陳奧鑫　施余兵

摘要：海上漁業(yè)執(zhí)法是維護(hù)海洋權(quán)益和促進(jìn)漁業(yè)發(fā)展的重要措施，國(guó)際社會(huì)對(duì)于漁業(yè)資源的養(yǎng)護(hù)管理已經(jīng)走向了區(qū)域合作化或組織化。近年來(lái)，南海周邊國(guó)家及域外大國(guó)圍繞海洋權(quán)益的斗爭(zhēng)愈加激烈，海峽兩岸在南海海域均經(jīng)歷過(guò)多次侵漁侵權(quán)事件，此類行為侵害了中華民族的漁業(yè)資源主權(quán)和漁民安全。無(wú)論從國(guó)際漁業(yè)管理發(fā)展趨勢(shì)還是兩岸執(zhí)法現(xiàn)狀來(lái)看，海峽兩岸都應(yīng)加快構(gòu)建漁業(yè)執(zhí)法合作機(jī)制。海峽兩岸進(jìn)行漁業(yè)執(zhí)法合作對(duì)促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展、捍衛(wèi)藍(lán)色國(guó)土、保障兩岸漁民權(quán)益、深化兩岸交流合作、維護(hù)中華民族的共同利益，均具有十分重要的意義。海峽兩岸應(yīng)該擱置爭(zhēng)議，共同推動(dòng)在漁業(yè)領(lǐng)域的執(zhí)法合作。

關(guān)鍵詞：海峽兩岸;南海;漁業(yè);執(zhí)法合作

中圖分類號(hào)：D933.5 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：2096-028X（2019）03-0050-09

On cooperation of law enforcement across the Taiwan Strait for fishery in South China Sea

CHEN Ao-xin，SHI Yu-bing

（South China Sea Institute，Xiamen University，Xiamen 361005，China）

Abstract：The enforcement of marine fisheries is an important measure to safeguard maritime rights and interests and promote the development of fisheries. The management of fishery resources by international community has now come to a stage? of regional cooperation. The struggles for maritime rights and interests among countries surrounding the South China Sea and some extraterritorial countries have become increasingly fierce in recent years. Both sides of the strait have experienced several provocative incursion in the fishery industry in the South China Sea which posed serious threat to the sovereignty over fishery resources by the Chinese nation and the safety of fishermen. Both sides of the strait should speed up the cooperation scheme of the law enforcement for fishery in the South China Sea， whether seen from the perspective of the development trend of international fishery management or from the status quo of the law enforcement across the strait. Cross-strait cooperation of fishery law enforcement is of great significance in promoting the development of the marine economy， defending the blue territory， safeguarding the rights and interests of fishermen on both sides of the strait， deepening cross-strait exchanges and cooperation， and safeguarding the common interests of the Chinese nation. The two sides of the strait should put aside disputes and jointly promote law enforcement cooperation in the fishery industry.

Key words：cross-strait;South China Sea;fisheries;law enforcement cooperation

一、兩岸南海漁業(yè)執(zhí)法合作之必要

（一）法律義務(wù)之履行

繼斯德哥爾摩聯(lián)合國(guó)人類環(huán)境會(huì)議之后，聯(lián)合國(guó)于1992年在巴西召開(kāi)了聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展會(huì)議，通過(guò)了《21世紀(jì)議程》等法律文件。其內(nèi)容主要說(shuō)明了全面的可持續(xù)發(fā)展計(jì)劃，解決全球環(huán)境惡化問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。其中第十七章涉及海洋保護(hù)的議題，議題包括海洋生物資源的保護(hù)、利用和合理開(kāi)發(fā)。在此背景下，國(guó)際社會(huì)亟待在公海捕撈和區(qū)域漁業(yè)管理組織的有效性等方面加強(qiáng)區(qū)域漁業(yè)管理組織對(duì)促進(jìn)漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展的作用。[1]關(guān)于海洋生物資源的可持續(xù)利用與保護(hù)，各國(guó)政府和地區(qū)應(yīng)確保其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或者其他區(qū)域中的海洋資源，按照《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的規(guī)定加以保護(hù)和管理?！堵?lián)合國(guó)海洋法公約》確立了群島水域和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的法律地位，肯定了沿海國(guó)在其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)專有的對(duì)自然資源進(jìn)行保護(hù)和管理的主權(quán)權(quán)利。此后，全球的漁業(yè)產(chǎn)量取得了大幅度的增長(zhǎng)，但是由于沒(méi)有實(shí)施有效的保護(hù)海洋的措施，使得全球漁船的生產(chǎn)能力過(guò)剩，漁業(yè)資源不斷下降，從而引起國(guó)際社會(huì)的普遍關(guān)注。為了解決上述問(wèn)題，聯(lián)合國(guó)糧食及農(nóng)業(yè)組織提出“責(zé)任制漁業(yè)”。1992年在墨西哥坎昆舉行了國(guó)際漁業(yè)責(zé)任制部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議。會(huì)議明確界定了“責(zé)任制漁業(yè)”的概念，旨在解決國(guó)家之間、政府之間以及國(guó)際組織的相關(guān)問(wèn)題。截至目前，世界主要海洋區(qū)域基本建立了漁業(yè)合作管理組織，這些組織既有政府間的，也有非政府間的;既有多邊的，也有雙邊的。[2]這表明漁業(yè)資源的聯(lián)合研究和保護(hù)已經(jīng)成為世界漁業(yè)的一大趨勢(shì)。1995年通過(guò)的《〈聯(lián)合國(guó)海洋法公約〉有關(guān)養(yǎng)護(hù)和管理跨界魚(yú)類種群和高度洄游魚(yú)類種群的規(guī)定執(zhí)行協(xié)定》要求包括捕魚(yú)實(shí)體（fishing entity）在內(nèi)的各成員方在漁業(yè)執(zhí)法等事項(xiàng)上進(jìn)行合作。這些后《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》時(shí)代的國(guó)際漁業(yè)法律文件反映了國(guó)際社會(huì)的共同要求，即對(duì)漁業(yè)資源進(jìn)行有效的管理，采取必要的措施以最終實(shí)現(xiàn)漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。海峽兩岸應(yīng)當(dāng)保持一致，在漁業(yè)開(kāi)發(fā)、管理、執(zhí)法等領(lǐng)域積極開(kāi)展交流合作，促進(jìn)兩岸漁業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展。

