責(zé)均未受到影響。

在這一背景下，國家索賠主體的權(quán)責(zé)分工又出現(xiàn)了新的問題。首先，生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部漁業(yè)漁政管理局、交通運輸部海事局等行政主管部門既具有海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)，又具有國家索賠職權(quán)，前者是一項行政權(quán)力，后者是一項民事財產(chǎn)權(quán)利。國家作為一個實體，可以既有行政管理權(quán)又有民事財產(chǎn)權(quán)，但在部門層面形成二者集于一身的局面，將使單一部門的權(quán)限過度集中，不利于依法行政。其次，自然資源部和生態(tài)環(huán)境部兩大部門職責(zé)如何統(tǒng)一協(xié)調(diào)（地方各級同理）。《海洋環(huán)境保護(hù)法》第5條規(guī)定，海洋環(huán)境的監(jiān)督管理由國家海洋行政主管部門負(fù)責(zé)。但是，在2018年機(jī)構(gòu)改革后，生態(tài)環(huán)境部接手了原國家海洋局的海洋環(huán)境保護(hù)職責(zé)，而自然資源部仍然對外保留了“國家海洋局”的牌子，而且保留了一系列涉海行政職權(quán)。這樣一來，《海洋環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定就與實際情況發(fā)生了脫節(jié)——一個有國家海洋局牌子，一個有實實在在的海洋環(huán)保職權(quán)，究竟哪個才是法律規(guī)定的“國家海洋行政主管部門”呢？原國家海洋局承擔(dān)的海洋生態(tài)損害國家索賠職責(zé)，應(yīng)當(dāng)并入自然資源部還是生態(tài)環(huán)境部？[5]這又直接關(guān)系著哪個部門享有相應(yīng)的國家索賠職權(quán)。這一問題不解決，將直接影響國家索賠職權(quán)的劃分和主體的確定，進(jìn)而對國家索賠工作的運行推進(jìn)造成消極影響。

因此，有必要采取有效措施對國家索賠主體進(jìn)行改革完善，實現(xiàn)國家索賠主體及其他相關(guān)行政主管部門之間的權(quán)責(zé)關(guān)系協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

（三）縱向分權(quán)無法可依

《海洋環(huán)境保護(hù)法》第5條規(guī)定：“沿?？h級以上地方人民政府行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門的職責(zé)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)本法及國務(wù)院有關(guān)規(guī)定確定?！睋?jù)此，地方各級政府的國家索賠職權(quán)被授權(quán)給沿海省級政府自行規(guī)定。因此，只有當(dāng)沿海省級政府明確規(guī)定之后，該地方各級人民政府的海洋生態(tài)環(huán)境損害國家索賠職權(quán)方可最終確定。

如前文所述，中國大陸地區(qū)的11個沿海省級行政區(qū)中，有10個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）均出臺了與《海洋環(huán)境保護(hù)法》配套的地方性法規(guī)或政府規(guī)章，或者采用集中授權(quán)給特定部門或者采用沿襲上位法規(guī)定的方式明確規(guī)定了沿?？h級以上地方人民政府行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門的職責(zé)。未規(guī)定國家索賠事項的地方，在遇事時也并不會因為沒有地方立法就無所作為，一般都會參照《海洋環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定確定由某一個或某幾個行政主管部門負(fù)責(zé)處理相應(yīng)事務(wù)，但這就將導(dǎo)致地方政府主管部門在代表國家向海洋生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任者索賠時，缺乏必要的、完整的法理依據(jù)，從而影響國家索賠工作的法律權(quán)威和實際效果。因此，完善沿海地區(qū)的海洋環(huán)境保護(hù)地方立法，明確沿海各級地方人民政府的海洋生態(tài)環(huán)境損害國家索賠職權(quán)和主體至關(guān)重要。

根據(jù)原國家海洋局《索賠辦法》第4條第2款的規(guī)定，地方管轄海域內(nèi)海洋生態(tài)環(huán)境損害國家索賠工作的分工，由省級海洋行政主管部門規(guī)定。《索賠辦法》第4條劃分中央政府和地方人民政府的國家索賠權(quán)限，是以海域管轄權(quán)為標(biāo)準(zhǔn)，即國家管轄海域、跨不同省級地方管轄海域以及跨國家管轄海域和地方管轄海域這三種類型的海洋生態(tài)環(huán)境損害國家損失，均由所在海區(qū)原國家海洋局派出機(jī)構(gòu)承辦國家索賠工作，而省級以下地方海洋行政主管部門則承辦單一地方管轄海域內(nèi)發(fā)生的海洋生態(tài)環(huán)境損害國家損失。但是，自《索賠辦法》頒布施行以來，至今沒有任何一個沿海省級海洋行政主管部門公布與《索賠辦法》銜接的地方性規(guī)定，換言之，不同層級的地方海洋行政主管部門之間根據(jù)何種標(biāo)準(zhǔn)劃分管轄是不明確的。而生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)漁政等系統(tǒng)甚至沒有由中央政府主管部門頒布的相應(yīng)規(guī)章，進(jìn)一步的分工更無從談起。

這種地方立法缺位所造成的權(quán)限不明，放大了上下級行政主管部門之間發(fā)生管轄沖突或互相推卸責(zé)任的風(fēng)險，最終將會降低國家索賠工作的效率，造成行政和司法資源的浪費，并影響國家索賠的實際效果。

