王琛偉

內(nèi)容提要：“放管服”改革成效評估與營商環(huán)境評價既有聯(lián)系又有區(qū)別，兩個評估指標體系相互參考、相互比較，能夠有效提高改革成效評估效果。本文對比分析世界銀行營商環(huán)境評價指標體系，探索構(gòu)建我國“放管服”改革成效評估指標體系、評估分析方法。建立科學的改革成效評估體系，是“放管服”改革成效評估的關(guān)鍵所在。

關(guān)鍵詞：“放管服”改革改革成效評估營商環(huán)境

中圖分類號：D630??文獻標識碼：A??文章編號：1003-7543（2019）04-0048-12

近年來，我國開展了一場“放管服”相結(jié)合、刀刃向內(nèi)的改革攻堅戰(zhàn)。如何客觀評價“放管服”改革成效，是當前需要深入研究的重要問題。深入推進行政審批制度改革，是加大“放管服”改革力度、加快轉(zhuǎn)變政府職能的突破口和“先手棋”，是發(fā)揮市場配置資源決定性作用的關(guān)鍵舉措。行政審批制度改革作為推進“放管服”改革的重要抓手，已經(jīng)取得重要進展，極大地激發(fā)了市場活力和社會創(chuàng)造力。本文比較分析世界銀行的營商環(huán)境評價指標體系，探索構(gòu)建我國“放管服”改革成效評估指標體系，建立用事實、數(shù)據(jù)客觀評估“放管服”改革成效的分析方法。這在國內(nèi)對“放管服”改革成效評估的研究中尚屬首次，具有創(chuàng)新性。

一、深化“放管服”改革成效評估迫切需要構(gòu)建完善的評估體系

黨的十八屆三中全會指出，經(jīng)濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，必須加快轉(zhuǎn)變政府職能。黨的十九大報告進一步強調(diào)了深化簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能的重要意義。近年來，以“放管服”為重點的行政管理體制改革持續(xù)推進，改革成效有目共睹，一系列政策措施先后出臺，政府與市場的邊界逐步厘清，政府職能正在加快轉(zhuǎn)變。客觀評價前一階段的改革成效，及時發(fā)現(xiàn)問題、采取措施，是下一階段進一步深化改革的重要依據(jù)，將直接影響今后改革的重點方向、改革策略、改革進度。

確定改革評價方法是客觀評價改革成效的前提。1913年，斯皮爾曼（Spearman）發(fā)表了《和與差的相關(guān)性》一文，討論了不同加權(quán)的作用，此文采用了多元回歸和典型分析。20世紀七八十年代是現(xiàn)代科學評價蓬勃發(fā)展的年代，產(chǎn)生了線性規(guī)劃法、層次分析法、數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法等多種應(yīng)用廣泛的評價方法。20世紀90年代初，其他學科的評價方法亦被引入，比如熵技術(shù)、人工神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)的應(yīng)用等。總的來說，目前國內(nèi)外常用的評價方法可以分為專家評價法、經(jīng)濟分析法、運籌學和其他數(shù)學方法。繼國外評價理論大發(fā)展之后，我國對評價理論的研究也開始向縱深發(fā)展，人們對評價的理論、方法和應(yīng)用展開了多方面的探索。

20世紀70年代以來，西方國家掀起政府改革熱潮，改革績效評估受到各國政府高度重視，評估體系得以建立。一些相對成熟的西方國家的評估方法可資借鑒。2001年，世界銀行開始構(gòu)建營商環(huán)境評價指標體系，對各國或地區(qū)相關(guān)經(jīng)濟指標進行衡量和比較，這對于我們評價“放管服”改革成效頗具借鑒意義。2003?2018年，世界銀行連續(xù)發(fā)布年度《全球營商環(huán)境報告》，能夠比較客觀地評價一個國家和地區(qū)的競爭能力。但是，不同國家和地區(qū)的情況千差萬別，世界銀行的指標體系并不一定完全適合中國國情。以第二項指標“辦理施工許可”為例，雖然該指標強調(diào)了項目開工前審批時間，但是對事中事后監(jiān)管并未涉及，存在明顯缺陷。而且，我國的“放管服”改革成效也不僅僅體現(xiàn)在營商環(huán)境上。因此，我國在建立“放管服”改革成效評估指標體系時可以參考世界銀行的評價體系，但不能拘泥這個評價體系。