（二）漁權(quán)維護(hù)的現(xiàn)實(shí)需求

南海海域面積廣闊，資源豐富，南海漁場(chǎng)是世界最大漁場(chǎng)之一。南海的生物及非生物資源種類豐富，海洋魚(yú)類品種多樣。[3]南海自古以來(lái)是海峽兩岸漁民的重要作業(yè)區(qū)域。中國(guó)是南海諸島主權(quán)的唯一合法擁有者。然而，周邊國(guó)家也對(duì)南海海域的漁業(yè)資源進(jìn)行大量開(kāi)發(fā)，長(zhǎng)期以來(lái)干擾、驅(qū)趕中國(guó)漁船，并多次抓捕和打死、打傷中國(guó)漁民。海峽兩岸漁民在南海海域作業(yè)面臨極大的安全隱患，越南、菲律賓等國(guó)家紛紛加大在南海的挑釁，干擾、襲擊和抓捕中國(guó)的漁船。越南、菲律賓等國(guó)家為保護(hù)本國(guó)漁民，甚至派遣海軍驅(qū)逐兩岸漁船。這些事件發(fā)生后，海峽兩岸民眾呼吁兩岸合作的呼聲越來(lái)越高漲?！爱?dāng)前南海海域的漁業(yè)矛盾主要表現(xiàn)在抓扣手段兇狠、襲擊海域擴(kuò)大、追襲時(shí)間延長(zhǎng)、處罰越來(lái)越嚴(yán)厲?！盵4]就漁業(yè)資源自身的特點(diǎn)來(lái)看，漁業(yè)資源的流動(dòng)性很強(qiáng)，兩岸在南海實(shí)際控制不同的海域，從南海的實(shí)際情況來(lái)看，若兩岸共同努力、凝聚力量，加強(qiáng)漁業(yè)執(zhí)法合作，加強(qiáng)對(duì)周邊海域的巡邏，就能共同克服兩岸漁業(yè)在南海所面臨的困難。保障兩岸漁民的切身利益和海上作業(yè)安全，保護(hù)中國(guó)南海的漁業(yè)資源和維護(hù)南海的海洋權(quán)益，對(duì)于兩岸來(lái)講是一個(gè)雙贏的結(jié)果。隨著資源的不斷開(kāi)發(fā)利用，南海漁業(yè)資源競(jìng)爭(zhēng)加劇，引發(fā)了越來(lái)越多的漁業(yè)糾紛。[5]“據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，1989—2010年，周邊國(guó)家在南沙海域襲擊、搶劫、抓扣、槍殺中國(guó)漁船漁民的事件達(dá)380多宗，涉及漁船750多艘、漁民11 300人;其中，25名漁民被打死或失蹤，24名漁民被打傷，800多名漁民被抓扣判刑”。[6]2015—2017年，據(jù)臺(tái)灣“對(duì)外漁業(yè)發(fā)展合作協(xié)會(huì)”統(tǒng)計(jì)，三年間遭到外國(guó)政府扣留的漁船就達(dá)到4艘。臺(tái)灣在漁業(yè)實(shí)踐中，當(dāng)與沒(méi)有“外交關(guān)系”的國(guó)家發(fā)生糾紛時(shí)，臺(tái)灣的漁業(yè)公司更傾向于私了，此類做法并不利于維護(hù)臺(tái)灣的漁業(yè)利益。海峽兩岸漁民在南海擁有廣泛的共同利益，在過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，由于政治、軍事、歷史等原因，海峽兩岸缺乏必要的執(zhí)法合作，讓周邊國(guó)家有機(jī)可乘，侵犯了中華民族的合法權(quán)益。

漁業(yè)是海峽兩岸的重要產(chǎn)業(yè)，涉及民生問(wèn)題，政治敏感度不高，是當(dāng)前海峽兩岸開(kāi)展合作的最好領(lǐng)域。漁業(yè)資源的養(yǎng)護(hù)和管理可以作為該合作的起點(diǎn)，并可能對(duì)其他合作領(lǐng)域產(chǎn)生“溢出效應(yīng)”。[7]海峽兩岸在南海擁有不同的島礁。如臺(tái)灣實(shí)際控制的太平島是南沙最大且唯一擁有淡水資源的島嶼，臺(tái)灣自1950年以來(lái)一直在太平島上駐扎軍隊(duì)防守，且在太平島上修建有機(jī)場(chǎng)、碼頭等一系列基礎(chǔ)設(shè)施。如果兩岸能夠開(kāi)放島礁資源和建立補(bǔ)給基地，不僅有利于資源的開(kāi)發(fā)與優(yōu)化兩岸漁民的生產(chǎn)環(huán)境，而且能提高兩岸執(zhí)法隊(duì)伍的續(xù)航能力，更好地維護(hù)兩岸的海洋權(quán)益。同時(shí)，兩岸漁業(yè)發(fā)展優(yōu)勢(shì)可以互補(bǔ)，臺(tái)灣的遠(yuǎn)洋捕撈起步早于大陸，擁有更先進(jìn)的深海船隊(duì)和捕撈技術(shù)。但是臺(tái)灣“海岸巡防署”1 000噸位以上的巡防艦及漁業(yè)巡邏船數(shù)量較少。根據(jù)臺(tái)灣“海岸巡防署”公布的數(shù)據(jù)，“海岸巡防署”目前擁有最大噸位的巡防艦是3 000噸，僅有2艘，1 000噸以上巡防艦也僅有12艘。[8]其海域巡航能力有限，且缺乏空中偵巡力量。中國(guó)3901海警船噸位高達(dá)萬(wàn)噸，且船艉有直升機(jī)平臺(tái)和機(jī)庫(kù)，可搭載直-8直升機(jī)，此外還有數(shù)艘5 000噸以上的海警船，大陸的船只配備和空中偵巡力量顯著優(yōu)于臺(tái)灣?！渡罨h和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》將中國(guó)海警轉(zhuǎn)隸為武警部隊(duì)，中國(guó)海警正式成為國(guó)家武裝力量的重要組成部分，這將極大提升大陸在南海海域的執(zhí)法能力。

（三）維護(hù)海洋權(quán)益和領(lǐng)土主權(quán)的實(shí)際需要

國(guó)務(wù)院僑務(wù)辦公室前副主任、外交部前副部長(zhǎng)何亞非認(rèn)為，“近年來(lái)，中國(guó)周邊海上安全環(huán)境出現(xiàn)不少新變化、新挑戰(zhàn)，最突出的就是南海爭(zhēng)端問(wèn)題持續(xù)升溫?！?/p>

[9]海峽兩岸對(duì)漁業(yè)管轄海域的相關(guān)問(wèn)題都提出主張并對(duì)中國(guó)與鄰國(guó)間的相關(guān)爭(zhēng)議皆各自表示其立場(chǎng)。但是臺(tái)灣在國(guó)際社會(huì)上只是一個(gè)地區(qū)，中國(guó)政府才是唯一合法政府，擁有廣泛的外交關(guān)系，在國(guó)際舞臺(tái)上同其他國(guó)家開(kāi)展對(duì)話協(xié)商與合作更加便利。2002年通過(guò)的《南海各方行為宣言》是涉及南海問(wèn)題的重要政治性文件，但臺(tái)灣在國(guó)際社會(huì)上不是一個(gè)主權(quán)國(guó)家，無(wú)法加入《南海各方行為宣言》?；谕瑯拥脑?，臺(tái)灣也不能成為東盟會(huì)員國(guó)，無(wú)法參與東盟有關(guān)南海問(wèn)題的對(duì)話協(xié)商機(jī)制。但是，臺(tái)灣可以與大陸展開(kāi)合作，并尋求以雙方都能接受的方式參與南海相關(guān)國(guó)際事務(wù)。

中國(guó)需要建立統(tǒng)一的維權(quán)協(xié)調(diào)機(jī)制和具體的執(zhí)法規(guī)范來(lái)應(yīng)對(duì)周邊的領(lǐng)土和海洋權(quán)益爭(zhēng)端。[10]維護(hù)南海漁業(yè)資源主權(quán)也是維護(hù)海洋權(quán)益和領(lǐng)土主權(quán)的重要形式，漁民在南海海域從事正常漁業(yè)活動(dòng)本身就是在宣示與維護(hù)領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益。2015年8月，當(dāng)海南省的漁民黃運(yùn)來(lái)在南海捕魚(yú)時(shí)，撈獲了某國(guó)海軍秘密投放在中國(guó)海域的新型技術(shù)竊密裝置。該裝置不僅可以搜集中國(guó)重要海域內(nèi)各種環(huán)境數(shù)據(jù)，還可以探測(cè)獲取海軍艦隊(duì)活動(dòng)動(dòng)向，嚴(yán)重威脅中國(guó)南海海域安全。海峽兩岸擁有共同利益，應(yīng)該就中國(guó)漁業(yè)管轄海域的相關(guān)問(wèn)題以及相關(guān)爭(zhēng)議的主張與立場(chǎng)進(jìn)行溝通，爭(zhēng)取達(dá)成共識(shí)。如中菲的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)如何劃定分界線，南海斷續(xù)線的意義及性質(zhì)等問(wèn)題，皆涉及海峽兩岸漁業(yè)利益，應(yīng)該進(jìn)行充分協(xié)商。因此，在當(dāng)今全球資源日漸匱乏的背景下，兩岸攜手合作促進(jìn)漁業(yè)的健康發(fā)展，既是兩岸中國(guó)人的共同使命，也關(guān)系著維護(hù)海洋權(quán)益和領(lǐng)土主權(quán)，客觀上能促進(jìn)兩岸交流，實(shí)現(xiàn)共贏，進(jìn)而增強(qiáng)整個(gè)中華民族的凝聚力。

