田川 鄔小平

摘要：新時(shí)代我國(guó)基層?jì)D女人大代表的綜合素質(zhì)、履職意識(shí)、履職能力和性別意識(shí)不斷增強(qiáng)。然而，當(dāng)前基層?jì)D女人大代表仍然存在所占比例不合理、履職主動(dòng)意識(shí)欠缺、履職能力偏低等問(wèn)題，嚴(yán)重制約了基層人民代表大會(huì)的健康有序發(fā)展。未來(lái)基層?jì)D女人大代表履職能力建設(shè)應(yīng)當(dāng)吸收各國(guó)女性議員較為成功的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)總結(jié)我國(guó)女性人大代表履職的本土特色，以有效機(jī)制激發(fā)履職動(dòng)力，以良好氛圍構(gòu)建和諧履職環(huán)境，以政治使命強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，以自身內(nèi)功提高參政議政能力，力爭(zhēng)在較短時(shí)間縮小兩性在參政數(shù)據(jù)上的差距，同時(shí)逐步實(shí)現(xiàn)“男女平等共治”的社會(huì)治理模式。

關(guān)鍵詞：新時(shí)代;基層?jì)D女人大代表;履職;國(guó)家主導(dǎo)

中圖分類號(hào)：D624?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A?文章編號(hào)：1672-0768（2019）05-0019-04

一、問(wèn)題的提出

習(xí)近平總書(shū)記說(shuō)：“實(shí)現(xiàn)黨的十八大提出的目標(biāo)任務(wù)，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興，是黨和國(guó)家工作大局，也是當(dāng)代中國(guó)婦女的時(shí)代主題。”[1]這是新時(shí)代婦女應(yīng)有的擔(dān)當(dāng)，更是對(duì)新時(shí)代基層?jì)D女人大代表的要求;基層?jì)D女人大代表要善于履職盡責(zé)，在廣大婦女中產(chǎn)生強(qiáng)大感召力，這是推進(jìn)基層人民代表大會(huì)治理能力現(xiàn)代化的需要。梳理總結(jié)新時(shí)代女性代表參政議政實(shí)踐，有助于從理論源頭上探尋兩性公平的政治資源分配規(guī)則，探究出合理的女性代表履職發(fā)展路徑。對(duì)此，已有學(xué)者對(duì)基層?jì)D女人大代表的履職情況進(jìn)行了回顧。如王宜永對(duì)代表履職中的不足、完善對(duì)策進(jìn)行了研究[2]。謝宏章指出自身素質(zhì)和能力的欠缺、缺乏有效的保障、履職環(huán)境的不和諧都是代表不能有效履職的原因[3]。劉淑媛選取寧夏市縣為樣本，剖析基層?jì)D女人大代表履職的法制障礙及代表參與地方立法的進(jìn)路[4]51。王玉琴對(duì)女性代表履職能力予以研究，指出婦女人大代表的履職能力與其法定代表性、新時(shí)代國(guó)家治理的步伐以及廣大基層群眾日益增長(zhǎng)的民主訴求產(chǎn)生了差距等問(wèn)題[5]。但總體而言，國(guó)內(nèi)對(duì)基層?jì)D女人大代表履職以個(gè)案為藍(lán)本的研究較多，但通過(guò)系統(tǒng)視角，從整體層面對(duì)以基層?jì)D女人大代表履職為樣本的研究并不多見(jiàn)。

文章沿著基層?jì)D女人大代表的“履職狀況—問(wèn)題反思—發(fā)展路徑”的邏輯主線，梳理和總結(jié)各種女性政治參與理論學(xué)說(shuō)，并加以時(shí)代化、本土化的分析與評(píng)論。以基層?jì)D女人大代表履職的實(shí)例為分析依據(jù)，反思基層?jì)D女人大代表履職的問(wèn)題，基于理論和實(shí)踐提出有針對(duì)性的、可行性的推進(jìn)基層?jì)D女人大代表履職的政策建議，進(jìn)而探索有序推進(jìn)當(dāng)代中國(guó)基層?jì)D女人大代表參政議政的新路徑。

二、基層?jì)D女人大代表履職的不足及反思

縱觀各地基層?jì)D女人大代表履職實(shí)踐過(guò)程，可以發(fā)現(xiàn)，自黨的十八大以來(lái)，基層?jì)D女人大代表工作努力，成績(jī)斐然，極大地提高婦女地位，推動(dòng)了政治領(lǐng)域性別平等，提高了我國(guó)政治民主化水平。同時(shí)也應(yīng)當(dāng)看到，我國(guó)的基層?jì)D女人大代表履職尚存有諸多不足，主要體現(xiàn)為：