（四）索賠主體分散帶來的其他后續(xù)問題

1.容易引起職權(quán)沖突、重復(fù)索賠和責(zé)任空白

目前，無論是橫向?qū)用娓餍姓鞴懿块T的國家索賠職權(quán)分工，還是縱向?qū)用嫱幌到y(tǒng)上下級行政主管部門的國家索賠職權(quán)分工，除原國家海洋局《索賠辦法》外，大多數(shù)仍未有明確的法律法規(guī)依據(jù)。從各地實踐和立法情況來看，部分省份已經(jīng)規(guī)定由海洋、漁業(yè)行政主管部門統(tǒng)一行使國家索賠職權(quán)，但更多的省級地方立法則直接沿用《海洋環(huán)境保護(hù)法》的有關(guān)規(guī)定。此外，仍有多個沿海省（直轄市）沒有在海洋環(huán)境保護(hù)地方立法中規(guī)定主管部門的國家索賠職權(quán)，上海市甚至沒有專門的海洋環(huán)境保護(hù)地方立法。在這樣的立法背景下，不同索賠主體之間就同一案件、同一索賠對象發(fā)生沖突，將是不可避免的。

國家索賠主體的職權(quán)沖突，首先會引起索賠工作的不協(xié)調(diào)。在1999年的“閩燃供2”輪碰撞溢油一案中，珠海市環(huán)境保護(hù)局和廣東省海洋與水產(chǎn)廳均向“閩燃供2”輪的船東提起了國家索賠訴訟，前者索賠的內(nèi)容為恢復(fù)環(huán)境原貌而需投入的費用、己投入的清污費用、評估費用及訴訟費用;后者則針對漁業(yè)資源損失、清污費用、代支付監(jiān)測調(diào)查費用等起訴。[6]該案發(fā)生時1983年《海洋環(huán)境保護(hù)法》正在修訂過程中，該法并沒有對海洋生態(tài)環(huán)境損害的國家索賠問題作出明確規(guī)定，但是，廣東省、珠海市相關(guān)行政主管部門仍然依照《中華人民共和國漁業(yè)法》、1983年《海洋環(huán)境保護(hù)法》等法律對各部門行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的規(guī)定，分別提起國家索賠訴訟，并最終得到了法院支持。雖然在該案中兩主[CM（21]管部門是分別就不同的損失和費用索賠，重復(fù)索（①原廣州市南沙區(qū)海洋與漁業(yè)局的職責(zé)，現(xiàn)由該區(qū)農(nóng)林局履行。）

賠的問題并不突出，但是即使在并案審理的情況下，雙方在事故應(yīng)急處置、調(diào)查處理和起訴索賠的全過程中，也缺乏必要的協(xié)調(diào)與溝通。例如，在事故發(fā)生后，兩部門各自組織了事故評估調(diào)查，并分別出具了調(diào)查報告，各自為戰(zhàn)的局面已很明顯。

其次，分散的國家索賠主體往往會引發(fā)重復(fù)索賠，導(dǎo)致國家索賠工作的效率低下和資源浪費。在2011年蓬萊19-3油田溢油事故發(fā)生后，重復(fù)索賠問題在橫向、縱向兩個層面都有所體現(xiàn)。在橫向?qū)用?，原農(nóng)業(yè)部代表國家索賠天然漁業(yè)資源損害，與原國家海洋局北海分局代表國家索賠海洋生態(tài)資源損害，二者之間就沒有進(jìn)行充分的溝通與協(xié)調(diào)。在縱向?qū)用妫瑖液Ｑ缶直焙７志执韲姨崞鸷Ｑ笊鷳B(tài)資源損害索賠，遼寧省、山東省、河北省及天津市各海洋主管部門在向分局各自報送的索賠材料中，便存在重復(fù)索賠問題。[7]

最后，分散的國家索賠主體所造成的職權(quán)沖突，在某些情況下還可能導(dǎo)致不同的行政主管部門相互推諉，出現(xiàn)無人代表國家索賠的局面，從而產(chǎn)生責(zé)任空白，導(dǎo)致受損的國家利益無人維護(hù)。

2.行政資源分散限制了基層政府作為索賠主體的能力

海洋生態(tài)環(huán)境損害國家索賠工作兼具極強的專業(yè)性和綜合性，處理每一類具體的海洋生態(tài)環(huán)境損害案件，需要主管部門具備相應(yīng)的專業(yè)知識和能力，以及應(yīng)對協(xié)商談判和司法訴訟的法律專業(yè)能力。同時，技術(shù)領(lǐng)域的專業(yè)知識和法律專業(yè)能力還必須能夠很好地結(jié)合起來，才能達(dá)成索賠目的?？梢哉f，海洋生態(tài)環(huán)境損害國家索賠工作對行政機(jī)關(guān)在資金、技術(shù)和人力資源上的要求很高。但是，很多沿海地方基層政府主管部門，囿于政策、財力等限制，事實上不具備有效行使海洋生態(tài)環(huán)境損害國家索賠職責(zé)的能力。在中央政府一級，各個行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的主管部委都設(shè)有政策法規(guī)司等主管法律事務(wù)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，沿海各級地方人民政府主管部門一般也會設(shè)置專職處理法律事務(wù)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。但總體而言，越到基層，這種法律保障能力就越弱。對基層主管部門而言，不僅是處理法律事務(wù)經(jīng)驗不足，主管領(lǐng)域的專業(yè)能力和知識有時因為人才匱乏、資金和裝備短缺，也難以得到有效保障。在廣州市人民檢察院訴李偉來、王韋富的兩起海洋環(huán)境責(zé)任糾紛民事公益訴訟案件中，廣州市南沙區(qū)人民檢察院均向最初負(fù)責(zé)查辦案件的原廣州市南沙區(qū)海洋與漁業(yè)局①