二、兩岸南海漁業(yè)執(zhí)法合作之可行性

（一）兩岸南海權(quán)益主張大致相同

海峽兩岸南海漁業(yè)執(zhí)法合作雖面臨政治障礙，但兩岸都屬于一個(gè)中國(guó)的現(xiàn)實(shí)不會(huì)改變，且兩岸在南海擁有廣泛的共同利益，雙方對(duì)南海權(quán)益的主張也大致相同。首先，大陸的立場(chǎng)是中國(guó)對(duì)南海斷續(xù)線內(nèi)的島礁擁有無(wú)可爭(zhēng)辯的主權(quán)?！吨腥A人民共和國(guó)領(lǐng)海及毗連區(qū)法》（簡(jiǎn)稱《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》）第2條第2款規(guī)定，東沙群島、西沙群島、中沙群島和南沙群島是屬于中華人民共和國(guó)的陸地領(lǐng)土。1993年臺(tái)灣制定的“南海政策綱領(lǐng)”主張中國(guó)對(duì)南海歷史性水域界線（即斷續(xù)線，筆者注）內(nèi)的島礁享有主權(quán)，對(duì)線內(nèi)之海域享有海洋權(quán)益。第二，無(wú)論是臺(tái)灣以“中華民國(guó)”的名義對(duì)東沙、中沙兩群島和南沙的太平島行使“主權(quán)”，還是中國(guó)政府對(duì)西沙群島和南沙群島行使主權(quán)，雙方均沒(méi)有對(duì)對(duì)方的行為表示異議。第三，雙方都抗議譴責(zé)其他南海沿岸國(guó)對(duì)南沙群島的所謂主權(quán)要求。[11]第四，海峽兩岸都主張和平解決南海爭(zhēng)端?！?984年10月22日在中央顧問(wèn)委員會(huì)第三次全體會(huì)議上，鄧小平同志在談及南沙群島問(wèn)題時(shí)曾說(shuō)：‘我們中國(guó)人是主張和平的，希望用和平方式解決爭(zhēng)端。’”[12]臺(tái)灣“南海政策綱領(lǐng)”將“和平處理南海爭(zhēng)端”作為南海政策的目標(biāo)之一。第五，在解決方式上，兩岸也有共同的主張。1984年的中央顧問(wèn)委員會(huì)第三次全體會(huì)議上，鄧小平同志提出了“擱置爭(zhēng)議，共同開(kāi)發(fā)”的主張。臺(tái)灣“外交部”在1992年5月正式表示要“以國(guó)際共同開(kāi)發(fā)方式，充分運(yùn)用南海資源，至于主權(quán)問(wèn)題，則可避而不談”。[13]2015年11月7日，中國(guó)國(guó)家主席習(xí)近平和臺(tái)灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人馬英九在新加坡進(jìn)行了歷史性的會(huì)晤，雙方都重申了“九二共識(shí)”。[14]“九二共識(shí)”為海峽兩岸進(jìn)行漁業(yè)執(zhí)法合作提供了政治基礎(chǔ)。在實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的背景下，習(xí)近平總書(shū)記提出了“一帶一路”的偉大倡議。國(guó)家發(fā)展改革委、外交部、商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布《推動(dòng)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動(dòng)》也為臺(tái)灣參與“一帶一路”建設(shè)作出了妥善的安排。通過(guò)海峽兩岸共建“一帶一路”產(chǎn)生溢出效應(yīng)，推進(jìn)從低政治敏感領(lǐng)域向高政治敏感領(lǐng)域的合作。漁業(yè)執(zhí)法合作對(duì)于兩岸漁業(yè)的可持續(xù)發(fā)展具有重要的意義，關(guān)系著兩岸經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)的穩(wěn)定。大陸方面對(duì)待臺(tái)灣方面始終堅(jiān)持著“和平統(tǒng)一、一國(guó)兩制”的方針。在臺(tái)灣內(nèi)部，以新黨為代表的“統(tǒng)派”也宣稱是中國(guó)人的政黨，盼望國(guó)家早日統(tǒng)一。海峽兩岸雖未實(shí)現(xiàn)真正統(tǒng)一，但是海峽兩岸同根同源，同屬中華民族，也有利于南海漁業(yè)執(zhí)法合作。

（二）兩岸海上漁業(yè)執(zhí)法的法律與政策相似

海峽兩岸的海上執(zhí)法體制、法律制度以及海洋政策具有相似性，均面臨著維護(hù)海上安全和海洋權(quán)益的現(xiàn)實(shí)壓力，且隨著經(jīng)濟(jì)文化等領(lǐng)域合作的深入，海上執(zhí)法合作具有充分的制度與政策基礎(chǔ)，這就為兩岸開(kāi)展海上行政執(zhí)法合作提供了基礎(chǔ)。在立法上，《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》與中國(guó)臺(tái)灣的“領(lǐng)海及鄰接區(qū)法”中均明確了對(duì)領(lǐng)海與毗連區(qū)的管制權(quán);在海洋政策上，兩岸海洋政策都具有可持續(xù)發(fā)展和維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益這兩個(gè)重要維度，兩岸海洋管理和海上執(zhí)法的政策、路徑、目標(biāo)、方法相似;海峽兩岸擁有比較相似的海洋政策特質(zhì)，兩岸的海洋政策均以可持續(xù)發(fā)展和維護(hù)海洋權(quán)益作為重要內(nèi)容。[15]兩岸均對(duì)傳統(tǒng)的“重陸輕?！蔽幕睦碛羞^(guò)類似的反省。大陸方面提出要“實(shí)施海洋綜合管理”，“完善海洋綜合管理體制”，在執(zhí)法體制上，2018年3月中共中央印發(fā)的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》將中國(guó)海警及相關(guān)職能全部劃歸武警部隊(duì)，加強(qiáng)了海上執(zhí)法力量的整合，這一舉措推動(dòng)了軍事力量和海上警察力量的融合，其改革趨勢(shì)同臺(tái)灣“海岸巡防署”有相似之處，都有統(tǒng)一的執(zhí)法力量。臺(tái)灣方面則提出，“應(yīng)該有‘海洋部’來(lái)統(tǒng)籌海洋事務(wù)”，“未來(lái)

‘行政院組織法’應(yīng)該修正，設(shè)置能統(tǒng)籌政策、規(guī)劃、研發(fā)、管理、執(zhí)法功能的‘海洋部’”，提出“加強(qiáng)海空域執(zhí)法能力，強(qiáng)化海洋環(huán)境保護(hù)、海上搜救、犯罪防治、資源調(diào)查保育與科技研究發(fā)展，以落實(shí)海洋政策和藍(lán)色國(guó)土的永續(xù)發(fā)展”。[16]經(jīng)貿(mào)緊密合作為兩岸漁業(yè)執(zhí)法合作提供了強(qiáng)大的動(dòng)力。海峽兩岸簽署了《海峽兩岸經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議》（簡(jiǎn)稱ECFA），該協(xié)議的簽訂實(shí)現(xiàn)了兩岸經(jīng)濟(jì)關(guān)系的正?；?、制度化。盡管民進(jìn)黨執(zhí)政當(dāng)局一再阻撓，但大陸仍以民族大義為重，積極主動(dòng)謀求海峽兩岸各領(lǐng)域務(wù)實(shí)合作，特別是在“一帶一路”戰(zhàn)略背景下，將臺(tái)灣納入了“一帶一路”戰(zhàn)略規(guī)劃中，為海峽兩岸漁業(yè)執(zhí)法合作創(chuàng)造了機(jī)會(huì)。

