內(nèi)容提要：現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理是鞏固黨在農(nóng)村執(zhí)政基礎(chǔ)的重要舉措，是國家治理的基礎(chǔ)支撐，是鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容和國家現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。與傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理相比，現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系有獨特的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)、組織基礎(chǔ)和制度基礎(chǔ)，具有黨對農(nóng)村工作的全面領(lǐng)導(dǎo)、產(chǎn)權(quán)與治權(quán)高度統(tǒng)一、農(nóng)村基層賦權(quán)擴(kuò)能、依靠法治定紛止?fàn)幍鹊湫吞卣?。近些年來，一些全國農(nóng)村改革試驗區(qū)在堅持黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心的前提下，推動鄉(xiāng)村治理的末梢延伸下沉，形成了多層次、立體式的鄉(xiāng)村治理體系。推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，需要做到治理目標(biāo)精準(zhǔn)化、治理主體多元化、治理方式多樣化、公共服務(wù)均等化、權(quán)利保障法治化。加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理工作，必須從組織建設(shè)、優(yōu)化治理、公共事務(wù)準(zhǔn)入、建立激勵機(jī)制、強(qiáng)化公共服務(wù)等方面多點發(fā)力，探索黨組織領(lǐng)導(dǎo)下自治、法治、德治相結(jié)合的實現(xiàn)路徑，形成更有效的鄉(xiāng)村治理新秩序。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村治理;鄉(xiāng)村社會;社區(qū)治理;治理體系和治理能力

中圖分類號：F320 ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ?文章編號：1003-7543（2019）12-0026-11

鄉(xiāng)村處在貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策的末端，是實現(xiàn)社會穩(wěn)定的基本支撐。隨著新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的加快推進(jìn)以及農(nóng)村改革的不斷深入，鄉(xiāng)村正經(jīng)歷著前所未有的歷史性變化。一方面，城鄉(xiāng)要素加速流動、體制機(jī)制不斷融合、公共資源配置趨于合理，鄉(xiāng)村治理迎來了新的機(jī)遇;另一方面，生產(chǎn)方式加快轉(zhuǎn)變、社會結(jié)構(gòu)急劇變革、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不充分等愈發(fā)突出，給鄉(xiāng)村治理帶來一系列新挑戰(zhàn)。黨的十九大報告提出，加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。與傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理相比，現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系具有獨特的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)、組織基礎(chǔ)和制度基礎(chǔ)。健全現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系對于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化關(guān)系重大、意義深遠(yuǎn)。

一、相關(guān)研究綜述

鄉(xiāng)村治理問題由來已久，既有百年中國視野下對鄉(xiāng)村治理秩序與治理格局的縱向觀察，又有城鄉(xiāng)互動視角下對治理體制機(jī)制的橫向?qū)Ρ群头治?，還有著眼于“兩個一百年”奮斗目標(biāo)對鄉(xiāng)村社會變革進(jìn)行的前瞻性考察。與制度變遷和組織變革相適應(yīng)，我國鄉(xiāng)村治理體制也經(jīng)歷了從“行政一元”到“多元共治”的轉(zhuǎn)型。關(guān)于現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理的討論可以追溯到1994年分稅制改革導(dǎo)致的基層政權(quán)財權(quán)事權(quán)不對稱，以及由于地方“土地財政”引發(fā)的農(nóng)民權(quán)益保護(hù)問題。從2001年開始，在農(nóng)村稅費改革誘發(fā)鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給不足等問題的倒逼下，鄉(xiāng)村治理的有關(guān)討論開始向組織、體制、制度等方面?zhèn)鲗?dǎo)延伸[1]。有學(xué)者研究提出，在“強(qiáng)發(fā)展、弱治理”的模式下，基層政府和農(nóng)村社會都受到來自多方面的挑戰(zhàn)[2]，治理不良、治理缺位、治理困局頻頻被提及，甚至可能誘發(fā)一系列治理危機(jī)[3]。也有研究者認(rèn)為，取消農(nóng)業(yè)稅后，城鄉(xiāng)治理格局發(fā)生變革，國家對農(nóng)村社會的權(quán)力滲透已不復(fù)存在。鄉(xiāng)村政治及治理運行邏輯正在悄然發(fā)生著結(jié)構(gòu)性變化，鄉(xiāng)村治理開始呈現(xiàn)現(xiàn)代化的治理形態(tài)[4]。

學(xué)術(shù)界就健全鄉(xiāng)村治理體系有三種觀點：第一種觀點認(rèn)為，村級組織是基層政權(quán)在農(nóng)村的延伸，行政村更是黨和政府“三農(nóng)”政策的基層承載主體。在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國實行以中央集權(quán)為核心的垂直一體化行政管理，國家控制力覆蓋到村級組織。改革開放以后，盡管村不屬于行政單位，但鄉(xiāng)村自治只能是在國家控制下的“有限自治”。在國家的介入下，農(nóng)村被納入國家的軌道，實現(xiàn)鄉(xiāng)村自治只能在現(xiàn)有的制度框架下進(jìn)行[5]。這方面的觀點不僅有實踐基礎(chǔ)，而且有法律依據(jù)。比如，《村民委員會組織法》第五條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項”，但同時也指出“村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作”。第二種觀點認(rèn)為，鄉(xiāng)村治理秩序圍繞利益分配形成，呈現(xiàn)一種以“權(quán)力”為主導(dǎo)、以“去政治化”為主要表現(xiàn)形式、以“去目標(biāo)化”為基本后果的分利秩序[6]。也有學(xué)者提出，在鄉(xiāng)村社會主體再造中應(yīng)著力培育和保護(hù)中堅農(nóng)民，以中堅農(nóng)民為紐帶建立起鄉(xiāng)村發(fā)展的多主體利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，引導(dǎo)、支持和鼓勵中堅農(nóng)民走向聯(lián)合，走一條“自內(nèi)而外、聯(lián)結(jié)上下”的整合型道路[7]。第三種觀點認(rèn)為，鄉(xiāng)村社會在高度流動的沖擊下，治理主體的多元性、治理客體的流動性和治理手段的多樣性，將促使傳統(tǒng)“地域性治理”向“脫域性治理”轉(zhuǎn)變[8]。這種鄉(xiāng)村治理范式強(qiáng)調(diào)構(gòu)建與城鄉(xiāng)要素資源流動相符的治理體制，通過優(yōu)化治理體系，形成更有效的資源流動，激發(fā)鄉(xiāng)村社會的內(nèi)在活力。唐任伍、郭文娟研究提出，演進(jìn)韌性作為一種新型治理路徑，對于引導(dǎo)鄉(xiāng)村韌性構(gòu)建、推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、提升鄉(xiāng)村治理能力，具有重要意義[9]。這些學(xué)者觀察到鄉(xiāng)村社會“系統(tǒng)性適應(yīng)”與“結(jié)構(gòu)性優(yōu)化”的動態(tài)演化特征，提出了一系列新的治理理念，對于本文研究具有重要借鑒意義。

