孟久兒

摘要基于對40家國家級研學(xué)實踐教育營地的實地調(diào)研和訪談，發(fā)現(xiàn)其在基本建設(shè)方面存在基本條件差異較大、課程開發(fā)處于探索階段、師資專業(yè)培訓(xùn)需求強烈等基本特點；同時在運營中主要采取公建公辦、公建民營、公私合作三種模式。建議加大地方財政投入，保證營地公益性；尊重市場運行規(guī)律，適度引入市場化元素；多部門聯(lián)手加強監(jiān)管，保障營地規(guī)范健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞研學(xué)旅行；研學(xué)實踐教育營地；綜合實踐活動；素質(zhì)教育；校外教育

中圖分類號G63

文獻標(biāo)識碼B

文章編號1002-2384（2019）11-0046-04

研學(xué)實踐教育的真正深入推進，離不開相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施保障。2016年，教育部等11部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于推進中小學(xué)生研學(xué)旅行的意見》提出，要遴選建設(shè)一批安全適宜的中小學(xué)生研學(xué)旅行基地。2017年，教育部使用中央專項彩票公益金支持中小學(xué)生研學(xué)實踐教育項目，在遴選研學(xué)實踐教育基地的同時，又遴選了14個研學(xué)實踐教育營地（以下簡稱“營地”），從而構(gòu)建起以營地為樞紐、基地為站點的研學(xué)實踐教育網(wǎng)絡(luò)；2018年又遴選出26家單位作為全國中小學(xué)生研學(xué)實踐教育營地。截至2019年6月，40家國家級營地學(xué)生接待量總規(guī)模將近400萬人次（天）。

自遴選出第一批營地到現(xiàn)在，已有兩年多時間，這些營地的運營情況究竟如何，其中存在哪些特色和經(jīng)驗？筆者基于實地調(diào)研和訪談，對營地的運營情況進行了梳理，以期為促進營地的健康發(fā)展以及研學(xué)實踐教育的深入落實提供實踐參照。

2018年，教育部在《關(guān)于開展“全國中小學(xué)生研學(xué)實踐教育基（營）地”推薦工作的通知》中指出，“營地主要指具有承擔(dān)一定規(guī)模中小學(xué)生研學(xué)實踐教育的活動組織、課程和線路研發(fā)、集中接待、協(xié)調(diào)服務(wù)等功能，能夠為廣大中小學(xué)生開展研學(xué)實踐活動提供集中食宿和交通等服務(wù)的單位。”[1]與國外營地和市場上的營利性營地不同，本文所提到的40家營地都是從教育系統(tǒng)所屬的公益性青少年校外活動場所、綜合實踐基地（學(xué)校）中遴選出來的，大多隸屬于地市、區(qū)縣級教育局，并在教育局監(jiān)管下自主運行。從調(diào)研情況來看，40家營地在基本建設(shè)方面主要存在以下特點。

1. 區(qū)域分布大體均衡，但基本條件差異較大

目前的40家營地都是在省級教育行政部門推薦基礎(chǔ)上，經(jīng)過專家評議、營地實地核查及綜合評定后遴選出來的，分布于全國23個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市），其中東部地區(qū)14個、中部地區(qū)15個、西部地區(qū)11個，在地域分布上大體均衡（見表1）。

調(diào)研中筆者發(fā)現(xiàn)，這40家單位雖然都掛牌了“全國中小學(xué)生研學(xué)實踐教育營地”，但基礎(chǔ)條件差異較大。如從占地面積、建筑面積、住宿面積和床位數(shù)等基本信息來看，營地占地面積從43.5畝到5500畝不等，建筑面積從0.2萬平方米到9.9萬平方米不等，住宿面積從0.1萬平方米到3.3萬平方米不等，床位數(shù)最少的僅有450個，最多的有3600個。對于營地的基礎(chǔ)條件，教育部要求“能夠至少同時接待1000名以上學(xué)生集中食宿 ”，[2]但目前有5個位于中西部地區(qū)的營地，床位數(shù)均低于1000個。此外從交通條件看，有些營地的交通并不便利，如黑龍江的兩個營地屬于大小興安嶺地區(qū)，雖然自然風(fēng)光優(yōu)美，但交通不便，火車車次少，“東北三省”以外的學(xué)生赴那里研學(xué)實踐會受到限制。