（三）兩岸已有海上合作的成功實(shí)踐

自20世紀(jì)80年代開(kāi)始，海峽兩岸就開(kāi)始了形式多樣的漁業(yè)合作，臺(tái)灣經(jīng)常招募大陸船員進(jìn)行遠(yuǎn)洋作業(yè)，并且在大陸投資建立漁業(yè)加工廠、漁業(yè)冷藏基地，臺(tái)灣地區(qū)在2010年3月發(fā)布了“臺(tái)灣地區(qū)漁船航行至大陸地區(qū)許可及管理辦法”以協(xié)助臺(tái)灣漁民拓展大陸市場(chǎng)，臺(tái)灣也派員到大陸進(jìn)行層級(jí)交流，并邀請(qǐng)當(dāng)時(shí)中國(guó)農(nóng)業(yè)部漁業(yè)局的官員赴臺(tái)進(jìn)行交流參訪。海峽兩岸在特定領(lǐng)域也進(jìn)行過(guò)一些合作，并且積累了一定的成功經(jīng)驗(yàn)。以海峽兩岸救撈合作為例，自1992年起，雙方即依托學(xué)術(shù)研討會(huì)平臺(tái)，就兩岸海上直航安全、海難救助等問(wèn)題進(jìn)行交流、研討，確立了開(kāi)展長(zhǎng)期救撈技術(shù)業(yè)務(wù)交流與合作的方針。一是開(kāi)設(shè)兩岸救撈聯(lián)系“熱線”，二是正式簽署兩岸合作意向書(shū)。2008年9月，中國(guó)航海學(xué)會(huì)救撈專業(yè)委員會(huì)與臺(tái)灣“中華搜救協(xié)會(huì)”在大連正式簽署了《加強(qiáng)海峽兩岸救助打撈合作意向書(shū)》，構(gòu)建了兩岸救撈交流與合作的大框架，兩岸聯(lián)合實(shí)施救助演練。2008年、2010年、2012年和2014年，兩岸救撈部門(mén)連續(xù)在廈門(mén)—金門(mén)、馬尾—馬祖海域聯(lián)合進(jìn)行了搜尋救助演練，其規(guī)模逐次擴(kuò)大，級(jí)別逐步提高，救助內(nèi)容也日益深入和豐富。自2009年起，中國(guó)海監(jiān)福建省總隊(duì)、中國(guó)海監(jiān)福州市支隊(duì)與金門(mén)海巡隊(duì)、馬祖海巡隊(duì)在廈金海域與連馬海域開(kāi)展了多次海上協(xié)同執(zhí)法。為此海峽兩岸漁業(yè)執(zhí)法合作完全可以借鑒兩岸救撈合作、維權(quán)執(zhí)法合作等成功經(jīng)驗(yàn)，共同努力，推動(dòng)在漁業(yè)執(zhí)法領(lǐng)域的合作。臺(tái)灣的“統(tǒng)派”人士呼吁海峽兩岸應(yīng)該加強(qiáng)合作，2018年3月，臺(tái)灣一艘漁船在海上被日本艦艇用水炮強(qiáng)力驅(qū)逐。臺(tái)灣“統(tǒng)派”在強(qiáng)烈譴責(zé)日本惡劣行徑的同時(shí)，也主張若蔡英文政府缺乏保護(hù)臺(tái)灣的能力，則“請(qǐng)求解放軍來(lái)保護(hù)臺(tái)灣老百姓”。部分政界、商界、學(xué)界以及民眾都有加強(qiáng)海峽兩岸合作的意愿。臺(tái)灣“海岸巡防署”最新年度的“施政方針”中第4條明確提及推動(dòng)兩岸實(shí)質(zhì)交流，通過(guò)各執(zhí)法機(jī)構(gòu)間聯(lián)系合作，發(fā)揮情資共享機(jī)制的作用。海上漁業(yè)執(zhí)法是維護(hù)海洋權(quán)益的重要路徑，在南海局勢(shì)動(dòng)蕩，海洋環(huán)境污染、海上恐怖主義等海上非傳統(tǒng)安全問(wèn)題與日俱增的背景下，海峽兩岸漁業(yè)執(zhí)法合作對(duì)于維護(hù)兩岸漁民的利益，維護(hù)海洋權(quán)益有著很好的實(shí)踐基礎(chǔ)。

（四）兩岸海上漁業(yè)執(zhí)法合作的軟法基礎(chǔ)

當(dāng)今世界的法治已經(jīng)形成軟硬法混合治理的一元多樣的模式。軟法相較于硬法，不以國(guó)家強(qiáng)制力介入，是一種不具有強(qiáng)制性的、能夠產(chǎn)生社會(huì)實(shí)效的柔性治理手段。軟法使談判更容易，成本更低，對(duì)敏感地區(qū)的國(guó)家施加較低的“主權(quán)成本”，為各國(guó)應(yīng)對(duì)不確定性因素提供了更大的靈活性，其治理結(jié)構(gòu)允許進(jìn)行更深層次的合作，能更好地應(yīng)對(duì)情況的多樣性;軟法指導(dǎo)可直接提供給非國(guó)家行為者，包括國(guó)際秘書(shū)處、商業(yè)協(xié)會(huì)和非政府組織等。[17]在現(xiàn)階段的政治語(yǔ)境下，從范圍上看，海峽兩岸的漁業(yè)執(zhí)法合作屬于區(qū)域內(nèi)的合作，區(qū)域合作離不開(kāi)合作協(xié)議的引導(dǎo)與規(guī)范，吸引政府、民間組織、社會(huì)公眾共同參與軟法治理的機(jī)制構(gòu)建。臺(tái)灣地區(qū)比較注重民間組織及軟法在社會(huì)治理中的作用，1989年，臺(tái)灣“行政院農(nóng)業(yè)委員會(huì)”成立了“對(duì)外漁業(yè)合作發(fā)展協(xié)會(huì)”，主要負(fù)責(zé)協(xié)助政府和漁業(yè)從業(yè)者進(jìn)行對(duì)外漁業(yè)合作，還成立了財(cái)團(tuán)法人“臺(tái)灣兩岸漁業(yè)合作發(fā)展基金會(huì)”。從兩岸合作的歷史看，兩岸在多個(gè)領(lǐng)域的合作方面都達(dá)成了軟法規(guī)則。在軟法基礎(chǔ)上，兩岸簽訂了《海峽兩岸知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)合作協(xié)議》《海峽兩岸食品安全協(xié)議》等合作協(xié)議，具體如表1所示。

海峽兩岸的漁業(yè)執(zhí)法合作屬于比較特殊的區(qū)域執(zhí)法合作。帶有命令和強(qiáng)制性的硬法在這類區(qū)域合作之中難以實(shí)現(xiàn)。以平等互利、合作共治為目標(biāo)，富有人文關(guān)懷的軟法規(guī)則十分契合兩岸執(zhí)法合作的具體實(shí)踐。以上軟法規(guī)則的制定反映了兩岸合作的共識(shí)并且為之后其他領(lǐng)域的合作奠定了基礎(chǔ)。