盡管20世紀90年代我國就已有學者開始關(guān)注政府改革成效評估問題，但重視改革評估及相關(guān)研究是在進入全面深化改革之后。劉志榮從法治環(huán)境、社會環(huán)境、信用環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境、生產(chǎn)性服務(wù)環(huán)境、市場環(huán)境和資金環(huán)境七個方面考察了中小企業(yè)對其所處營商環(huán)境的評價。張博給出全面深化改革背景下政府績效評估制度改革辦法徐艷晴、周志忍提出了一個大部制改革整合評估框架。栗燕杰對我國行政審批制度改革的情況進行了評估與展望。周密和張偉靜、李月和王珊珊等人雖然只是對結(jié)構(gòu)性改革情況進行了評估，但是其評估方法具有借鑒意義。

應(yīng)該看到，國內(nèi)有關(guān)改革成效方面的評估大多是對相關(guān)工作的陳述和總結(jié)，而圍繞改革目標，以數(shù)據(jù)、事實為依據(jù)，定量分析改革前后制度變化情況，以及通過制度變化評估對實際工作影響的改革成效的研究較少。原因在于：一是評價標準難以確定。到底什么是效果好，什么是效果不好，難以衡量。二是改革信息難以收集。一方面，改革總是涉及制度變遷，制度的變化用數(shù)量難以描述。另一方面，改革總是涉及利益關(guān)系，改革相關(guān)方對自己的利益得失經(jīng)常不愿“透露”，信息不對稱比較嚴重。三是評估方法難以周全。行政管理體制改革涉及部門權(quán)限、責任劃分、辦事流程、服務(wù)方法、機構(gòu)變化等多個方面，改革成效評估難以對涉及的各方面進行系統(tǒng)量化，很多時候只能定性分析。四是評估機制并不規(guī)范。對評估主體、評估程序、評估范圍、評估方式、評估技術(shù)手段、指標設(shè)計、反饋要求、責任追究、經(jīng)費使用等都還處于探索階段。

二、“放管服”改革成效評估與營商環(huán)境評價的主要區(qū)別

營商環(huán)境是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的軟實力，加快推進“放管服”改革，是優(yōu)化營商環(huán)境的重要舉措。“放管服”改革所取得的重要成效之一，就是優(yōu)化了營商環(huán)境。近年來，不少學者將“放管服”改革與優(yōu)化營商環(huán)境緊密聯(lián)系在一起，甚至混為一談。但是要看到，二者內(nèi)涵并不相同?！胺殴芊备母锍尚гu估與營商環(huán)境評價在方法上可以互相借鑒，但二者也有較大的區(qū)別。就營商環(huán)境評價指標體系而言，目前比較典型的是世界銀行的營商環(huán)境評價指標體系（見表1，下頁）。

世界銀行將營商環(huán)境定義為一個企業(yè)在開設(shè)、經(jīng)營、貿(mào)易活動、納稅、關(guān)閉及執(zhí)行合約等各個環(huán)節(jié)中遵循政策法規(guī)所需要的時間和成本。將世界銀行的營商環(huán)境評價指標體系與“放管服”改革成效評估指標體系進行比較，可以發(fā)現(xiàn)二者的差別。

