摘要：[目的/意義]智庫行為研究是智庫研究的一個重要切入點，智庫的課題選擇行為在智庫行為中占有關(guān)鍵地位。從智庫功能定位的角度，對智庫的課題選擇行為進行解釋，探討智庫課題選擇行為背后的因果聯(lián)系，能夠給中國特色新型智庫的建設(shè)提供有益啟示。[方法/過程]在文獻梳理、理論分析和類型比較的基礎(chǔ)上，區(qū)分出4種具體的智庫功能，分析了每一種智庫功能定位之下智庫的課題選擇行為傾向，對智庫功能定位和智庫課題選擇行為的相關(guān)性進行了探討，并構(gòu)建了一個對智庫課題選擇行為進行解釋的理論框架。[結(jié)果/結(jié)論]在不同的智庫功能定位之下，智庫的課題選擇行為也不相同。不能對智庫功能做過于偏狹的理解，智庫在研究課題的選擇中既要著眼于為政府的科學(xué)決策服務(wù)，又要著眼于為公眾的政策參與服務(wù)，尤其應(yīng)避免為得到批示而有意迎合決策者的意圖;既要重視已經(jīng)引起政府或公眾高度關(guān)注的議題，又要重視需要引起政府或公眾足夠關(guān)注的潛在性議題，避免在研究課題的選擇上一味追逐熱點。

關(guān)鍵詞：智庫影響力? 智庫功能? 智庫行為? 課題選擇

分類號：C932

DOI： 10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2019.04.01

1? 問題的提出

智庫是人類社會中的一類重要組織，研究任何一類組織，都離不開對組織行為的研究，對于智庫同樣如此。智庫行為總體上包括研究行為和介入行為（傳播行為、推介行為）[1]，其中研究行為涉及到研究課題的選擇、研究數(shù)據(jù)的積累、研究方法的運用、研究團隊的合作，以及研究成果的審核等。這些研究行為都關(guān)系到智庫的產(chǎn)出，關(guān)系到智庫思想產(chǎn)品的質(zhì)量，而智庫研究課題的選擇又顯得尤其關(guān)鍵，它在很大程度上為后續(xù)的研究活動甚至介入行為設(shè)置了方向，因此任何一個智庫都不可能不重視研究課題的選擇。

在現(xiàn)實中，不同智庫的課題選擇行為存在顯著差異，有的智庫更傾向于研究政府（決策者）所關(guān)注的問題，有的智庫更傾向于研究公眾所關(guān)注的問題，還有的智庫則傾向于研究自己發(fā)現(xiàn)并認為具有重要性的問題。那么，什么原因造成了這種研究課題選擇上的差異？對此，學(xué)術(shù)界較少給予直接的解釋，能夠借鑒的研究成果是一些學(xué)者從其他角度對智庫之間行為差異的分析。朱旭峰認為，官方智庫和民間智庫各有優(yōu)勢，兩類智庫所具有的行為特征和所選取的行為策略也不相同[2]，官方智庫更傾向于通過行政體系對決策者產(chǎn)生直接影響，當政策建議被決策者認可后再擇機向外部進行傳播;民間智庫首先會選擇將政策思想向社會和公眾進行傳播，當政策思想在社會和公眾當中產(chǎn)生的反響足夠大時，這種政策思想也終將影響到?jīng)Q策者[3]。哈默（Hamer）將智庫分為自上而下和自下而上兩種類型[4]，前一種類型的智庫由政府發(fā)起和資助，它們能夠幫助政府提供新的政策觀念，但很少對政府提出批評，也很難挑戰(zhàn)政府既有的政策信條與政策導(dǎo)向;后一類智庫的獨立性與自主性要強得多，能夠?qū)φ恼邔?dǎo)向提出批評與質(zhì)疑。以上觀點啟示人們，智庫類別和智庫行為之間存在著相關(guān)性。筆者認為，這種相關(guān)性之所以存在，一個重要原因在于不同智庫對自身的功能定位不一樣，比如有些官方色彩濃厚的智庫突出強調(diào)為決策者服務(wù)的功能，有些民間色彩濃厚的智庫則更為看重為社會大眾服務(wù)的功能，而智庫的功能定位又影響了智庫的行為選擇，其中就包括智庫對研究課題的選擇?；谶@種認識，本文著重從智庫功能定位的角度對智庫研究課題的選擇這一行為進行分析，而進行這種分析，首先要對智庫承載的核心功能得出更為明晰而深入的認識。

