邢成舉　李小云

內(nèi)容提要：脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的完成并不意味著2020年后扶貧工作的結(jié)束，新時(shí)代的貧困治理將以相對(duì)貧困為核心。相對(duì)貧困具有相對(duì)性、轉(zhuǎn)型性、發(fā)展性、多維性、結(jié)構(gòu)性和特殊群體性等特征，這意味著我們要在統(tǒng)籌考慮相對(duì)貧困內(nèi)涵的基礎(chǔ)上建立普遍性與特殊性相結(jié)合的新型貧困治理機(jī)制。盡管一些區(qū)域已經(jīng)開(kāi)展相對(duì)貧困的治理實(shí)踐，但這些實(shí)踐缺乏彼此間的比較，扶貧標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)混亂且貧困治理方案欠缺系統(tǒng)性思考。構(gòu)建新時(shí)代的貧困治理機(jī)制，應(yīng)轉(zhuǎn)變現(xiàn)有的貧困治理理念與話語(yǔ)，制定新的貧困治理戰(zhàn)略，完善貧困治理體制，整合貧困治理路徑。

關(guān)鍵詞：絕對(duì)貧困;相對(duì)貧困;貧困治理;長(zhǎng)效機(jī)制;精準(zhǔn)扶貧

中圖分類號(hào)：F323.8 ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ?文章編號(hào)：1003-7543（2019）12-0016-10

黨的十九屆四中全會(huì)提出，要“打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，建立解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制”。這意味著，2020年消除絕對(duì)貧困后，扶貧工作的重心將轉(zhuǎn)向相對(duì)貧困。那么，留給研究者的現(xiàn)實(shí)而緊迫的問(wèn)題就是，如何認(rèn)識(shí)新時(shí)代的相對(duì)貧困？我們又該如何做好相對(duì)貧困的治理工作？這里在厘清相對(duì)貧困內(nèi)涵的前提下，在認(rèn)真總結(jié)并梳理相關(guān)研究的基礎(chǔ)上，提出新時(shí)代相對(duì)貧困的衡量標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而嘗試構(gòu)建相對(duì)貧困的長(zhǎng)效治理機(jī)制。

一、絕對(duì)貧困的基本終結(jié)與相對(duì)貧困的突顯

2018年，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求到2020年實(shí)現(xiàn)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下貧困人口脫貧和貧困縣全部摘帽，即基本消除絕對(duì)貧困現(xiàn)象。從2012年到2018年底，我們實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下8200多萬(wàn)貧困人口的脫貧，貧困發(fā)生率從2012年的10.2%下降到了2018年底的1.7%，貧困地區(qū)的面貌也發(fā)生了巨大的變化。按照這樣的減貧速度，2020年如期實(shí)現(xiàn)打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的目標(biāo)不成問(wèn)題。但2020年后，絕對(duì)貧困的基本消除并不意味著貧困被消滅了，相對(duì)貧困的問(wèn)題將長(zhǎng)期存在而且會(huì)面臨更加多變的形勢(shì)。

脫貧與小康是兩碼事，當(dāng)前階段的精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧工作不可能畢其功于一役。2019年4月，習(xí)近平總書(shū)記在重慶考察期間主持召開(kāi)了“解決‘兩不愁三保障’突出問(wèn)題座談會(huì)”，會(huì)議指出，打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)只是完成了階段性工作，相對(duì)貧困會(huì)長(zhǎng)期存在，需要分階段地逐步解決。同時(shí)，黨的十九大關(guān)于新時(shí)代中國(guó)社會(huì)主要矛盾的論斷也要求我們?cè)谕瓿僧?dāng)前階段的脫貧攻堅(jiān)任務(wù)后持續(xù)推進(jìn)貧困治理，因?yàn)槿嗣袢找嬖鲩L(zhǎng)的美好生活需要與發(fā)展的不平衡、不充分問(wèn)題間的矛盾依然突出。發(fā)展不平衡和不充分的論斷本身就包含了當(dāng)前脫貧工作相對(duì)性與較低水平的內(nèi)涵。相對(duì)貧困不僅涉及區(qū)域發(fā)展差距的相對(duì)性，而且涉及脫貧標(biāo)準(zhǔn)的相對(duì)性。此外，需注意的是，隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展進(jìn)程的加快和原有絕對(duì)貧困人口的城鎮(zhèn)化搬遷安置所帶來(lái)的轉(zhuǎn)型貧困、流動(dòng)性貧困和較高水平需求無(wú)法滿足的發(fā)展性貧困等新型貧困也都會(huì)使得相對(duì)貧困的問(wèn)題更加突顯[1]。扶貧工作重心從絕對(duì)貧困向相對(duì)貧困的轉(zhuǎn)換也反映了中國(guó)社會(huì)主要矛盾的變化[2]。以相對(duì)貧困治理為核心的未來(lái)扶貧工作也意味著對(duì)以農(nóng)村為中心的傳統(tǒng)扶貧工作的超越，城市貧困尤其是城市相對(duì)貧困將構(gòu)成未來(lái)我國(guó)貧困治理的重要內(nèi)容。

二、新時(shí)代相對(duì)貧困的內(nèi)涵及其類型

相對(duì)貧困的治理工作首先要求我們對(duì)相對(duì)貧困的主要內(nèi)涵進(jìn)行闡釋。從既有研究看，相對(duì)貧困具有地域差異性、城鄉(xiāng)差異性、主觀性與客觀性等特征。同時(shí)，在新的時(shí)代背景下相對(duì)貧困呈現(xiàn)多種類型。在充分討論相對(duì)貧困內(nèi)容及其類型的基礎(chǔ)上，方能為相對(duì)貧困治理機(jī)制的討論與構(gòu)建奠定基礎(chǔ)。

（一）相對(duì)貧困的主要內(nèi)涵

相對(duì)貧困是指在當(dāng)?shù)靥囟ǖ纳a(chǎn)、生活條件下，在特定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展約束下，個(gè)人或家庭獲得的合法收入雖然可以維持家庭成員的基本生存性需求，但是無(wú)法滿足當(dāng)?shù)貤l件下所認(rèn)為的其他基本生活需求的狀態(tài)。因此，相對(duì)貧困具有典型的區(qū)域性和地方性特征，也暗含城鄉(xiāng)的差異。相對(duì)貧困意味著相對(duì)排斥與相對(duì)剝奪，這是相對(duì)貧困理論最核心的觀點(diǎn)。相對(duì)貧困可以較好地表征社會(huì)財(cái)富或收入在不同階層與群體間的分配情況[3]。在這個(gè)意義上，物質(zhì)匱乏一定存在絕對(duì)貧困，物質(zhì)豐裕不一定能夠消除相對(duì)貧困[4]。相對(duì)貧困在一些研究者看來(lái)是收入水平差距帶來(lái)的教育、社會(huì)地位和生活質(zhì)量等方面的困境[5]，也就是說(shuō)，相對(duì)貧困總是存在一個(gè)參照標(biāo)準(zhǔn)。在精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中，收入略高于建檔立卡貧困戶的農(nóng)戶也構(gòu)成了相對(duì)貧困群體[6]。相對(duì)貧困要求我們同時(shí)關(guān)注農(nóng)村和城市兩個(gè)方面的相對(duì)貧困人口。