2. 課程開發(fā)處于探索階段，“綜合實踐+研學(xué)旅行”為主要模式

在對營地的調(diào)研中筆者發(fā)現(xiàn)，課程是開展研學(xué)實踐教育活動的核心內(nèi)容，但由于缺乏指導(dǎo)性文件和相應(yīng)課程標(biāo)準(zhǔn)，這些營地在課程開發(fā)過程中尚處于“摸著石頭過河”的狀態(tài)，也有許多營地“集思廣益”，與學(xué)校、研學(xué)實踐教育基地聯(lián)合開發(fā)課程。目前來看，由于這40家營地以前大多是綜合實踐基地（學(xué)校），從“十二五”期間就承擔(dān)滿足當(dāng)?shù)貙W(xué)生開展校外綜合實踐活動的任務(wù)，因此大部分營地在開展研學(xué)實踐活動時，都是將綜合實踐和研學(xué)旅行結(jié)合起來，采用“3+2”或“2+3”的模式實施。即為期5天的研學(xué)實踐活動，有2～3天在營地內(nèi)依托各類場館和綜合教室開展綜合實踐活動，對學(xué)生進行生命安全、科創(chuàng)體驗、素質(zhì)拓展、學(xué)軍學(xué)農(nóng)等主題教育；剩余2～3天由營地組織帶領(lǐng)學(xué)生赴周邊各類研學(xué)實踐教育基地開展包括傳統(tǒng)文化、革命傳統(tǒng)、國情教育、國防科工和自然生態(tài)五大課程板塊的研學(xué)旅行活動。

3. 編制內(nèi)教師數(shù)量較少，專業(yè)能力提升及培訓(xùn)需求強烈

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，雖然這些營地都是事業(yè)單位，但實際上僅有1/4的營地能夠?qū)崿F(xiàn)全部事業(yè)編，其余3/4的營地師資都采用“部分事業(yè)編+部分合同制”的方式進行管理。同時由于大部分營地采取半軍事化管理，內(nèi)部除了專職教師，通常還有一支教官隊伍，也都是聘用人員。調(diào)研營地教師的專業(yè)情況發(fā)現(xiàn)：40家營地中八成以上的教師為本科以上學(xué)歷，本科以下僅為15%左右，學(xué)歷情況整體較好；但教師中真正能夠從事研學(xué)實踐教育工作、設(shè)計規(guī)劃課程和線路、組織中小學(xué)生集體實踐、開展研究性學(xué)習(xí)的教師比例并不高。因此，營地對研學(xué)實踐教師的培訓(xùn)需求非常強烈，當(dāng)前大部分營地依然依托市場培訓(xùn)機構(gòu)開展教師培訓(xùn)，水平良莠不齊；也有省份（如浙江）將研學(xué)實踐教師培訓(xùn)納入省級培訓(xùn)計劃，為營地教師提供正規(guī)的培訓(xùn)機會。