第一，世界銀行的營商環(huán)境評價指標體系相對比較微觀，而“放管服”改革成效評估內(nèi)容更加全面。從世界銀行的營商環(huán)境評價指標體系可以看出，該指標體系基本是從企業(yè)“獲得感”角度來測評營商環(huán)境的，指標體系基本上都可以量化，具有較強的可操作性。但是，“放管服”改革成效評估不僅評價企業(yè)感受，而且評價政府推進改革的工作效率以及改革對區(qū)域發(fā)展的影響。企業(yè)“獲得感”固然是重要的改革成效，但是只考慮企業(yè)“獲得感”顯然不夠，“政府推進改革的工作情況”也應(yīng)納入評估范圍，其目的在于考察政府推進改革的舉措中哪些是有效率的，哪些是缺乏效率而需要改進的。另外，“放管服”改革雖然優(yōu)化了營商環(huán)境，但這并不是最終目的，衡量“放管服”成效如何的一個客觀尺度在于改革是否推動了區(qū)域發(fā)展。因此，推動區(qū)域發(fā)展的相關(guān)參數(shù)也應(yīng)納入評估指標體系。

第二，世界銀行的營商環(huán)境評價指標體系著重考查企業(yè)當前的實際感受，而“放管服”改革成效評估還考察改革的長遠效果。改革必然帶來制度變遷。一些制度變化能夠直接、迅速給企業(yè)帶來較強的獲得感，也有些制度變化只有在長期內(nèi)才能影響企業(yè)?！胺殴芊备母锍尚гu估不僅考察企業(yè)當前的“獲得感”，而且考察未來較長時間內(nèi)制度變遷對企業(yè)的影響。例如，社會誠信制度建設(shè)情況、社會公眾參與改革及改革評價相關(guān)制度建設(shè)情況等，對于企業(yè)短期來看似乎沒有較大影響，但是在長期內(nèi)對于優(yōu)化營商環(huán)境具有重要作用。類似指標在世界銀行的營商環(huán)境評價指標體系中并未涉及，但是在“放管服”改革成效評估中必須進行充分考察。

第三，世界銀行的營商環(huán)境評價指標體系只是靜態(tài)地考察當前的營商環(huán)境，而“放管服”改革成效評估則還要動態(tài)地考察改革前后的制度變化情況。評估改革成效必須充分考慮改革前后營商環(huán)境變化背后的制度因素。例如，筆者曾對湖北省黃石市行政審批制度改革情況進行過評估，在黃石市的改革中，企業(yè)項目審批時間由平均79天減少到6天;審批環(huán)節(jié)從17個減少到“0.5+0.5”個（即建設(shè)用地規(guī)劃許可證核發(fā)、供地方案審批的部分事項）?！盃I商環(huán)境評價”只把當前的審批時間6天、審批環(huán)節(jié)“0.5+0.5”個納入營商環(huán)境的評價中，但“放管服”改革成效評估則還要考察審批時間、審批環(huán)節(jié)變化背后的制度變化因素?！胺殴芊痹u估實際上是對改革前后的制度變化情況進行動態(tài)評估。按照世界銀行的營商環(huán)境評價指標體系，審批時間為6天是否為一個較好的營商環(huán)境指標？按照“放管服”改革成效評估要求，不僅要有這個靜態(tài)的評價結(jié)論，而且要看到審批時間從79天縮短到6天，改革幅度是很大的，改革前后對比也很重要。

第四，世界銀行的營商環(huán)境評價指標體系是適用于各個國家普遍情況的指標體系，“放管服”改革成效評估則必須充分考慮我國國情。例如，營商環(huán)境評價指標體系只考慮了企業(yè)納稅的情況，而在我國雖然“費改稅”不斷推進，但是一些地方仍然保留了不少“費”，增加了企業(yè)負擔。再如，營商環(huán)境評價指標體系一視同仁地考察所有企業(yè)的“獲得感”，但是在我國即使是在同樣的制度環(huán)境下，不同所有制企業(yè)的感受也不一樣。而這些在我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中所獨有的因素在世界銀行的營商環(huán)境評價指標體系中并未涉及。“放管服”改革成效評估立足于我國經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型的大背景，評估指標體系和評估方法選擇體現(xiàn)了中國特色。