2? 咨政與啟民：對智庫功能的理論化認知

2.1? 咨政與啟民功能的形成邏輯

對于智庫的功能，不論在我國的官方文件中還是在國內(nèi)外的研究文獻中，都備受關(guān)注。2015年初中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強中國特色新型智庫建設(shè)的意見》將智庫的功能定位在咨政建言、理論創(chuàng)新、輿論引導(dǎo)、社會服務(wù)、公共外交等方面。朱旭峰專門研究了智庫的3種功能與角色[5]：對于政府是建言者（advisors）、對于研究人員是學(xué)者（academics）、對于公眾是倡導(dǎo)者（advocates）。有學(xué)者著重強調(diào)了智庫所具有的改進政策制定[6]和知識經(jīng)紀人[7]等功能角色。還有學(xué)者將智庫功能進行了更為細致的劃分，麥甘（McGann）等將智庫的功能區(qū)分為5種[8]：（1）充當政府和公眾之間的中介;（2）對當前和即將出現(xiàn)的問題和提議進行界定、闡釋和評估;（3）將觀念和問題轉(zhuǎn)化為政策議題;（4）在政策辯論中作為第三方的和客觀的信息來源;（5）為相關(guān)利益方提供思想交流的平臺。艾哈邁德（Ahmad）等學(xué)者認為智庫的功能可以區(qū)分為6種[9]：（1）針對政策問題開展研究和分析;（2）為當下的政策關(guān)切提供建議;（3）對政府的項目進行評估;（4）為電子媒體與紙質(zhì)媒體提供政策解釋，促進公眾對政策動議的理解;（5）促進議題網(wǎng)絡(luò)的形成，使持有正反兩方面觀念的行動主體聚集在一起，對特定的政策問題展開討論;（6）為政府提供人才的“蓄水池”。

如果把智庫的功能一一羅列出來，人們可以得到一個長長的清單，諸如政策建言、理論研究、理念創(chuàng)新、信息提供、知識經(jīng)紀、輿論引導(dǎo)、公益表達、政策教育、平臺搭建、社會服務(wù)、人才儲備、公共外交……然而，僅僅認識到智庫功能的多樣性還遠遠不夠，僅僅將智庫的功能表現(xiàn)羅列出來也不能滿足人們對智庫功能的理論化認知。智庫功能的形成遵循著一定的邏輯，智庫功能服務(wù)于智庫所追求的目標，不論哪一種具體的智庫功能，都不可能脫離于智庫的價值目標與使命宗旨，智庫功能的發(fā)揮關(guān)系到智庫目標的實現(xiàn)程度，智庫目標則決定了智庫所承載的具體功能。相對于其他組織，智庫目標具有自身的特殊性，智庫追求的既不是金錢與利潤，又不是某種強制力與控制力，而是建立在客觀研究基礎(chǔ)上的影響力。這種目標的特殊性決定了影響力成為了智庫的生命線和價值所在[10]。智庫的影響力可劃分為不同類型，朱旭峰借鑒加爾東（Johan Galtung）的理論，采用社會結(jié)構(gòu)分析方法，將政策體系由內(nèi)到外劃分為決策核心層（由掌握政策決策權(quán)力的人組成）、中心層（由傳媒界、企業(yè)界和學(xué)術(shù)界等方面的社會精英組成）和邊緣層（由普通大眾組成）3個組成部分，相應(yīng)也將智庫的影響力區(qū)分為決策（核心）影響力、精英（中心）影響力和大眾（邊緣）影響力這樣3個層次[11]。上海社會科學(xué)院智庫研究中心將智庫影響力區(qū)分為決策影響力、學(xué)術(shù)影響力、媒體影響力、公眾影響力和國際影響力[12]。孫志茹和張志強將智庫影響力分為直接性影響力和滲透性影響力兩大類型[13]，直接性影響力是對決策者的直接作用，滲透性影響力是對決策者的間接作用，這種作用要以對學(xué)術(shù)界、公眾等其他政策主體的影響作為中介。還有學(xué)者強調(diào)了智庫的輿論影響力[14]等。以上關(guān)于智庫影響力的劃分在類別上有一定的不同，但都存在一個共同的分類標準，即智庫的影響對象①，由于智庫影響對象的不同，也就形成了不同的智庫影響力?；钴S在政策舞臺上的每一類政策主體都可以成為智庫的影響對象，并且智庫的各類影響力也具有交互作用，智庫的影響力從來都不是單向度的，我們不能說哪一種影響力不重要。不過，在作為智庫影響對象的各類政策主體當中，政府和公眾處于最為關(guān)鍵的地位。