4. 總體性質(zhì)為非營利單位，經(jīng)費來源以財政支持為主

營地作為事業(yè)單位，主要經(jīng)費來源是財政撥款。除了作為綜合實踐活動基地（學(xué)校）既有的地方財政撥款外，40家營地還在中央專項彩票公益金支持下獲得了不同程度的財政支持，其中上海東方綠舟營地、湖北宜昌營地、甘肅張掖營地等一些作為重點和非重點支持的營地甚至得到了更多財政撥款。除此之外，營地的經(jīng)費來源還有學(xué)費和自籌部分。需要說明的是，營地作為非營利單位，并非不可以收費，而是向?qū)W生收取的費用只能作為成本（如食宿費、耗材費等）的抵扣，不能產(chǎn)生額外利潤。另有一些營地（差額撥款事業(yè)單位）獲得了物價部門的收費許可，可以向參加營地活動的社會人員收取部分費用，作為營地的收益補充。但總體來說，營地都是非營利單位。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于研學(xué)實踐活動在內(nèi)容和方式方法上與校內(nèi)教育、課堂教育存在較大差異，導(dǎo)致營地在運營方面也與傳統(tǒng)學(xué)校產(chǎn)生明顯差異。總體來看，這40家營地主要采取以下三種模式開展運營。

1. 公建公辦：較穩(wěn)定易監(jiān)管，但運行相對低效

公建公辦營地是指由教育局在政府劃撥的土地上進行開發(fā)建設(shè)，建成后在教育局監(jiān)管下按照事業(yè)單位機制進行運營的營地。當(dāng)前40家營地中大部分都是采取公建公辦模式，它們與一般公辦學(xué)校相似，產(chǎn)權(quán)和運營管理權(quán)合一，教育局負責(zé)解決營地（部分）教師的編制，當(dāng)?shù)刎斦块T按照核定的教師編制和運轉(zhuǎn)費用為營地提供經(jīng)費支持。由于這類營地本身就是綜合實踐基地（學(xué)校）或青少年校外活動中心，是教育局下屬（或平級）事業(yè)單位，因此能夠保證教師隊伍和營地運營的整體穩(wěn)定性，教育局對營地的人財物有全面掌控能力，也最容易監(jiān)管。

但是公建公辦模式也有其弊端，就是靈活性不夠、效率不高。如在掛牌營地之前，綜合實踐基地（學(xué)校）的教師主要是在校內(nèi)教學(xué)，即使有一些素質(zhì)拓展類的戶外課程也是在基地（學(xué)校）內(nèi)進行，但掛牌營地后就必須開發(fā)相應(yīng)的研學(xué)線路，帶領(lǐng)學(xué)生走出營地。在公建公辦模式下，由于受人事制度、績效工資制度等事業(yè)單位運行機制限制，營地校長往往很難調(diào)動教師的積極性。即使教育部通過中央專項彩票公益金給營地提供了數(shù)額不小的資助，但這筆經(jīng)費明確“不能給內(nèi)部員工發(fā)補貼”，因此部分教師會抱著應(yīng)付的心態(tài)來開展研學(xué)實踐活動，導(dǎo)致營地工作的創(chuàng)新性、開創(chuàng)性受阻。當(dāng)然在公辦模式下，也有部分營地在食堂、物業(yè)、保安等后勤服務(wù)方面采取購買服務(wù)的方式，引入市場化管理機制。

2. 公建民營：較靈活有活力，但存在監(jiān)管風(fēng)險

公建民營營地是指由教育局在政府劃撥的土地上進行開發(fā)建設(shè)，建成后在教育局監(jiān)管下將營地整體外包或引入市場機制進行運營的營地。在公建民營模式下，營地產(chǎn)權(quán)與運營管理權(quán)分離，教育局僅解決極少量營地教師的編制，大部分教師以聘用方式進入營地，按照工作量計酬，財政以購買服務(wù)或項目方式付給營地一攬子經(jīng)費，其余部分由營地自負盈虧。目前40家營地中的安徽滁州營地和山東臨沂營地就是公建民營模式的典型代表。

滁州營地于2017年正式運營，采取“全面外包”模式進行管理，除在管理層安排3個編制內(nèi)人員外，其余的教師、教官和后勤人員等均為一營利性公司負責(zé)，政府以購買服務(wù)的方式打包購買關(guān)于營地運營、師資、課程、后勤等服務(wù)，教育局派出的管理人員負責(zé)對公司開發(fā)的課程以及運營行為進行審核監(jiān)管。提供營地服務(wù)的公司除接待教育局集體組織來營地參與活動的學(xué)生外，還可以通過在周末、寒暑假期間以市場價格開展冬夏令營活動等形式來盈利。在這種模式下，營地主體作為非營利機構(gòu)是不營利的，但公司可通過營地獲得一些盈利性回報。