二、現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理在國家治理中的戰(zhàn)略定位

鄉(xiāng)村治理是國家治理的基層基礎(chǔ)，是綜合治理、源頭治理的重要組成部分。現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理在國家治理中具有重要作用，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化關(guān)系到國家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)實現(xiàn)。

（一）現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理是鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)的重要舉措

黨管農(nóng)村工作是中國共產(chǎn)黨在長期的革命與建設(shè)實踐中形成的優(yōu)良傳統(tǒng)。在革命、建設(shè)、改革等各個歷史時期，中國共產(chǎn)黨始終堅持和加強(qiáng)對農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)，通過立足農(nóng)村、依靠農(nóng)村、服務(wù)農(nóng)村，由農(nóng)村包圍城市，推翻了帝國主義、封建主義、官僚資本主義的反動統(tǒng)治，創(chuàng)造性地探索出一條適合中國特點的社會主義改造路徑。此后，中國共產(chǎn)黨又以農(nóng)村改革為發(fā)端，既注重基層探索又強(qiáng)化頂層設(shè)計，成功開辟了中國特色社會主義道路。無論是鄉(xiāng)土中國，還是城鄉(xiāng)中國，農(nóng)村工作始終是中國改革、發(fā)展與穩(wěn)定的戰(zhàn)略根基，在黨和國家事業(yè)全局中具有重要戰(zhàn)略地位。2018年，修訂后的《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》強(qiáng)調(diào)，“農(nóng)村基層黨組織是黨在農(nóng)村的戰(zhàn)斗堡壘，是黨在農(nóng)村的全部工作和戰(zhàn)斗力基礎(chǔ)”。2019年，中共中央又印發(fā)了《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》，確立了新時代黨管農(nóng)村工作的總依據(jù)。兩個條例的頒布，不僅有助于推動全面從嚴(yán)治黨向基層延伸，鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)，而且把黨管農(nóng)村工作的總體要求細(xì)化成具體規(guī)定，明確了黨在農(nóng)村改革發(fā)展中的治理目標(biāo)與任務(wù)。中國特色社會主義進(jìn)入新時代，鄉(xiāng)村治理的地位與作用將更加凸顯，必須繼續(xù)把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重，提高黨在鄉(xiāng)村治理中的能力和定力，不斷健全黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作的體制機(jī)制，夯實黨在農(nóng)村的執(zhí)政根基。

（二）現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理是國家治理的基礎(chǔ)支撐

鄉(xiāng)村治理是國家治理的重要基石，是基層治理的最集中體現(xiàn)。從縱向維度看，國家治理體系包括中央治理、地方治理和基層治理。從橫向維度看，國家治理體系包括政府治理、市場治理與社會治理。中央治理主要側(cè)重于面向全國提供公共產(chǎn)品和承擔(dān)跨區(qū)域協(xié)調(diào)的公共性事務(wù)，集中表現(xiàn)為國家大政方針的制定與執(zhí)行。地方治理具有承上啟下的作用，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。從當(dāng)前來看，國家治理體系中的中央治理、地方治理相對完善，而政府治理、市場治理也相對健全，最薄弱的環(huán)節(jié)是基層治理，最突出的短板是社會治理。黨的十九大報告指出，“推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”。鄉(xiāng)村是國家治理的基礎(chǔ)單元，村莊是“鄉(xiāng)愁”凝結(jié)的根脈所在。截至2017年底，我國約有53萬個行政村、245萬個自然村。雖然村莊的數(shù)量在逐步減少，但鄉(xiāng)村的地位日益提升。鄉(xiāng)村治理是基層治理與社會治理的交匯融合，也是各類社會關(guān)系的集聚點和社會矛盾的集中點。推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須把鄉(xiāng)村作為出發(fā)點和落腳點，推動黨和國家各項政策落地于鄉(xiāng)村、矛盾化解在鄉(xiāng)村、動能產(chǎn)生于鄉(xiāng)村，實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會既規(guī)范有序又充滿活力，以鞏固國家治理成果，確保社會長治久安。

（三）現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理是鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨的十九大提出的一項重大戰(zhàn)略，是著眼于“兩個一百年”奮斗目標(biāo)作出的中長期制度安排。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略20字總要求，從產(chǎn)業(yè)興旺切入，到生活富裕結(jié)局，構(gòu)成了一個完整的目標(biāo)體系[10]。其中，治理有效既是鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容，又是實現(xiàn)其他目標(biāo)要求的重要保障。2018年中央一號文件提出，“鄉(xiāng)村振興，治理有效是基礎(chǔ)”。2019年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》再次強(qiáng)調(diào)，“實現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理是鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容”，要“堅持把治理體系和治理能力建設(shè)作為主攻方向”。鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)性作用主要取決于兩個方面：一是看鄉(xiāng)村治理體系是否與其他目標(biāo)要求相適應(yīng)，有助于發(fā)揮政策協(xié)同效應(yīng)，體現(xiàn)基層基礎(chǔ)作為“固本之策”的戰(zhàn)略性地位，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興總目標(biāo)任務(wù)的完成;二是看鄉(xiāng)村治理體系是否與中國特色社會主義制度的發(fā)展方向相符，有助于發(fā)揮聚合作用，能夠滿足“鄉(xiāng)村善治”的核心要求，適應(yīng)農(nóng)村發(fā)展實際和特點，健全現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制。

（四）現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理是國家現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)

國家現(xiàn)代化是全面的現(xiàn)代化、系統(tǒng)的現(xiàn)代化。從1953年提出的“一化三改”①到“四個現(xiàn)代化”②，到黨的十七屆五中全會提出“三化同步”③，再到黨的十八大提出“四化同步”④發(fā)展道路，國家現(xiàn)代化的內(nèi)涵與外延經(jīng)歷了不斷豐富、完善與嬗變的過程。國家現(xiàn)代化需要國家制度現(xiàn)代化予以保證。國家制度現(xiàn)代化就是指國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，即制度和法律作為現(xiàn)代政治要素，不斷地、連續(xù)地發(fā)生由低級到高級的突破性變革的過程[11]。國家治理現(xiàn)代化是實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義，是“國家現(xiàn)代化總進(jìn)程”的必然要求[12]。鄉(xiāng)村治理體系是國家治理體系的重要組成部分，是一個國家基礎(chǔ)性制度和制度執(zhí)行能力在農(nóng)村的集中體現(xiàn)。