相對(duì)貧困往往具有主觀與客觀的兩重性特征。從主觀的角度來(lái)看，個(gè)體對(duì)自身期望生活標(biāo)準(zhǔn)及其所要求收入的評(píng)價(jià)會(huì)構(gòu)成相對(duì)收入，這個(gè)相對(duì)收入與其生活環(huán)境中的參照群體進(jìn)行比較時(shí)若出現(xiàn)劣勢(shì)就會(huì)出現(xiàn)主觀層面的相對(duì)貧困認(rèn)知[7]，因此這種主觀的相對(duì)貧困往往會(huì)因?yàn)閰⒄杖后w的不同而發(fā)生變化。比如，當(dāng)前階段因易地搬遷而脫貧的農(nóng)戶，其與部分仍留在村莊的人口相比沒(méi)有明顯的相對(duì)貧困感知，但若是搬遷進(jìn)入城鎮(zhèn)，因缺乏穩(wěn)定的可持續(xù)的收入來(lái)源則往往會(huì)產(chǎn)生相對(duì)貧困感。而從客觀情況來(lái)看，相對(duì)貧困首先具有明顯的時(shí)間維度。研究發(fā)現(xiàn)，我國(guó)的相對(duì)貧困水平是不斷上升的;城鄉(xiāng)空間下的相對(duì)貧困都與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相關(guān)[8]。同時(shí)，相對(duì)貧困還與社會(huì)財(cái)富在不同行業(yè)間非均衡的懸殊化分配有關(guān)。城市里的農(nóng)民工就是城市里頗具代表性的相對(duì)貧困群體。相對(duì)貧困首先是存在客觀事實(shí)的，在此基礎(chǔ)上才形成了主觀的認(rèn)知，針對(duì)相對(duì)貧困的扶貧政策設(shè)計(jì)要更多地考慮客觀事實(shí)形成的相對(duì)貧困問(wèn)題。

（二）相對(duì)貧困的類型

根據(jù)相對(duì)貧困的內(nèi)涵及其產(chǎn)生的具體原因，我們可以將相對(duì)貧困總結(jié)為六種類型，分別是轉(zhuǎn)型貧困、流動(dòng)性貧困、多維貧困、發(fā)展性貧困、結(jié)構(gòu)性貧困和特殊群體貧困。所謂轉(zhuǎn)型相對(duì)貧困，是指這類貧困群體因社會(huì)轉(zhuǎn)型滯后或是部分社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型超前而帶來(lái)的相對(duì)貧困[9]，在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)約束下因快速城鎮(zhèn)化和工業(yè)化帶來(lái)的貧困人口是轉(zhuǎn)型貧困人口的構(gòu)成主體[10]。這類相對(duì)貧困以民族地區(qū)表現(xiàn)得最為突出，因現(xiàn)代性倫理發(fā)展滯后而同時(shí)現(xiàn)代性消費(fèi)發(fā)展超前從而出現(xiàn)了轉(zhuǎn)型性相對(duì)貧困群體。所謂流動(dòng)性貧困，是指在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的背景下，在人口流動(dòng)不斷加速的背景下，特定空間內(nèi)的非貧困人口在遷移進(jìn)入新的空間后變成了新生貧困人口，比如農(nóng)民工，其在村莊范圍內(nèi)，往往很難被界定為貧困人口，但是在其常住的城市，則多是流動(dòng)性貧困人口。所謂多維相對(duì)貧困，是指建立在收入貧困與“兩不愁三保障”基礎(chǔ)上的脫貧攻堅(jiān)工作雖然緩解了貧困群體多層面的貧困狀態(tài)，但從整體上看，貧困人口在教育、醫(yī)療、住房、社會(huì)地位、發(fā)展機(jī)會(huì)等方面仍處于相對(duì)缺乏的處境，多維貧困集中分布在弱勢(shì)群體和經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度低的區(qū)域[11]，同時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度高的區(qū)域同樣存在深度多維貧困群體[12]，多維貧困的突顯與城鄉(xiāng)非均等的公共服務(wù)也密切關(guān)聯(lián)。有研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村長(zhǎng)期多維貧困的發(fā)生率更高，但隨著時(shí)間的推移，城市長(zhǎng)期多維貧困家庭的貧困程度則更深[13]。從這個(gè)角度看，新時(shí)代的相對(duì)貧困治理更需要重視城市貧困問(wèn)題。雖然多維貧困能夠更好地刻畫(huà)相對(duì)貧困的具體情況，但會(huì)帶來(lái)很高的識(shí)別難度。發(fā)展性貧困在很大程度上表現(xiàn)為貧困人口滿足自身和家庭再生產(chǎn)的消費(fèi)能力不足[14]，超越生存需求的發(fā)展性需求無(wú)法得到有效滿足，這類相對(duì)貧困群體與其他群體相比，最為缺乏的就是發(fā)展資本的不足。結(jié)構(gòu)性相對(duì)貧困是指盡管能夠在現(xiàn)有扶貧工作機(jī)制實(shí)現(xiàn)絕對(duì)貧困人口的基本消除，但從社會(huì)結(jié)構(gòu)的角度來(lái)看，這些貧困群體在脫貧后并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)社會(huì)結(jié)構(gòu)的躍升，其在多維社會(huì)結(jié)構(gòu)中的劣勢(shì)并沒(méi)能得到根本性的改變[15]。相對(duì)貧困的治理并不意味著現(xiàn)有貧困人口以及在現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下已有的脫貧人口必然都能夠成為新時(shí)代相對(duì)貧困的幫扶對(duì)象，但其脫貧基礎(chǔ)的脆弱性意味著其當(dāng)中的多數(shù)仍會(huì)是未來(lái)貧困治理的潛在主體之一。特殊群體貧困是指即使我們可以在2020年如期實(shí)現(xiàn)貧困人口的脫貧，但既有的脫貧村與貧困退出縣仍存在剩余的困難群體，其中殘疾人群體、少數(shù)民族深度貧困群體、患病而喪失勞動(dòng)能力的群體等則構(gòu)成了新的相對(duì)貧困者，其脫貧往往依賴于扶貧政策的兜底，比如低保、財(cái)政資金、入股分紅等，但這樣的兜底方式僅僅實(shí)現(xiàn)了這些群體收入和基本保障情況對(duì)脫貧標(biāo)準(zhǔn)的低水平超越，從長(zhǎng)期來(lái)看，這部分群體仍是相對(duì)最困難的群體。同時(shí)，因精準(zhǔn)扶貧政策沒(méi)能較好地處理臨界貧困群體的幫扶工作，這部分群體也會(huì)構(gòu)成新時(shí)代的相對(duì)貧困人口。