出具了《督促起訴意見書》，建議該局對被告提起海洋環(huán)境民事公益訴訟。但該局均以在司法訴訟方面缺乏專業(yè)經(jīng)驗，無具備相關(guān)知識和能力的專職人員為由，將案件移送給檢察機(jī)關(guān)起訴索賠，[8-9]正是這一問題的有力證明。

三、中國海洋生態(tài)環(huán)境損害國家索賠主體的完善建議

為了全面實施海洋強國戰(zhàn)略，保障中國海洋經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，維護(hù)國家海洋利益，在《海洋環(huán)境保護(hù)法》啟動修改之際，進(jìn)一步完善中國海洋生態(tài)環(huán)境損害國家索賠主體勢在必行。

（一）從橫向和縱向兩個層面確定索賠主體并明確其分工

權(quán)責(zé)清晰是正確確定國家索賠主體的基本前提。海洋生態(tài)環(huán)境損害的國家索賠涉及多領(lǐng)域多層級的行政主管部門，要解決好政出多門、職責(zé)交叉等問題，必須將橫向、縱向各個部門的職責(zé)權(quán)限劃分清楚。

國家索賠主體的確定分為兩個層面。第一，確定哪一個或哪幾個行政主管部門（例如自然資源部門、生態(tài)環(huán)境部門、海事部門等）行使國家索賠職責(zé)，并明確不同行政部門之間的國家索賠職責(zé)分工。第二，對于行使國家索賠職責(zé)的行政部門，還要確定同一部門內(nèi)形成上下級關(guān)系的機(jī)構(gòu)（例如自然資源部和遼寧省自然資源廳）之間，具體以何種標(biāo)準(zhǔn)劃分國家索賠權(quán)限。通過這“一橫一縱”的劃分，能夠明確哪些行政主管部門是所謂的“海洋生態(tài)環(huán)境損害國家索賠主體”，也能夠判斷在具體個案中，應(yīng)當(dāng)由哪一個國家索賠主體依法行使其國家索賠職權(quán)。

一般而言，體系越復(fù)雜越難以實現(xiàn)“清晰”的目標(biāo)，因此，重整國家索賠職權(quán)的基本原則是對整個體系進(jìn)行簡化，即明確以市地級以上各級生態(tài)環(huán)境行政主管部門和自然資源行政主管部門，共同作為統(tǒng)一的國家索賠主體，其他部門則處于分工配合的地位。同時，上下級之間要有明確的、定性定量的規(guī)范，劃清職權(quán)界限。通過構(gòu)建這一體系，在海洋生態(tài)環(huán)境損害事故發(fā)生后，將能夠迅速、準(zhǔn)確、合理地確定負(fù)責(zé)索賠工作的具體部門，而不致發(fā)生爭議和混亂。（①《改革方案》“明確賠償權(quán)利人”一節(jié)中提出：“在健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制試點區(qū)，受委托的省級政府可指定統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)的部門負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境損害賠償具體工作;國務(wù)院直接行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的，由受委托代行該所有權(quán)的部門作為賠償權(quán)利人開展生態(tài)環(huán)境損害賠償工作。”）

1.橫向?qū)用妫焊鶕?jù)不同損害對象確定國家索賠主體

《海洋環(huán)境保護(hù)法》第89條第2款將海洋生態(tài)環(huán)境損害國家索賠的損害對象類型限定為海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源和海洋保護(hù)區(qū)三大類。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部和自然資源部的“三定”方案，前者負(fù)責(zé)全國海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)管工作，[10]后者則履行全民所有海洋自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)。[11]結(jié)合這一分工，《海洋環(huán)境保護(hù)法》所規(guī)定的三種損害對象中，海洋生態(tài)和海洋保護(hù)區(qū)的損害索賠應(yīng)當(dāng)由生態(tài)環(huán)境部負(fù)責(zé)，而海洋水產(chǎn)資源則應(yīng)當(dāng)由自然資源部負(fù)責(zé)。

第一，重新明確國家索賠主體的選擇標(biāo)準(zhǔn)。長期以來，中國將海洋生態(tài)環(huán)境損害國家索賠主體資格的授予，建立在海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的基礎(chǔ)上，這也是國家索賠主體分散的根源。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)以適當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，合理地整合國家索賠職權(quán)，使國家索賠主體實現(xiàn)相對的集中統(tǒng)一。