三、現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理的典型特征

黨的十九大報告提出，要“加強(qiáng)社會治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制”。加強(qiáng)和創(chuàng)新現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理，必須把握四方面的典型特征。

（一）黨對農(nóng)村工作的全面領(lǐng)導(dǎo)

黨對農(nóng)村工作的全面領(lǐng)導(dǎo)是現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理的首要特征。習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出，“中國特色社會主義最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)?！眻猿趾图訌?qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，就是堅持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)，農(nóng)村工作自然不能例外。黨對農(nóng)村的全面領(lǐng)導(dǎo)包括政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)等多個領(lǐng)域，但核心在于政治領(lǐng)導(dǎo)和思想領(lǐng)導(dǎo)，集中體現(xiàn)為貫徹黨的基本理論、基本路線、基本方略。同時，黨對農(nóng)村的全面領(lǐng)導(dǎo)表現(xiàn)為由上而下一以貫之的領(lǐng)導(dǎo)，核心是黨在農(nóng)村的基層黨組織建設(shè)，關(guān)鍵在于確保黨在農(nóng)村工作中始終總攬全局、協(xié)調(diào)各方。中共中央印發(fā)《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》，首次把黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作的傳統(tǒng)、要求、政策等以黨內(nèi)法規(guī)形式確定下來，為堅持和加強(qiáng)黨對農(nóng)村工作的全面領(lǐng)導(dǎo)提供了基本遵循。

（二）產(chǎn)權(quán)與治權(quán)高度統(tǒng)一

產(chǎn)權(quán)和治權(quán)是鄉(xiāng)村治理的兩大核心要素，產(chǎn)權(quán)奠定治理基礎(chǔ)，治權(quán)規(guī)制治理結(jié)構(gòu)，二者的互動關(guān)系形塑農(nóng)村政治形態(tài)[13]。集體產(chǎn)權(quán)決定著集體資源的分配和使用，包括一系列財產(chǎn)權(quán)利和民主權(quán)利，不僅是經(jīng)濟(jì)治理的核心內(nèi)容，而且對農(nóng)村社區(qū)的公權(quán)力運作產(chǎn)生影響[14]。改革開放以來，我國農(nóng)村產(chǎn)權(quán)與治權(quán)長期處于相互分離狀態(tài)，給鄉(xiāng)村有效治理帶來了沖擊。比如，由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不健全，有法律地位而無法人地位，只能由村民委員會代替集體經(jīng)濟(jì)組織行使經(jīng)濟(jì)管理職能。然而，村民委員會屬于基層群眾性自治組織，集體經(jīng)濟(jì)組織是以生產(chǎn)資料集體所有為基礎(chǔ)的社會主義經(jīng)濟(jì)組織。二者之間不僅性質(zhì)各異、職能不同，而且成員也不完全重合，這就意味著由村民委員會代行集體經(jīng)濟(jì)組織職能會導(dǎo)致事實上的產(chǎn)權(quán)與治權(quán)分離。除此之外，我國農(nóng)村集體資產(chǎn)資源主要歸村民小組一級所有，但農(nóng)村社區(qū)的公共權(quán)力運作往往在行政村一級，導(dǎo)致村組公益事業(yè)沒人辦、沒人管，村莊基礎(chǔ)設(shè)施薄弱?，F(xiàn)代鄉(xiāng)村治理就是在推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)上，重建農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，實行政經(jīng)分設(shè)、政經(jīng)分離，實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)與治權(quán)高度統(tǒng)一。

（三）農(nóng)村基層賦權(quán)擴(kuò)能

現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理的核心特征之一是通過完善農(nóng)村基層自治機(jī)制，探索村民自治有效實現(xiàn)形式，實現(xiàn)“還權(quán)于民”。村民自治制度是中國特色社會主義民主政治制度的重要組成部分。改革開放后，我國開始了建立新型治理體制機(jī)制的長期探索，并成功堅持了黨的領(lǐng)導(dǎo)，建立起村民自治機(jī)制，在農(nóng)村基層社會治理中發(fā)揮著重要的基礎(chǔ)性作用[15]。21世紀(jì)以來的多個中央政策文件都堅持把村民自治作為現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理的主線。習(xí)近平總書記指出，要以黨的領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)攬全局，創(chuàng)新村民自治的有效實現(xiàn)形式，推動社會治理和服務(wù)重心向基層下移。做到這一點，需著力推進(jìn)農(nóng)村基層賦權(quán)擴(kuò)能，強(qiáng)化村民自治組織能力建設(shè)，盡可能地把資源、服務(wù)、管理放到基層，豐富村民協(xié)商議事形式，發(fā)揮村規(guī)民約、新鄉(xiāng)賢等的積極作用，培育多元化村民自治組織，更好地為農(nóng)民群眾提供精準(zhǔn)有效的管理和服務(wù)。

（四）依靠法治定紛止?fàn)?/p>

依法治國是我國的基本方略，農(nóng)業(yè)農(nóng)村是依法治國的重要領(lǐng)域。依靠法治定紛止?fàn)幨乾F(xiàn)代鄉(xiāng)村治理的典型特征。長期以來，我國農(nóng)村社會依靠“禮俗”基礎(chǔ)上的“長老統(tǒng)治”，強(qiáng)調(diào)人治，重視血緣和地緣關(guān)系，在維系鄉(xiāng)村秩序方面發(fā)揮了重要作用。這種治理方式對于“安土重遷”的傳統(tǒng)型社會而言是有效的，但隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立，農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變化，傳統(tǒng)治理方式遇到了挑戰(zhàn)。與改革開放初期農(nóng)村社會各方利益總體一致、沖突不大相比，當(dāng)前我國農(nóng)民利益取向交錯多元、人員關(guān)系復(fù)雜，沖突也逐漸增多。面對農(nóng)村利益格局變化的新形勢，從人治向法治過渡，依靠法治調(diào)處矛盾、規(guī)制糾紛，是農(nóng)村社會民主進(jìn)步的表現(xiàn)，也是全面提升鄉(xiāng)村治理能力的客觀需要[16]。站在新的歷史起點上，農(nóng)業(yè)農(nóng)村進(jìn)入依法治理新階段，依靠法治定紛止?fàn)幍淖饔脤⒏又匾?/p>

四、現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系的改革試驗探索

為做好新形勢下農(nóng)村改革工作，中央先后批準(zhǔn)了58個全國農(nóng)村改革試驗區(qū)。試驗區(qū)的改革具有政策上的突破性和思想上的超前性等特點，并不同程度地體現(xiàn)了現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理的典型特征。河南新鄉(xiāng)、湖北秭歸等相關(guān)試驗區(qū)積極探索黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治新機(jī)制，推動社會治理與公共服務(wù)下沉，創(chuàng)新現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系，取得了明顯成效。