（一）基層?jì)D女人大代表履職的不足

1.比例情況不合理。一是基層?jì)D女人大代表比例整體偏低。按照歷屆全國(guó)人大《關(guān)于全國(guó)人民代表大會(huì)代表名額和選舉問(wèn)題的決定》要求，保障婦女享有與男性平等的政治權(quán)利，婦女參政比例需要逐步提高，地方各級(jí)人大亦參照。但是從各地人大女代表所占比例看， 絕大部分地市沒(méi)有做到，而且部分地方出現(xiàn)，越往區(qū)縣婦女參政比例反而呈下降趨勢(shì)。

二是基層?jì)D女人大代表比例徘徊不前。通過(guò)對(duì)全國(guó)各地最近二屆省市縣婦女人大代表比例情況的統(tǒng)計(jì)，大部分地方保持原有比例，與人大要求“婦女代表的比例要比上屆有所提高”是背離的，有的縣市下降趨勢(shì)比較明顯。以W市P區(qū)為例，2016年是P區(qū)區(qū)鄉(xiāng)兩級(jí)人大換屆選舉年，兩屆人大代表中，女性占比分別為 19%、23.7%[6]，略有上升，即使這樣，也與國(guó)際通行的婦女代表參政議政的30%的最低比例（1）有很大差距。

2.代表履職主動(dòng)意識(shí)欠缺。在我國(guó)，人大代表是一種光榮的職務(wù)，都是兼職的，婦女代表更是如此，在本職工作繁忙情況下認(rèn)真履職代表工作確實(shí)不易。一方面，部分女代表作為與男性同等的公民身份參與政治的意愿和興趣，存在“分配性”和“服從性”的參與模式[7]，甚至視參加會(huì)議和代表活動(dòng)為額外負(fù)擔(dān)，缺少為民代言、為民做主的內(nèi)生動(dòng)力。另一方面，部分婦女代表全局觀念不夠，對(duì)事關(guān)本地大局的重點(diǎn)、難點(diǎn)、焦點(diǎn)問(wèn)題不能深入研究，所提議案與建議多是為本鄉(xiāng)本行業(yè)的具體的、細(xì)微的牟利上，個(gè)別婦女代表議案與建議甚至出現(xiàn)年年重復(fù)提交情況。

3.代表履職能力偏低。一是語(yǔ)言文字素質(zhì)不強(qiáng)。某地人大通過(guò)分析會(huì)議期間或會(huì)后代表提出的議案與建議時(shí)發(fā)現(xiàn)：相當(dāng)一部分婦女代表對(duì)地方政策掌握不夠，口頭表達(dá)和文字表述能力不高。二是專業(yè)調(diào)研能力不強(qiáng)。同樣是某地人大分析報(bào)告指出，有三分之二的婦女代表難以深入一線調(diào)查研究[4]51，而最終能夠主動(dòng)協(xié)調(diào)并推動(dòng)議案與建議落實(shí)落細(xì)的就更少了，究其因在于缺乏扎實(shí)的專業(yè)知識(shí)，也缺乏調(diào)研解決具體問(wèn)題的能力。

（二）基層?jì)D女人大代表履職不足原因反思

基層?jì)D女人大代表履職不到位，嚴(yán)重影響了人大的權(quán)威性和婦女人大代表的引領(lǐng)性。存在這些問(wèn)題和不足，既有代表自身原因，也有外部環(huán)境原因，但更多是制度和機(jī)制原因。

1.制度因素，這是影響基層?jì)D女人大代表履職的根源。一是選拔制度不完善。聯(lián)合國(guó)第四屆世界婦女大會(huì)《行動(dòng)綱領(lǐng)》也要求，婦女代表參政議政的比例應(yīng)不低于30%。我國(guó)基層?jì)D女人大代表普遍低于這個(gè)最低比例，這大大影響了婦女大參政議政作用發(fā)揮。主要是兩方面的原因：一方面法律法規(guī)政策保障基層?jì)D女人大代表比例的剛性落實(shí)不夠，另一方面是即使當(dāng)選了人大代表，要么可能成為陪襯，“在其位”卻不能“參其政”。二是管理監(jiān)督制度不完善。表現(xiàn)為現(xiàn)行法律對(duì)代表的監(jiān)管缺乏可操作性，代表履職需要時(shí)間、物質(zhì)以及組織等多方面在實(shí)際中不能很好落實(shí)。