三、兩岸南海漁業(yè)執(zhí)法合作面臨的制約因素

雖然海峽兩岸開(kāi)展海上漁業(yè)行政執(zhí)法合作具有上述各種有利因素，但仍受到一些不利因素的制約。

（一）政治因素

政治因素是不利因素中首要的制約因素。特別是蔡英文上臺(tái)后，先后發(fā)表了拒絕承認(rèn)“九二共識(shí)”、“臺(tái)灣是一個(gè)國(guó)家”等不利于兩岸統(tǒng)一的言論，兩岸政治形勢(shì)變得嚴(yán)峻。即便在“一個(gè)中國(guó)”的共識(shí)下，在執(zhí)法機(jī)制構(gòu)建之后，就大陸和臺(tái)灣誰(shuí)來(lái)對(duì)外代表中國(guó)，誰(shuí)來(lái)協(xié)調(diào)、負(fù)責(zé)機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)等議題仍然存在著爭(zhēng)議。在此種情勢(shì)下，兩岸相關(guān)機(jī)構(gòu)的直接合作仍然存在障礙。2017年12月，四名臺(tái)灣新黨黨工剛一結(jié)束對(duì)大陸的訪問(wèn)回到臺(tái)灣，就被臺(tái)灣民進(jìn)黨當(dāng)局以涉嫌違反所謂“國(guó)家安全法”、“協(xié)助大陸人民刺探情報(bào)”為由從家中帶走。這四名新黨黨工在大陸進(jìn)行的都是正常的訪問(wèn)，并沒(méi)有涉嫌所謂的“違法”行為，行程全部公開(kāi)，座談參訪也開(kāi)放媒體采訪。臺(tái)灣島內(nèi)黨派間的斗爭(zhēng)和民進(jìn)黨當(dāng)局對(duì)大陸的態(tài)度都不利于海峽兩岸漁業(yè)執(zhí)法合作的深入開(kāi)展。

（二）域外大國(guó)的干涉

美國(guó)及其一些盟國(guó)在臺(tái)海關(guān)系的走勢(shì)上一直有阻遏的作用。隨著美國(guó)重返亞太戰(zhàn)略的再升級(jí)和美國(guó)存在的“新冷戰(zhàn)思維”，無(wú)論從歷史還是現(xiàn)實(shí)來(lái)看，美國(guó)都將臺(tái)灣當(dāng)成遏制中華民族偉大復(fù)興的一個(gè)砝碼。美國(guó)介入南海問(wèn)題并不斷使其國(guó)際化也影響到了亞太地區(qū)的和平穩(wěn)定。隨著中國(guó)崛起步伐的不斷加快，海峽兩岸在南海進(jìn)行漁業(yè)執(zhí)法合作難免會(huì)引起其他國(guó)家的恐慌。這些現(xiàn)象都為未來(lái)兩岸漁業(yè)執(zhí)法合作增添了制約因素。如果兩岸能夠在漁業(yè)執(zhí)法領(lǐng)域展開(kāi)合作，則勢(shì)必促使兩岸實(shí)現(xiàn)更深度、更全面、更實(shí)質(zhì)的合作，也將推動(dòng)兩岸統(tǒng)一的進(jìn)程，并且會(huì)對(duì)美國(guó)“和而不統(tǒng)，離而不獨(dú)”的兩岸關(guān)系基本戰(zhàn)略產(chǎn)生沖擊。美國(guó)對(duì)臺(tái)灣具有有效的軍事與政治控制，臺(tái)灣內(nèi)部的政治勢(shì)力受美國(guó)的牽制較深，美國(guó)對(duì)海峽兩岸關(guān)系的長(zhǎng)期介入成為海峽兩岸構(gòu)建漁業(yè)執(zhí)法合作機(jī)制的最大外部障礙。東南亞一些國(guó)家基于自身利益考量也可能對(duì)海峽兩岸的合作作出不利于解決南海問(wèn)題的消極反應(yīng)。

（三）兩岸法制語(yǔ)境存在差異

由于海峽兩岸實(shí)行不同的政治制度，在法律法規(guī)的制定、實(shí)施，執(zhí)法程序上也存在差異。這對(duì)兩岸漁業(yè)執(zhí)法合作也產(chǎn)生一定的消極作用：一是海上執(zhí)法體制存在差異，大陸雖然進(jìn)行了海上執(zhí)法體制的改革，其仍有海警執(zhí)法與海事執(zhí)法之分，

缺乏同一性。臺(tái)灣則是由“海岸巡防署”統(tǒng)一執(zhí)法。執(zhí)法體制上的不同制約了兩岸海上漁業(yè)執(zhí)法合作。二是司法存在差異，兩岸處于不同法域，司法制度上的差異導(dǎo)致兩岸在對(duì)法院判決和仲裁裁決的認(rèn)可和執(zhí)行方面上也存在著差異。[18]司法的差異不僅為兩岸構(gòu)建執(zhí)法合作帶來(lái)了困難，而且為執(zhí)法實(shí)踐增加了難度，使得一些違法分子利用兩岸司法的差異，逃避法律的懲處。三是缺乏專門(mén)的合作協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和情報(bào)信息交換系統(tǒng)，現(xiàn)在只能通過(guò)海峽兩岸關(guān)系協(xié)會(huì)和海峽交流基金會(huì)處理相關(guān)糾紛，效率很低。四是兩岸漁業(yè)管理制度存在差異。如海峽兩岸休漁制度就存在差異，大陸的休漁制度具有法律上的強(qiáng)制性，與臺(tái)灣在制度設(shè)計(jì)、休漁期間上也存著不同的規(guī)定，兩岸在違反漁業(yè)捕撈規(guī)范的處罰程度、是否容許外國(guó)漁船進(jìn)入管理水域進(jìn)行捕撈作業(yè)等方面存在著不同的規(guī)定。五是兩岸法律術(shù)語(yǔ)上的差異。如英文名稱“Continental Shelf”，大陸稱為“大陸架”，而臺(tái)灣稱為“大陸礁層”，這種情形不利于兩岸的交流以及一致對(duì)外主張權(quán)利。六是大陸海洋立法尚有待完善，新整合的執(zhí)法主體依然沿用以往分散執(zhí)法時(shí)期各部門(mén)的單獨(dú)立法;且大陸對(duì)諸如登臨程序、緊追程序、司法扣押船舶程序等海上執(zhí)法程序尚沒(méi)有做出明確規(guī)定。臺(tái)灣的相關(guān)規(guī)定，如“行政院海岸巡防署署巡法”等則對(duì)執(zhí)法權(quán)限、執(zhí)法程序等方面都作出了明確的規(guī)定。