（一）河南新鄉(xiāng)試驗區(qū)探索“村民代表提案制”

近年來，河南新鄉(xiāng)試驗區(qū)承擔(dān)了以農(nóng)村社區(qū)為基本單位的村民自治試點，探索推行“村民代表提案制”，創(chuàng)新村民議事協(xié)商新形式，逐步建立起農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治運行新機(jī)制?！按迕翊硖岚钢啤逼鹪从谛锣l(xiāng)縣的張青社區(qū)。20世紀(jì)90年代，張青村開始創(chuàng)辦集體經(jīng)濟(jì)。隨著集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大，一些群眾產(chǎn)生了對財務(wù)公開等問題的質(zhì)疑和不解。為了消除群眾疑慮，張青村成立了群眾議事會。議事會由10～15戶推選一名村民代表組成，定期或不定期召開會議，商討村里的各項事務(wù)。這一嘗試在實踐中不斷完善，并于1995年轉(zhuǎn)變?yōu)榇迕翊頃?，逐漸固定為“村民代表提案制”。這種村民自治形式的運行程序包括五個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也稱為“五步工作法”。第一步，提出提案。每月底，村民代表向自己所代表的農(nóng)戶征求意見，整理后作為提案交給黨支部，個體問題由干部負(fù)責(zé)解決，涉及眾多群眾利益的問題，則在調(diào)研的基礎(chǔ)上由村黨支部擬定解決問題的方案。第二步，提案協(xié)商。村“兩委”進(jìn)行提案商議，廣泛征求黨員、村民代表的意見，通過多種形式與利益相關(guān)方進(jìn)行充分協(xié)商，對提案進(jìn)行修改與完善。第三步，提案決策。召開黨員、村民代表會議對提案進(jìn)行表決。黨員和村民代表分別達(dá)到90%以上同意后，方能決策，對剩下10%的不同意見者，在執(zhí)行過程中繼續(xù)協(xié)商。第四步，決策執(zhí)行。提案表決通過后，原則上由村委會負(fù)責(zé)執(zhí)行，黨支部做后盾，并發(fā)揮黨員先鋒模范作用。第五步，執(zhí)行監(jiān)督。提案在執(zhí)行過程中，村民代表、村民監(jiān)督委員會在黨支部的領(lǐng)導(dǎo)下對決策執(zhí)行情況進(jìn)行全程監(jiān)督。在試點推行過程中，新鄉(xiāng)試驗區(qū)堅持痕跡管理制度，將運行過程用提案書、商議審議決議表、公示表、臺賬等形式固定下來，歸檔備查。據(jù)統(tǒng)計，試點推行以來，新鄉(xiāng)試驗區(qū)共收集村民代表提案4300余條，立即解決868條，熱點難點提案432條，化解鄰里糾紛287條、家庭矛盾231條。同時，試驗區(qū)創(chuàng)造出10余種協(xié)商方法，把95%以上農(nóng)村小矛盾化解在基層和萌芽階段，既做到重大問題由群眾當(dāng)家作主，又注重在民主協(xié)商過程中讓干部群眾自我教育，密切了黨群干群關(guān)系。

（二）湖北秭歸試驗區(qū)“幸福村落”微自治

秭歸縣地處湖北省西部，集山區(qū)、庫區(qū)、壩區(qū)于一體，屬于國家級貧困縣。全縣轄12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、186個行政村，總?cè)丝?8.2萬人。秭歸試驗區(qū)于2012年啟動了“幸福村落”創(chuàng)建活動，開展以自然村落為單元的自治實踐，以村落黨小組、理事會為載體，依托村落“兩長八員”（兩長：黨小組長、村落理事長，八員：經(jīng)濟(jì)員、宣傳員、幫扶員、調(diào)解員、監(jiān)督員、管護(hù)員、環(huán)衛(wèi)員、張羅員），將民主協(xié)商延伸到村落，探索了一條山區(qū)村民自治的有效途徑。秭歸試驗區(qū)的主要做法有：一是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。在組織建設(shè)上，將“村黨組織—村落黨小組—黨員”和“村委會—村落理事會—農(nóng)戶”三級架構(gòu)融合運行，突出基層黨組織對村民自治的領(lǐng)導(dǎo)。村落有黨員3人以上的，同步組建黨小組;不足3人的，與鄰近村落聯(lián)合組建黨小組。全縣2035個村落共組建黨小組1643個，其中單獨組建的有598個，聯(lián)合組建的有1045個，實現(xiàn)了黨小組在村落內(nèi)全覆蓋。二是科學(xué)劃分村落。秭歸試驗區(qū)本著“地域相近、產(chǎn)業(yè)趨同、利益共享、規(guī)模適度、群眾自愿”的原則，按照50～80戶左右、地域面積1～2平方公里的規(guī)模，在行政村內(nèi)劃分若干個自然村落。全縣186個行政村、1152個村民小組，科學(xué)劃分為2035個自然村落，治理單元比村民小組增加883個。三是優(yōu)選村落骨干。在村“兩委”主持下，分村落召開黨員會和群眾會，民主推選村落“兩長八員”。根據(jù)個人工作能力，一人可以兼任“多員”，提倡黨小組長兼任村落理事長，推薦黨員兼任村落“八員”。全縣共推選村落“兩長八員”9389人。四是強(qiáng)化制度規(guī)范。秭歸試驗區(qū)制定出臺《村落公益事業(yè)議決建管辦法》《“幸福村落”建設(shè)考核標(biāo)準(zhǔn)》《村落矛盾糾紛調(diào)處辦法》等10個工作規(guī)范，指導(dǎo)“幸福村落”創(chuàng)建有序推進(jìn)。同時，秭歸試驗區(qū)結(jié)合“幸福村落”建設(shè)推進(jìn)村規(guī)民約的設(shè)立和實施，培育農(nóng)民群眾的規(guī)約意識，扭轉(zhuǎn)了基層治理只“認(rèn)人”不“認(rèn)法”的局面。實踐證明，湖北秭歸通過“幸福村落”創(chuàng)建，搭建了黨員發(fā)揮作用的新載體，構(gòu)建了村民自治新平臺，探索了農(nóng)村社會治理新途徑。