人們將智庫比作“知識與權(quán)力的橋梁”[15]，因為智庫一頭連著象牙塔內(nèi)的學(xué)者，一頭連著喧囂的政府決策機構(gòu);也將智庫比作社會大眾和決策者之間溝通的橋梁[16]，因為智庫一頭連著公眾，一頭連著政府。智庫所處的這種結(jié)構(gòu)性地位使其能夠接近不同的政策主體，也能夠?qū)Πㄕ⒐姾蛯W(xué)術(shù)界在內(nèi)的不同政策主體產(chǎn)生影響力，但智庫是以解決實際問題作為取向的[13]，其根本意圖不在于影響學(xué)術(shù)的發(fā)展，而在于變革現(xiàn)狀和推動實踐，智庫研究具有很強的應(yīng)用性[17]。對于這一點，也可以通過一些世界知名智庫的使命宗旨來得以體現(xiàn)，比如，布魯金斯學(xué)會（Brookings Institution）的使命是從事有深度的政策研究，形成新思想，以應(yīng)對地方、國家以及全球?qū)用娴纳鐣栴}[18];蘭德公司（RAND Corporation）的使命是通過研究與分析改善政策決定，幫助人類社會變得更安全、更健康、更繁榮[19];美國進步中心（Center for American Progress）的使命是通過無畏和進步的思想以及強有力的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)一致的行動來改善美國人民的生活[20]。當然，智庫是通過作用于公共政策來變革現(xiàn)狀和推動實踐的，而智庫要實現(xiàn)這一點，最重要的就是影響政府和公眾，因為政府是政策的制定者，公眾需求的滿足程度則是衡量政策效果的最終標準（這也意味著公眾的政策參與作用十分必要）。對政府的影響形成智庫的政策影響力，對公眾的影響形成智庫的公眾影響力，這兩種影響力是智庫最為重要的影響力，這是由政府和公眾所處的關(guān)鍵地位決定的。

另外，媒體也是智庫的一種重要影響對象，但相較于智庫對政府和公眾的影響，智庫對媒體的影響遠非目的，智庫對媒體的影響之所以重要，一個至關(guān)重要的原因在于媒體能夠影響公眾的輿論進而影響到政府的決策。如果媒體不能影響輿論，那么智庫單純對媒體產(chǎn)生影響是沒有多少意義的，政府之所以會重視媒體的觀點，是因為這種觀點背后有著深厚的民意基礎(chǔ)和強大的輿論力量。

因此，智庫以政策影響力和公眾影響力作為追求的主要目標，而實現(xiàn)這樣的目標，必須以相應(yīng)的智庫功能作為基礎(chǔ)和支撐。政策影響力對應(yīng)著智庫為決策者提供服務(wù)的功能，公眾影響力對應(yīng)著智庫為公眾提供服務(wù)的功能。智庫為決策者提供服務(wù)主要表現(xiàn)為服務(wù)于政府的科學(xué)決策，為公眾提供服務(wù)主要表現(xiàn)為服務(wù)于公眾的政策參與，我們可以將前一種功能概括為“咨政”，將后一種功能概括為“啟民”。這樣，咨政與啟民這兩大核心功能便呈現(xiàn)了出來。當然，咨政功能與啟民功能都有著豐富的內(nèi)涵，兩大功能的實現(xiàn)也都表現(xiàn)為一個具體的過程。為了對決策者的觀念、認知等產(chǎn)生積極影響，進而促進政府的科學(xué)決策和公眾的有效政策參與，智庫需要開展一系列研究活動與傳播活動，比如準確界定問題（使問題清晰化）、通過平臺搭建等方式促進各方的政策討論、形成高質(zhì)量的研究成果、通過公共途徑或私人途徑發(fā)布與傳播研究成果，等等。

2.2? 咨政與啟民功能的細化分解

不論是咨政還是啟民，都可進一步細化為更加具體的功能。政府在決策中主要考慮的是如何解決問題以及解決什么問題，如何解決問題關(guān)系到政策方案的設(shè)計，解決什么問題關(guān)系到政策議程的設(shè)置，智庫的咨政功能便圍繞著這兩個方面展開。在方案設(shè)計方面，智庫的功能主要表現(xiàn)為在深入研究的基礎(chǔ)上為決策者提供解決問題的方法、工具、措施和建議;在議程設(shè)置方面，智庫的功能主要表現(xiàn)為在充分感知社會需求并深入研究的基礎(chǔ)上向決策者提出關(guān)于有必要解決哪些問題的倡導(dǎo)和提議，智庫在議程設(shè)置當中的功能和作用也可被稱為議題倡導(dǎo)。