臨沂營地則采用“兩自一包”模式進行管理運營，即自主管理、自主聘用教師、經(jīng)費包干。該營地于2014年9月投入運行，最初營地內(nèi)設(shè)立了編制崗位，后為適應(yīng)發(fā)展需要，改為全體人員均為聘用制，財政以一攬子經(jīng)費（同滁州營地，生均經(jīng)費×預(yù)計參與活動學(xué)生數(shù)）和項目方式給營地撥款，其余部分由營地自負盈虧。改制后，臨沂營地除接待教育局集體組織到營地參與活動的學(xué)生外，還承接了冬夏令營等活動作為補充性收益。需要注意的是，臨沂營地是市場化管理，也獲得了開展研學(xué)實踐活動以外的收益，但只是為了保持收支相當(dāng)，沒有損害其本身的公益性質(zhì)。

據(jù)了解，公建民營營地在運營中使用的都是市場化手段，沒有人事編制等制度要求，可以設(shè)置激勵條件，從營地收入中對表現(xiàn)突出的教師或教官進行補助和獎勵，因此能夠極大地調(diào)動工作人員的積極性、主動性和創(chuàng)造性。但要注意的是，民營模式下的營地交由公司管理可能會出現(xiàn)教育局監(jiān)管不到位的情況，從而帶來國有資產(chǎn)流失、服務(wù)質(zhì)量低下和學(xué)生安全保障不足等方面的風(fēng)險。此外，交由公司托管運營，公司利用營地開展的盈利性活動還會存在與規(guī)劃土地性質(zhì)不符的政策風(fēng)險。

3. 公私合作：體現(xiàn)政府與私人組織合作優(yōu)勢，仍需強化運營監(jiān)管

公私合作模式（Public-Private-Partnership，簡稱PPP）是指政府與私人組織之間，為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種“利益共享、風(fēng)險共擔(dān)、全程合作”的共同體關(guān)系。PPP模式與公建民營模式最大的不同在于營地建設(shè)方面，前者是由政府和企業(yè)共建，因此有利于減輕財政負擔(dān)、促進投資主體多元化。目前的40家營地中，湖北荊門營地就是通過PPP模式建立的。

荊門市人民政府在營地建設(shè)之初就明確要按照“體制公益化、運營市場化”的原則，采取“統(tǒng)一規(guī)劃、分塊建設(shè)、產(chǎn)權(quán)明晰、托管運營”的模式運營。其中營地主體場館部分由市教育局投資建設(shè)，食堂、宿舍等后勤場所建設(shè)由企業(yè)負擔(dān)。2016年營地建成，明確為市教育局所屬公益二類事業(yè)單位，之后營地與企業(yè)簽訂合作協(xié)議書，按照“一套班子兩塊牌子”的體制進行運作。營地研學(xué)實踐課程由市教育局牽頭，營地與市教科所、屈家?guī)X管理區(qū)教育局共同組織骨干教師進行研發(fā)。營地內(nèi)除5個核定編制外，其余人員均為企業(yè)聘用，但在招聘過程中需經(jīng)過營地管理層把關(guān)。企業(yè)在完成教育局組織的學(xué)生研學(xué)實踐活動后，可依托營地開展一些采摘、冬夏令營等盈利性活動。

總體看來，PPP模式和公建民營模式在運營上都采用市場化機制，但在教育局對于課程開發(fā)和監(jiān)管方面的主導(dǎo)權(quán)上，荊門營地較之滁州營地體現(xiàn)得更為充分。此外需要注意的是，PPP模式普遍采用特許經(jīng)營制度，實際上使中標(biāo)的投資運營商具備了一定程度的壟斷性，某些情況下會減弱運營企業(yè)降低成本、提高服務(wù)品質(zhì)的動力。因此在PPP模式中，教育局對企業(yè)的運營監(jiān)管就顯得十分重要。