三、我國“放管服”改革成效評估體系的基本要素與總體框架

制度是一個社會的“游戲規(guī)則”，改革的本質(zhì)在于制度變遷，改革的過程也是改變“游戲規(guī)則”的過程。與20世紀80年代改革開放初期相比，目前的改革進入攻堅階段，突出表現(xiàn)為改革不再能使所有相關(guān)方的利益都得到增進，而總是會有一些部門、階層的利益得到增進而另一些受到損害。評價改革成效，需要對改革在經(jīng)濟、社會各方面的影響進行綜合評估。推進“放管服”改革后，行政審批事項大幅精簡，行政流程逐步優(yōu)化，行政行為逐步標準化、結(jié)果透明化，監(jiān)督機制成效初顯，然而，我國“放管服”改革仍未到位，政府與市場的作用邊界仍需進一步界定?？陀^評估改革對各方面產(chǎn)生的實際效果尤為必要，這就必須首先構(gòu)建改革成效評估體系。

（一）界定“改革前”“改革后”兩個評估時間點

改革成效評估必須對“改革前”和“改革后”的情況進行對比分析。因此，評估前必須首先界定“改革前”和“改革后”這兩個概念。雖然審批制度改革是“放管服”改革的重要內(nèi)容，但是“放管服”改革與行政審批制度改革有所不同。行政審批制度改革是一項單項的改革，比較容易界定“改革前”與“改革后”兩個時間點。而“放管服”改革則內(nèi)容很多，涉及簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)等方面。因此，很難界定什么是“改革前”，什么是“改革后”。為便于評估測算，這里嘗試以時間段來替代“改革前”和“改革后”。因為很多改革可能當年難以見成效，所以以兩年為一個時間段。因此，界定原則為：若“放管服”涉及的改革事項有明確的改革過程，則以改革前后的實際參數(shù)作為“改革前”和“改革后”對比的依據(jù);若“放管服”沒有明確的改革過程，只是涉及若干政策措施，則以時間段為依據(jù)，將評估時間點的情況作為“改革后”，將兩年前同一時間點的情況作為“改革前”，進行對比分析。

（二）明確改革成效評估的主體和對象

“放管服”改革的深化是突破性的，更是探索

性的。很多改革都需要試點先行，是前所未有的，這就對改革評估提出了新的挑戰(zhàn)。進行改革成效評估，必須明確評估主體與評估客體。

第一，明確評估主體。一方面，“放管服”改革在大量細節(jié)上都有突破性，同時“放管服”改革的動態(tài)探索性需要基于流程和過程的動態(tài)評估，要求改革評估具有極強的專業(yè)性和科學性。另一方面，“放管服”改革涉及各方面的利益考量，要求評估具有較強的公正性。第三方評估機構(gòu)是獨立于政策制定之外的機構(gòu)，其客觀性、專業(yè)性、獨立性、公正性能夠得到保證。因此，“放管服”改革宜采取第三方評估的方式，由獨立的第三方專業(yè)機構(gòu)開展評估工作。

第二，明確評估客體?！胺殴芊备母锊⒎悄稠梿雾椀母母铮且幌盗懈母锏木C合。“放管服”改革的評估對象應(yīng)分為四大類：一是改革服務(wù)對象，包括企業(yè)、社會組織、群眾等各類主體，其中最重要的是企業(yè)，重在考察改革給企業(yè)帶來的“獲得感”，給企業(yè)帶來了哪些實實在在的利益。改革服務(wù)對象是評估調(diào)查的重點，特別是要調(diào)查在各地行政服務(wù)大廳、行政審批局等有過辦事經(jīng)歷的企業(yè)。二是改革實施者，包括取消和下放權(quán)力的上位機構(gòu)部門，以及承接權(quán)力的下位機構(gòu)部門，重點評估改革是否依法推進、是否依層級落實到位。三是改革推動發(fā)展情況，著重考察改革給區(qū)域經(jīng)濟帶來的實際推動作用。四是改革完善制度情況，著重考察改革對既有的法律、法規(guī)、制度有哪些突破和完善。

（三）把握改革成效評估的四個主要原則

關(guān)于改革成效評估的原則，國內(nèi)外學者進行了多方面的研究。本文認為，應(yīng)該從“放管服”改革系統(tǒng)性的角度把握評估原則，尤其是要考慮到改革評估的邏輯起點、評估過程以及結(jié)果認定，因此可確定可行性原則、公平性原則、經(jīng)濟性原則和發(fā)展性原則等四個原則。