2015年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》（簡稱《試點方案》），根據(jù)部分地區(qū)試點工作的經(jīng)驗，又于2017年12月印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（簡稱《改革方案》）。在這一改革工作的推進(jìn)過程中，可以較為清晰地觀察到中央和各地方對于生態(tài)環(huán)境損害索賠主體（賠償權(quán)利人）的選擇傾向。以參加試點的吉林省為例，在改革推進(jìn)期間，該省生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組是以一名省政府副秘書長和原省環(huán)境保護(hù)廳廳長為副組長的，原省國土資源廳僅有一名副廳長擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)小組成員，且吉林省政府辦公廳2018年6月的通知文件中明確指出：“吉林省生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在省環(huán)保廳，辦公室主任由省環(huán)保廳廳長柴偉兼任?！盵12]可見該省是以環(huán)保行政主管部門為核心主導(dǎo)生態(tài)環(huán)境損害賠償工作的。此外，河北省委辦公廳、省政府辦公廳2018年7月印發(fā)的相關(guān)文件也明確指定該省生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政管理部門按照法定職能行使損害賠償權(quán)利。可見，在《試點方案》沒有作出明確要求的情況下，試點地區(qū)基本上都選擇了生態(tài)環(huán)境行政主管部門負(fù)責(zé)索賠工作。不過，《改革方案》較《試點方案》的規(guī)定又增加了新的內(nèi)容，在健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制試點區(qū)允許以自然資源行政主管部門負(fù)責(zé)賠償工作①，該條規(guī)定使用“可”而非“應(yīng)”做表述，使相應(yīng)的自然資源行政主管部門和生態(tài)環(huán)境行政主管部門在同級政府的選擇中處于同一起跑線，并無先后之分。

雖然此項改革并不涉及海洋生態(tài)環(huán)境污染損害賠償，但其政策導(dǎo)向?qū)Ｑ笊鷳B(tài)環(huán)境污染損害國家索賠主體的確定具有重要的借鑒意義。從全面整合和履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)的層面來看，就海洋生態(tài)和海洋保護(hù)區(qū)所受損害進(jìn)行索賠，無疑是海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的一個重要環(huán)節(jié)。原國家海洋局是海洋環(huán)境保護(hù)的主管部門，在海洋生態(tài)損害國家索賠工作中起主導(dǎo)作用是理所應(yīng)當(dāng)?shù)摹，F(xiàn)在這項職責(zé)劃歸由生態(tài)環(huán)境部承擔(dān)，那么相應(yīng)的索賠工作亦應(yīng)一并移交。因生態(tài)環(huán)境部承接了原國家海洋局的海洋環(huán)境保護(hù)職責(zé)，具有生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)，由其進(jìn)行海洋生態(tài)損害國家索賠不僅符合現(xiàn)行《海洋環(huán)境保護(hù)法》第89條第2款規(guī)定，而且也具有理論依據(jù)。根據(jù)中國參加的《聯(lián)合國海洋法公約》第192條規(guī)定，各國有保護(hù)和保全海洋環(huán)境的義務(wù);第207條至第212條規(guī)定沿海國應(yīng)制定法律和規(guī)章以防止、減少和控制海洋環(huán)境污染。據(jù)此，“國家有履行海洋環(huán)境保護(hù)的義務(wù)，當(dāng)海洋生態(tài)環(huán)境受損時，通過開展海洋生態(tài)環(huán)境損害索賠保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，是其履行義務(wù)的內(nèi)容?！盵5]生態(tài)環(huán)境部代表國家進(jìn)行海洋生態(tài)環(huán)境損害索賠，是政府履行海洋環(huán)境保護(hù)法定職責(zé)的延伸，符合國家環(huán)境保護(hù)監(jiān)管權(quán)（責(zé)）理論。

同時，以海洋水產(chǎn)資源為代表的各種海洋自然資源，作為全民所有自然資源資產(chǎn)的一個重要組成部分，其所受到的損害也可以由自然資源部代表國家索賠。當(dāng)然，自然資源部作為國家索賠主體同樣具有堅實的理論基礎(chǔ)——自然資源的國家所有權(quán)理論?！吨腥A人民共和國憲法》第9條規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有”;《中華人民共和國物權(quán)法》第46條、《中華人民共和國海域使用管理法》第3條都明確規(guī)定“海域?qū)儆趪宜小?。中國對中國領(lǐng)海之內(nèi)的海域包括水體、水面、海床和底土具有無可爭辯的所有權(quán);對中國領(lǐng)海以外的管轄海域如毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)等，中國根據(jù)國際法和國內(nèi)法的有關(guān)規(guī)定，對其中海洋自然資源的開發(fā)具有主權(quán)權(quán)利，并對海洋環(huán)境保護(hù)行使管轄權(quán)。因此，國家作（①《民事訴訟法》對級別管轄的規(guī)定如下：“第十七條 基層人民法院管轄第一審民事案件，但本法另有規(guī)定的除外。第十八條 中級人民法院管轄下列第一審民事案件：（一）重大涉外案件;（二）在本轄區(qū)有重大影響的案件;（三）最高人民法院確定由中級人民法院管轄的案件。第十九條 高級人民法院管轄在本轄區(qū)有重大影響的第一審民事案件。第二十條 最高人民法院管轄下列第一審民事案件：（一）在全國有重大影響的案件;（二）認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由本院審理的案件?！保?/p>

為海洋自然資源的唯一法律確權(quán)所有人，對國有海洋自然資源享有完整的所有權(quán)。當(dāng)國家海洋生態(tài)環(huán)境遭受污染損害時，自然資源部根據(jù)國家授權(quán)統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，有權(quán)作為國家索賠主體要求海洋生態(tài)環(huán)境侵權(quán)責(zé)任主體賠償損失。

綜上，國家索賠主體的確定標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)以生態(tài)環(huán)境和資源兩大基本要素為基礎(chǔ)。涉及生態(tài)環(huán)境要素的應(yīng)由生態(tài)環(huán)境行政主管部門為索賠主體，涉及資源要素的應(yīng)由自然資源行政主管部門為索賠主體。