在我國積極推進素質(zhì)教育的背景下，營地將會成為我國在校外實施素質(zhì)教育的重要載體，其肩負的責(zé)任和使命越來越重大。為此，針對營地運營發(fā)展中的關(guān)鍵問題，筆者提出如下幾點建議。

1. 加大地方財政投入，保證營地的公益性

在目前營地運營的三種模式中，公建民營和PPP模式都會引入企業(yè)和市場機制，但不論市場力量以何種方式進入運營，營地都必須保證所開展綜合實踐和研學(xué)旅行活動的公益性，即面對教育局或?qū)W校集體組織的學(xué)生前來營地參與活動的，不得產(chǎn)生以營利為目的的經(jīng)營性創(chuàng)收。但當(dāng)前40家營地開展的“綜合實踐+研學(xué)旅行”活動均得益于中央專項彩票公益金的資助，許多地方財政并沒有針對營地發(fā)放生均撥款，只是撥付運行經(jīng)費和項目經(jīng)費，因此部分營地擔(dān)心一旦中央財政不再給予專項經(jīng)費支持，研學(xué)旅行部分經(jīng)費會出現(xiàn)較大缺口。為此，地方財政需提高對營地的重視程度，并以生均撥款的形式支持營地開展綜合實踐和研學(xué)旅行活動，以保證其公益性。

2. 尊重市場運行規(guī)律，適度引入市場化元素

通過對營地三種運營模式的分析可以看出，在公建民營和PPP模式中，市場化元素顯而易見；即使是公辦營地內(nèi)，后勤板塊也通常外包給專業(yè)物業(yè)公司，通過市場力量輔助運行?？梢?，營地運營引入市場元素具有必然性。以師資隊伍建設(shè)為例，在營地內(nèi)開展研學(xué)實踐活動，對教師的要求不僅僅是將知識傳授給學(xué)生，更多的是教授學(xué)生如何將課本知識運用在實踐和生活中，需要教師具有很強的動手操作能力和創(chuàng)新創(chuàng)造能力。在公辦民營模式下，由于設(shè)置了明確的激勵機制，營地教師和教官開展工作的積極性明顯提高，如臨沂營地僅2019年上半年接待學(xué)生數(shù)就累計達四萬余人。

3. 多部門聯(lián)手加強監(jiān)管，保障營地規(guī)范健康發(fā)展

營地既要保持公益性，又要依靠市場力量推動發(fā)展，因此其規(guī)范健康發(fā)展的關(guān)鍵就在于加強監(jiān)管。針對公建公辦營地，監(jiān)管體現(xiàn)在對財政經(jīng)費的合理合規(guī)使用、后勤市場化外包的質(zhì)量監(jiān)督等方面，主要由教育、財政、工商、食品衛(wèi)生等部門行使監(jiān)管職責(zé)。對公建民營和PPP模式營地的監(jiān)管，同樣需要教育、財政、發(fā)改、工商等部門的通力合作。一要對課程內(nèi)容把關(guān)，保證其符合《綜合實踐活動課程指導(dǎo)綱要》和《關(guān)于推進中小學(xué)生研學(xué)旅行的意見》的相關(guān)要求；二要對師資隊伍建設(shè)提出要求，保證營地教師和教官的素質(zhì)能力達標(biāo)；三要對收費情況進行監(jiān)管，保證向?qū)W生的收費符合物價部門規(guī)定；四要定期開展安全隱患排查和安全預(yù)案演練，加強營地安全值守，不能因服務(wù)托管外包而忽視了安全管理。

參考文獻：

[1][2]教育部辦公廳.關(guān)于開展“全國中小學(xué)生研學(xué)實踐教育基（營）地”推薦工作的通知[EB/OL].（2018-06-07）[2019-10-17]. http：// www.moe.gov.cn/srcsite/A06/s3321/201806/t20180615_340020.html.