從以上的論述可知，相對(duì)貧困具有相對(duì)性、轉(zhuǎn)型性、發(fā)展性、多維性、結(jié)構(gòu)性和特殊群體性等特征，這也決定了針對(duì)相對(duì)貧困的識(shí)別與測(cè)量具有較大的難度。從相對(duì)性特征出發(fā)，我們建立全國(guó)層面統(tǒng)一的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)還是建立省級(jí)層面的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，會(huì)為未來(lái)的貧困治理工作帶來(lái)很大的不同。從轉(zhuǎn)型性的特征看，相對(duì)貧困理應(yīng)推動(dòng)貧困程度更深地區(qū)的健康有效轉(zhuǎn)型發(fā)展，但脫離國(guó)家層面整體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展而討論特定區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型是困難的。從發(fā)展性特征看，我們一方面要保障貧困人口實(shí)現(xiàn)發(fā)展需求的能力，同時(shí)，又要對(duì)貧困人口的非理性消費(fèi)甚至是鋪張浪費(fèi)等進(jìn)行引導(dǎo)與規(guī)制，這二者間的張力與邊界也需要厘清。從多維性的特征看，多維貧困的識(shí)別工作比當(dāng)前的貧困識(shí)別更加復(fù)雜，尤其是對(duì)不同維度指標(biāo)權(quán)重的賦值會(huì)引發(fā)諸多爭(zhēng)議，因此在大量的研究中，相對(duì)貧困仍然采用了收入貧困的標(biāo)準(zhǔn)，只是這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)具有顯著的動(dòng)態(tài)調(diào)整性，同時(shí)也比絕對(duì)貧困線標(biāo)準(zhǔn)提升了不少。從結(jié)構(gòu)性相對(duì)貧困的角度看，扶貧還需要改善貧困群體的社會(huì)地位。從特殊群體貧困的特征看，相對(duì)貧困群體也并非鐵板一塊，其內(nèi)部也是存在分層的，其中特殊困難群體是相對(duì)貧困群體中更為困難的，因此，相對(duì)貧困的扶貧工作機(jī)制設(shè)置需要兼顧一般性與特殊性需求。

三、相對(duì)貧困的衡量與識(shí)別

2020年后，若要建立解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制，我們首先就要明確并建立相對(duì)貧困人口的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)。缺乏這樣的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，相對(duì)貧困的治理工作就無(wú)從談起。

（一）既有的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)討論

馬克思指出，人們的需要和享受是以社會(huì)為尺度的，而非以相應(yīng)的物品為尺度，因此衡量需求滿足具有相對(duì)性[16]。貧困本身就來(lái)自對(duì)個(gè)體或群體相對(duì)境況的社會(huì)建構(gòu)，因此貧困本身就有相對(duì)性的內(nèi)涵。湯森是相對(duì)貧困研究的先驅(qū)，其提出有別于以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的相對(duì)貧困衡量標(biāo)準(zhǔn)，而將人們的主觀感受作為相對(duì)貧困的主要衡量標(biāo)準(zhǔn)，并在此基礎(chǔ)上建立了相對(duì)剝奪指數(shù)[17]。但這樣的研究被后來(lái)的研究者批評(píng)為缺乏文化與宗教視角。國(guó)外學(xué)者將相對(duì)貧困線劃定為全國(guó)居民收入中位數(shù)的50%或者60%[18]，更多的國(guó)外研究者采用的是FGT貧困指數(shù)[19]。相對(duì)貧困意味著即使是富裕國(guó)家也會(huì)存在相對(duì)貧困的情況。國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)相對(duì)貧困線的劃定展開(kāi)了較多研究，有研究者將人均年度純收入的25%作為相對(duì)貧困線[20]，以此為相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)，2016年中國(guó)城市相對(duì)貧困發(fā)生率仍然高于10%;也有研究者將人均凈收入的50%作為相對(duì)貧困線，發(fā)現(xiàn)不同省域的相對(duì)貧困線差異顯著[21]。有研究者將農(nóng)村居民平均收入水平與0.4～0.5的均值系數(shù)相結(jié)合而確定相對(duì)貧困線[4]，從而使得相對(duì)貧困線可以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求，在較高標(biāo)準(zhǔn)上推動(dòng)扶貧工作?？傮w上看，相對(duì)貧困的衡量標(biāo)準(zhǔn)是就整個(gè)社會(huì)的平均狀態(tài)或一般狀況而言的[22]。英國(guó)確定的相對(duì)貧困線是全國(guó)家庭收入中位數(shù)的60%，歐盟成員國(guó)相對(duì)貧困線標(biāo)準(zhǔn)為居民收入中位數(shù)的50%或者60%，日本相對(duì)貧困線的標(biāo)準(zhǔn)為中等收入家庭收入的50%，新加坡則確定收入最低的20%的家庭均為相對(duì)貧困人口[23]。在既有研究的基礎(chǔ)上，學(xué)者們還提出了2020年后相對(duì)貧困線劃定的兩區(qū)域和兩階段法，即非沿海地區(qū)實(shí)施絕對(duì)貧困線的相對(duì)化，而沿海地區(qū)則采用基于居民可支配收入特定比例的相對(duì)貧困線;在2035年后，實(shí)現(xiàn)以全體居民可支配收入為基本參照標(biāo)準(zhǔn)的相對(duì)貧困線制定[24]。