（四）兩岸執(zhí)法力量不均衡

2018年機(jī)構(gòu)改革之后，大陸海上執(zhí)法力量主要包括中國(guó)海警局、交通運(yùn)輸部海事局，以及農(nóng)業(yè)農(nóng)村部漁政執(zhí)法隊(duì)伍（主要負(fù)責(zé)領(lǐng)海內(nèi)的漁業(yè)執(zhí)法）等。2000年，臺(tái)灣成立了“海岸巡防署”，整合了“水上警察局”“關(guān)稅總局”和“海岸巡防司令部”等部門(mén)，“海岸巡防署”屬于軍、警、文混合的體制。2004年，臺(tái)灣“行政院”成立了“行政院海洋事務(wù)推動(dòng)委員會(huì)”，由“海岸巡防署”推動(dòng)海洋事務(wù)的執(zhí)行及各部門(mén)之間政策整合?！昂０堆卜朗稹毕螺牶Ｑ笱卜揽偩旨昂０堆卜揽偩?，其中海洋巡防總局下轄16個(gè)海巡隊(duì)、北中南東4個(gè)地區(qū)機(jī)動(dòng)海巡隊(duì)，海岸巡防總局下轄北中南東4個(gè)地區(qū)巡防局，成為岸海合一的執(zhí)法機(jī)構(gòu)。根據(jù)臺(tái)灣“海岸巡防署組織法”規(guī)定，“海岸巡防署”主要負(fù)責(zé)海域執(zhí)法、海事服務(wù)及海洋事務(wù)這三項(xiàng)事務(wù)。目前，大陸海上漁業(yè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)尚難以與臺(tái)灣“海岸巡防署”就漁業(yè)合作問(wèn)題進(jìn)行充分的協(xié)調(diào)溝通。從另一方面看，大陸在南海的執(zhí)法力量?jī)?yōu)于臺(tái)灣，且這種差距正在擴(kuò)大。2013年3月22日，中國(guó)最大漁政執(zhí)法船中國(guó)漁政312船首赴南海南沙群島海域執(zhí)行公務(wù)，為南海漁業(yè)執(zhí)法增添了新的力量。目前，中國(guó)海警已成為武警部隊(duì)的一員，大陸在南海的執(zhí)法力量越來(lái)越壯大。海峽兩岸在南海執(zhí)法力量的對(duì)比不均衡可能會(huì)使臺(tái)灣在具體執(zhí)法合作的過(guò)程中成為大陸的附屬角色，這種來(lái)自臺(tái)灣方面的擔(dān)憂可能也會(huì)增加海峽兩岸南海漁業(yè)執(zhí)法合作的難度。

四、推動(dòng)兩岸漁業(yè)執(zhí)法合作的路徑

（一）合作原則

首先在合作原則方面，海峽兩岸應(yīng)該站在戰(zhàn)略高度，在中國(guó)享有主權(quán)和主權(quán)權(quán)利的海域開(kāi)展?jié)O業(yè)執(zhí)法合作。根據(jù)國(guó)際法，兩岸南海漁業(yè)執(zhí)法合作應(yīng)該堅(jiān)持南海諸島及其12海里領(lǐng)海內(nèi)，以及南海各群島作為一個(gè)整體所主張的領(lǐng)海內(nèi)的主權(quán)不存在與其他國(guó)家分享的問(wèn)題。對(duì)于斷續(xù)線內(nèi)的歷史性水域，海峽兩岸應(yīng)該尊重歷史、尊重法理，在各自享有歷史性權(quán)利的水域內(nèi)主張權(quán)利。在與其他國(guó)家存在爭(zhēng)端的海域，可以采取擱置爭(zhēng)議、共同開(kāi)發(fā)的方式。就執(zhí)法合作主體的選擇而言，“應(yīng)遵循對(duì)等原則以保持合作的平等性，即選擇性質(zhì)相同的海上行政執(zhí)法主體進(jìn)行合作”。[19]

（二）合作協(xié)議

區(qū)域性條約是構(gòu)建南海責(zé)任共同體的法律基礎(chǔ)，[20]帕克（Park）認(rèn)為管理半閉海漁業(yè)的最理想方案就是簽訂多邊協(xié)定，或是建立一個(gè)代表共同利益的區(qū)域性合作機(jī)構(gòu)。[21]兩岸要構(gòu)建南海漁業(yè)執(zhí)法合作共同體，就應(yīng)該簽署合作協(xié)議，對(duì)合作的基本行為規(guī)范、合作項(xiàng)目與途徑、合作進(jìn)程等事項(xiàng)作出具體規(guī)定。為了使海峽兩岸南海漁業(yè)執(zhí)法合作協(xié)議能夠順利簽署，首先要完善海洋立法。大陸可以考慮制定《中國(guó)海警執(zhí)法條例》，對(duì)海警的執(zhí)法權(quán)限與執(zhí)法程序進(jìn)行規(guī)定，并完善《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》以及《中華人民共和國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》等海洋法律、法規(guī)，為推進(jìn)兩岸南海漁業(yè)執(zhí)法合作提供依據(jù)。雙方曾有通過(guò)兩岸兩會(huì)簽訂兩岸漁業(yè)合作協(xié)議，建立制度化合作機(jī)制等意愿，海峽兩岸同屬于一個(gè)中國(guó)，雙方有義務(wù)加強(qiáng)合作。但由于種種原因，漁業(yè)合作協(xié)議一直擱置。因此，海峽兩岸應(yīng)該在以往良好合作的基礎(chǔ)上，增進(jìn)共識(shí)、戮力同心加快簽訂海峽兩岸漁業(yè)執(zhí)法合作協(xié)議，推動(dòng)海峽兩岸漁業(yè)執(zhí)法合作，并使之發(fā)展成為一個(gè)機(jī)制化、系統(tǒng)化、法制化的成熟的執(zhí)法治理體系。這不僅能夠使?jié)O業(yè)執(zhí)法的法律關(guān)系明確化，而且能增進(jìn)政治互信。兩岸漁業(yè)執(zhí)法合作協(xié)議應(yīng)當(dāng)確立對(duì)外漁業(yè)關(guān)系的共同立場(chǎng)，構(gòu)建科學(xué)合理的合作制度，將平等性、事務(wù)性與協(xié)商性確立為兩岸合作的原則，以避免政治分歧帶來(lái)的不利影響;且這種立場(chǎng)和原則應(yīng)兼顧大陸和臺(tái)灣的漁業(yè)利益，針對(duì)所涉的對(duì)外問(wèn)題達(dá)成共識(shí)，充分考慮海峽兩岸政治、漁業(yè)政策法規(guī)存在的差異，注重突出整體性和協(xié)同性，建議統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的合作協(xié)議。協(xié)議應(yīng)對(duì)兩岸船員的權(quán)益保障、糾紛解決、重大緊急事件處理、爭(zhēng)議解決、執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)、執(zhí)法業(yè)務(wù)開(kāi)展、海洋信息開(kāi)放等方面作出具體規(guī)定，明確兩岸執(zhí)法權(quán)限和執(zhí)法程序;且協(xié)議不得與兩岸的法律相抵觸，也不得違反法律保留原則，敏感問(wèn)題通過(guò)特殊條款予以排除。

（三）合作模式

當(dāng)前南海形勢(shì)錯(cuò)綜復(fù)雜，海峽兩岸在南海海域?qū)嶋H控制不同海域，且部分海域與其他南海沿岸國(guó)還存在主權(quán)爭(zhēng)端。為此，海峽兩岸在具體執(zhí)法合作實(shí)踐中應(yīng)該具體問(wèn)題具體分析，采取協(xié)助執(zhí)法、協(xié)同執(zhí)法與合作執(zhí)法三種執(zhí)法模式。在不同模式中，兩岸執(zhí)法機(jī)關(guān)的地位應(yīng)是不同的，以適應(yīng)不同執(zhí)法目的與執(zhí)法海域的需求。兩岸執(zhí)法主要有兩個(gè)目的：一是檢查休漁期制度，保障兩岸漁民在南海海域正常的作業(yè)安全，處置兩岸漁民的違法行為;二是防止其他國(guó)家的漁民入侵中國(guó)海域，侵犯兩岸漁民的權(quán)益。在涉及兩岸實(shí)際管控的不同海域，因執(zhí)行的休漁期制度不同，宜采取協(xié)助執(zhí)法或協(xié)同執(zhí)法模式。對(duì)雙方共同的漁業(yè)權(quán)益，應(yīng)該采取合作執(zhí)法模式。在兩岸有效管控的海域執(zhí)法時(shí)采取協(xié)助執(zhí)法或協(xié)同執(zhí)法模式，在與其他國(guó)家有爭(zhēng)議的海域執(zhí)法時(shí)采取合作執(zhí)法的模式。在兩岸漁業(yè)執(zhí)法的具體實(shí)踐中，由于兩岸管轄的海域范圍廣、執(zhí)法涉及事項(xiàng)多且面臨外部壓力大，宜采取綜合執(zhí)法模式，將雙方漁業(yè)管理、執(zhí)法部門(mén)吸收進(jìn)來(lái)，注重兩岸執(zhí)法主體與職權(quán)的協(xié)調(diào)配合，避免執(zhí)法資源和執(zhí)法權(quán)限的分散。[22]其主要職責(zé)為進(jìn)行常態(tài)化、制度化的漁業(yè)執(zhí)法合作，全面負(fù)責(zé)、及時(shí)協(xié)調(diào)和完善海峽兩岸在南海等海域漁業(yè)執(zhí)法合作體系，以便快捷有效地解決兩岸漁業(yè)海上事故和作業(yè)糾紛，防止外國(guó)漁民侵入掠奪中國(guó)海域漁業(yè)資源。近年來(lái)，大陸在西沙島礁采取了軍艦、海警船、地方綜合執(zhí)法船的綜合執(zhí)法模式，發(fā)現(xiàn)外籍軍艦時(shí)，大陸軍艦可以應(yīng)對(duì);外籍漁船侵權(quán)時(shí)、大陸海警船可以執(zhí)法;大陸漁船非法捕撈時(shí)，大陸地方執(zhí)法船可以前往執(zhí)法。綜合執(zhí)法的模式形成合力，有效維護(hù)了海洋權(quán)益。