第一，可行性原則。關(guān)鍵在于評估過程要在政策上、技術(shù)上可行。政策層面必須合法合規(guī)，技術(shù)層面要充分考慮到政策評估所涉及的所有技術(shù)問題，盡量采用成熟的、認可度高的技術(shù)方法，同時也要特別考慮到技術(shù)風險和規(guī)避方法以及這種技術(shù)對于政策環(huán)境的依賴性。

第二，公平性原則。關(guān)鍵在于體現(xiàn)評估者的價值中立、方法科學、數(shù)據(jù)真實、結(jié)果可信等方面。改革涉及不同群體間的利益平衡和重新分配，改革成效評估必須如實考察不同評估對象的實際變化，準確界定利益增加或受損的程度，而不能被某方利益主體所左右。

第三，經(jīng)濟性原則。關(guān)鍵在于體現(xiàn)改革的效率，某項改革是否能夠以最小成本獲得最大收益?！胺殴芊备母锍尚гu估要注重改革是否給服務(wù)對象帶來了實在的收益，是否在給定投入和技術(shù)條件下最有效地滿足了服務(wù)對象的需要和愿望。

第四，發(fā)展性原則。關(guān)鍵在于體現(xiàn)改革是否真正通過體制機制的創(chuàng)新和完善，有力地促進了區(qū)域發(fā)展?！胺殴芊备母锏淖罱K目的還是通過優(yōu)化營商環(huán)境推動區(qū)域發(fā)展。

（四）抓住改革成效評估的三個關(guān)鍵環(huán)節(jié)

從“放管服”改革成效評估與營商環(huán)境評價的對比中可以發(fā)現(xiàn)，在改革成效評估中必須牢牢把握三個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

第一，改革成效評估突出目標導向，是“放管服”改革成效評估的重要前提和基礎(chǔ)。企業(yè)是市場和投資的主體，也是“放管服”改革的直接受益主體?！胺殴芊备母锏闹饕康脑谟冢ㄟ^簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，推動流程再造和機制重構(gòu)，最大程度地降低企業(yè)運營成本、提高企業(yè)效率，激發(fā)企業(yè)活力。“放管服”改革的主要目的決定了改革成效要突出體現(xiàn)在企業(yè)的受益情況上，改革成效評估必須把企業(yè)受益情況作為主要評估對象。

第二，構(gòu)建科學的改革成效評估指標體系，是“放管服”改革成效評估的關(guān)鍵所在?！胺殴芊备母锍尚绾问窃u估工作最終要解決的問題，但是改革成效不可能通過測量直接獲得，需要通過多方面的子系統(tǒng)對改革成效進行系統(tǒng)描述，再圍繞每個子系統(tǒng)，選擇具有代表性的評估指標。最終目標和子目標共同構(gòu)成改革成效評估指標體系。構(gòu)建科學的評估指標體系，是客觀評價改革成效的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?！胺殴芊备母锍尚гu估指標的設(shè)定，必須特別注意各地區(qū)的差異性。針對不同地方的改革成效評估，指標體系也應(yīng)因地制宜、有所差別。主要原因在于：一方面，就某項改革而言，各地方有不同的試點任務(wù)、試點做法，很難用同一套指標體系來進行評估。雖然某項改革總體要求基本一致，評估指標體系也總體一致，但也需要根據(jù)各地區(qū)不同的試點任務(wù)而有所調(diào)整，應(yīng)當設(shè)立個別具有區(qū)域特點的差異化的指標。另一方面，各地區(qū)的統(tǒng)計指標并不完全一樣，部分指標在一些地區(qū)是統(tǒng)計指標，在另一些地區(qū)可能就不在統(tǒng)計范圍內(nèi)。此外，就某項評估指標而言，在不同地方，評估指標的可獲得性也不完全一樣。