已有研究顯示，從總體上看，首先，相對(duì)貧困的衡量標(biāo)準(zhǔn)仍以收入為核心，國(guó)內(nèi)外的研究都是如此;其次，相對(duì)貧困線確定所依據(jù)的基數(shù)標(biāo)準(zhǔn)是存在差異的，家庭平均收入、人均可支配收入和收入中位數(shù)等是最為普遍的可供作為相對(duì)貧困線確定的基數(shù)標(biāo)準(zhǔn);最后，在相對(duì)貧困線的設(shè)定方面，存在全國(guó)統(tǒng)一劃線與省級(jí)區(qū)域差異劃線的分歧。

（二）相對(duì)貧困線的建議方案及其規(guī)模估算

制定2020年后新的扶貧戰(zhàn)略和政策，首先需要了解2020年后的中國(guó)農(nóng)村相對(duì)貧困的規(guī)模，而貧困規(guī)模顯然與相對(duì)貧困線直接相關(guān)。

考慮到新的貧困標(biāo)準(zhǔn)不宜與現(xiàn)有貧困標(biāo)準(zhǔn)相差太大的原則，取收入中位數(shù)的40%比較適合作為2020年后的相對(duì)貧困線。筆者認(rèn)為，按照這樣一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)估算中國(guó)2020年之后的農(nóng)村貧困人口比較科學(xué)，這樣既不會(huì)過(guò)高地提高貧困線造成大量新的貧困群體的出現(xiàn)，又客觀地反映了按照目前收入變動(dòng)的趨勢(shì)未來(lái)貧困群體客觀存在的數(shù)量。如果按照世界銀行中低收入國(guó)家人均每天3.1美元消費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)估算，2015年相對(duì)應(yīng)的收入是3862 元。如果按照中位數(shù)的40%估算，2016年的中位數(shù)的對(duì)應(yīng)值是4121元，二者也比較接近，也就是說(shuō)，選用中位數(shù)的40%作為未來(lái)相對(duì)貧困線的基礎(chǔ)與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)比較一致。相對(duì)貧困具有動(dòng)態(tài)性，因此相對(duì)貧困線也應(yīng)該是浮動(dòng)的，可按照每5年或者10年對(duì)相對(duì)貧困線標(biāo)準(zhǔn)作出調(diào)整。

按此相對(duì)貧困線估算，若采取中位收入的40%為標(biāo)準(zhǔn)，2021年戶籍人口相對(duì)貧困人群為1.06億人，常住人口相對(duì)貧困人數(shù)為6980萬(wàn)人，對(duì)應(yīng)農(nóng)村戶籍人口貧困發(fā)生率為11.0%。若采取居民中位收入的45%為標(biāo)準(zhǔn)，2026年戶籍人口貧困的規(guī)模為1.35億人，常住人口貧困人口規(guī)模為8264萬(wàn)人，貧困發(fā)生率為14.0%;按照中位數(shù)的50%為標(biāo)準(zhǔn)，2030年戶籍人口貧困人口規(guī)模為1.68億人，常住人口貧困人口規(guī)模將為10 242萬(wàn)人，貧困發(fā)生率為17.4%。

按照李實(shí)（2018）的相關(guān)方法，以收入中位數(shù)的50%作為相對(duì)貧困線，測(cè)量中國(guó)2016年、2020年、2025年和2030年的相對(duì)貧困發(fā)生率和相對(duì)貧困人口規(guī)模后發(fā)現(xiàn)：第一，相對(duì)貧困人口仍主要集中在農(nóng)村，規(guī)模在7000萬(wàn)人左右;第二，相對(duì)貧困人口的規(guī)模基本上未發(fā)生很大的變化，原因是中國(guó)的收入差距仍處于較高水平，如果收入差距不縮小，相對(duì)貧困的人口就不太容易減少。2020年之后中國(guó)西部地區(qū)貧困人口的聚集率始終是最高的，占比超過(guò)50%。這意味著中國(guó)農(nóng)村貧困的人口分布格局并沒(méi)有發(fā)生根本性的變化。西部地區(qū)在2020年之后依然是中國(guó)農(nóng)村相對(duì)貧困最集中的地區(qū)，自然也是相對(duì)貧困治理工作的重點(diǎn)區(qū)域。當(dāng)然，未來(lái)城市的相對(duì)貧困人口也會(huì)增加，城市相對(duì)貧困人口主要是轉(zhuǎn)型性貧困，這其中又以難以享受養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障和失業(yè)保險(xiǎn)的城市農(nóng)民工和城市困難群體為典型代表。

采用相對(duì)貧困的好處是既可以保留絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)的優(yōu)勢(shì)，即相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)同樣是基于收入和消費(fèi)的基本內(nèi)容，但是又可以將貧困標(biāo)準(zhǔn)固定在一定比例的群體范圍，這樣的話，無(wú)論絕對(duì)收入如何變化，社會(huì)中總有一個(gè)處于較低收入水平的群體，將社會(huì)中收入福利處于更低水平的群體作為扶貧對(duì)象則不需要經(jīng)常調(diào)整貧困線，而且這個(gè)群體的比例也可以根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的實(shí)際承受能力加以確定。這樣既可以大幅度地減少貧困識(shí)別的成本，又可以減少由于貧困識(shí)別不準(zhǔn)確帶來(lái)的資源浪費(fèi)。這也是國(guó)際上廣泛采用的方法。

四、相對(duì)貧困治理的地方實(shí)踐

關(guān)于相對(duì)貧困的治理，盡管在全國(guó)層面并沒(méi)有統(tǒng)一的部署與政策設(shè)計(jì)，但是東部沿海省份以及西部的中心城市已經(jīng)開(kāi)始相關(guān)的探索與實(shí)踐，這些探索與實(shí)踐為2020年后相對(duì)貧困的治理工作積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

（一）相對(duì)貧困治理的浙江探索

2012年，浙江省實(shí)施的“低收入群眾增收行動(dòng)計(jì)劃”完成，緊接著其就進(jìn)入以相對(duì)貧困為重心的貧困治理階段。浙江省的相對(duì)貧困治理工作以縮小收入差距為目標(biāo)。2011年浙江省將本省的貧困線標(biāo)準(zhǔn)確定為4600元，這是同時(shí)期國(guó)家貧困線標(biāo)準(zhǔn)的2倍，該標(biāo)準(zhǔn)來(lái)源于當(dāng)年浙江省省農(nóng)民人均收入的45%。在浙江省針對(duì)相對(duì)貧困的治理中，貧困人口的概念被“低收入人口”替代，扶貧工作評(píng)估的核心指標(biāo)是人均收入超過(guò)相對(duì)貧困線的比例，收入不平等程度也成為浙江省評(píng)價(jià)扶貧工作成效的核心指標(biāo)。浙江麗水更是因地制宜地探索并實(shí)踐了保險(xiǎn)、金融與城鄉(xiāng)發(fā)展協(xié)同融合的新貧困治理機(jī)制，加大收入分配的調(diào)節(jié)力度和傾斜度，這些做法對(duì)破解相對(duì)貧困具有十分積極的意義。