公眾并不直接制定政策，但公眾在政策制定過程中的參與作用是至關(guān)重要的，公眾參與作用的發(fā)揮取決于兩個因素，一是參與的熱情，二是參與的能力?，F(xiàn)實中，在關(guān)系到公眾切身利益的議題上，公眾具有參與能力而缺乏參與熱情的現(xiàn)象很少出現(xiàn)，易于出現(xiàn)的不正?，F(xiàn)象要么是公眾因缺乏最基本的參與能力而抑制了參與的意識與熱情，這時公眾在政策參與中便很可能處于整體失語的狀態(tài);要么是公眾僅具有參與的熱情但缺乏參與的能力而出現(xiàn)偏頗甚至極端的言行，這時公眾的政策參與處于無序的狀態(tài)。為了避免以上兩種不正?，F(xiàn)象的發(fā)生，智庫有必要發(fā)揮好啟民的功能。針對公眾政策參與意識的不足，智庫可以通過知識供給的途徑來解決。公眾之所以缺乏政策參與的意識，往往是因為不掌握相關(guān)的知識與信息，根本無法感知到議題的重要性以及自身的利益所在。在這種情況下，知識供給可以起到為公眾“增權(quán)”或“充權(quán)”[21]的作用，通過喚醒和啟迪公眾的參與意識使其能夠參與到政策討論中來。針對公眾盲目的參與熱情所引起的偏頗言行和過激態(tài)度，智庫在加強知識供給的同時，可以通過輿論引導(dǎo)的途徑來消解，比如發(fā)表客觀、公正、理性的評論，疏解非理性的公眾情緒，逐步把公眾輿論引導(dǎo)到正確的軌道上來。知識供給和輿論引導(dǎo)有時并沒有一個特別清晰的界限，但兩者在功能上還是各有定位的。知識供給的功能主要在于喚醒公眾的政策參與意識，使公眾意識到自身的利益所在，讓公眾對有關(guān)議題引起足夠的關(guān)注;輿論引導(dǎo)的功能主要在于使公眾的參與熱情通過正確與合理的方式得到釋放，從而增強公眾政策參與的有序性與有效性。

綜上所述，咨政與啟民是智庫的兩大核心功能，這是由智庫所追求的政策影響力與公眾影響力這兩個主要目標決定的，咨政表現(xiàn)為服務(wù)于政府的科學(xué)決策，可分解為方案設(shè)計和議題倡導(dǎo)兩種具體功能;啟民表現(xiàn)為服務(wù)于公眾的政策參與，可分解為知識供給和輿論引導(dǎo)兩種具體功能。

3? 智庫功能定位與智庫研究課題選擇的相關(guān)性分析

組織功能與組織行為是高度相關(guān)的，對于不同類型的組織，其功能不同，表現(xiàn)出來的行為也不同，比如，大學(xué)與政府具有各自的功能，它們的行為也表現(xiàn)出了相當大的差異，人們不會把課堂教學(xué)當作政府的行為，也不會把對外發(fā)布行政命令當作大學(xué)的行為。通過一個組織的行為表現(xiàn)，人們往往不難判斷這是一個什么類型的組織以及這個組織所承載的功能。功能定位影響與引導(dǎo)著一個組織的行為選擇，相對于其他類型的組織，智庫有著自身的功能定位，這種功能定位也使智庫形成了不同于其他組織的行為。此外，對于不同的智庫，其功能定位不同，表現(xiàn)出來的具體研究行為也不同，這種不同就包括研究課題選擇行為的不同。在前文所述每一種功能定位之下，智庫傾向于選擇的研究課題都存在著自身的特殊性。

3.1? 方案設(shè)計功能定位下的智庫研究課題選擇

方案設(shè)計是智庫咨政功能的一種，其目的在于服務(wù)政府的科學(xué)決策。一項政策的形成需要滿足兩個條件，一是存在著需要解決的問題并且該問題引起了決策者的足夠關(guān)注，二是明確了針對該問題的解決方案。相比較而言，第一個條件處在更為基礎(chǔ)性的地位，只有當?shù)谝粋€條件滿足時，第二個條件的滿足才會具有意義，為了促使一項政策的形成，人們首先要做到的就是滿足第一個條件。第一個條件的滿足意味著問題進入了政策議程，只要存在著適宜的解決方案，那么政策的形成就不會遇到明顯障礙。然而，即便設(shè)計出了適宜的解決方案，如果相應(yīng)的問題并沒有能夠進入政策議程，或者說未能引起決策者的足夠關(guān)注，那么這項解決方案是無論如何也不可能轉(zhuǎn)變?yōu)楣舱叩摹Ｕ腔谶@樣的原因，美國公共政策學(xué)家托馬斯·戴伊（Thomas R. Dye）指出，“決定哪些問題將成為政策問題甚至于比決定哪些將成為解決方案還要重要”[22]。

可見，智庫要有效發(fā)揮方案設(shè)計的功能，離不開一個前提，即方案設(shè)計所針對的問題已進入了政策議程，否則智庫的方案設(shè)計便是無的放矢。因此，在智庫的方案設(shè)計這一功能定位之下，智庫傾向于研究已進入政策議程的問題，這樣的議題引起了決策者的足夠關(guān)注，政府準備采取措施加以解決。研究決策者所關(guān)注的問題，也契合了智庫的方案設(shè)計功能服務(wù)于政府科學(xué)決策這一目的。