第三，確保評估指標的可獲得性，是“放管服”改革成效評估能夠順利實施的重要保障。從改革成效評估的實踐來看，指標數(shù)據(jù)來源主要包括五個方面：一是政府部門提供的有關(guān)數(shù)據(jù)，主要是統(tǒng)計部門提供的統(tǒng)計數(shù)據(jù);二是改革所涉及企業(yè)提供的有關(guān)數(shù)據(jù)，是企業(yè)辦理相關(guān)事項實際所需的時間、成本等;三是實地調(diào)研得到的一手數(shù)據(jù);四是針對改革所涉及的企業(yè)進行社會調(diào)查發(fā)放調(diào)查問卷所獲得的數(shù)據(jù);五是改革前后相關(guān)制度所規(guī)定的的數(shù)據(jù)值，這類數(shù)據(jù)必須對每一條改革事項在改革前后的相關(guān)規(guī)定進行逐項對比，才能分析得出。

（五）構(gòu)建改革成效評估體系的總體框架

“放管服”改革成效評估體系是一個系統(tǒng)性的完整體系，包括評估主體、評估客體、評估內(nèi)容、評估程序、評估指標體系（含權(quán)重賦予）、評估方法、評估反饋等多個方面。改革成效評估體系的總體框架如圖1（下頁）所示。

構(gòu)建改革成效評估體系的思路應(yīng)該是：堅持可行性、公平性、經(jīng)濟性、發(fā)展性原則，圍繞“放管服”改革的主要目的，由獨立的第三方專業(yè)評估機構(gòu)，根據(jù)企業(yè)、政府、區(qū)域發(fā)展、制度環(huán)境四類評估客體實際情況，構(gòu)建完善的評估指標體系、評估分析方法，在充分獲得評估數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，定量分析“放管服”改革取得的實際成效，進而結(jié)合改革工作的實際情況，定量分析、定性查找改革中存在的實際問題，提出對策建議，并將評估結(jié)果向有關(guān)部門如實反饋，力求為進一步深化改革提供依據(jù)。

四、我國“放管服”改革成效評估體系的構(gòu)建

在明確改革成效評估體系總體框架的基礎(chǔ)上，充分考慮改革成效評估的主要要素和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，并參考世界銀行營商環(huán)境評價指標體系和評價方法，應(yīng)從六個方面構(gòu)建我國“放管服”改革成效評估體系。

（一）構(gòu)建評估指標體系

改革對企業(yè)、政府、區(qū)域發(fā)展的影響體現(xiàn)在方方面面。評估指標體系不可能將所有的影響都體現(xiàn)出來。因此，一方面，評估指標應(yīng)盡量選擇可以獲得的指標。按照指標可獲得性的要求，雖然有些指標可能理論上很好，但是現(xiàn)實中很難獲得，可排除在外。另一方面，評估指標體系盡量選取某個方面最具有代表性的指標。雖然有些指標是區(qū)域發(fā)展統(tǒng)計中常用的指標，但是難以突出反映評估“放管服”改革成效，這樣的指標也不應(yīng)列入指標體系。

改革成效評估要把“改革成效指數(shù)”記設(shè)為主要評價指標（一級指標），記為I，I能夠直接或間接評價改革成效。經(jīng)測算，如果I數(shù)值高，則表明改革成效顯著;I數(shù)值低，則表明改革成效不明顯。“放管服”改革的主要目的在于讓企業(yè)感受到實實在在的優(yōu)惠，讓企業(yè)投資、經(jīng)營活動更加便利，讓企業(yè)充分享受市場帶來的自由，自主決策、依法經(jīng)營。圍繞改革目的，需從四個維度對改革效果進行評價。為便于測算一級指標I，需要設(shè)置4個二級指標，作為支撐一級指標的四個方面的重要內(nèi)容：一是企業(yè)實際收益，記為A;二是政府推動改革的工作效率，記為B;三是推動區(qū)域發(fā)展的實際效果，記為C;四是營商環(huán)境基礎(chǔ)制度體系完善情況，記為D。雖然一級指標I已經(jīng)分解為4個二級指標，但這四個二級指標仍然比較抽象，需要更為精確的三級指標進行解釋（見表2，下頁）。