（二）相對(duì)貧困治理的廣東探索

從2013年起，廣東省就著手建立了相對(duì)貧困的標(biāo)準(zhǔn)，即以2012年全省農(nóng)民人均收入的33%作為相對(duì)貧困線，計(jì)算得出的相對(duì)貧困線為3300元，隨后這一標(biāo)準(zhǔn)又進(jìn)行了新的調(diào)整。其扶貧目標(biāo)為，到2020年廣東省相對(duì)貧困人口的收入占全省農(nóng)民人均收入的60%以上。2016年，廣東省實(shí)施了4000元的新貧困標(biāo)準(zhǔn)，新標(biāo)準(zhǔn)下的相對(duì)貧困人口超過(guò)176萬(wàn)人。從具體的工作舉措來(lái)看，相對(duì)貧困的治理跟當(dāng)前的精準(zhǔn)扶貧基本一致，核心是強(qiáng)調(diào)“雙到”，即規(guī)劃到戶和責(zé)任到人，精準(zhǔn)扶貧的大量舉措也都出現(xiàn)在相對(duì)貧困的治理實(shí)踐中。在相對(duì)貧困線的測(cè)量下，廣東省農(nóng)村貧困的發(fā)生率在10%至21%之間波動(dòng)，2005—2014年廣東省收入分配結(jié)構(gòu)改善促進(jìn)了減貧工作[25]。截至2019年10月，廣東省90%以上的相對(duì)貧困人口實(shí)現(xiàn)了新標(biāo)準(zhǔn)下的脫貧，有勞動(dòng)能力的相對(duì)貧困人口年均收入接近10 000元。

（三）相對(duì)貧困治理的江蘇探索

“十三五”期間，江蘇省扶貧工作的總體目標(biāo)是減少相對(duì)貧困并縮小收入差距。2015年，江蘇省就完成了年收入4000元以下的低收入人口的脫貧工作，但相對(duì)貧困的現(xiàn)象仍在部分區(qū)域較為突出，一些脫貧人口的脫貧基礎(chǔ)不夠堅(jiān)實(shí)，尤其是蘇北地區(qū)。江蘇省新一輪的扶貧工作以6000元為標(biāo)準(zhǔn)，重點(diǎn)聚焦蘇北、蘇中的低收入農(nóng)戶開(kāi)展針對(duì)性的幫扶工作，其目標(biāo)是在2020年全省低收入人口年均收入超過(guò)6000元。按照6000元的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，江蘇省2016年的相對(duì)貧困發(fā)生率為6%，相對(duì)貧困人口規(guī)模約為300萬(wàn)人，這個(gè)相對(duì)貧困的發(fā)生率與貧困規(guī)模符合江蘇省的扶貧情況，在開(kāi)展扶貧工作時(shí)既參照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)又不拔高標(biāo)準(zhǔn)。從幫扶手段看，最具創(chuàng)新性的是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策和產(chǎn)業(yè)扶貧政策的結(jié)合，針對(duì)經(jīng)濟(jì)薄弱村集體經(jīng)濟(jì)的幫扶，在因病因?qū)W致貧的救助方面實(shí)行政策救助與社會(huì)救助的結(jié)合，實(shí)現(xiàn)扶貧開(kāi)發(fā)與社會(huì)保障的銜接[26]，其經(jīng)驗(yàn)在于：二次分配注重向低收入人口傾斜，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)偏向低收入人口，完善醫(yī)療救助制度。

（四）相對(duì)貧困治理的成都探索

2015年，中共成都市委出臺(tái)《中共成都市委關(guān)于堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)城鄉(xiāng)扶貧開(kāi)發(fā)的實(shí)施意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）?！兑庖?jiàn)》指出，要以更高標(biāo)準(zhǔn)減少農(nóng)村相對(duì)貧困并縮減城市相對(duì)貧困?！兑庖?jiàn)》設(shè)定的成都市相對(duì)貧困村的標(biāo)準(zhǔn)是人均年收入低于10 000元，而相對(duì)貧困人口則是收入低于2014年同區(qū)縣人均可支配收入的50%，其推行的主要減貧舉措包括就業(yè)扶貧、兜底扶貧、助學(xué)扶貧、災(zāi)后重建扶貧、醫(yī)療救助扶貧、公共服務(wù)提升和生態(tài)環(huán)境治理等。成都市的相對(duì)貧困治理工作主要依托兩個(gè)載體開(kāi)展：一是幸福美麗新村建設(shè)，主要聚焦農(nóng)村相對(duì)貧困;二是城市改造計(jì)劃，主要聚焦城市相對(duì)貧困。當(dāng)?shù)貙?shí)踐中最具創(chuàng)新性的做法是將社會(huì)組織引入相對(duì)貧困治理，通過(guò)開(kāi)展社會(huì)工作服務(wù)、心理治療，強(qiáng)化家庭的社會(huì)支持;與此同時(shí)，依托特定項(xiàng)目的分類治理，實(shí)現(xiàn)幫扶效果的精準(zhǔn)。

綜上可見(jiàn)，盡管東部省份和部分西部中心城市已經(jīng)開(kāi)展針對(duì)相對(duì)貧困的治理工作，但是其制定的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)并不一致，在具體的貧困治理舉措中還缺乏系統(tǒng)性的政策設(shè)計(jì)和制度方案，各省份之間針對(duì)相對(duì)貧困的治理工作也較難進(jìn)行相互比較和評(píng)價(jià)。一些省份和城市的相對(duì)貧困治理工作統(tǒng)合了城市與農(nóng)村，而另一些省份的相對(duì)貧困治理工作仍以農(nóng)村為主。從相對(duì)貧困的治理舉措來(lái)看，多數(shù)探索都是對(duì)現(xiàn)有精準(zhǔn)扶貧舉措的借鑒與學(xué)習(xí)，沒(méi)有充分討論和分析相對(duì)貧困對(duì)扶貧轉(zhuǎn)型帶來(lái)的內(nèi)在要求，也缺乏對(duì)相對(duì)貧困治理長(zhǎng)效機(jī)制的思考，沒(méi)能將扶貧政策的本質(zhì)即發(fā)展生產(chǎn)與社會(huì)保障進(jìn)行統(tǒng)合。