2.外部環(huán)境因素，這是影響基層?jì)D女人大代表履職的前提。主要變現(xiàn)為落后的性別文化阻隔，阻撓了基層?jì)D女人大代表積極履職。中國(guó)幾千年的政治歷史一直延續(xù)的是男權(quán)政治文化，這是落后性別文化的集中體現(xiàn)。一方面， 由于傳統(tǒng)性別文化的制約，中國(guó)社會(huì)缺乏寬容和諧的女性參政人文環(huán)境，在參政議政上民眾普遍存在“女子不如男子”、“男主外，女主內(nèi)”的觀念，把婦女的作用局限在尊老愛(ài)幼、教育子女上;另一方面，由于現(xiàn)代性別文化負(fù)面內(nèi)容的制約，主要是現(xiàn)代消費(fèi)主義文化為女性確立了負(fù)面的社會(huì)角色：物品的絕對(duì)占有和追求享樂(lè)主義。

3.女性自身因素，這是影響基層?jì)D女人大代表履職的主體條件。一是女性代表活動(dòng)范圍的狹窄。女性代表有一定的政治意識(shí)，但相當(dāng)一部分被圍于家庭、單位等小圈圈里，尤其是相對(duì)于男性而言，女性承擔(dān)了更多的家庭角色，導(dǎo)致視野狹窄。二是女性代表競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)的缺乏。性別歧視和傳統(tǒng)偏見(jiàn)造成了女性的自卑依賴心理，使得婦女人大代表政治效能感低于男性代表。一般說(shuō)來(lái)，政治參與的功效越明顯，公民參與的積極性就越高，相信自己的參與可以影響政治決策[8]，這就要求女性提高政治競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，贏得更多的政治參與機(jī)會(huì)，提高社會(huì)知名度和影響力。

三、新時(shí)代基層?jì)D女人大代表履職發(fā)展路徑

解決兩性政治資源占有不很均衡，需要一種國(guó)家主導(dǎo)型的女性參政履職模式，即國(guó)家在制度設(shè)計(jì)、價(jià)值導(dǎo)向、輿論引導(dǎo)和提升女性整體素質(zhì)上負(fù)主要責(zé)任。這種國(guó)家主導(dǎo)型的模式可以在較短時(shí)間縮小男女兩性在參政比例上的差距，是目前推進(jìn)女性參政的最有效途徑;同時(shí)要對(duì)準(zhǔn)男女平等的戰(zhàn)略目標(biāo)，加強(qiáng)制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)“男女平等共治”的社會(huì)治理模式?；诖耍徒ㄔO(shè)國(guó)家主導(dǎo)型的女性參政履職模式，如何拓展新時(shí)代基層?jì)D女人大代表履職發(fā)展路徑，提出幾點(diǎn)建議。

（一）建立有效機(jī)制，激發(fā)履職動(dòng)力

婦女參政制度作為婦女參政的規(guī)范層面，是制約婦女參政的重要因素。它確定婦女在社會(huì)權(quán)力體系中的地位，行使權(quán)力的合法原則、程序和機(jī)制[9]。以制度的形式規(guī)范基層?jì)D女人大代表進(jìn)入決策領(lǐng)域，從入選—議政—考核全過(guò)程參與人大工作， 是貫徹男女平等享有政治資源的一個(gè)重要體現(xiàn)，需要在代表比例、婦聯(lián)作用、履職監(jiān)督等方面下大力氣。

一是提高人大女代表參政議政比例。縱觀世界，婦女參政工作做得好的國(guó)家都有一條最主要的成功經(jīng)驗(yàn)：以立法形式確定婦女參政議政強(qiáng)制性比例或者女性候選人比例。中國(guó)在最近幾年基層?jì)D女人大代表比例有一定的上升或穩(wěn)定，與各地各級(jí)人代會(huì)明確并認(rèn)真落實(shí)提高中女性比例要求是分不開(kāi)的。第一，各地人大通過(guò)法規(guī)形式切實(shí)為女性參政提供保障，繼續(xù)明確規(guī)定婦女人大代表候選人的比例不得低于30%;第二，加快婦女人大代表參政議政比例的增長(zhǎng)速度，重點(diǎn)是各級(jí)黨委組織部門(mén)在考慮人大換屆人事安排時(shí)，在女代表的名額、候選人配置、選舉方式上向女性傾斜。