為了發(fā)揮好方案設(shè)計的功能，智庫首先要了解政府的決策咨詢需求，只有了解決策咨詢需求，才能夠針對政府關(guān)注的議題和需要解決的問題開展方案設(shè)計、提出政策建議，進而去滿足決策咨詢需求。在不同類型的智庫當中，官方色彩濃厚的智庫更加注重滿足政府的決策咨詢需求[23]，但有些情況下它們設(shè)計出來的解決方案并沒有達到有效滿足政府決策咨詢需求的效果，其中一個非常重要的原因就在于智庫未能真正了解政府的決策咨詢需求，對于政府所關(guān)注的議題存在著模糊認識，不清楚議題的細節(jié)，也不清楚議題的動態(tài)變化情況，智庫的功能定位與智庫的課題選擇行為并沒有真正關(guān)聯(lián)起來，這樣，智庫設(shè)計出來的解決方案便缺乏針對性。比如，有的智庫在研究課題的選擇上缺乏與政府的溝通、互動，主要是通過媒體已經(jīng)發(fā)布的信息來判斷哪些議題已引起了決策者的高度關(guān)注，但對于相應(yīng)的問題究竟解決到了怎樣的程度并不明確，因而得出的研究結(jié)論很可能都是決策者已知的信息，并不能真正與決策者的咨詢需求銜接起來。因此，發(fā)揮好智庫的方案設(shè)計功能，避免智庫課題選擇行為的偏差，真正做到供需對接就顯得非常關(guān)鍵 [24]。

3.2? 議題倡導(dǎo)功能定位下的智庫研究課題選擇

議題倡導(dǎo)也是智庫咨政功能的一種，其目的在于服務(wù)政府的科學(xué)決策。在已經(jīng)引起政府關(guān)注的議題之外，還存在著大量的議題，這些議題或者是顯性的，或者是隱性的;或者是易于辨認的，或者是難以識別的。有的議題雖尚未引起政府的關(guān)注，但并不能說它們就一定不重要;有的議題雖具有隱性的特征，但并不能說它們就不存在，或者說它們就一定不值得政府去重視，在不少情況下，有意識地忽略這些議題才是“掩耳盜鈴”與“自欺欺人”。智庫向政府倡導(dǎo)某項議題，正是為了引起政府對該議題的關(guān)注，使該議題具有進入政策議程的機會。已經(jīng)引起政府關(guān)注的議題不會成為智庫倡導(dǎo)的對象，智庫所倡導(dǎo)的，是尚未引起政府關(guān)注的議題。在議題倡導(dǎo)這一功能定位之下，智庫傾向于研究需要政府關(guān)注的議題。

智庫發(fā)揮好議題倡導(dǎo)功能十分必要，對于政府而言，事情的重要性往往會讓位于事情的急切性，因為現(xiàn)實中存在太多太多的議題，政府永遠都不可能處理得完，受制于資源的約束和時間的壓力，政府很多時候只能關(guān)注那些具有緊迫性和急切性的事務(wù)，由此顯得只顧眼前而不顧長遠，并招致人們對于政府“短視”的批評[4]。為了彌補所謂的政府“短視”，智庫更需要去關(guān)注未來、著眼長遠，讓那些具有苗頭性與傾向性的議題能夠得到政府的關(guān)注。不少學(xué)者強調(diào)智庫應(yīng)開展面向未來的“儲備性”政策研究[25]，主張智庫既要想政府之所想，又要想政府之未想，要能夠引導(dǎo)思想市場和需求方[26]。這種主張便要求智庫發(fā)揮好議題倡導(dǎo)的功能，智庫為政府提供解決問題的方案是服務(wù)于政府的科學(xué)決策，使關(guān)系長遠發(fā)展的議題引起政府的關(guān)注同樣是服務(wù)于政府的科學(xué)決策，并且做到這一點更需要智庫針對未來可能出現(xiàn)的新情況和新問題[27]，開展戰(zhàn)略性與前瞻性的政策研究，做到這一點也更能體現(xiàn)出智庫的獨立性、主動性與話語權(quán)。中國智庫之所以在國際舞臺上缺乏話語權(quán)，一個重要原因就在于中國智庫在對全球性重大問題的議程設(shè)置上缺少良好的表現(xiàn)[28]，不少情況下只能被動加入其他國家智庫發(fā)起的政策討論。受這種現(xiàn)象的啟示，我們可以認識到，智庫在面對決策者的時候，要增強自身的話語權(quán)，必須提高議題倡導(dǎo)和議程設(shè)置的能力。