（四）合作范圍與事項(xiàng)

海峽兩岸在漁業(yè)領(lǐng)域的合作可以以事務(wù)性原則為指導(dǎo)，先易后難，以當(dāng)前兩岸分歧小、共同聚焦的問(wèn)題為突破口，推進(jìn)兩岸在低敏感領(lǐng)域的合作。從合作的地域范圍來(lái)看，海峽兩岸的南海漁業(yè)執(zhí)法合作可以主要集中在中國(guó)享有主權(quán)的海域及部分有爭(zhēng)議的海域。從合作的種類來(lái)看，海峽兩岸的漁業(yè)執(zhí)法合作可以包含以下幾個(gè)方面的事項(xiàng)：一是加強(qiáng)資訊溝通，建立漁業(yè)信息手機(jī)與傳遞網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，根據(jù)前中國(guó)國(guó)家海洋局中國(guó)海監(jiān)總隊(duì)副隊(duì)長(zhǎng)孫書(shū)賢、前國(guó)家海洋局中國(guó)海監(jiān)總隊(duì)維權(quán)執(zhí)法處黃任望的建議，海峽兩岸可定期交換理論成果、法律依據(jù)、政策文本、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)、行動(dòng)信息、目標(biāo)情況等。建立24小時(shí)合作交流反饋機(jī)制，依托該機(jī)制發(fā)布最新漁業(yè)信息，收集、監(jiān)測(cè)漁民作業(yè)情況，負(fù)責(zé)召開(kāi)兩岸漁業(yè)管理部門(mén)聯(lián)席會(huì)議，促進(jìn)部門(mén)之間的交流與合作，促進(jìn)海上人員往來(lái)，考察彼此隊(duì)伍建設(shè)、執(zhí)法、管理等業(yè)務(wù)情況，增進(jìn)互信和理解。二是要開(kāi)展海洋漁業(yè)調(diào)查評(píng)估工作，建立海峽兩岸漁業(yè)專家、科技工作者、一線執(zhí)法人員智庫(kù)，定期召開(kāi)漁業(yè)執(zhí)法研討會(huì)，共同探討海洋法律、海上執(zhí)法等相關(guān)問(wèn)題，維權(quán)執(zhí)法的技術(shù)性問(wèn)題包括對(duì)侵權(quán)飛機(jī)、船舶、潛艇、浮標(biāo)等的搜索、監(jiān)視、喊話、干擾、封鎖、登臨、俘獲、打撈等，海洋行政訴訟風(fēng)險(xiǎn)防范、調(diào)查取證技巧等問(wèn)題。三是為漁民提供相關(guān)配套服務(wù)和幫助，普及漁業(yè)執(zhí)法知識(shí)，開(kāi)展海上救生培訓(xùn)，制定漁民外來(lái)事件應(yīng)對(duì)指南，協(xié)調(diào)處理漁民權(quán)益糾紛等問(wèn)題。四是建立海上執(zhí)法聯(lián)合行動(dòng)與案件協(xié)查機(jī)制，在發(fā)生外國(guó)侵權(quán)時(shí)，兩岸要主動(dòng)進(jìn)行維權(quán)達(dá)成默契，整合兩岸海上執(zhí)法力量，營(yíng)造出高密度的巡航態(tài)勢(shì)，對(duì)兩岸漁民在南海區(qū)域作業(yè)進(jìn)行常態(tài)化護(hù)航。五是建立漁業(yè)執(zhí)法情況通報(bào)制度及海難聯(lián)合救助機(jī)制，共同維護(hù)海峽兩岸的漁業(yè)安全。六是兩岸建立海事監(jiān)測(cè)預(yù)警平臺(tái)以通報(bào)當(dāng)前的海事問(wèn)題狀況并及時(shí)實(shí)現(xiàn)平臺(tái)共用，相互提供海洋氣象、水文、環(huán)境、生態(tài)以及海洋污染事件等資訊。七是建立兩岸海洋執(zhí)法機(jī)構(gòu)重要磋商和核查機(jī)制，并及時(shí)向?qū)Ψ胶?jiǎn)要介紹情況和預(yù)測(cè)分析，并就任何海上緊急情況進(jìn)行磋商。八是兩岸甚至可以按比例增加雙邊或多邊海上軍事演習(xí)的頻率并探討在海域進(jìn)行跨學(xué)科的海上軍事演習(xí)的可行性。[23]開(kāi)展上述合作，解決南海漁業(yè)糾紛，可減少甚至消除外來(lái)侵害兩岸漁民作業(yè)的事件，維護(hù)兩岸主權(quán)和海洋權(quán)益，實(shí)現(xiàn)雙方的互利共贏。

（五）合作權(quán)限的劃分

聯(lián)合執(zhí)法通常是指“多個(gè)執(zhí)法部門(mén)聯(lián)合組成執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)相對(duì)人進(jìn)行監(jiān)督檢查，但分別以各自的名義對(duì)相對(duì)人實(shí)施處理或處罰的活動(dòng)。”[24]區(qū)域性的聯(lián)合執(zhí)法主體更加全面，執(zhí)法力量更加強(qiáng)大，執(zhí)法效果更加好，有利于整合資源加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)的執(zhí)法合作。[25]兩岸法律關(guān)于海上行政執(zhí)法權(quán)限與程序的規(guī)定存有差異，因此應(yīng)根據(jù)不同的合作海域與合作內(nèi)容，科學(xué)劃分海上執(zhí)法合作的權(quán)限，并構(gòu)建執(zhí)法程序以避免管轄權(quán)的沖突;海峽兩岸在南海漁業(yè)執(zhí)法合作中應(yīng)遵循地位平等、分工協(xié)調(diào)的原則。在合作協(xié)議的指導(dǎo)下，以漁業(yè)執(zhí)法委員會(huì)的形式對(duì)外統(tǒng)一開(kāi)展南海漁業(yè)執(zhí)法合作。在具體執(zhí)法實(shí)踐中，雙方對(duì)事務(wù)的處置權(quán)限根據(jù)各自有效占領(lǐng)的海域及涉案人員作出以下權(quán)限劃分，具體來(lái)說(shuō)可以包括以下三種情形。