（三）四川內(nèi)江市中區(qū)“一核多元四治”新機(jī)制

2014年，四川內(nèi)江市中區(qū)開始探索構(gòu)建以黨組織為核心，推進(jìn)村級自治組織、經(jīng)濟(jì)組織、社會團(tuán)體等各方多元參與，全面完善區(qū)域共治、民主自治、厲行法治、全域德治的“一核多元四治”鄉(xiāng)村治理新機(jī)制。一是強(qiáng)化“一個核心”。試驗區(qū)以黨的領(lǐng)導(dǎo)為根本，確保黨在鄉(xiāng)村治理中的核心地位，依托黨的組織體系凝聚整合各類資源，加強(qiáng)基層組織帶頭人和村級后備干部隊伍建設(shè)，充分發(fā)揮黨組織的政治功能和服務(wù)功能。二是確保“多元覆蓋”。打破“一村一黨支部”傳統(tǒng)設(shè)置模式和地域限制，試點推行村村聯(lián)建、村企聯(lián)建等聯(lián)建型黨組織，探索城鄉(xiāng)黨建聯(lián)姻結(jié)對共建模式，并依托區(qū)域化黨建，橫向形成與工會、團(tuán)委、婦聯(lián)、工商聯(lián)等人民團(tuán)體的黨群聯(lián)動機(jī)制，與行業(yè)協(xié)會、志愿者協(xié)會等社會組織的區(qū)域聯(lián)動機(jī)制，拓寬基層組織覆蓋范圍。三是實施“四治驅(qū)動”。其一，推進(jìn)民主自治。主要是完善村民代表大會、黨員代表大會、村民議事會、紅白理事會等基層自治組織，堅持民事民議、民權(quán)民定，完善村規(guī)民約，擴(kuò)大村民對重大事項的參與權(quán)、決策權(quán)和話語權(quán)。其二，統(tǒng)籌區(qū)域共治。主要是堅持把黨建與社會治理、民生需求有機(jī)結(jié)合，調(diào)動駐村企業(yè)、新型經(jīng)營主體、社會組織、志愿者隊伍和群眾等多元主體參與鄉(xiāng)村治理的積極性，實現(xiàn)區(qū)域范圍內(nèi)共建共治共享。其三，堅持厲行法治。主要是引導(dǎo)村民自覺用法治思維謀劃基層治理，依靠法治方式破解基層難題，健全基層執(zhí)法隊伍，提升基層治理法治化水平。其四，強(qiáng)化全域德治。主要是廣泛開展社會主義核心價值觀教育，強(qiáng)化道德教化作用，以先進(jìn)典型引領(lǐng)社會風(fēng)尚、感召群眾、凝聚人心。

（四）廣東清遠(yuǎn)試驗區(qū)推動“三個重心下移”

針對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)與治權(quán)不統(tǒng)一、村組公益事業(yè)無人管等問題，廣東清遠(yuǎn)試驗區(qū)從2014年起推動“三個重心下移”，即黨建重心、村民自治重心、公共服務(wù)重心由行政村一級下沉，創(chuàng)新公共服務(wù)載體方式，構(gòu)建共建共治共享新格局。在實際操作中，主要有兩種模式：模式一是保持原有的組織架構(gòu)不變，引導(dǎo)農(nóng)民建立自然村村民理事會，系統(tǒng)配套推進(jìn)基層黨的建設(shè)、公共服務(wù)、社會管理以及集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)重心下移。模式二是在3個鎮(zhèn)6個村將“鎮(zhèn)—村民委員會—村民小組”調(diào)整為“鎮(zhèn)—片區(qū)公共服務(wù)站—村民委員會”模式，原行政村黨支部升格設(shè)立黨總支，發(fā)揮其作為原行政村轄區(qū)各項工作的領(lǐng)導(dǎo)核心的作用;建立片區(qū)公共服務(wù)站，工作人員基本在原村“兩委”干部中聘任，承辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)交辦任務(wù)，為群眾提供黨政事項代辦服務(wù);在村民小組一級，按照農(nóng)民意愿，統(tǒng)籌考慮集體產(chǎn)權(quán)歸屬和利益聯(lián)結(jié)狀況，依照法定程序，在1個或相鄰的幾個村民小組設(shè)置和“海選”產(chǎn)生村民委員會，同步建立村黨支部。同時，基于農(nóng)村土地等集體資產(chǎn)資源集中在村民小組的狀況，把發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的重心從行政村一級下移到村民小組一級，建立健全經(jīng)濟(jì)合作社，壯大集體經(jīng)濟(jì)實力?！叭齻€重心下移”強(qiáng)化了黨在農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，有效落實了村民自治制度，完善了便民利民的公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。清遠(yuǎn)試驗區(qū)全市1023個行政村設(shè)立黨總支1013個，在村民小組一級通過單獨或聯(lián)合設(shè)立黨支部9398個，3個試點鎮(zhèn)的村委會由42個調(diào)整為425個。另外，全市8個縣區(qū)和85個鄉(xiāng)鎮(zhèn)均建立起公共服務(wù)中心，在行政村共建立1160個村級公共服務(wù)站，為農(nóng)民群眾提供全程免費代辦服務(wù)。

（五）四川巴中巴州試驗區(qū)“1+3+N”鄉(xiāng)村治理模式

巴中市巴州區(qū)地處四川省東北部大巴山南麓，是川陜革命根據(jù)地中心。全區(qū)轄23個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和6個街道辦事處，373個行政村和63個社區(qū)，總?cè)丝?2萬，城鎮(zhèn)化率達(dá)61%。近年來，巴州區(qū)利用承擔(dān)全國農(nóng)村改革試驗任務(wù)的契機(jī)，構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰、職能明確的治理架構(gòu)，創(chuàng)新探索以黨組織為核心的“1+3+N”鄉(xiāng)村治理模式。具體做法為：堅持發(fā)揮黨組織核心領(lǐng)導(dǎo)作用，按照減少層次、整合隊伍、提高實效的思路，創(chuàng)新推行以“一個黨總支、三類功能型黨支部、N個村民自治組織”為載體的鄉(xiāng)村治理架構(gòu)。在打破原有村民小組界限的基礎(chǔ)上，成立黨總支115個。按照就近就鄰、功能相同的原則建立集體資產(chǎn)管理黨支部276個、產(chǎn)業(yè)發(fā)展黨支部110個、老年協(xié)會黨支部102個。依據(jù)村民代表會推薦、村委會提名、黨支部審查、村民大會選舉的程序完成新一屆村民委員會換屆，同步選舉產(chǎn)生村務(wù)監(jiān)督委員會、村民議事協(xié)商會。推選本村素質(zhì)高、講原則的黨員群眾，組建集體資產(chǎn)管理協(xié)會、產(chǎn)業(yè)發(fā)展聯(lián)合會、紅白理事會、業(yè)主委員會、老年協(xié)會等N個鄉(xiāng)村社會自治組織，廣泛參與鄉(xiāng)村治理事務(wù)。同時，巴州試驗區(qū)同步推進(jìn)法治與德治，使兩種方式在治理架構(gòu)構(gòu)建中相互促進(jìn)、相互補充、相得益彰。一方面，強(qiáng)化有力有效的法治手段。堅持把學(xué)法、用法、守法貫穿鄉(xiāng)村治理全過程，采取政府購買服務(wù)的方式為每個村配備法律顧問，將符合法律援助的對象納入“一小時法律援助圈”，隨時提供上門服務(wù)，現(xiàn)場答疑解惑，協(xié)助調(diào)處糾紛，為群眾提供高效便捷的法律服務(wù)。另一方面，注重浸潤人心的德治方式。采取評賢選優(yōu)、傳家訓(xùn)講家風(fēng)、曝光歪風(fēng)邪氣等方式，褒揚善行義舉，貶斥失德失范，推進(jìn)移風(fēng)易俗，弘揚社會新風(fēng)。比如，試驗區(qū)借助巴州籍世界平民教育家晏陽初故里的優(yōu)勢，開辦晏陽初講堂，圍繞道德禮儀、文明衛(wèi)生習(xí)慣、農(nóng)村實用技術(shù)等進(jìn)行宣講培訓(xùn)，解決新時代農(nóng)民愚、窮、弱、私問題，弘揚向上向善的正能量。“1+3+N”的鄉(xiāng)村治理架構(gòu)，有效解決了職責(zé)不清、治理缺位、服務(wù)不足等問題，進(jìn)一步夯實了黨的執(zhí)政根基，為鄉(xiāng)村振興奠定了堅實基礎(chǔ)。