五、相對(duì)貧困的長(zhǎng)效治理機(jī)制建構(gòu)

2020年盡管可以實(shí)現(xiàn)絕對(duì)貧困人口的消除，但中國(guó)現(xiàn)有的扶貧標(biāo)準(zhǔn)較低，2020年后要建立更高標(biāo)準(zhǔn)的貧困線并建構(gòu)高質(zhì)量的減貧體系[27]。2020年后的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，一方面要符合中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，另一方面也要能夠與國(guó)際上的貧困標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行銜接和比較。我們建議采用常住農(nóng)戶或是城市常住居民中位收入的40%作為2020年后的相對(duì)貧困線。但相對(duì)貧困給扶貧工作帶來(lái)的變化不僅僅是扶貧標(biāo)準(zhǔn)方面的，還有扶貧理念、扶貧話語(yǔ)、扶貧政策重心與扶貧機(jī)構(gòu)組織等多個(gè)方面。

（一）貧困治理理念與話語(yǔ)的轉(zhuǎn)變

2020年后相對(duì)貧困的長(zhǎng)效治理需要我們轉(zhuǎn)變貧困治理的思路，具體而言，包括三個(gè)方面的內(nèi)容：第一，貧困治理要重點(diǎn)實(shí)現(xiàn)從“治貧”向“防貧”的轉(zhuǎn)變?！胺镭殹庇袃蓚€(gè)方面的重要目標(biāo)：一是要防止已有的脫貧人口重新返貧;二是要防止產(chǎn)生新的貧困人口。要通過(guò)系統(tǒng)的防貧機(jī)制設(shè)計(jì)來(lái)實(shí)現(xiàn)貧困的防范，解決好社會(huì)保障的減貧與防貧效應(yīng)錯(cuò)位的問(wèn)題。相對(duì)貧困將長(zhǎng)期存在，我們需要通過(guò)政策防護(hù)機(jī)制來(lái)減少跌入相對(duì)貧困處境的人數(shù)。第二，貧困治理理念要實(shí)現(xiàn)從空間隔離到城鄉(xiāng)統(tǒng)一。在較長(zhǎng)的時(shí)段內(nèi)，我國(guó)的扶貧工作都將重點(diǎn)放在了農(nóng)村，而在相對(duì)貧困階段，城市也是相對(duì)貧困治理的重要場(chǎng)域。在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的機(jī)制下，城鄉(xiāng)人口流動(dòng)將會(huì)更加頻繁，這要求我們?cè)诔青l(xiāng)融合的空間理念下推進(jìn)相對(duì)貧困的治理工作[13]。2020年后中國(guó)貧困的空間分布將不再局限于農(nóng)村空間，城鎮(zhèn)貧困、農(nóng)村貧困以及流動(dòng)于城鄉(xiāng)之間的流動(dòng)性貧困人口等相對(duì)貧困人口將成為未來(lái)中國(guó)貧困的主體。第三，貧困治理理念要實(shí)現(xiàn)從脫貧攻堅(jiān)到長(zhǎng)效常態(tài)扶貧的轉(zhuǎn)變。精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧工作與全面建設(shè)小康社會(huì)緊密相關(guān)，在該項(xiàng)工作中設(shè)定了明確的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，因此運(yùn)動(dòng)式扶貧與政府主導(dǎo)的全方位扶貧動(dòng)員成為精準(zhǔn)扶貧工作階段的重要特征，但相對(duì)貧困自身所包含的長(zhǎng)期性與動(dòng)態(tài)性特征意味著我們不可能為該項(xiàng)貧困治理工作設(shè)定明確的時(shí)間點(diǎn)，而是會(huì)設(shè)定階段性的扶貧工作目標(biāo)，其重點(diǎn)在于形成針對(duì)相對(duì)貧困的長(zhǎng)效性、常態(tài)性的治理機(jī)制?？傮w上看，我們應(yīng)將相對(duì)貧困的長(zhǎng)效治理工作視為新時(shí)代治國(guó)理政的重大實(shí)踐。

在貧困話語(yǔ)方面，因2020年將如期消除絕對(duì)貧困人口，因此“農(nóng)村貧困人口”的概念將不再適宜繼續(xù)使用，如果繼續(xù)使用將引起扶貧成果宣傳方面的疑惑與混亂。同時(shí)，未來(lái)的相對(duì)貧困已不再局限于農(nóng)村地區(qū)，因此農(nóng)村也不再適宜作為貧困的界定語(yǔ)。在“農(nóng)村貧困人口”概念被棄用后，我們可以使用“低收入和困難人口（群體）”或是“相對(duì)貧困人口”的概念，前者與相對(duì)貧困的內(nèi)涵以及相對(duì)貧困治理所追求的縮減收入差距并實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的目標(biāo)是一致的，而后者則是政策文本中已經(jīng)明確提出的概念。與此相對(duì)應(yīng)的是，相對(duì)貧困治理階段，我們也不再會(huì)繼續(xù)大量使用“脫貧”的概念，而更應(yīng)強(qiáng)調(diào)的概念是“增收”與“發(fā)展”。“脫貧”既具有顯著的絕對(duì)貧困的含義，又具有較強(qiáng)的內(nèi)在時(shí)間限定性，而相對(duì)貧困的動(dòng)態(tài)發(fā)展性要求持續(xù)地開(kāi)展扶貧工作。同時(shí)，因相對(duì)貧困與相對(duì)貧困人口難以分享社會(huì)發(fā)展成果及其發(fā)展性需求不能得到很好滿足有關(guān)，為此，針對(duì)相對(duì)貧困人口應(yīng)更多強(qiáng)調(diào)其發(fā)展需求的滿足，重點(diǎn)解決相對(duì)貧困人口發(fā)展能力不足的問(wèn)題[28]。

（二）相對(duì)貧困治理戰(zhàn)略的制定

2020年后相對(duì)貧困的治理戰(zhàn)略需要由長(zhǎng)期以來(lái)的“扶貧戰(zhàn)略”轉(zhuǎn)向“防貧和助貧相結(jié)合，以防貧為主”的新的扶貧治理戰(zhàn)略，突出扶貧機(jī)制的可持續(xù)運(yùn)行，讓扶貧政策重新回歸中觀層面，同時(shí)不斷加強(qiáng)微觀層面的社會(huì)保障制度建設(shè)[29]。在相對(duì)貧困治理階段，收入增長(zhǎng)和收入差距以及社會(huì)公共服務(wù)均等化的程度將會(huì)成為衡量未來(lái)扶貧工作的重要指標(biāo)和內(nèi)容。