第二，國家索賠主體的級別限定?！陡母锓桨浮访鞔_規(guī)定生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人最低級別為市地級政府。雖然該方案不涉及海洋領(lǐng)域，但它同樣可以作為確定海洋生態(tài)環(huán)境損害國家索賠的管轄級別的參考?！陡母锓桨浮分詫⒖h級政府排除在外，主要是出于更好集中環(huán)境保護(hù)行政資源，保障生態(tài)索賠工作效率和實際效果的需要。中國生態(tài)環(huán)境保護(hù)和自然資源管理工作任務(wù)重、資金壓力大、人力資源緊張、地區(qū)發(fā)展極不平衡，如果將生態(tài)索賠職權(quán)完全分散到縣級政府主管部門，將導(dǎo)致本已高度緊張的行政資源進(jìn)一步分散，從而難以使索賠職權(quán)和索賠能力相匹配。當(dāng)然，如果只是純粹出于集中力量的考慮，將生態(tài)索賠權(quán)限上收到省級甚至中央，使高層級主管部門的職權(quán)和壓力過度集中，同樣不利于索賠工作的順利進(jìn)行。因此，選擇市地級政府作為生態(tài)索賠的最低層級，能夠較好地實現(xiàn)適度集中資源與落實地方責(zé)任的合理平衡。

因此，對海洋生態(tài)環(huán)境損害國家索賠的管轄級別限定，可以參照上述《改革方案》的規(guī)定，由市地級以上生態(tài)環(huán)境行政主管部門和自然資源行政主管部門共同負(fù)責(zé)國家索賠具體工作。但需要注意的是，國務(wù)院文件中的“地級市”包括了省直轄縣（區(qū)）。因此，當(dāng)在省直轄縣（區(qū)）發(fā)生海洋生態(tài)環(huán)境損害事故時，應(yīng)當(dāng)由該直轄縣（區(qū)）生態(tài)環(huán)境行政主管部門和自然資源行政主管部門負(fù)責(zé)，作為管轄級別限定的一項例外。在中國沿海省級行政區(qū)中，只有海南省擁有若干個省直轄縣（自治縣），因此，在海洋生態(tài)環(huán)境損害國家索賠工作中，海南省下屬的沿海省直轄縣（自治縣）相關(guān)主管部門應(yīng)當(dāng)具有地市一級的索賠主體資格。

綜上，在國務(wù)院分別組建生態(tài)環(huán)境部和自然資源部的背景下，應(yīng)當(dāng)以本次機(jī)構(gòu)改革為契機(jī)，通過以生態(tài)環(huán)境和資源兩大要素為基礎(chǔ)的標(biāo)準(zhǔn)，將各行政主管部門分散的國家索賠職權(quán)進(jìn)行適當(dāng)整合。具體來說，對海洋生態(tài)類、海洋保護(hù)區(qū)類的損害，應(yīng)由市地級以上生態(tài)環(huán)境行政主管部門為國家索賠主體;對海洋水產(chǎn)資源類的損害，應(yīng)由市地級以上自然資源行政主管部門為國家索賠主體。

2.縱向?qū)用妫汉侠韯澐稚舷录墖宜髻r主體的權(quán)限

原國家海洋局《索賠辦法》僅對原國家海洋局和地方省級海洋行政主管部門之間的國家索賠權(quán)限，根據(jù)國家損失所涉及的海域作出劃分，但未對地方各級海洋行政主管部門相互之間的管轄權(quán)分配關(guān)系加以明確。在2018年機(jī)構(gòu)改革完成后，出于明確權(quán)責(zé)、提高效率的需要，有必要對這部分制度內(nèi)容進(jìn)行補充，以明確各級國家索賠主體之間的分權(quán)關(guān)系。

基于現(xiàn)行的中央和地方分權(quán)體系，以管轄海域作為劃分上下級國家索賠主體的權(quán)限，總體上是合理的。但是，海洋生態(tài)環(huán)境損害事故往往能夠在較小的海域范圍內(nèi)造成嚴(yán)重的損害后果，包括重大經(jīng)濟(jì)損失和惡劣的輿論影響等，如果只采取單一的以海域確定管轄的模式，不利于高級別國家索賠主體統(tǒng)籌管理和協(xié)調(diào)工作，從而使行政資源利用效率降低。

《中華人民共和國民事訴訟法》（簡稱《民事訴訟法》）對于上下級法院的管轄分工，考慮了地域、案件影響等多種因素①。因此，筆者建議在海洋生態(tài)環(huán)境損害國家索賠主體有關(guān)制度中，可以借鑒民事訴訟制度有關(guān)規(guī)定，綜合確定上下級國家索賠主體的管轄分工。具體可以規(guī)定如下。

第一，國務(wù)院生態(tài)環(huán)境行政主管部門、自然資源行政主管部門為國家級海洋生態(tài)環(huán)境損害索賠主體，負(fù)責(zé)全國海洋生態(tài)環(huán)境損害國家索賠工作的監(jiān)督管理，以及下列海洋生態(tài)環(huán)境損害的國家索賠工作。