不過，智庫的議題倡導(dǎo)與利益團體的議題倡導(dǎo)存在重大區(qū)別，前者建立在嚴謹分析和科學(xué)論證的基礎(chǔ)之上[5]，而后者卻是單純的游說[29]。智庫進行議題倡導(dǎo)，并不僅僅是向政府提出一個新的議題，而且要對處理這一議題的可能方案進行科學(xué)論證，提出一個無法解決的問題對于政府而言是沒有多少價值的，政府至多把這一問題的提出視為對自身工作的一種批評，而不是促進科學(xué)決策的一種建設(shè)性提議。在現(xiàn)實中，有的智庫善于發(fā)現(xiàn)問題、提出批評，但不少情況下卻僅停留于這個層面，而難以提出具有可行性的措施，這很可能會讓有的決策者產(chǎn)生“專家只是在創(chuàng)造問題，而我們則是在解決問題”②之類的怨言，從而增加決策者與智庫之間的隔閡。

3.3? 知識供給功能定位下的智庫研究課題選擇

知識供給是智庫啟民功能的一種，其目的在于服務(wù)公眾的政策參與。對于有些議題，本來關(guān)系到公眾的利益（并非一定是眼前利益，很可能是長遠利益或潛在利益），但公眾卻沒有參與到政策討論中來，成了政策討論的旁觀者。究其原因，在于公眾根本沒有認識到自身的利益所在，對于議題的重要性缺乏最為基本的感知。

正如有的重要議題會被政府忽略一樣，一些與公眾有著重要關(guān)聯(lián)的議題也會被公眾漠然置之。前一種狀況之所以出現(xiàn)，一個重要原因在于政府面臨的資源約束和時間壓力，一項議題的重要性若不突顯出來，政府便難以對該議題給予足夠關(guān)注;后一種狀況之所以出現(xiàn)，很重要的一個原因在于公眾知識和信息的匱乏，由此導(dǎo)致公眾政策參與能力的不足以及對議題的漠然態(tài)度。比如，對于轉(zhuǎn)基因水稻是否應(yīng)當實現(xiàn)商業(yè)化種植這一議題，專家之間展開了激烈的爭論，有的明確支持，也有的強烈反對，但作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者和食物消費者的廣大公眾，卻長期處在一個失語狀態(tài)，之所以出現(xiàn)這樣的狀況，有一個重要的原因就在于公眾不掌握相關(guān)信息，也弄不懂專家之間在技術(shù)上的復(fù)雜爭論。事實上，感知不到議題的重要性是公眾缺乏政策參與能力的一種表現(xiàn)，公眾的政策參與能力包括兩個部分，一部分是對議題進行感知的能力，另一部分是對議題發(fā)表見解的能力，前者是后者的基礎(chǔ)，只有具備了對議題進行感知的能力，才可能進一步發(fā)展對議題發(fā)表見解的能力。

面對重要議題被政府忽略的狀況，智庫應(yīng)通過深入論證，拿出有說服力的證據(jù)來表明議題的突出重要性，發(fā)揮好智庫的議題倡導(dǎo)功能;面對重要議題被公眾漠然置之的狀況，智庫應(yīng)通過科學(xué)研究，告知公眾事實是什么、真相是什么，以及未來的趨勢是什么，為公眾提供必要的知識與信息，增強公眾對議題重要性的感知，喚醒公眾的政策參與意識，從而發(fā)揮好智庫的知識供給功能，這種功能也是智庫政策教育[30]功能的一種表現(xiàn)形式。

在議題倡導(dǎo)這一功能定位之下，智庫傾向于研究需要政府關(guān)注的議題;在知識供給這一功能定位之下，智庫則傾向于研究需要公眾關(guān)注的議題，也就是那些與公眾利益存在重要關(guān)聯(lián)但并未真正引起公眾關(guān)注的議題。當然，對于哪些才是值得政府或公眾關(guān)注的議題，智庫的判斷難免帶有主觀色彩，智庫的選擇行為可能出現(xiàn)偏差，而這又涉及到智庫的問題界定能力以及研究能力了。

3.4? 輿論引導(dǎo)功能定位下的智庫研究課題選擇

輿論引導(dǎo)也是智庫啟民功能的一種，其目的在于服務(wù)公眾的政策參與。在現(xiàn)代社會，公眾的權(quán)利意識逐步增強，再加上外部的制度環(huán)境越來越強調(diào)公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)，政策制定過程表現(xiàn)出了更為鮮明的民主性、開放性與開明性[31]，公眾輿論的重要性日益突出。公眾一經(jīng)認識到某項議題關(guān)系到自己的切身利益，迅速會對該議題給予高度關(guān)注，并運用自發(fā)或組織化的方式來積極發(fā)表見解、表達訴求，展現(xiàn)出高漲的政策參與熱情。比如，對于PX項目與垃圾焚燒發(fā)電廠等鄰避設(shè)施的建設(shè)，相關(guān)的公眾往往會產(chǎn)生十分敏感的反應(yīng)，出于對安全、環(huán)保、健康、房產(chǎn)價值等的憂慮，進而走向一個從自發(fā)到有組織的抗爭歷程。