相對(duì)貧困治理戰(zhàn)略的制定需重點(diǎn)處理好五方面的關(guān)系：一是農(nóng)村貧困與城市貧困的關(guān)系。2020年后應(yīng)建立城鄉(xiāng)一體的相對(duì)貧困治理體系，改變?cè)械某青l(xiāng)分割的工作體系。二是區(qū)域發(fā)展與相對(duì)貧困治理的關(guān)系。相對(duì)貧困問(wèn)題在欠發(fā)達(dá)的地區(qū)更為突出，推動(dòng)相對(duì)貧困的治理工作就需要優(yōu)先對(duì)欠發(fā)達(dá)或是相對(duì)落后地區(qū)的發(fā)展作出制度安排，因?yàn)檫@些區(qū)域的相對(duì)貧困問(wèn)題往往更加突出。三是相對(duì)貧困治理與鄉(xiāng)村振興的關(guān)系。在相對(duì)貧困的視野下，農(nóng)村仍是相對(duì)貧困的集中分布區(qū)，發(fā)達(dá)省份與中西部省份在相對(duì)貧困治理與鄉(xiāng)村治理的任務(wù)和目標(biāo)方面存在顯著的差異，需要根據(jù)不同省份的情況設(shè)定鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)，以鄉(xiāng)村振興助推相對(duì)貧困的治理，優(yōu)先推動(dòng)相對(duì)貧困集中區(qū)的鄉(xiāng)村振興工作。四是開(kāi)發(fā)式扶貧與社會(huì)保障式扶貧的關(guān)系。當(dāng)前，我們已經(jīng)建立開(kāi)發(fā)式扶貧與保障式扶貧并重的扶貧工作格局，而在相對(duì)貧困的治理中社會(huì)保障扶貧的作用將會(huì)更加重要。通過(guò)落實(shí)綜合保障性扶貧的理念，實(shí)現(xiàn)醫(yī)療、養(yǎng)老等核心保障制度與政策保險(xiǎn)保障、就業(yè)機(jī)會(huì)的發(fā)展性保障與權(quán)益保障相結(jié)合，以建構(gòu)綜合性社會(huì)保障扶貧機(jī)制，將是未來(lái)貧困治理的重要探索方向[30]。五是國(guó)家相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)與各省份相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)系。為建立相對(duì)貧困的長(zhǎng)效治理機(jī)制，國(guó)家層面應(yīng)制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的相對(duì)貧困識(shí)別與測(cè)量辦法，為各省份相對(duì)貧困治理工作提供基本指導(dǎo)。與此同時(shí)，各省份因經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和相對(duì)貧困發(fā)生率差異較大，往往傾向于制定適合自身實(shí)際情況的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)。理想的貧困線應(yīng)該是城鄉(xiāng)統(tǒng)一、全國(guó)統(tǒng)一的[31]，但并不一定能夠考慮到不同區(qū)域發(fā)展差異的實(shí)際。國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)可以作為一般性標(biāo)準(zhǔn)，而各省份標(biāo)準(zhǔn)可以作為特殊性標(biāo)準(zhǔn)。一般性標(biāo)準(zhǔn)是特殊性標(biāo)準(zhǔn)的基本前提和底線要求，而特殊性標(biāo)準(zhǔn)則以一般性標(biāo)準(zhǔn)為參考，且不得過(guò)分高于一般性標(biāo)準(zhǔn)。

（三）相對(duì)貧困治理體制的完善

針對(duì)絕對(duì)貧困的治理，我們建立的是以政府為主導(dǎo)，自上而下動(dòng)員各種力量參與的扶貧治理機(jī)制，在國(guó)家層面設(shè)置了超越部門(mén)利益的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制——國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組。這樣的扶貧工作體制是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的優(yōu)勢(shì)所在，也是絕對(duì)貧困治理取得顯著成效的制度保證。但這樣的貧困治理體制也面臨著自身的問(wèn)題，其突出表現(xiàn)在協(xié)調(diào)成本高且協(xié)調(diào)難度較大，同時(shí)組織大量的社會(huì)組織和企業(yè)參與扶貧也需要承擔(dān)較高的組織成本。在相對(duì)貧困的治理工作中，我們依然需要類似領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，但是否還沿用現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)設(shè)置及其名稱則值得再討論。比如，在2020年后，國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組可以升級(jí)為中央城鄉(xiāng)融合發(fā)展委員會(huì)，這樣的機(jī)構(gòu)設(shè)置不僅能夠統(tǒng)合城鄉(xiāng)融合發(fā)展工作、推動(dòng)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化并縮小發(fā)展差距，而且有助于降低新時(shí)代扶貧工作的協(xié)調(diào)成本。頂層扶貧機(jī)構(gòu)的調(diào)整也將向國(guó)際社會(huì)傳達(dá)明確的信號(hào)：絕對(duì)貧困消除后，中國(guó)仍會(huì)持續(xù)不斷推動(dòng)相對(duì)貧困的治理工作。教育、醫(yī)療和社會(huì)保障等工作，在相對(duì)貧困的治理實(shí)踐中仍歸屬相應(yīng)的部門(mén)管理和實(shí)施，這樣就能在保持扶貧工作連續(xù)性的同時(shí)實(shí)現(xiàn)貧困治理體制的轉(zhuǎn)換。在相對(duì)貧困的治理工作中，省級(jí)地方政府應(yīng)是相對(duì)貧困治理工作的統(tǒng)籌與規(guī)劃主體，各省份可以根據(jù)自身實(shí)際情況，在國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)下制定地方的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)并籌集扶貧資源實(shí)施貧困治理工作。與此對(duì)應(yīng)的是，在2020年后相對(duì)貧困的治理實(shí)踐中，中央政府應(yīng)將更多的專項(xiàng)性轉(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)變?yōu)橐话阈赞D(zhuǎn)移支付，擴(kuò)大地方政府對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金的統(tǒng)籌使用權(quán)。在貧困治理主體上，2020年后我國(guó)應(yīng)制定相應(yīng)的政策以增加相對(duì)貧困治理中的政府購(gòu)買服務(wù)，讓更多的社會(huì)組織與公益機(jī)構(gòu)參與貧困治理，進(jìn)而解決公共服務(wù)供給“最后一公里”的問(wèn)題。