①國務(wù)院直轄海域內(nèi)的海洋生態(tài)環(huán)境損害。

②同時涉及國務(wù)院直轄海域和地方管轄海域的海洋生態(tài)環(huán)境損害。

③地方管轄海域內(nèi)跨省的海洋生態(tài)環(huán)境損害。

④不屬于上述情況，但損失特別嚴(yán)重、影響特別重大，國務(wù)院自然資源行政主管部門認(rèn)為有必要管轄的。

第二，省級生態(tài)環(huán)境行政主管部門、自然資源行政主管部門為省級海洋生態(tài)環(huán)境損害索賠主體，負(fù)責(zé)以下海洋生態(tài)環(huán)境事故的國家索賠工作。

①跨地區(qū)（市、直轄市下屬區(qū)）管轄海域發(fā)生的海洋生態(tài)環(huán)境損害。

②不屬于上述情況，也不屬于國務(wù)院生態(tài)環(huán)境行政主管部門和自然資源行政主管部門管轄范圍，在本?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）范圍內(nèi)造成嚴(yán)重?fù)p失和重大影響的。

第三，市地級生態(tài)環(huán)境行政主管部門、自然資源行政主管部門為市地級海洋生態(tài)環(huán)境損害索賠主體，負(fù)責(zé)本地方管轄海域內(nèi)海洋生態(tài)環(huán)境損害的國家索賠工作。

（二）構(gòu)建多部門協(xié)調(diào)的集中統(tǒng)一的索賠工作機(jī)制

在完成國家索賠職權(quán)整合，形成以市地級以上各級生態(tài)環(huán)境行政主管部門和自然資源行政主管部門為統(tǒng)一的國家索賠主體的格局后，還需要以其為核心構(gòu)建集中統(tǒng)一的國家索賠體制。盡管國家索賠的對象是“海洋生態(tài)環(huán)境”，其中應(yīng)以生態(tài)環(huán)境為主，但海洋資源包括自然資源也是海洋生態(tài)環(huán)境的有機(jī)組成部分。因此，國家索賠體制的構(gòu)建，可以以生態(tài)環(huán)境行政主管部門為主，自然資源行政主管部門為輔，司法行政、海事等相關(guān)主管部門共同參與協(xié)作。

從美國和中國臺灣地區(qū)的經(jīng)驗來看，以索賠主體為核心，其他機(jī)構(gòu)協(xié)作配合的制度可以說是經(jīng)受了實踐的考驗，是行之有效的。在處理2010年發(fā)生的位于墨西哥灣的“深水地平線”（Deepwater Horizon）號鉆井平臺爆炸溢油污染事故時，美國聯(lián)邦政府就是委托國家海洋和大氣管理局（NOAA）作為“指定受托人代表”（Designated Trustee Representative）統(tǒng)一向英國BP公司索賠自然資源損害，美國農(nóng)業(yè)部、環(huán)境保護(hù)局、海岸警衛(wèi)隊等參與了事故調(diào)查處理的部門也需要分別提出相應(yīng)的費用索賠要求，或向NOAA提供必要的信息和技術(shù)支持等。司法部在本案中則發(fā)揮著“政府律師”的作用，負(fù)責(zé)處理聯(lián)邦政府索賠和應(yīng)訴所需面對的法律事務(wù)。2001年1月14日，希臘籍“阿瑪斯”輪在中國臺灣屏東外海因擱淺船身破裂并導(dǎo)致漏油，造成該海域嚴(yán)重污染，此案被認(rèn)為是臺灣有史以來最嚴(yán)重的船舶污染事件。2001年2月6日，臺灣地區(qū)“環(huán)境保護(hù)署”依“海洋污染防治法”之規(guī)定，正式組成跨部會應(yīng)變小組，各部門在“環(huán)境保護(hù)署”的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，分別跟進(jìn)事故現(xiàn)場處置和后續(xù)相關(guān)事宜等。2003年1月，“環(huán)境保護(hù)署”代表臺灣地區(qū)行政當(dāng)局統(tǒng)一向船東起訴索賠。因此，臺灣地區(qū)通過“海洋污染防治法”等法律法規(guī)，構(gòu)建起以“環(huán)境保護(hù)署”為核心的海洋生態(tài)環(huán)境損害地區(qū)索賠體制，并確定由“環(huán)境保護(hù)署”作為唯一的、統(tǒng)一的地區(qū)索賠主體，保障了其索賠工作能夠高效運行，并且最終取得了較好的索賠效果。

1.構(gòu)建國家索賠的協(xié)調(diào)制度

筆者建議在中央、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和地區(qū)（市、直轄市所屬的區(qū)）三個層級建立由各級生態(tài)環(huán)境行政主管部門牽頭，同級自然資源行政主管部門輔助，其他部門共同參與的協(xié)調(diào)制度，具體如下。

第一，設(shè)立常設(shè)的協(xié)調(diào)小組。小組由本級政府生態(tài)環(huán)境行政主管部門有關(guān)負(fù)責(zé)人擔(dān)任組長，同級自然資源行政主管部門有關(guān)負(fù)責(zé)人擔(dān)任副組長，各有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)有固定的領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員作為小組成員。組長、副組長即為國家索賠主體的代表。

如果損害處理涉及到多個層級的行政機(jī)構(gòu)，則由其中最高一級的協(xié)調(diào)小組統(tǒng)一組織和調(diào)度。

第二，國家索賠主體的確定。在海洋生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后，一般由組長代表生態(tài)環(huán)境行政主管部門負(fù)責(zé)組織和協(xié)調(diào)索賠工作。若損害中只有生態(tài)環(huán)境要素或資源要素，則應(yīng)確定相應(yīng)行政主管部門為國家索賠主體;若兼有生態(tài)環(huán)境和資源要素，則兩大主管機(jī)構(gòu)均為國家索賠主體。