五、健全現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系的基本思路

健全現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系的目標(biāo)是鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化。借鑒相關(guān)試驗區(qū)的典型做法，促進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化需要錨定鄉(xiāng)村治理目標(biāo)，吸收借鑒鄉(xiāng)村有效治理的核心要素，實現(xiàn)從理論到實踐，再從實踐到理論的飛躍。

（一）治理目標(biāo)精準(zhǔn)化

鄉(xiāng)村治理的目標(biāo)可以簡單理解為：把農(nóng)民群眾有效組織起來，引導(dǎo)農(nóng)民自我管理、自我監(jiān)督和自我服務(wù)，促進(jìn)農(nóng)村和諧穩(wěn)定。推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化更加突出“精準(zhǔn)化”的治理目標(biāo)，而不僅僅是滿足治理過程“精細(xì)化”的要求，體現(xiàn)了鄉(xiāng)村治理理念的轉(zhuǎn)變。鄉(xiāng)村治理的目標(biāo)應(yīng)在促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標(biāo)下去考量，著眼于鄉(xiāng)村治理實踐中出現(xiàn)的突出問題，服務(wù)于鄉(xiāng)村振興大局[17]。具體來看，治理目標(biāo)主要有以下三個層次：第一層次是回應(yīng)鄉(xiāng)村治理中的現(xiàn)實訴求。相關(guān)試驗區(qū)應(yīng)立足本地實際，充分發(fā)揮試點優(yōu)勢，積極探索破解鄉(xiāng)村治理難題的新思路、新辦法。比如，四川內(nèi)江市中區(qū)試驗區(qū)探索將支部建在產(chǎn)業(yè)鏈上，依據(jù)不同的主體分類施策，對農(nóng)民合作社實施“單獨組建、‘龍頭’帶建、區(qū)域共建、產(chǎn)業(yè)統(tǒng)建”四種形式，對家庭農(nóng)場實施“鎮(zhèn)級建支部、村級建小組”的方式，實現(xiàn)了黨建工作在新型領(lǐng)域的精準(zhǔn)覆蓋。第二層次是創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體系。健全完善的鄉(xiāng)村治理體系是實現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理的前提。湖北秭歸等相關(guān)試驗區(qū)以維護(hù)農(nóng)民權(quán)益為核心，探索村民自治有效實現(xiàn)形式，創(chuàng)新鄉(xiāng)村社會治理體制，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。第三層次是提升鄉(xiāng)村治理能力。實現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理，關(guān)鍵是提升鄉(xiāng)村治理者的治理素質(zhì)，激發(fā)鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在活力和潛力。廣東清遠(yuǎn)等相關(guān)試驗區(qū)通過體制機(jī)制創(chuàng)新，推動治理重心下移，提升了治理能力和治理工具的現(xiàn)代化水平。

（二）治理主體多元化

農(nóng)村各類組織是鄉(xiāng)村社會的骨架和脊梁，在鄉(xiāng)村治理體系中起到重要支撐作用。與傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村管理模式相比，鄉(xiāng)村治理更強(qiáng)調(diào)多主體參與，通過聯(lián)合與合作，促進(jìn)組織內(nèi)協(xié)商與組織間協(xié)同，共同決定農(nóng)村的各類公共事務(wù)[14]。從實踐來看，鄉(xiāng)村治理中至少涉及以黨支部為代表的黨組織，以村民委員會為代表的村民自治組織，以股份合作社、農(nóng)民合作社為代表的經(jīng)濟(jì)組織，以村民議事會、紅白理事會為代表的社會組織等四大類。推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化更加強(qiáng)調(diào)“多元并存”，即基層政府組織、村民自治的村社區(qū)組織與農(nóng)民的跨越社區(qū)的組織并存;正規(guī)組織與非正規(guī)組織的發(fā)展并存;經(jīng)濟(jì)實體型組織與社團(tuán)型組織的發(fā)展并存;單一功能性組織與多功能性組織的發(fā)展并存[1]。相關(guān)試驗區(qū)的探索實踐證明，鄉(xiāng)村治理的重心不在于“治”，而在于“理”?！袄怼本褪敲鞅媛氊?zé)、理順關(guān)系，劃分各類組織邊界。實現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理，關(guān)鍵在于找準(zhǔn)各類基層組織的功能定位，合理劃分職能，發(fā)揮各主體在鄉(xiāng)村治理中的獨特作用。