（四）相對(duì)貧困治理路徑的整合

新時(shí)代整合相對(duì)貧困治理路徑，要從如下方面著手：第一，相對(duì)貧困的治理對(duì)象存在顯著的流動(dòng)性和多元性，因而貧困治理不適宜劃定固定的、特定的扶貧工作區(qū)域，諸如“相對(duì)貧困縣”和“相對(duì)貧困村”，而應(yīng)通過(guò)區(qū)域發(fā)展推動(dòng)相對(duì)貧困問(wèn)題的治理，相對(duì)貧困將開(kāi)啟城鄉(xiāng)統(tǒng)籌貧困治理的新階段[32]。第二，從防貧政策設(shè)計(jì)的起點(diǎn)看，公共服務(wù)的缺失、不足和分配不公是相對(duì)貧困高發(fā)的重要原因，因此防貧政策應(yīng)重點(diǎn)做好公共服務(wù)工作，尤其是教育和醫(yī)療方面的公共服務(wù)工作。針對(duì)教育公共服務(wù)，不僅要實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育有保障，而且要注重對(duì)貧困地區(qū)教育質(zhì)量的提升，重點(diǎn)解決好貧困地區(qū)教育工作中的師資和教師待遇問(wèn)題，加大對(duì)貧困地區(qū)學(xué)前教育的投入。醫(yī)療服務(wù)方面的最大困境在于受城鄉(xiāng)體制、省份差異和報(bào)銷體制的困擾，醫(yī)療支出仍是引發(fā)相對(duì)貧困的重要誘因。針對(duì)合作醫(yī)療，一方面要降低起付線和提高報(bào)銷比例的上限，另一方面要早日實(shí)現(xiàn)跨省域醫(yī)保結(jié)算與銜接。此外，還要做好居民的健康保健工作，真正發(fā)揮醫(yī)療網(wǎng)絡(luò)的疾病預(yù)防功能。第三，在兜底保障方面，應(yīng)實(shí)現(xiàn)低保標(biāo)準(zhǔn)與相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，同時(shí)進(jìn)一步提升低保的瞄準(zhǔn)性并嚴(yán)格低保審核與動(dòng)態(tài)管理制度。在相對(duì)貧困的治理實(shí)踐中，政府應(yīng)改變各類救助政策碎片化、效益低的狀況，將低保和其他類的救助性政策工具合并，形成一個(gè)瞄準(zhǔn)對(duì)象明確、標(biāo)準(zhǔn)明確、易于操作且主要針對(duì)困難群體的政策工具包。這些政策工具應(yīng)主要針對(duì)短期性貧困。與此同時(shí)，救助性政策工具還應(yīng)包含一部分針對(duì)完全無(wú)法通過(guò)自身經(jīng)濟(jì)活動(dòng)獲得生活來(lái)源的極端困難群體，對(duì)這類群體可以實(shí)行終身兜底保障[33]。第四，在堅(jiān)持開(kāi)發(fā)式扶貧即激發(fā)貧困群體內(nèi)生動(dòng)力和參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基礎(chǔ)上，可以實(shí)現(xiàn)扶貧開(kāi)發(fā)政策與區(qū)域發(fā)展、鄉(xiāng)村振興政策的融合，將扶貧開(kāi)發(fā)納入統(tǒng)一的區(qū)域發(fā)展政策。財(cái)政扶貧資金除了發(fā)揮發(fā)展性政策工具的功能外，還應(yīng)更多投入公共服務(wù)的均衡化和供給水平提升方面。通過(guò)不斷加大城鄉(xiāng)一體化和扶貧開(kāi)發(fā)與社會(huì)公共服務(wù)一體化的力度，相對(duì)貧困治理將形成新的治理格局，如此方能更好地滿足相對(duì)貧困人口的發(fā)展需求。

六、結(jié)論與討論

中國(guó)貧困格局的變化以及相對(duì)貧困的突顯使得我們必須對(duì)2020年后貧困治理機(jī)制進(jìn)行調(diào)整和設(shè)計(jì)。從當(dāng)前的以絕對(duì)貧困為核心的貧困治理到以相對(duì)貧困為核心的貧困治理，我們需要有扶貧工作體制轉(zhuǎn)換的平穩(wěn)過(guò)渡期，在這個(gè)過(guò)渡期內(nèi)，精準(zhǔn)扶貧工作中的駐村扶貧、扶貧督查與評(píng)估等工作體制仍需暫時(shí)存續(xù)，這樣就可以避免政策銜接中的斷檔效應(yīng)，同時(shí)也可以更好地實(shí)現(xiàn)扶貧政策減貧效應(yīng)的可持續(xù)[34]。相對(duì)貧困治理是一項(xiàng)長(zhǎng)期的持續(xù)性工作，因而現(xiàn)有的精準(zhǔn)扶貧工作中強(qiáng)調(diào)時(shí)間性和過(guò)分注重體制壓力的體制需要進(jìn)行轉(zhuǎn)型。相對(duì)貧困似乎很難再具備精準(zhǔn)扶貧階段扶貧工作所具備的全社會(huì)的高關(guān)注度和高政治性，因?yàn)橄鄬?duì)貧困的治理工作將回歸到常規(guī)性和制度化的治理軌道上來(lái)，相對(duì)貧困與社會(huì)救助、社會(huì)保障的關(guān)聯(lián)治理將成為常態(tài)的政策選擇，這樣才更有可能形成解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制。相對(duì)貧困治理機(jī)制也應(yīng)是一種綜合性治理機(jī)制，其至少是區(qū)域發(fā)展政策、開(kāi)發(fā)式扶貧政策、精準(zhǔn)滴灌式政策與城鄉(xiāng)一體化扶貧政策的結(jié)合[35]。

本文對(duì)相對(duì)貧困及其長(zhǎng)效治理機(jī)制的討論主要是一種宏觀意義上的分析與討論，相對(duì)貧困治理所面臨的現(xiàn)實(shí)情境將比本文的討論要復(fù)雜得多。比如，本文只是討論了不同省份可能會(huì)制定不同的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，那么同一個(gè)省份內(nèi)是否也會(huì)出現(xiàn)城市與農(nóng)村的差異性相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)呢？城市的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)到底是適用于戶籍人口還是常住人口呢？如何實(shí)現(xiàn)更有利于貧困者的社會(huì)分配格局[36]？如何實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)與社會(huì)的有機(jī)結(jié)合并構(gòu)建協(xié)同的貧困治理機(jī)制[37]？這些問(wèn)題都需要我們進(jìn)行深入研究。本文只是試圖引發(fā)更多的關(guān)于相對(duì)貧困及其治理的研究，與之相關(guān)的議題還有待學(xué)界同仁爭(zhēng)鳴并深入探討。

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