三級指標仍然不能直接從工作實際或社會調(diào)查中獲得，實際上每個三級指標都是一個包含若干四級指標的指標體系。四級指標是能夠直接獲得的具體指標。這些具體指標與一、二、三級指標一起共同構(gòu)成評價“放管服”改革成效的指標體系。

第一，企業(yè)實際收益A。通過“放管服”改革，企業(yè)從5個方面獲得受益，即分解為5個三級指標。一是成本降低，記為A1;二是辦事時間縮短，記為A2;三是得到的服務(wù)提升，記為A3;四是得到的保護更加有效，記為A4;五是企業(yè)主觀感受，記為A5。每個三級指標包含的四級指標如表3所示。

第二，政府推動改革的工作效率B。主要考察3個三級指標：一是政府推動改革的工作力度，記為B1;二是政府簡政放權(quán)的實際效果，記為B2;二是政府效能提升情況，記為B3。每個二級指標所包含的四級指標如表4所示。

第三，推動區(qū)域發(fā)展的實際效果C。主要考察4個三級指標：一是企業(yè)投資變化情況C1，直接反映“放管服”改革對區(qū)域發(fā)展產(chǎn)生的影響;二是區(qū)域吸引外資情況C2，主要反映“放管服”改革對區(qū)域開放程度產(chǎn)生的影響;三是企業(yè)增強技術(shù)創(chuàng)新活力情況C3，反映“放管服”改革對激發(fā)企業(yè)活力產(chǎn)生的影響;四是市場體系完善情況C4。每個三級指標所包含的四級指標如表5所示。

第四，營商環(huán)境基礎(chǔ)制度體系D。主要考察5個三級指標：一是公眾參與改革情況，記為D1;二是誠信體系完善程度，記為D2;二是產(chǎn)權(quán)保護制度完善情況，記為D3，核心是國有企業(yè)與民營企業(yè)能否得到同等保護;四是負面清單制度完善情況，記為D4;五是公平競爭審查制度建立與完善情況，記為D5。每個三級指標所包含的四級指標如表6所示。

（二）獲得評估指標數(shù)據(jù)

從改革成效評估實踐來看，“放管服”改革成效評估能夠順利實施，離不開改革成效相關(guān)情況的獲得。必須注重三個核心要點：一是指標數(shù)據(jù)來源必須真實可靠。主要包括：政府部門提供數(shù)據(jù);企業(yè)提供數(shù)據(jù);實地調(diào)研得到的一手實際數(shù)據(jù);向企業(yè)進行社會調(diào)查發(fā)放調(diào)查問卷所獲得的數(shù)據(jù);改革前后相關(guān)制度所規(guī)定的數(shù)據(jù)值。從實地調(diào)研、調(diào)查問卷等方面得到的一手數(shù)據(jù)，對于改革的實際成效評估尤為寶貴。二是定量分析必須與定性分析結(jié)合進行。定量分析不是數(shù)據(jù)的堆積，而是為了從數(shù)據(jù)分析中得出相應(yīng)結(jié)論。因此，對定量分析結(jié)果的深入分析和研判尤為必要。三是可量化的情況必須與不可量化的情況同時考慮。雖然指標體系已經(jīng)囊括大部分典型評價指標，但是仍然有些改革相關(guān)情況難以用指標量化衡量。為確保改革成效評估全面、客觀，必須通過定性分析，對這些不可量化的情況予以充分考慮。

（三）設(shè)計調(diào)查問卷，開展社會調(diào)查

社會調(diào)查問卷的設(shè)計必須與評估指標相對應(yīng)，這是開展改革成效評估的一個關(guān)鍵所在，也是難點之一。社會調(diào)查對象主要是改革所涉及的相關(guān)企業(yè)，而且企業(yè)數(shù)量必須足夠多，才能確保數(shù)據(jù)分析的可靠性。在對某地區(qū)進行改革成效評估抽樣調(diào)查之前，有必要進行一次預(yù)調(diào)查，對初步確定的調(diào)查問卷進行小樣本的抽樣調(diào)查，對設(shè)計的指標進行篩選和優(yōu)化，并對調(diào)查問卷進行修改完善。