然而，高漲的政策參與熱情并不等于足夠的政策參與能力，由于對議題可能存在某種程度的誤解，對事實真相可能存在一些片面的認識，公眾輿論有時會出現(xiàn)一些錯誤言論，從而破壞政策參與的有序性和有效性，這不僅無助于公眾合理維護自身權(quán)益，而且會造成負面的社會后果。對于這樣的情況，智庫有必要發(fā)揮好輿論引導(dǎo)和思想羅盤[32]的作用，而智庫要發(fā)揮好這樣的作用，必須保持對公共輿論的敏感性，針對公眾關(guān)注的議題進行深入研究，在比公眾了解更多的信息并占有知識優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，得出比公眾更加客觀、科學(xué)和理性的認識。

因此，在輿論引導(dǎo)這一功能定位之下，智庫傾向于研究已引起公眾高度關(guān)注的議題，盡管公眾的關(guān)注度不因智庫的作用而形成，但公眾的認知、見解和情緒卻能夠因智庫的引導(dǎo)作用而改變。

以上分析表明了智庫功能定位與智庫研究課題選擇行為的相關(guān)性，需要注意的是，智庫對研究課題的選擇受到多方面主客觀因素的影響，這些因素包括智庫的類型③、智庫與決策者的關(guān)系、智庫的知識儲備、智庫的研究能力、智庫選擇研究課題的主動性，等等。

4? 結(jié)論與啟示

4.1? 結(jié)論

按照智庫所要影響的對象來區(qū)分，智庫影響力表現(xiàn)為多種類型，但其中最為重要的是政策影響力和公眾影響力，政策影響力是智庫對政府的影響，公眾影響力是智庫對公眾的影響。實現(xiàn)政策影響力，要求智庫發(fā)揮好咨政的功能，為政府的科學(xué)決策提供服務(wù);實現(xiàn)公眾影響力，要求智庫發(fā)揮好啟民的功能，為公眾的政策參與提供服務(wù)。智庫的政策影響力和公眾影響力是交互作用的，智庫的咨政與啟民兩種功能也是相互影響的。由于政策影響力與公眾影響力所具有的重要地位，咨政與啟民形成了智庫的兩大核心功能，其中咨政功能又可進一步細分為方案設(shè)計和議題倡導(dǎo)這兩種更為具體的功能，啟民功能又可進一步細分為知識供給和輿論引導(dǎo)這兩種更為具體的功能。智庫功能定位與智庫研究課題的選擇具有內(nèi)在的相關(guān)性，在方案設(shè)計這一功能定位之下，智庫傾向于研究政府已經(jīng)關(guān)注的議題;在議題倡導(dǎo)這一功能定位之下，智庫傾向于研究需要政府關(guān)注的議題;在知識供給這一功能定位之下，智庫傾向于研究需要公眾關(guān)注的議題;在輿論引導(dǎo)這一功能定位之下，智庫傾向于研究公眾已經(jīng)關(guān)注的議題。以上也呈現(xiàn)出了一個以智庫“影響力-功能-行為”為軸線的解釋框架（見圖1）。

圖1? 智庫課題選擇行為的解釋框架

Figure 1? Explanatory framework of think tanks’ topic selection behaviors

4.2? 啟示

本文的分析和結(jié)論對于中國特色新型智庫建設(shè)具有如下啟示。

（1）智庫功能具有多樣性，可供智庫進行選擇的研究課題也具有多樣性。有的智庫傾向于選擇某種單一類型的研究課題，還有的智庫傾向于選擇不同類型的研究課題，這種行為上的差異可以通過智庫的功能定位得到解釋。當智庫把自身功能定位在某個單一的方面時，其選擇的研究課題在類型上往往會表現(xiàn)出某種單向度特征，比如，把自身功能單純定位于方案設(shè)計的智庫主要會選擇那些已經(jīng)引起政府高度關(guān)注的議題開展研究。當智庫把自身功能定位在不同的方面時，其選擇的研究課題在類型上往往會表現(xiàn)出多元化的特征，比如，一些智庫既注重咨政功能又注重啟民功能，這時智庫的課題選擇空間就會大得多，既可能選取已經(jīng)引起政府關(guān)注的議題開展研究，又可能選取已經(jīng)引起公眾關(guān)注的議題開展研究，還可能選取自己認為有必要引起政府或公眾關(guān)注的議題開展研究。