二是發(fā)揮各級(jí)婦聯(lián)推進(jìn)婦女人大代表參政作用。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)婦女人大代表的產(chǎn)生途徑主要是靠婦聯(lián)來(lái)推薦，婦聯(lián)在實(shí)現(xiàn)女性參政的過(guò)程中有著不可替代的作用。首先， 各地婦聯(lián)要大力宣傳馬克思主義婦女觀和男女平等基本國(guó)策，為促進(jìn)女代表參政議政創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境。其次，婦聯(lián)要加強(qiáng)與有關(guān)部門(mén)聯(lián)系，加強(qiáng)與所屬黨委組織部門(mén)溝通，推動(dòng)落實(shí)適當(dāng)?shù)膬A斜政策和“名額保障制度”。

三是落實(shí)措施促進(jìn)代表履職監(jiān)督。這是克服基層?jì)D女人大代表不作為的關(guān)鍵。包括以下幾項(xiàng)：第一，建立代表公示制度，通過(guò)網(wǎng)頁(yè)及布告公示等方式，把代表的姓名、照片、聯(lián)系方式告知選民，便于選民與代表保持聯(lián)系，也便于選民監(jiān)督代表工作情況。第二，建立代表履職檔案制度，把代表任職期間出席會(huì)議、提出建議、聯(lián)系選民等情況記錄在案，定期向代表所在選區(qū)選民反饋;第三，打破代表終屆制度。對(duì)婦女代表不積極參加活動(dòng)，不熱心反映民意，或其他不認(rèn)真履行職責(zé)等情況，實(shí)施誡勉談話或提出批評(píng)，甚至勸其辭去代表職務(wù)，以能上能下督促代表要作為，好作為。

（二）營(yíng)造良好氛圍，構(gòu)建和諧履職環(huán)境

由于歷史的積淀和性別文化的浸染，中國(guó)政治長(zhǎng)期忽視了對(duì)于女性權(quán)力主體的權(quán)力啟蒙;因此，對(duì)女性加大權(quán)力意識(shí)宣講就顯得尤為重要，畢竟“女性有意識(shí)的參政行為超越于參政行動(dòng)”[10]，這要求為女性代表營(yíng)造良好的社會(huì)環(huán)境，這是其認(rèn)真履職的前提。

一是落實(shí)決策者的性別平等行動(dòng)。包括大力宣傳領(lǐng)導(dǎo)者決策時(shí)男女平等理念，以法律、政策形式積極保障婦女人大代表履職，關(guān)注兩性獲得政治資源的均衡狀況，推動(dòng)本級(jí)黨委組織部門(mén)積極落實(shí)儲(chǔ)備和培養(yǎng)女性參政工作，幫助婦女人大代表真正從被動(dòng)參政過(guò)渡到主動(dòng)參政。二是營(yíng)造婦女人大代表成長(zhǎng)成才教育氛圍。各級(jí)黨校、大中小學(xué)校要根據(jù)需要開(kāi)設(shè)女性參政的課程（或?qū)ｎ}），有意識(shí)地向?qū)W生講解女性從政使命光榮，開(kāi)展大中小學(xué)校一體化的人大代表履職知識(shí)教育，及早進(jìn)行“權(quán)力主體”之女性的權(quán)力啟蒙。

（三）牢記政治使命，強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)

人大代表的身份不僅僅是一種政治榮譽(yù)，更是一種政治責(zé)任。所以，一方面，要有大局觀念、全局意識(shí)?；鶎?jì)D女人大代表來(lái)自基層，了解本地本領(lǐng)域?qū)嶋H，首要的是從本家庭、本單位狹小的視野和利益格局走出來(lái)，應(yīng)該從國(guó)家治理、地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大局中考慮問(wèn)題。另一方面，時(shí)刻牢記公仆服務(wù)意識(shí)，防止做“被動(dòng)代表”，僅僅滿足于參加常規(guī)性會(huì)議和活動(dòng)，要做“主動(dòng)代表”，積極作為，把群眾的滿意度作為檢驗(yàn)自己工作成績(jī)的最終標(biāo)準(zhǔn)。

（四）練好自身內(nèi)功，提高參政議政能力

從女權(quán)運(yùn)動(dòng)史可知，女性獲得與男子平等的地位和權(quán)利，最初是源于自身對(duì)參政權(quán)的不解訴求，這也是推進(jìn)女性參政的根本動(dòng)因。