（四）選擇評估數(shù)據(jù)分析方法

在充分獲得數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，首先要對數(shù)據(jù)進行插補、逆指標正向化、無量綱化等處理。關(guān)于指標權(quán)重，由于改革成效評估數(shù)據(jù)只有改革前、改革后兩組數(shù)據(jù)，因而難以獲得合適的客觀權(quán)重，只能采用主觀賦權(quán)法。

從企業(yè)實際收益A、政府推動改革的工作效率B、區(qū)域發(fā)展的實際效果C、營商環(huán)境基礎(chǔ)制度體系D四個二級指標來看，“放管服”改革的核心目的就是要讓企業(yè)獲得實實在在的實惠，企業(yè)獲得收益多少能夠直接反映改革取得成效的大小。因此，企業(yè)實際收益A應(yīng)該占有更大權(quán)重，初步考慮可以占40%;政府推動改革的工作效率B、區(qū)域發(fā)展的實際效果C、營商環(huán)境基礎(chǔ)制度體系D分別占20%的權(quán)重。

在企業(yè)實際受益A指標所包含的多個三級指標中，企業(yè)辦事時間縮短情況A2又是企業(yè)最為關(guān)心的指標。經(jīng)與企業(yè)座談發(fā)現(xiàn)，企業(yè)認為辦事時間縮短遠比辦事成本降低更為重要。因為企業(yè)如能在辦理相關(guān)手續(xù)上省出時間，就更有利于抓住市場機遇，在市場競爭中占據(jù)有利地位，這種有利地位的價值是難以用金錢來衡量的。因此，辦事時間縮短A2是衡量企業(yè)實際收益A的最關(guān)鍵和核心的指標，A2的權(quán)重應(yīng)高于其他指標的權(quán)重。

四級指標是可以實際獲得的指標。在數(shù)據(jù)處理的基礎(chǔ)上，對四級指標進行歸并計算，即得到三級指標數(shù)值。對三級指標歸并計算，即得到企業(yè)實際收益A、政府推動改革的工作效率B、區(qū)域發(fā)展的實際效果C、營商環(huán)境基礎(chǔ)制度體系D四個二級指標數(shù)值I，再進行歸并計算就可得到一級指標“改革成效指數(shù)I”。最后，再對改革前與改革后兩組數(shù)據(jù)作顯著性檢驗，進一步說明改革前與改革后的效果差異。

（五）總結(jié)歸納改革成效，分析提煉經(jīng)驗教訓

定量的數(shù)據(jù)分析是非常實用的分析工具，要認真分析相關(guān)數(shù)據(jù)，形成定量、定性的改革成效評估結(jié)果。一是在數(shù)據(jù)分析的基礎(chǔ)上，分析得出真實的改革成效，歸納形成評估結(jié)論。二是認真查找改革中存在的問題，根據(jù)發(fā)現(xiàn)的改革“短板”，構(gòu)建使用統(tǒng)計模擬方法，進一步優(yōu)化改革路徑，為進一步深化“放管服”改革提出對策建議。三是對比分析各地區(qū)“放管服”改革的差異性，依據(jù)該評估指標體系對各地區(qū)改革情況進行量化評估，在此基礎(chǔ)上進行改革成效排名。四是分析提煉改革經(jīng)驗做法，尋找可復制、可推廣的改革經(jīng)驗，為其他地區(qū)開展類似改革提供經(jīng)驗借鑒。

（六）改革成效評估情況反饋和應(yīng)用改革成效評估還要強化對評估結(jié)果的反饋和應(yīng)用，從而達到以評促改的目的。一方面，向有關(guān)部門反饋評估結(jié)論，反饋評估中發(fā)現(xiàn)的問題，提出對策建議，并推廣好的改革經(jīng)驗做法。另一方面，還應(yīng)將評估結(jié)果作為政績考核的重要依據(jù)，對于評估中發(fā)現(xiàn)問題較多的地區(qū)，要督促這些地區(qū)在后續(xù)改革中盡快解決問題;不能妥善解決問題的，則啟動問責機制。

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