（三）治理方式多樣化

選擇最有效的治理方式，是達(dá)成鄉(xiāng)村治理目標(biāo)的關(guān)鍵之舉。黨的十九大報告提出，要“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”。這不僅明確了鄉(xiāng)村治理體系的核心內(nèi)容，而且指明了鄉(xiāng)村治理的手段和路徑。第一，自治是鄉(xiāng)村治理的首要特征。在鄉(xiāng)村治理中實行村民自治，是中國特色社會主義民主政治在鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域的實現(xiàn)形式，是健全鄉(xiāng)村治理體系的核心內(nèi)容。健全鄉(xiāng)村治理體系，需要堅持和完善鄉(xiāng)村群眾自治制度，尊重群眾首創(chuàng)精神，充分發(fā)揮農(nóng)民群眾自主性。第二，德治是鄉(xiāng)村治理的支撐。在鄉(xiāng)村治理中融入德治，能夠有效發(fā)揮道德引領(lǐng)、規(guī)范、約束的內(nèi)在作用，使鄉(xiāng)村治理事半功倍。健全鄉(xiāng)村治理體系，應(yīng)注重鄉(xiāng)土人情、道德規(guī)范、禮儀習(xí)俗，發(fā)揮熟人社會特有的教化功能，開展柔性治理，以德治促善治。第三，法治是鄉(xiāng)村治理的保障。鄉(xiāng)村治理中無論采取哪種治理方式，都需要法治保駕護(hù)航。自治應(yīng)依法而行，德治也不能與法相悖。在鄉(xiāng)村治理中實現(xiàn)法治，必須培育村民法治意識、法治觀念、法治精神，引導(dǎo)農(nóng)民群眾依法行使權(quán)利、表達(dá)訴求、解決糾紛。相關(guān)試驗區(qū)的探索，就很好地堅持了“因地制宜、分類施策”的治理理念，探索了多樣化治理方式。比如，湖北秭歸的經(jīng)驗適合于部分實行合村并組后的中西部山區(qū);河南新鄉(xiāng)的“村民代表提案制”是基層協(xié)商民主的有效形式。從全國層面看，各個地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)不同、發(fā)展階段不平衡，鄉(xiāng)村治理面臨的挑戰(zhàn)也各不相同，鄉(xiāng)村治理方式的選擇必須從實際出發(fā)，而不能簡單模仿、僵化復(fù)制。

（四）公共服務(wù)均等化

實現(xiàn)公共服務(wù)均等化是鄉(xiāng)村治理的本質(zhì)體現(xiàn)。當(dāng)前，公共服務(wù)不平衡不充分的突出表現(xiàn)在于城鄉(xiāng)之間存在較大差距。2019年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》，為新型城鄉(xiāng)關(guān)系下的鄉(xiāng)村治理指明了方向。在城鄉(xiāng)融合體制機(jī)制下，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，關(guān)鍵在于推動公共服務(wù)向農(nóng)村延伸，促進(jìn)社會事業(yè)向農(nóng)村覆蓋。廣東清遠(yuǎn)試驗區(qū)的發(fā)展實踐表明，鄉(xiāng)村治理的首要任務(wù)是以戶籍制度改革為核心的社會事業(yè)改革，目的是使城鄉(xiāng)居民享有均等的公共服務(wù)，賦予城鄉(xiāng)居民均等的社會權(quán)利。特別是對于山區(qū)、半山區(qū)占較大比例的農(nóng)村地區(qū)，鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵是有效整合公共服務(wù)資源，打造一站式服務(wù)平臺，實現(xiàn)服務(wù)窗口前置，使農(nóng)民群眾就近享受與城市居民均等的公共服務(wù)，而實現(xiàn)這一要求的主要手段是農(nóng)村社區(qū)化管理改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變[18]。因此，要深化戶籍制度改革，配套推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，深化城鄉(xiāng)居民同權(quán)同利制度體系，逐步建立以居住地為主的公共服務(wù)供給制度，探索城鄉(xiāng)居民自由流動的社會管理架構(gòu)。值得注意的是，當(dāng)前市場監(jiān)管、稅務(wù)、公安、司法等越來越多的權(quán)力部門實行垂直管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)責(zé)不對等、事權(quán)大于職權(quán)，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)對農(nóng)村社會事務(wù)和村級組織的調(diào)控能力弱化。因此，推進(jìn)公共服務(wù)均等化，也要注意把鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理服務(wù)能力建設(shè)擺在突出位置，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成鄉(xiāng)村治理中心、經(jīng)濟(jì)中心和生活服務(wù)中心。

（五）權(quán)利保障法治化

法治是人類文明進(jìn)步的標(biāo)志，也是農(nóng)民各項權(quán)利得以實現(xiàn)的保障。推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要牢固樹立以人民為中心的發(fā)展理念，推進(jìn)鄉(xiāng)村法治建設(shè)，提高農(nóng)民法治素養(yǎng)，全方位提升權(quán)利保障法治化水平，保證農(nóng)民群眾享有更加充分的權(quán)利和自由。一方面，要及時將試點試驗中行之有效的經(jīng)驗和做法上升為法律，將成熟的政策定型化、制度化，以法的明確性、穩(wěn)定性和強(qiáng)制力更好地規(guī)范和促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，強(qiáng)化法律權(quán)威地位，不斷完善權(quán)利保障法律體系。另一方面，要提高基層干部依法辦事能力，強(qiáng)化依法決策、依法行政意識，充實基層執(zhí)法力量，提高整體執(zhí)法效能，有效提升司法保障水平。在推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中，將農(nóng)民權(quán)利保障貫穿于科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法等各個環(huán)節(jié)，夯實農(nóng)民權(quán)利法治化保障的社會基礎(chǔ)，促進(jìn)法治農(nóng)村建設(shè)向縱深推進(jìn)。

六、健全現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系的具體建議

健全現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系是一項系統(tǒng)性工程，是一項中長期任務(wù)。加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理工作，必須從組織建設(shè)、優(yōu)化治理、公共事務(wù)準(zhǔn)入、建立激勵機(jī)制、強(qiáng)化公共服務(wù)等方面多措并舉、多點發(fā)力，探索黨組織領(lǐng)導(dǎo)下自治、法治、德治相結(jié)合的實現(xiàn)路徑，形成更有效的鄉(xiāng)村治理新秩序。

（一）以提升組織力為重點，強(qiáng)化農(nóng)村基層組織建設(shè)

提升組織力是提高鄉(xiāng)村治理水平的關(guān)鍵之舉。隨著經(jīng)濟(jì)體制和社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的加快，村莊合并與農(nóng)村社區(qū)化加快推進(jìn)，需要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，靈活調(diào)整治理邊界，合理匹配組織邊界，以“產(chǎn)權(quán)”定“治權(quán)”。一方面，要加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織對農(nóng)村工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，突出政治功能，健全以黨組織為核心的農(nóng)村基層組織體系，全面建立健全村務(wù)監(jiān)督委員會，推進(jìn)農(nóng)村基層組織帶頭人隊伍優(yōu)化提升，加強(qiáng)農(nóng)村黨員隊伍建設(shè)，積極推進(jìn)村組干部職業(yè)化管理，啟動農(nóng)村人才培育計劃。另一方面，要在組織創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，推動技術(shù)創(chuàng)新和模式創(chuàng)新，綜合運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)手段，嫁接現(xiàn)代管理經(jīng)驗，創(chuàng)新基層組織管理體制機(jī)制，強(qiáng)化村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費保障。