第三，法律事務(wù)支持。司法行政主管部門負(fù)責(zé)支持國家索賠主體就事故造成的海洋環(huán)境污染損失開展損失評估、協(xié)商談判、訴訟等各項工作。

當(dāng)損害同時涉及生態(tài)環(huán)境與資源兩大要素時，司法行政主管部門應(yīng)當(dāng)對不同部門、不同類型的索賠要求進(jìn)行統(tǒng)一整合，針對同一賠償義務(wù)人的索賠要求應(yīng)由各國家索賠主體共同提出或者起訴，以節(jié)約行政和司法資源，提高索賠效率，避免重復(fù)索賠。

第四，其他部門的參與。參與事故處理的其他部門在生態(tài)環(huán)境行政主管部門、自然資源行政主管部門和司法行政主管部門的支持和協(xié)助下，自行索賠本單位支出的清污、應(yīng)急處置等費用。但是，索賠和訴訟過程中需要與其他部門配合或協(xié)調(diào)行動的，應(yīng)當(dāng)在協(xié)調(diào)小組的統(tǒng)一組織下進(jìn)行。

其他國家機(jī)構(gòu)（包括黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、人民解放軍和武警部隊等）在污染事故中遭受損失或支出清污、救災(zāi)等費用，屬于國家索賠范圍的，應(yīng)當(dāng)將該機(jī)構(gòu)吸收到案件處理程序中來。

在這一體制下，生態(tài)環(huán)境行政主管部門是總負(fù)責(zé)，處于居中協(xié)調(diào)、指揮調(diào)度的位置，自然資源行政主管部門其次（單純資源損害時則為總負(fù)責(zé)），其他有關(guān)部門都要圍繞實現(xiàn)國家索賠這一總目標(biāo)，配合和支持國家索賠主體的工作。通過決策指揮權(quán)限的統(tǒng)一，能夠有效調(diào)度和整合行政資源，大大提高索賠工作的效率。

2.索賠訴訟中的部門協(xié)調(diào)

當(dāng)國家索賠需要以司法訴訟的形式進(jìn)行時，司法行政主管部門就將扮演相當(dāng)重要的角色。雖然國家索賠主體是索賠全過程的核心和主導(dǎo)者，但訴訟是具有很高法律技術(shù)含量的專業(yè)工作，包括訴前準(zhǔn)備、出庭應(yīng)訴在內(nèi)的各項法律專業(yè)工作，由司法行政主管部門承擔(dān)更為合適。

結(jié)合美國聯(lián)邦政府在組織處理“深水地平線”案過程中的經(jīng)驗，司法行政主管部門居于“政府律師”的地位，而國家索賠主體更像是當(dāng)事人（國家）的一個“化身”，對政府一方的決定和判斷有著最終決定權(quán)，但是在漫長的訴訟過程中，大量的細(xì)節(jié)問題還是要交給專業(yè)人士處理。

同級國家索賠主體和司法行政主管部門并沒有權(quán)力高低之分，雖然前者在國家索賠中居于核心地位，但是當(dāng)二者在訴訟中發(fā)生較大的意見分歧時，直接由前者獨斷專行未免過于武斷。司法判決一經(jīng)作出并生效，就將具有不可逆的法律權(quán)威和效力。因此，當(dāng)作為核心的國家索賠主體和其他部門，尤其是司法行政主管部門在訴訟中發(fā)生特別嚴(yán)重的意見分歧，可能對判決結(jié)果產(chǎn)生直接、重大影響時，應(yīng)當(dāng)由同級政府首長行使最終決定權(quán)，并承擔(dān)相應(yīng)的決策責(zé)任。當(dāng)然，在非訴訟情況，或事態(tài)尚未發(fā)展到特別嚴(yán)重程度的情況下，同級政府應(yīng)當(dāng)審慎、克制用權(quán)，支持國家索賠主體和其他部門依法自主履職。

（三）強化行政機(jī)關(guān)索賠與檢察機(jī)關(guān)公益訴訟的銜接與配合

檢察機(jī)關(guān)通過海洋環(huán)境民事公益訴訟參與到海洋生態(tài)環(huán)境治理進(jìn)程中，無疑是一個好的開始。既然行政機(jī)關(guān)提出的索賠與檢察機(jī)關(guān)公益訴訟追求的價值目標(biāo)具有一致性，二者之間實現(xiàn)無縫銜接與高效配合，所實現(xiàn)的索賠效果自然要好過各自單打獨斗。為此，筆者建議如下。

第一，通過修訂有關(guān)法律，授予檢察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的海洋生態(tài)環(huán)境損害索賠工作進(jìn)行法律監(jiān)督的權(quán)力，將法律監(jiān)督擴(kuò)展到訴訟程序之外的索賠全過程，以更好地督促行政機(jī)關(guān)依法、主動履職，維護(hù)國家利益。

第二，參考《中華人民共和國刑事訴訟法》規(guī)定的立案審查制度，授權(quán)檢察機(jī)關(guān)可依職權(quán)或依申請，對有關(guān)行政主管部門作出不提起海洋生態(tài)環(huán)境損害國家索賠訴訟的決定進(jìn)行審查，如果認(rèn)為不起訴決定的理由不成立，應(yīng)當(dāng)通知主管部門起訴，主管部門接到通知后必須起訴，無權(quán)拒絕。