第一，漁業(yè)執(zhí)法委員會(huì)在兩岸有效管控的海域執(zhí)法時(shí)采用屬地原則，在大陸有效管控的海域發(fā)現(xiàn)犯罪行為移交大陸方面處理，在臺(tái)灣有效管控的海域發(fā)現(xiàn)的犯罪行為移交臺(tái)灣方面處理。

第二，在與其他國(guó)家有爭(zhēng)議的海域執(zhí)法時(shí)采用屬人原則，大陸籍人員交由大陸處理，臺(tái)灣籍人員交由臺(tái)灣處理。

第三，若執(zhí)法委員會(huì)在執(zhí)法及處置過(guò)程中產(chǎn)生爭(zhēng)議，雙方執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)在海峽兩岸海洋執(zhí)法機(jī)構(gòu)重要磋商和核查機(jī)制的框架內(nèi)充分協(xié)商，協(xié)商不成，分別報(bào)雙方牽頭單位農(nóng)業(yè)農(nóng)村部或中國(guó)海警局、“行政院農(nóng)業(yè)委員會(huì)”協(xié)調(diào)解決。

（六）合作機(jī)構(gòu)

鑒于海峽兩岸法律體系、執(zhí)法部門(mén)不盡相同，雙方可以考慮共同建立一個(gè)漁業(yè)執(zhí)法委員會(huì)，加強(qiáng)溝通合作，擴(kuò)大合作領(lǐng)域，推動(dòng)雙邊合作到達(dá)一個(gè)新的水平。建立常態(tài)化的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，明確糾紛解決方案以及海峽兩岸各自應(yīng)該承擔(dān)的義務(wù)。這一方面有利于合理管控分歧，迅速、妥善處理漁業(yè)執(zhí)法中遇到的相關(guān)問(wèn)題;另一方面能夠增進(jìn)共識(shí)，推動(dòng)海峽兩岸進(jìn)行更廣闊領(lǐng)域的合作。建立一個(gè)相互評(píng)估機(jī)制，使其在平等和互信的基礎(chǔ)上評(píng)估各方的實(shí)施情況。[26]2000年12月，中國(guó)與越南簽署了《中越北部灣漁業(yè)合作協(xié)定》，形成了較為成熟的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，其中有一項(xiàng)重要內(nèi)容就是成立中越北部灣漁業(yè)聯(lián)合委員會(huì)，該委員會(huì)由兩國(guó)漁業(yè)、外交、公安邊防、海警等部門(mén)代表組成的。[27]《中日漁業(yè)協(xié)定》規(guī)定，設(shè)立一個(gè)為實(shí)現(xiàn)合作管理的漁業(yè)聯(lián)合委員會(huì)，由締約雙方政府任命的委員組成①。雖然兩岸的關(guān)系不是國(guó)與國(guó)的關(guān)系，但上述協(xié)定為兩岸漁業(yè)執(zhí)法合作提供了成功經(jīng)驗(yàn)的借鑒。兩岸應(yīng)利用?；鶗?huì)、海協(xié)會(huì)現(xiàn)有的協(xié)商機(jī)制，將海峽兩岸漁業(yè)執(zhí)法合作納入到海協(xié)會(huì)與海基會(huì)協(xié)商的議題，這樣既能引起兩岸高層的重視，又能促進(jìn)公眾監(jiān)督。挪威和俄羅斯的漁業(yè)合作也可以為海峽兩岸漁業(yè)合作提供經(jīng)驗(yàn)，其合作是在漁業(yè)部門(mén)內(nèi)部發(fā)展起來(lái)的。早在前蘇聯(lián)時(shí)期，1975年4月簽署的協(xié)定正式確定了這種合作，其目標(biāo)是促進(jìn)漁業(yè)合作和協(xié)商，1975年協(xié)定設(shè)立了聯(lián)合的挪威—蘇聯(lián)漁業(yè)委員會(huì)協(xié)助執(zhí)行該協(xié)定。[28]可以由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部或中國(guó)海警局和臺(tái)灣“行政院農(nóng)業(yè)委員會(huì)”牽頭，在平等和相互尊重的基礎(chǔ)上，借鑒挪威和俄羅斯的經(jīng)驗(yàn)，成立一個(gè)漁業(yè)執(zhí)法合作委員會(huì)。

就兩岸漁業(yè)合作而言，可以本著“一個(gè)中國(guó)、擱置爭(zhēng)議、循序漸進(jìn)、分工協(xié)作”的合作基礎(chǔ)和原則方針，共同設(shè)立如下機(jī)構(gòu)：一是漁業(yè)執(zhí)法合作委員會(huì)，委員會(huì)下設(shè)辦公室，負(fù)責(zé)委員會(huì)日常運(yùn)轉(zhuǎn)工作，定期召開(kāi)兩岸聯(lián)席會(huì)議;二是政策法規(guī)中心，負(fù)責(zé)收集、發(fā)布兩岸最新有關(guān)海上執(zhí)法的政策法規(guī)、文件，檢查兩岸政策法規(guī)、文件中可能存在的沖突并及時(shí)報(bào)爭(zhēng)端協(xié)調(diào)中心解決;三是信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)中心，負(fù)責(zé)兩岸執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的建設(shè)、維護(hù)，發(fā)布天氣、水文等最新漁業(yè)信息;四是執(zhí)法爭(zhēng)端協(xié)調(diào)中心，發(fā)現(xiàn)并解決兩岸在執(zhí)法合作中可能出現(xiàn)的爭(zhēng)端，大陸海域聯(lián)合執(zhí)法小組負(fù)責(zé)大陸實(shí)際控制海域的執(zhí)法合作，臺(tái)灣海域聯(lián)合執(zhí)法小組負(fù)責(zé)臺(tái)灣實(shí)際控制海域的執(zhí)法合作，爭(zhēng)議海域聯(lián)合執(zhí)法小組負(fù)責(zé)在爭(zhēng)議海域的執(zhí)法合作。

五、結(jié)語(yǔ)

縱觀海峽兩岸漁業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀和南海錯(cuò)綜復(fù)雜的形勢(shì)，海峽兩岸漁業(yè)發(fā)展休戚與共，確實(shí)有合作的必要性和緊迫性。兩岸通過(guò)執(zhí)法合作的形式對(duì)“祖宗?！钡纳镔Y源進(jìn)行保護(hù)和養(yǎng)育，以供區(qū)域內(nèi)相關(guān)各方世世代代利用，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。開(kāi)展海峽兩岸漁業(yè)執(zhí)法合作，需要兩岸當(dāng)局?jǐn)R置爭(zhēng)議、增強(qiáng)政治互信，漁業(yè)部門(mén)要溝通協(xié)調(diào)，簽訂漁業(yè)執(zhí)法合作協(xié)議和建立常態(tài)化的執(zhí)法合作機(jī)構(gòu)。如果不能求同存異，互惠互利而共同發(fā)展，這種差異就可能成為建立任何區(qū)域合作機(jī)制的巨大障礙。[29]漁業(yè)作為現(xiàn)代海洋經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，屬于低政治敏感領(lǐng)域，現(xiàn)代化的漁業(yè)執(zhí)法體系有利于增進(jìn)兩岸民眾的福祉。海峽兩岸可先以漁業(yè)執(zhí)法合作為突破口，使合作的信心能夠逐步擴(kuò)散到其他的功能性事務(wù)領(lǐng)域，為推動(dòng)兩岸下一步全方位、多層次、寬領(lǐng)域的合作打好基礎(chǔ)。海峽兩岸要一致對(duì)外，維護(hù)中華民族的共同利益和促進(jìn)南海問(wèn)題的最終解決。

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①參見(jiàn)《中日漁業(yè)協(xié)定》第11條第1款。