（二）以穩(wěn)定治理架構(gòu)為前提，優(yōu)化社會治理格局

改革開放后，人民公社體制解體，建立起鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，并在村一級建立自治組織，形成縣鄉(xiāng)村三級治理架構(gòu)。實踐證明，我國現(xiàn)行的縣鄉(xiāng)村三級治理架構(gòu)，為保持農(nóng)村社會秩序穩(wěn)定、落實黨和政府改革發(fā)展目標(biāo)任務(wù)奠定了制度基礎(chǔ)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國行政區(qū)劃基層單位，行政村是我國基層群眾性自治單位。在長期治理實踐中，行政村逐漸成為鄉(xiāng)村治理的基本單元，成為連接政府與村民的紐帶。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村這兩個層面的治理模式都需要優(yōu)化，但治理架構(gòu)必須穩(wěn)定，不僅鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級政府仍有必要存在，而且行政村在治理中的地位和作用也不可動搖。就農(nóng)村而言，推動社會治理重心下移，要以穩(wěn)定縣鄉(xiāng)村基本治理架構(gòu)為前提，將服務(wù)農(nóng)村社區(qū)的資源、服務(wù)和管理下沉到行政村這一級，并做到以下三點：第一，堅持黨建對農(nóng)村發(fā)展的核心引領(lǐng)作用，建強(qiáng)基層黨組織，強(qiáng)化基層黨組織書記“第一責(zé)任人”職責(zé)，增強(qiáng)基層黨組織在鄉(xiāng)村治理中的組織力、執(zhí)行力。第二，將各類村級組織作為一個整體，共同承擔(dān)基層自治和政府部門交辦任務(wù)的雙重職能。第三，將自然村作為基層自治的核心單元。隨著農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的加快推進(jìn)，新型集體產(chǎn)權(quán)歸屬特征也要求盡快健全農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，在農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權(quán)邊界范圍內(nèi)行使自治功能。

（三）以厘清權(quán)責(zé)利關(guān)系為基礎(chǔ)，建立公共事務(wù)準(zhǔn)入制度

2019年中央“一號文件”提出要按照有利于村級組織建設(shè)、有利于服務(wù)群眾的原則，將適合村級組織代辦或承接的工作事項交由村級組織，并保障必要工作條件。近年來，各地不斷推動縣鄉(xiāng)行政服務(wù)向行政村延伸，整合優(yōu)化公共服務(wù)和行政審批職能，一些地區(qū)建立起村級代辦、網(wǎng)上便民服務(wù)等站點，盡量讓農(nóng)民群眾“辦事不出村”。村級組織承擔(dān)一定的村級事項是公共政策貫徹落實的客觀需要，但在執(zhí)行過程中必須有理有據(jù)。所謂“理”，就是要有利于村級組織建設(shè)、有利于滿足村民的切實需求。所謂“據(jù)”，就是要有法律規(guī)定和政策依據(jù)。因此，健全現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系，要厘清職能部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村級組織三者關(guān)系，劃清責(zé)權(quán)界限。在此基礎(chǔ)上，建立農(nóng)村公共事務(wù)準(zhǔn)入制度，凡屬村民自治性的管理工作，由村級組織自主管理。其他需要進(jìn)入農(nóng)村的公共事務(wù)，由專門的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)核準(zhǔn)、管理、監(jiān)督，未經(jīng)審批的政府部門工作一律不得進(jìn)入農(nóng)村。尤其需要注意的是，堅決防止有關(guān)部門以“放管服”為借口，推卸自身責(zé)任，強(qiáng)行下派任務(wù)給村級組織。

（四）以“權(quán)隨責(zé)走、費隨事轉(zhuǎn)”為核心，建立正面激勵機(jī)制

當(dāng)前，農(nóng)村改革進(jìn)入深水區(qū)、脫貧攻堅進(jìn)入決戰(zhàn)決勝階段、鄉(xiāng)村振興順利開局起步，農(nóng)村公共事務(wù)任務(wù)重、難度高，身處基層一線的村級干部責(zé)任和壓力都很大。在這種情況下，村級組織承擔(dān)公共事務(wù)，必須明確工作內(nèi)容、對象、權(quán)限、時限，并及時足額撥付配套經(jīng)費，保障工作條件。按照“權(quán)隨責(zé)走、費隨事轉(zhuǎn)”的原則，在征得村級組織同意的情況下，需要長期由村級組織承擔(dān)的公共事務(wù)，工作經(jīng)費應(yīng)納入部門預(yù)算，每年年底統(tǒng)一撥付;短期或臨時進(jìn)入社區(qū)（村）的公共事務(wù)，工作經(jīng)費應(yīng)同步到位。同時，還應(yīng)加大社會組織承接政府購買服務(wù)的支持力度，有序引導(dǎo)社會力量參與服務(wù)供給，形成改善公共服務(wù)的合力。要鼓勵基層干部敢于擔(dān)當(dāng)、為民服務(wù)，落實關(guān)愛政策，建立正面激勵機(jī)制[19]。強(qiáng)化對村干部的培訓(xùn)力度，加大對工作在農(nóng)村一線的村級干部的培養(yǎng)力度，增強(qiáng)村級組織盡職履責(zé)和服務(wù)農(nóng)民能力。同時，還要建立容錯糾錯機(jī)制，營造寬容錯誤、允許試錯的良好氛圍，充分調(diào)動農(nóng)村黨員干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性主動性。

（五）以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)治理為目標(biāo)，打造公共服務(wù)平臺

健全現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系，要與城鄉(xiāng)融合體制機(jī)制同步，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)治理。一方面要切實發(fā)揮好鄉(xiāng)鎮(zhèn)面向農(nóng)村、服務(wù)農(nóng)民的作用，加強(qiáng)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府駐地為中心的農(nóng)民生活圈、公共服務(wù)圈建設(shè);另一方面要通盤考慮城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的發(fā)展，統(tǒng)籌謀劃公共服務(wù)基本布局，促進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)項目、標(biāo)準(zhǔn)相銜接，健全城鎮(zhèn)功能、完善服務(wù)供給，以鎮(zhèn)帶村，推動鎮(zhèn)村聯(lián)動發(fā)展。要加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)治理創(chuàng)新，整合優(yōu)化公共服務(wù)和行政審批職責(zé)，以“統(tǒng)一承辦、集中管理”為目標(biāo)方向，逐步在城鄉(xiāng)推廣建立一站式公共服務(wù)平臺。在這些方面，鄉(xiāng)村和城鎮(zhèn)之間建設(shè)進(jìn)程可以有快有慢、服務(wù)內(nèi)容可以有多有少，但是制度必須一致、標(biāo)準(zhǔn)必須統(tǒng)一。在鄉(xiāng)村振興過程中，特別要注重運用市場機(jī)制優(yōu)化城鄉(xiāng)資源配置[20]，采用先進(jìn)的信息技術(shù)，廣泛建立網(wǎng)上服務(wù)站點，打造鄉(xiāng)村便民服務(wù)體系。

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