第三，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)探索進(jìn)一步改革與完善支持起訴制度，加大對行政機(jī)關(guān)起訴索賠的支持力度。

（四）修改完善《海洋環(huán)境保護(hù)法》及配套法規(guī)

根據(jù)上文的分析，合理確定國家索賠主體，一是要確立以市地級以上生態(tài)環(huán)境行政主管部門和自然資源行政主管部門為統(tǒng)一的國家索賠主體，二是要將國家索賠主體及其職權(quán)與《海洋環(huán)境保護(hù)法》第5條中所規(guī)定的海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)分離開來。因此，《海洋環(huán)境保護(hù)法》第89條的有關(guān)規(guī)定有必要進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。此外，以該法為基礎(chǔ)建立完整的海洋生態(tài)環(huán)境損害國家索賠制度，檢察機(jī)關(guān)作為重要的監(jiān)督者當(dāng)然不能缺位，因此檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職權(quán)也應(yīng)當(dāng)納入其中。具體修改建議如下：

“第八十九條 造成海洋環(huán)境污染損害的責(zé)任者，應(yīng)當(dāng)排除危害，并賠償損失;完全由于第三者的故意或者過失，造成海洋環(huán)境污染損害的，由第三者排除危害，并承擔(dān)賠償責(zé)任。

國務(wù)院生態(tài)環(huán)境行政主管部門、沿海市地級以上生態(tài)環(huán)境行政主管部門對破壞海洋生態(tài)、海洋保護(hù)區(qū)，給國家造成重大損失的損害行為，代表國家對責(zé)任者提出損害賠償要求。

國務(wù)院自然資源行政主管部門、沿海市地級以上自然資源行政主管部門對破壞海洋水產(chǎn)資源，給國家造成重大損失的損害行為，代表國家對責(zé)任者提出損害賠償要求。

國家索賠主體負(fù)責(zé)組織國家索賠協(xié)調(diào)小組，其他有關(guān)行政主管部門、組織和個人應(yīng)當(dāng)配合國家索賠主體的工作。沿海市地級以上各級生態(tài)環(huán)境行政主管部門、自然資源行政主管部門行使國家索賠工作的相關(guān)職權(quán)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)本法及國務(wù)院有關(guān)規(guī)定確定。

人民檢察院有權(quán)對國家索賠主體行使海洋生態(tài)環(huán)境損害國家索賠職權(quán)的活動進(jìn)行監(jiān)督。各級人民檢察院認(rèn)為同級國家索賠主體應(yīng)當(dāng)履行國家索賠職責(zé)而未履行或未正確履行的，應(yīng)當(dāng)向其提出檢察建議。對于應(yīng)當(dāng)起訴索賠而未起訴的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《民事訴訟法》第五十五條的規(guī)定督促其起訴?！?/p>

根據(jù)上述修改建議，立法層面除完成對《海洋環(huán)境保護(hù)法》基本規(guī)定的修改外，還需通過制定完善配套的行政法規(guī)、規(guī)章及地方性立法，將各級國家索賠主體的索賠權(quán)限劃分規(guī)定清楚。

四、結(jié)語

中國現(xiàn)行海洋生態(tài)環(huán)境損害國家索賠主體的分散化，建立在海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)分散的基礎(chǔ)上，這種分散式的索賠主體在過往實踐中發(fā)揮了應(yīng)有的作用，但是同樣產(chǎn)生了行政資源分散、職責(zé)交叉重疊、重復(fù)索賠等問題，從而導(dǎo)致國家索賠效率降低、效果削弱。在2018年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，國家索賠主體的職權(quán)、法律地位與其海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的不協(xié)調(diào)更為突出。此外，行政主管部門發(fā)起的索賠與檢察機(jī)關(guān)公益訴訟程序之間的銜接和配合也不夠緊密。因此，現(xiàn)有的國家索賠主體亟需改革和整合。

在新一輪國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和地方機(jī)構(gòu)改革完成后，通過組建自然資源部和生態(tài)環(huán)境部，實現(xiàn)了全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)和監(jiān)督管理權(quán)的統(tǒng)一行使，這也為海洋生態(tài)環(huán)境污染損害國家索賠職權(quán)的統(tǒng)一行使奠定了基礎(chǔ)。在全文分析論證的基礎(chǔ)上，在確定國家索賠主體時，應(yīng)當(dāng)以生態(tài)環(huán)境和資源兩大基本要素為基礎(chǔ)，建議：第一，修訂《海洋環(huán)境保護(hù)法》等有關(guān)法律法規(guī)，確立以市地級以上生態(tài)環(huán)境行政主管部門和自然資源行政主管部門作為中國的海洋生態(tài)環(huán)境損害國家索賠主體;第二，以國家索賠主體為核心，構(gòu)建起多部門協(xié)調(diào)的索賠工作機(jī)制;第三，進(jìn)一步強化行政機(jī)關(guān)索賠與檢察機(jī)關(guān)公益訴訟的銜接與配合。

建設(shè)海洋強國時不我待，全面深化改革迫在眉睫。海洋生態(tài)環(huán)境損害國家索賠不僅涉及國家利益維護(hù)，而且對海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)具有重要保障。隨著實踐中國家索賠主體的不斷改革完善，中國海洋生態(tài)環(huán)境治理也會取得重大進(jìn)步。

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