（2）為決策者提供解決問題的方案和建議是智庫的一項十分重要的功能，但有的智庫在研究課題的選擇上主觀揣摩和有意迎合決策者的意圖與偏好，把注意力過度集中在能否得到?jīng)Q策者的批示上。這樣做一是造成智庫事實上的行政依附性，不能提出獨立的見解，難以發(fā)出不同的聲音，久而久之，不僅不會發(fā)展智庫的研究能力，反而會弱化智庫的研究能力，由此嚴重影響智庫的決策咨詢服務(wù)質(zhì)量。二是浪費有限的智庫研究資源，智庫所做的只是些“證成”性的工作，是為決策者既有的想法進行闡釋與背書，即便智庫拿到了決策者的批示，也只能說明智庫與決策者“想到了一起”，而不意味著智庫為問題的解決提出了更進一步的建言建議。從這個意義上講，智庫并沒有真正發(fā)揮好方案設(shè)計的功能，研究資源沒有發(fā)揮出應(yīng)有的效益。長此以往，決策者不僅不會強化對智庫的信任感與依賴度，反而容易對智庫形成“用不上”的印象，或者僅僅把智庫用來“作花瓶”與“裝門面”[33]。為避免以上問題，智庫應(yīng)把握好這樣兩個方面：首先，不能對智庫影響力和智庫功能定位作過于偏狹的理解，從而嚴重忽略智庫的公眾影響力和智庫的啟民功能。實際上，對政府的影響和對公眾的影響都是構(gòu)成智庫影響力的重要內(nèi)容，服務(wù)政府的科學(xué)決策與服務(wù)公眾的政策參與都是智庫的價值體現(xiàn)，決策者的批示并不是衡量智庫價值的唯一標準[34]。智庫在研究課題的選擇上應(yīng)秉持一個求真務(wù)實的態(tài)度，既要向上看（面向政府），又要向下看（面向公眾），破除“對上不對下”以及急功近利的思維觀念，從點點滴滴做起，不斷積累智庫的影響力。其次，即便智庫將自身功能主要定位于方案設(shè)計，也應(yīng)始終堅持正確的研究動機，站在第三方的角度，在準確了解決策者咨詢需求的基礎(chǔ)上，通過深入研究有待解決的政策問題，為決策者提供獨立、科學(xué)、有用的政策建議，發(fā)揮好政府的“外腦”作用。

（3）智庫研究那些已經(jīng)引起政府或公眾關(guān)注的議題很有必要，但有些智庫在研究課題的選擇上出現(xiàn)了一味追逐“熱點”的問題[35]，對那些有待引起政府或公眾關(guān)注的議題缺乏發(fā)現(xiàn)和研究的能力。這種問題之所以出現(xiàn)，一個重要原因在于智庫有意或無意地忽略并放棄了一些重要功能，比如對于政府的議題倡導(dǎo)功能和對于公眾的知識供給功能。這些功能在某種意義上有著更加重要的地位與作用，因為它們更加強調(diào)智庫的戰(zhàn)略謀劃和綜合研判能力，更能體現(xiàn)出智庫研究的戰(zhàn)略性、前瞻性與儲備性，也更能體現(xiàn)出智庫在服務(wù)政府科學(xué)決策和公眾政策參與當中的主動性。因此，智庫在注重方案設(shè)計和輿論引導(dǎo)功能的同時，需要更加重視議題倡導(dǎo)和知識供給的功能，不能總是在打“應(yīng)急仗”，而應(yīng)在特定的研究領(lǐng)域深耕細作、長期積累，努力在政策議題的設(shè)置和公眾政策參與意識的啟迪中發(fā)揮更加重要的作用。

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The Orientation of Think Tank Functions and Selection of the Research Topics

Bai Bicheng

Center for Policy Research， CPC School of Henan Province （Henan Academy of Governance）， Zhengzhou? 450018

Abstract： [Purpose/significance] The research of think tank behaviors is an important perspective for think tank research. The topic selection behavior of the think tank plays a key role among all the behaviors of the think tank. From the angle of the orientation of think tank functions， explaining the topic selection behavior of the think tank and exploring the cause-effect relation behind the topic selection behavior of the think tank can provide useful enlightenments for the construction of new style think tanks with Chinese characteristics. [Method/process] On the basis of literature review， theoretical analysis and type comparison， the paper distinguishes four kinds of think tank functions， analyses the topic selection behavior tendency under every kind of think tank functions， explores the correlation between the function orientation and the topic selection behavior of the think tank， and builds a theoretical framework to explain the topic selection behavior of the think tank. [Result/conclusion] Under different function orientations， the topic selection behaviors of think tanks are also different. The functions of the think tank cannot be limited to narrow space， in the process of selecting research topics， a think tank should not only focus on the service for the scientific decision-making of the government， but also focus on the service for the public policy participation. Think tank maybe cater to the intentions of policy makers in order to get their commentaries， but the behavior should be avoided especially. A think tank should not only concern the topics that the government or the public has paid great importance， but also concern the potential topics that need sufficient attention from the government or the public， in order to avoid chasing hot topics blindly in the process of topic selection.

Keywords： impacts of think tanks? ? functions of think tanks? ? behaviors of think tanks? ? selection of research topics