推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治發(fā)展，需要代表有較高的參政議政能力。人大代表決策、監(jiān)督的直接對(duì)象是行政政策和政府官員，其工作內(nèi)容主要考察政府決策與政府行為正確與否，在制定法規(guī)上予以規(guī)范[11]?！耙鰪?qiáng)婦女參與政治經(jīng)濟(jì)活動(dòng)能力，提高婦女參與決策管理水平?！盵12]需要做好以下兩方面工作：一方面，追求履職過(guò)程中的政治效能感最大化，婦女人大代表需要理性分析自身從政的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)，立足于自身優(yōu)勢(shì)設(shè)計(jì)政治發(fā)展;另一方面，提高行使權(quán)力的綜合素質(zhì)，既要有體察民意的眼光和真情，又要有準(zhǔn)確審議“一府兩院”工作報(bào)告及各種議案的能力，還要有比較專業(yè)的政策法律知識(shí)，更要有善于調(diào)研，建言獻(xiàn)策，有效解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的實(shí)際能力。

（五）借鑒別國(guó)經(jīng)驗(yàn)，完善培養(yǎng)制度

性別平等與婦女發(fā)展是人類追求公平與正義的永恒主題，是社會(huì)文明進(jìn)步的標(biāo)識(shí)。重視發(fā)揮婦女在各級(jí)議會(huì)組織中的作用，提高婦女參與決策管理的積極性和能力，是各國(guó)的通行做法。

韓國(guó)設(shè)立多項(xiàng)制度，實(shí)現(xiàn)基層女議員政治參與保障水平。一是建立女性候選人配額制，是為了實(shí)現(xiàn)男女政治參與平等，在選舉中為女性預(yù)留一定比例候選人位置的選舉制度[13]。坦桑尼亞規(guī)定無(wú)論國(guó)民議會(huì)還是地方議會(huì)，各個(gè)政黨在提名候選人時(shí)將優(yōu)先考慮性別平等，女議員席位占比現(xiàn)在約為37%，計(jì)劃將來(lái)逐漸將這一比例提高到50%。

鑒于此，對(duì)于我國(guó)基層人大代表，可以試點(diǎn)做好三項(xiàng)工作：一是剛性規(guī)定女性代表比例，法律規(guī)定地方人大代表選舉時(shí)，要確保每個(gè)選區(qū)女性代表所占的比例不得低于30%，同時(shí)政黨（社團(tuán)）等組織機(jī)構(gòu)推薦的女性候選人必須超過(guò)總數(shù)的30%。二是女性代表育成制，制定專門(mén)制度辦法，開(kāi)設(shè)專門(mén)資金，推行女性代表聯(lián)合培養(yǎng)制和女性代表參與政治運(yùn)動(dòng)日?；x舉前以提高女性代表得票率為目標(biāo)，選舉后以提高女性相關(guān)政策議案的通過(guò)率為目標(biāo)。三是女性代表素質(zhì)提升制，開(kāi)展與國(guó)內(nèi)外機(jī)構(gòu)組織合作培訓(xùn)，提高女性代表的策劃競(jìng)選活動(dòng)、調(diào)研社會(huì)現(xiàn)實(shí)等能力，在各級(jí)人大活動(dòng)中更多關(guān)注新生嬰兒死亡率、孕產(chǎn)婦死亡率、婦女平等教育就業(yè)、政府反腐敗等問(wèn)題，為社會(huì)發(fā)展特別是爭(zhēng)取婦女的社會(huì)權(quán)利發(fā)揮特殊作用。

四、結(jié)語(yǔ)

基層?jì)D女人大代表履行參政議政職能，為我國(guó)基層政治文明建設(shè)做出了應(yīng)有的貢獻(xiàn)。與此同時(shí)，基層?jì)D女人大代表履職效果與廣大基層群眾日益增長(zhǎng)的民主訴求還有差距，這就要求：既要善于吸收各國(guó)女性議員較為成功的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，更應(yīng)立足我國(guó)國(guó)情，把握我國(guó)女性參政的本土特色和優(yōu)勢(shì)，堅(jiān)持人民當(dāng)家作主，發(fā)展人民民主，密切聯(lián)系群眾，緊緊依靠人民推動(dòng)國(guó)家發(fā)展的顯著優(yōu)勢(shì)。新時(shí)代基層?jì)D女人大代表履職發(fā)展路徑，應(yīng)該走“以實(shí)踐機(jī)制創(chuàng)新促進(jìn)婦女參政理論發(fā)展”的思路，在實(shí)踐中大膽嘗試，同時(shí)充分發(fā)揮國(guó)家主導(dǎo)型的女性參政履職模式優(yōu)勢(shì)，力爭(zhēng)在較短時(shí)間縮小女性在參政數(shù)據(jù)上的差距，逐步實(shí)現(xiàn)“男女平等共治”的社會(huì)治理模式。

注釋：

（1）?見(jiàn)習(xí)近平2015年在全球婦女峰會(huì)上的講話。

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[責(zé)任編輯：盧紅學(xué)]